Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia ja tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annettua lakia. Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain nimike oli aikaisemmin tietoyhteiskuntakaari.

Esityksen mukaan nykyiset väliaikaisesti voimassaolevat matkapuhelinliittymien osittaista puhelinmarkkinointikieltoa, radioviestinnän luottamuksellisuutta ja välitystiedon määritelmää koskevat säännökset muutettaisiin toistaiseksi voimassa oleviksi.

Lisäksi lakiin lisättäisiin väliaikaisesti säännös Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä verkkovierailuasetuksen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan siten, että ensimmäinen lakiehdotus tulee voimaan 1.7.2024 ja toinen 20.6.2024. Ensimmäisen lakiehdotuksen Liikenne- ja viestintäviraston erityisiä tehtäviä koskeva säännös on voimassa 30.6.2032 saakka.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi tiettyjä kansallisia määräaikaisiksi säädettyjä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014, myöhemmin myös SVPL) säännöksiä, joiden voimassaolo on päättymässä kesällä 2024. Nämä koskevat radioviestinnän luottamuksellisuutta (3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti) sekä matkapuhelinliittymien osittaista puhelinmarkkinointikieltoa (201 §).

Lisäksi esitetään nykyisen lainsäädännön toimeenpanoon liittyvää lisäystä Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä uuden verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen ((EU) 2022/612), jäljempänä verkkovierailuasetus, sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa.

Esitys on laadittu virkatyönä liikenne- ja viestintäministeriössä. Esityksen valmistelu on aloitettu säädöshankepäätöksen mukaisesti tammikuussa 2024 osana hieman laajempaa sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muutoshanketta, jonka valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella LVM002:00/2024.

Luonnos tästä laajemmasta hallituksen esityksestä lähetettiin lausuntokierrokselle lausuntopalvelu.fi-palvelun kautta 21.2.2024. Lausunnot pyydettiin toimittamaan 15.3.2024 mennessä. Lausuntoaikaa rajattiin, jotta esitys olisi mahdollista jättää eduskunnalle kevätkauden 2024 kiireellisten esitysten määräpäivänä 18.4.2024. Noin 3,5 viikon lausuntoaikaa pidettiin riittävänä, koska merkittävä osa ehdotetuista säännöksistä oli ollut lausunnoilla jo syksyllä 2022 eikä ehdotettuihin säännöksiin ollut tullut asiallisia muutoksia. Muilta osin on pitkälti kyse sidosryhmille tuttujen säännösten voimassaolon jatkamisesta.

Lausuttavana ollut hallituksen esitys päätettiin jatkovalmistelussa jakaa kahteen eri hallituksen esitykseen eduskuntakäsittelyn sujuvoittamiseksi. Nyt käsittelyssä olevaan esitykseen otettiin mukaan vain kaikkein kiireisimmät muutosehdotukset. Toinen hallituksen esitys lausunnoilla olleen esitysluonnoksen muista säännöksistä on myös tarkoitus tuoda eduskuntaan vielä kevätkaudella 2024.

Liikenne- ja viestintäministeriö järjesti ennen säädöshankepäätöstä joulukuussa 2023 matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon tarpeellisuudesta ja SVPL 201 §:n voimassaolon jatkamisesta keskustelutilaisuuden, johon osallistuivat edustajat Liikenne- ja viestintävirastosta, Kilpailu- ja kuluttajavirastosta, Elisa Oyj:stä, Telia Finland Oyj:stä, DNA Oyj:stä, FiCom ry:stä sekä Suomen Asiakkuusmarkkinointiliitto ry:stä. Kyseisessä tilaisuudessa kerrottiin myös mahdollisen hallituksen esityksen etenemisaikataulusta ja lausuntokierroksen ajankohdasta.

Tämän kiireisen hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat lausuntokierrokselta ja sitä edeltävältä ajalta ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella LVM002:00/2024 ja sen jälkeiseltä ajalta tunnuksella LVM010:00/2024.

SVPL 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti on säädetty tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (456/2016) ja ne on myöhemmin siirretty sisällöltään vastaavanlaisina osaksi SVPL:ää. Nämä säännökset säädettiin ensimmäisen kerran voimaan määräajaksi 20.6.2016–20.6.2021. Niiden voimassaoloa jatkettiin ajalle 21.6.2021–21.6.2024 tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta annetulla lailla (486/2021).

SVPL3 §:n 40 kohdan määritelmän mukaan välitystiedolla tarkoitetaan oikeus- tai luonnolliseen henkilöön yhdistettävissä olevaa tietoa, jota käsitellään viestin välittämiseksi, sekä tietoa radioaseman tunnisteesta ja radiolähettimen käyttäjästä sekä tietoa radiolähetyksen alkamisajankohdasta, kestosta ja lähetyspaikasta. SVPL 136 §:n 5 momentin mukaan radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tilastollisesti, jos kyseessä on: 1) pienoismallin tai miehittämättömän aluksen kauko-ohjaukseen liittyvä radioviestintä tai 2) päätelaitteen ja langattoman lähiverkon tai matkaviestinverkon välinen radioviestintä yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten. Pykälän 6 momentti rajaa 5 momentissa annettua käsittelyoikeutta. Sen mukaan radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä vain, jos käsittelyssä tai käsittelyn tuloksesta ei voida tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä.

Yllä kuvatuilla määräaikaisilla säännöksillä laajennettiin oikeutta käsitellä ja hyödyntää radioviestinnän anonymisoituja välitystietoja. Tarkoituksena on ollut hallitusti ja kokeiluluontoisesti tehdä mahdolliseksi uudenlainen liiketoiminta yksityisyyden suojaa vaarantamatta. Säännösten yhteensä kahdeksan vuoden voimassaolon aikana määräaikaisiin säännöksiin perustuva liiketoiminta on todennäköisesti muuttanut muotoaan kokeiluluontoisesta vakiintuneeksi toiminnaksi, joka on vaatinut toimijoilta muun muassa investointeja.

Tarve radioviestinnän välitystietojen käsittelyyn on tunnistettu esimerkiksi kauppakeskuksissa ja lento- tai rautatieasemilla, joissa liiketoiminnan kehittämiseksi voi olla hyödyllistä seurata asiakasvirtojen liikkumista alueella. Kauppakeskuksille voi olla tarpeen selvittää esimerkiksi kauanko asiakkaat viettävät tiloissa aikaa. Myymälöiden toiminnassa tietoa voidaan hyödyntää tuotteiden sijoitteluun tai työvuoroihin. Toinen tunnistettu tarve on erilaisten kauko-ohjattavien laitteiden havainnointi tietyn tyyppisillä alueilla ja tällaiseen havainnointiin perustuvat kaupalliset palvelut. Esimerkkinä tällaisista palveluista ovat palvelut, jotka kykenevät havainnoimaan miehittämättömiä ilma-aluksia tai muita kauko-ohjattavia laitteita, joita lennätetään vankilan tai muun korkean turvallisuustason alueella. Liikenne- ja viestintäviraston mukaan SVPL 136 §:n 5 momenttia on sovellettu ainakin Helsinki-Vantaan lentokentällä. Sen avulla on voitu edistää lentoliikenteen turvallisuutta havainnoimalla alueelle saapuvia miehittämättömiä ilma-aluksia.

Viestinnän luottamuksellisuutta koskeva sääntely pohjautuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin, jonka uudistamista on valmisteltu EU-tasolla. Tavoitteena on, että direktiivi korvattaisiin suoraan sovellettavalla asetuksella (jäljempänä ePrivacy-asetus). Asetusehdotuksen neuvottelut ovat edenneet hyvin hitaasti ja alkuperäisen ehdotuksen voimaantulo on merkittävästi myöhästynyt aikataulusta, jonka mukaan asetuksen olisi pitänyt tulla voimaan samaan aikaan yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa keväällä 2018. Radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevien säännösten määräaikaisuutta on perusteltu sillä, että kansallisten säännösten säilyttämistä voitaisiin arvioida suoraan sovellettavan ePrivacy-asetusehdotuksen valmistuttua. Jos asetus hyväksytään, sähköisen viestinnän luottamuksellisuutta koskevat vaatimukset perustuisivat suoraan sovellettavaan EU-asetukseen ja todennäköisesti valtaosa kansallisesta sääntelystä vaatisi muutoksia tai tulisi kumottavaksi.

SVPL 201 §:ssä säädetään osittaisesta matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta.

SVPL 201 §:n 1 momentissa kielletään markkinoimasta matkaviestinverkon puhelinliittymää kuluttajalle puhelimitse muuten kuin kuluttajan nimenomaisesta pyynnöstä. Esitöiden mukaan kuluttajan nimenomainen pyyntö koskee jokaista markkinointiyhteydenottoa erikseen. Matkapuhelinliittymää ei saa markkinoida puhelimitse itsenäisenä tuotteena eikä osana teleyrityksen laajempaa tuotepakettia.

Pykälän 2 momentin mukaan puhelinmarkkinointikielto ei koske teleyritysten omia matkapuhelinasiakkaita. Siten omille matkapuhelinasiakkailleen teleyritys saa markkinoida myös puhelimitse esimerkiksi uudenlaista matkapuhelinliittymätuotetta tai määräaikaisen matkapuhelinliittymäsopimuksen uudistamista. Esitöiden mukaan asiakas lakkaa olemasta säännöksessä tarkoitettu teleyrityksen oma matkapuhelinasiakas, kun on tehty pyyntö siirtää asiakkaan numero kilpailijalle. Käytännössä tämä edellyttää, että asiakas on ensin tehnyt kilpailevan teleyrityksen kanssa liittymäsopimuksen, johon numeronsiirtopyyntö perustuu.

Liikenne- ja viestintävirasto valvoo yleisesti SVPL:n sääntelyn noudattamista, minkä lisäksi kuluttaja-asiamiehellä on SVPL 306 §:ssä todettu rinnakkainen toimivalta valvoa sopimusehtojen, markkinoinnin ja asiakassuhteessa noudatettujen menettelyjen lainmukaisuutta kuluttajasuojan kannalta kuluttajansuojalain nojalla. Liikenne- ja viestintäviraston toimivallasta puuttua mahdollisiin tässä tarkoitettujen säännösten rikkomuksiin säädetään pääasiassa SVPL:ssä ja kuluttaja-asiamiehen toimivallasta puolestaan kuluttajansuojalaissa (38/1978) tai laissa kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista (566/2020). Viranomaisten toimivaltuuksissa on eroja esimerkiksi rikkomuksiin liittyvän seuraamusmaksun suhteen.

Sähköisestä suoramarkkinoinnista, mukaan lukien puhelinmarkkinointi, säädetään tällä hetkellä yleisesti pääasiassa SVPL:ssä eikä kuluttajansuojalaissa. SVPL 200 §:n mukaan automatisoitujen soittojärjestelmien sekä telekopiolaitteiden, sähköpostiviestien, tekstiviestien, puheviestien, ääniviestien tai kuvaviestien avulla toteutettua suoramarkkinointia saa kohdistaa vain sellaisiin luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat antaneet siihen ennalta suostumuksensa. Muuta suoramarkkinointia, kuten puhelinmarkkinointia, luonnolliselle henkilölle saa harjoittaa, jollei tämä ole sitä nimenomaisesti kieltänyt. Säännös perustuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (2002/58/EY).

Kuluttajansuojalaissa ei ole SVPL:n kanssa päällekkäisiä puhelinmyyntiä rajoittavia säännöksiä, mutta kuluttajansuojalaissa on esimerkiksi yleisesti sovellettavia puhelinmyynnin yhteydessä annettavia tietoja koskevia velvoitteita. Puhelinmyynnin tiukempi rajoittaminen Suomessa oli esillä vuonna 2022 kuluttajansuojalain muutoksen yhteydessä (HE 14/2022 vp). Yhtenä vaihtoehtona oli esillä esimerkiksi ilman asiakkaan etukäteistä suostumusta tehtävän puhelinmyynnin kieltäminen. Puhelinmyynnin rajoittamisen sijaan kuluttajan asemaa vahvistettiin lisäämällä kuluttajansuojain 6 luvun 12 a §:ään säännöksiä, joiden perusteella puhelinmyyntiin perustuva sopimus sitoo kuluttajaa vasta puhelun jälkeen annetun kirjallisen tai muulla pysyvällä tavalla annetun hyväksynnän jälkeen. Kirjallisen hyväksynnän malli perustuu kuluttajaoikeusdirektiivin sallimaan kansalliseen optioon. Kyseinen kuluttajansuojalain säännös tuli voimaan vuoden 2023 alussa. SVPL:ssä tarkoitetut viestintäpalvelut on kuitenkin rajattu kuluttajasuojalain 6 luvun 4 §:ssä nimenomaisesti kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §:n soveltamisalan ulkopuolelle.

SVPL 201 §:n matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on täysin kansallista sektorikohtaista erityissääntelyä. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon taustalla ovat alun perin 2010-luvun alkuvuosina tapahtuneet markkinoinnilliset ylilyönnit. Liittymäsopimuksiin ja asiakkaan siirtymiseen liittyi erilaista yleistä epäselvyyttä, mikä johti korkeisiin kuluttajavalitusmääriin. Suurimman osan ongelmista on kuvattu johtuneen puhelinmyynnistä, jolla teleyritys yritti saada asiakkaansa takaisin toisen teleyrityksen numeronsiirtopyynnön jälkeen. Ongelmia liittyi erityisesti numeronsiirtoprosessiin, koska numeronsiirtoa ei voitu toteuttaa reaaliaikaisesti. Matkapuhelinliittymiin liittyvän numeronsiirtoprosessin on aiemmissa puhelinmarkkinointikieltoa koskevissa hallituksen esityksissä katsottu tekevän matkapuhelinliittymistä muista liittymätyypeistä poikkeavia palveluja, joissa puhelinmarkkinoinnin rajoittaminen on tarpeellista. Puhelinmarkkinoinnin ongelmat kohdistuivat erityisesti ikääntyneisiin kuluttajiin, joilla oli vaikeuksia hahmottaa puhelinmyyntikeskustelun juridisia vaikutuksia. Puhelinmarkkinointi saattoi johtaa päällekkäisten numeronsiirtopyyntöjen, sopimuksen irtisanomiseen liittyvien sekaannusten tai SIM-kortin vaihtamiseen liittyneiden käytännön haasteiden vuoksi tilanteisiin, joissa asiakas saattoi pahimmillaan jopa jäädä useiksi päiviksi ilman toimivaa matkapuhelinliittymää. Jotkut asiakkaat kokivat myös tehneensä puhelinmyynnissä sopimuksia, jotka ovat olleet heille taloudellisesti epäedullisia.

SVPL:n matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on ollut voimassa jo vuodesta 2012. Vastaavanlainen säännös säädettiin ensimmäisen kerran viestintämarkkinalakiin (393/2003), jonka kumoamisen yhteydessä säännös siirrettiin SVPL:ään vuonna 2014. Sektorikohtaisen puhelinmarkkinointikiellon poikkeuksellisuuden vuoksi kielto säädettiin alkuun määräaikaiseksi, jotta kiellon vaikutuksia voitiin tarkastella etukäteen määritellyllä lyhyehköllä aikavälillä uudelleen. Puhelinmarkkinoinnin rajoittamisen katsottiin muun muassa voivan rajoittaa teleyritysten välistä kilpailua ja vaikeuttaa uusien toimijoiden markkinoilletuloa. Säännöksen voimassaoloa on sittemmin jatkettu uudeksi määräajaksi vuosina 2015, 2018 ja 2021 (HE 55/2021 vp.).

Sähköisen viestinnän palvelujen sääntely on reilussa kymmenessä vuodessa kehittynyt. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto täydentää muita SVPL:n nykyisiä kuluttajaa viestintäpalvelujen sopimuksentekotilanteissa suojaavia säännöksiä. Se linkittyy erityisesti teleyrityksen velvollisuuteen tilaajan pyynnöstä siirtää numero palveluntarjoajan vaihdon yhteydessä (SVPL 102 §), velvollisuuteen antaa tietyt tiedot ennen sopimuksen tekemistä (SVPL 106 b §) ja velvoitteeseen tehdä viestintäpalvelusopimus kirjallisesti (SVPL 108 §). Tällä hetkellä näitä SVPL:n sopimuksen tekemistä koskevia säännöksiä sovelletaan esimerkiksi teleyritysten omille liittymäasiakkailleen tekemässä puhelinmyynnissä ja muussa kuin puhelimitse tapahtuvassa liittymämyynnissä, koska teleyritysten oma-aloitteinen puhelinmyynti muille kuin omille matkapuhelinasiakkaille on kielletty.

Teleyritys on SVPL 102 §:n mukaan velvollinen viipymättä huolehtimaan siitä, että teleyrityksen kanssa sopimuksen tehnyt tilaaja voi halutessaan siirtää puhelinnumeronsa toiselle yritykselle vaihtaessaan palvelun tarjoajaa. Tämä koskee myös tilannetta, jossa tilaajalla on määräaikainen sopimus. Liikenne- ja viestintäviraston voimassaolevan teknisen määräyksen 1 mukaan numeron siirtäminen teleyritysten välillä saa kestää enintään viisi työpäivää, ellei vastaanottava teleyritys pyydä numeron siirtoa toteutettavaksi tiettynä myöhempänä ajankohtana tilaajan pyynnöstä. Matkaviestinliittymissä vanhan liittymän teknisen sulkemisen ja uuden liittymän avaamisen välinen aika saa olla enintään 10 minuuttia. Liikenne- ja viestintävirasto on määritellyt aikarajat yhteistyössä teleyritysten kanssa.

Vuoden 2021 alussa teledirektiivin kansallisessa toimeenpanossa SVPL:ään lisättiin uusi 106 b §, joka koskee kuluttajalle ennen sopimuksen tekemistä annettavia tietoja ja sopimustiivistelmää. Asiasta annettiin myös tarkentava valtioneuvoston asetus 2. Teleyrityksen on annettava kuluttajalle muun muassa kuluttajansuojalain koti- ja etämyyntiä koskevan 6 luvun 9 §:ssä tarkoitetut tiedot ennen sopimuksen tekemistä. Tiedot on annettava selkeästi ja ymmärrettävästi sekä pysyvällä tavalla tai jos se ei ole mahdollista, kuluttajan saataville asetetussa helposti ladattavassa asiakirjassa, josta teleyritys ilmoittaa kuluttajalle. SVPL 106 b §:n 4 momentin mukaan teleyrityksen on annettava kuluttajalle ennen sopimuksen tekemistä maksutta myös helppolukuinen säädetyn mallin mukainen sopimustiivistelmä. Jos tiivistelmää on teknisesti mahdotonta antaa ennen sopimuksen tekemistä (esim. puhelinmarkkinoinnissa), se on annettava viipymättä sopimuksen tekemisen jälkeen. Tällöin sopimus tulee voimaan vasta, kun kuluttaja on tiivistelmän saatuaan vahvistanut hyväksyvänsä sopimuksen. SVPL 106 b §:n mukaisia teleyrityksen tiedonantovelvoitteita pidettiin viestintäpalveluissa kuluttajan kannalta riittävinä, kun kuluttajansuojalakiin lisättiin vuoden 2023 alussa voimaantullut kansallinen tiukennus kuluttajan kirjallisesta tai muulla pysyvällä tavalla annetusta vahvistuksesta puhelinmyynnissä (edellä mainittu kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §).

Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan valvovat viranomaiset kartoittivat vuoden 2021 aikana teleyritysten kuluttajasopimuksia koskevien SVPL:n säännösten noudattamista. Siinä havaittiin puutteita erityisesti tilanteissa, joissa sopimustiivistelmän antaminen on teknisesti haastavaa ennen sopimuksen tekemistä, eli tyypillisesti puhelinmyynnissä. Tuolloin viranomaiset korostivat teleyrityksille, että kuluttajan on annettava hyväksyntänsä sopimukselle sopimustiivistelmän toimittamisen jälkeen nimenomaisella ja aktiivisella toimenpiteellä. Ns. konkludenttinen menettely ei riitä kuluttajaa sitovan sopimuksen voimaantuloon.

Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan teleyrityksillä on tällä hetkellä puhelinmyynnissä (matkapuhelinliittymien osalta koskee markkinointia omille asiakkaille) käytössään erilaisia toimintamalleja. Liikenne- ja viestintävirasto pitää hyvänä menettelynä kaksivaiheista sopimuksentekomenettelyä, jossa kuluttaja ja myyjä ensin keskustelevat puhelimessa palveluiden ominaisuuksista ja ehdoista, minkä jälkeen kuluttajalle toimitetaan pysyvällä tavalla kaikki lain vaatimat ennakkotiedot osana sopimusasiakirjoja (esim. postitse tai sähköpostilla). Sitova sopimus syntyy vasta, jos kuluttaja hyväksyy sopimuksen erillisellä toimenpiteellä, esimerkiksi toimittamalla teleyritykselle allekirjoitetun sopimuksen. Liikenne- ja viestintävirasto on pitänyt kuluttajan kannalta epävarmempana, mutta kuitenkin SVPL:n 106 b §:n vaatimukset täyttävänä, toimintamallina sitä, että kuluttaja saa myyntipuhelun aikana tekstiviestillä linkin, josta pääsee tutustumaan lain muotovaatimukset täyttävään sopimustiivistelmään, ja vahvistaa hyväksyvänsä sopimuksen tämän jälkeen. Kuluttajaa sitovan puhelinmyyntiin perustuvan sopimuksen syntyminen ei siten SVPL:n perusteella välttämättä vaadi kirjallista tai muulla pysyvällä tavalla annettua vahvistusta, jota kuluttajansuojalaissa edellytetään. Kuluttajan hyväksymisen on kuitenkin myös SVPL:n perusteella yllä todetusti perustuttava nimenomaiseen ja aktiiviseen toimenpiteeseen, joka on tehty sen jälkeen, kun kuluttaja on tutustunut sopimustiivistelmään.

Liikenne- ja viestintäministeriön joulukuussa 2023 järjestämässä viranomaisten ja alan toimijoiden keskustelutilaisuudessa viranomaisten edustajat toivat esiin, että pitkään voimassa ollut matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on toiminut hyvin ja siihen on viranomaisnäkökökulmasta liittynyt hyvin vähän tulkintaongelmia. Koska kielto on ollut muuttamattomana voimassa jo yli 10 vuotta, viranomaistenkin on vaikea arvioida sen vaikutuksia matkapuhelinmarkkinoiden kehitykseen tai kuluttajien asemaan verrattuna tilanteeseen, jossa kieltoa ei olisi ollut. Valvovat viranomaiset toivat esiin, että heille voisi kuitenkin olla selkeämpää, jos kapea-alaisesta sektorikohtaisesta erityissääntelystä siirryttäisiin jossakin vaiheessa yleiseen puhelinmarkkinointia koskevaan kuluttajasääntelyyn. Kuluttajanäkökulmasta SVPL:n nykyisen puhelinmarkkinointikiellon todettiin turvaavan osaltaan kuluttajien informoitua päätöksentekoa matkapuhelinliittymän kaltaisen monimutkaisen palvelun hankinnassa. Erityisesti nousi esiin, että SVPL 106 b §:n 4 momentin sanamuoto mahdollistaa sen, että ennen sopimuksen tekemistä vaadittu sopimustiivistelmä toimitetaan kuluttajalle jo myyntipuhelun aikana, jolloin siinä esille tuodut seikat voivat tosiasiassa jäädä huomiotta ennen puhelun aikana annettua hyväksymistä ja sopimuksen voimaantuloa.

Matkapuhelinoperaattorit toivat keskustelussa esiin, että matkapuhelinliittymä eroaa muista viestintäpalveluista erityisesti numeronsiirtoon liittyvien prosessien ja SIM-kortin toimitukseen ja vaihtoon liittyvän käyttökatkosriskin vuoksi. Matkapuhelinliittymän siirtoon voi liittyä myös sopimusoikeudellisia kysymyksiä, joiden kommunikoiminen puhelimessa on haasteellisempaa kuin asioitaessa verkossa tai teleyrityksen palvelupisteellä. Matkapuhelinliittymiä tarjoavat teleyritykset ja kuullut toimialajärjestöt katsoivat kuulemistilaisuudessa, että nykyinen sektorikohtainen puhelinmarkkinointikielto on tarkkarajainen eikä kiellon soveltamisalan laajentamista muihin viestintäpalveluihin tai teleyritysten omiin liittymäasiakkaisiin kannatettu.

Teleyritysten välisen numeronsiirron hoitaa teknisesti Telian, Elisan ja DNA:n yhteisesti omistama Suomen Numerot Numpac Oy. Teknisessä siirtoprosessissa ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia sen jälkeen, kun matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto alun perin säädettiin. Markkinoille on kuitenkin tullut uusiin laitteisiin sisäänrakennettu uudelleen ohjelmoitava digitaalinen eSIM-kortti, joka ei vaadi uuden SIM-kortin postittamista palvelun tarjoajaa vaihdettaessa. Digitaalisen e-SIM-kortin käyttöönotto edellyttää kuluttajalta vahvaa sähköistä tunnistautumista. Käyttäjä itse aktivoi vastaanottavan teleyrityksen parametrit e-SIM mahdollisuuden sisältävään päätelaitteeseen teleyrityksen hänen käyttöönsä antamilla tiedoilla, mikä käynnistää numeronsiirtoprosessin. Digitaalisen eSIM-kortin käytön yleistyminen on kuitenkin ollut vielä hidasta. Asiakkaan on yleensä edelleen saatava postitse uusi SIM-kortti, mihin liittyy aiemmin kuvattuja kortin toimittamisen ja vaihtamisen onnistumiseen liittyviä käytännöllisiä riskejä teleyrityksen vaihtotilanteessa.

Teleyritysten arvion mukaan SVPL:n puhelinmarkkinointikielto ei ole vaikuttanut negatiivisesti kilpailuun eikä kuluttajiin.

Puhelinmarkkinoinnin rinnalle on tullut uusia sähköisiä markkinointikeinoja, kuten verkkomainontaa, jotka ovat vähentäneet puhelinmarkkinoinnin merkitystä kilpailukeinona. Muuta sähköistä suoramarkkinointia kuin puhelinmyyntiä säädellään erikseen ja se edellyttää pääasiassa asiakkaan suostumusta.

SVPL:ään vuonna 2021 lisätystä sopimusten tekemistä koskevasta sääntelystä huolimatta sekä alan toimijat että viranomaiset ovat matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon säilyttämisen kannalla. Säilyttämisestä arvioidaan nykytilanteessa olevan enemmän hyötyä kuin haittaa. Teleyritykset ovat kuitenkin toivoneet kiellon olevan jatkossakin voimassa määräaikaisena. Määräaikaisuudelle ei ole esitetty muuta perustelua kuin mahdollinen tarve tulevaisuudessa arvioida uudelleen kiellon tarpeellisuutta.

SVPL 304 §:ään sisältyi 30.6.2022 asti 2 momentti, jonka mukaan mitä lain 302, 303, 308, 309, 311–315, 325, 330–332, 336, 340, 344 ja 345 §:ssä säädetään, koskee myös EU:n verkkovierailuasetuksen ja EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvontaa ja rikkomisen seuraamuksia sekä mainituista asetuksista johtuvien riitojen ratkaisemista. EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun liikenteenhallintatoimenpiteisiin liittyvän henkilötietojen käsittelyn valvonta kuuluu kuitenkin tietosuojavaltuutetulle.

Voimassaolevassa laissa ei ole säännöstä Liikenne- ja viestintäviraston erityisestä tehtävästä EU:n verkkovierailuasetuksen ja sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvonnassa. SVPL 304 §:n aiempi 2 momentti on kumoutunut, kun siinä viitatun aiemman verkkovierailuasetuksen voimassaolo päättyi 30.6.2022.

Pykälään tulisi lisätä uusi 2 momentti, jossa viitataan 1.7.2022 voimaantulleeseen verkkovierailuasetukseen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetukseen. Verkkovierailuasetus on voimassa vuoteen 2032 asti.

Radioviestinnän välitystietojen käsittelyä koskevien säännösten tavoitteena on tukea uusien palveluiden ja liiketoimintamallien kehittymistä niin, että perusoikeuksina turvatut yksityiselämän suoja ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja eivät vaarannu. Sääntelyn keventämisellä pyritään luomaan Suomesta kiinnostava ympäristö myös ulkomaisille toimijoille, jotka haluavat kokeilla ja kehittää palveluitaan.

Matkapuhelinliittymien osittaisen puhelinmarkkinointikiellon säilyttämisellä pyritään turvaamaan perusviestintäyhteydet ja suojelemaan kuluttajia puhelinmarkkinointiin liittyviltä markkinahäiriöiltä uusasiakashankinnassa ja palveluntarjoajan vaihtotilanteissa sekä näissä tilanteissa esiintyneiden epäselvyyksien aiheuttamilta ongelmilta.

Säännöksellä Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä täydennetään ja ajantasaistetaan viraston toimivalta verkkovierailuasetuksen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta annettu laki (486/2021) niin, että väliaikaisesti voimassaoleviksi säädetyt 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti muutettaisiin toistaiseksi voimassaoleviksi.

Lisäksi ehdotetaan, että SVPL:n voimaantulosäännöksestä kumotaan lain 201 §:ssä tarkoitetun puhelinmarkkinointikiellon määräaikaisuutta koskeva momentti, jolloin matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto pysyisi voimassa nykyisessä muodossaan toistaiseksi voimassaolevana.

Lakiin lisättäisiin myös ajantasainen säännös Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä verkkovierailuasetuksen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa.

4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

4.2.1.1 Yritysvaikutukset

Radioviestinnän luottamuksellisuus

Kahdeksan vuoden aikana radioviestinnän luottamuksellisuutta koskeva sääntely on mahdollistanut radioviestinnän anonymisoitujen välitystietojen käsittelyyn perustuvien uudenlaisten palveluiden ja liiketoimintamallien kehittämisen. Koska välitystietojen käsittelyä koskevien määräaikaisten säännösten hyödyntämiseen ei liity ilmoitusvelvollisuutta, saatavilla ei ole tarkkaa tietoa siitä, kuinka laajasti säännöksiä on sovellettu. Liikenne- ja viestintäviraston arvion mukaan soveltaminen ei ole ollut kovin laajaa. Yksittäiset kokeilut ja kehittämistyö ovat kuitenkin vaatineet yrityksiltä investointeja. Kokeiluja mahdollistavan sääntelyn voimassaoloa olisi tarpeen jatkaa, jotta yritykset voivat jatkaa kehittämistyötään häiriöttä.

Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Sektorikohtainen matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto on ollut periaatteellisesti melko järeä toimi, koska se rajoittaa teleyritysten mahdollisuuksia palvelujensa markkinointiin ja sulkee pois yhden kilpailukeinon. Käytännössä nyt ehdotettu matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon säilyttäminen ja säännöksen määräaikaisuudesta luopuminen eivät aiheuttaisi merkittäviä muutoksia nykytilaan tai kustannusvaikutuksia yrityksille, koska puhelinmarkkinointikielto on ollut saman sisältöisenä voimassa jo pitkään.

Puhelinmarkkinointikielto voi jossain määrin vaikuttaa teleyritysten väliseen kilpailuun tai uusien toimijoiden markkinoilletuloon. Nykyinen puhelinmarkkinointikielto on pyritty rajaamaan tarkasti sekä yritysten että kuluttajien perusoikeudet huomioiden. Puhelinmarkkinointikiellon voimaantulon jälkeen digitaaliset palvelut ja niihin liittyvät vaihtoehtoiset sähköiset markkinointitavat, mukaan lukien verkkomainonta, ovat kehittyneet, mikä osaltaan vähentää kiellon vaikutusta teleyritysten markkinointimahdollisuuksiin uusien asiakkaiden hankinnassa. Mainonta on edelleen mahdollista myös esimerkiksi joukkoviestimissä ja ulkomainontana.

Puhelinmarkkinointikiellon vaikutusta matkapuhelinliittymämarkkinoiden toimintaan ja kilpailutilanteeseen on vaikea irrottaa markkinoiden muusta kehityksestä, koska kielto on ollut voimassa jo pitkään. Matkapuhelinliittymämarkkinoiden kilpailua pidetään tällä hetkellä lähtökohtaisesti toimivana, vaikka markkina on käytännössä jaettu kolmen suurimman toimijan kesken. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kesällä 2023 julkaiseman tutkimuksen 3 perusteella suomalaiset kilpailuttavat matkapuhelinliittymäsopimuksiaan melko aktiivisesti vaikka parantamisen varaa edelleen on. Kilpailuttamisen tarpeeseen herätään usein viimeistään silloin, kun liittymäsopimuksen alkuvaiheessa yleinen tarjouskausi päättyy. KKV:n tutkimuksessa viitataan myös Euroopan komission Market Monitoring Surveyn kyselytutkimukseen, jonka perusteella vuoden 2020 aikana liittymän vaihtoi n. 30 % suomalaisista, kun koko Euroopan unionin keskiarvo on hieman alle 22 %. Saman operaattorin sisällä liittymää vaihtoi 26 % suomalaisista. Suomen Numerot Numpac Oy:n lehdistötiedotteiden mukaan numeronsiirtomäärät vaihtelevat kuukausittain. Matkapuhelinnumeroiden siirtomäärä oli alkuvuonna 2024 julkaistun tiedotteen mukaan vuonna 2023 550 454 siirtoa, eli keskimäärin 45 871 siirtoa kuukaudessa. Vuonna 2022 tehtiin tiedotteiden mukaan 752 444 siirtoa, mikä oli noin 8 % vähemmän kuin vuonna 2021.

4.2.1.2 Kotitalouksien asema

Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Matkapuhelinliittymien osittaisen puhelinmyyntikiellon säilyttämisellä ei ole suoria kuluttajiin tai kotitalouksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia. Valtaosa kuluttajista pystyy käyttämään yleistyneitä digitaalisia palvelukanavia vertaillakseen palveluntarjoajia ja halutessaan hankkia matkapuhelinliittymän tai vaihtaa matkapuhelinliittymän palveluntarjoajaa eikä puhelinmyynnin rajoittamisella ole heille olennaisia taloudellisia vaikutuksia. Muiden sähköisten markkinointikanavien etu puhelinmarkkinointiin nähden on myös win back- tarjousten kohdalla kuluttajan kannalta se, että kuluttajalla on enemmän harkinta-aikaa ja mahdollisuus perehtyä vaihtoehtoihin.

Puhelinmarkkinointi voi olla tärkeä palvelukanava osalle kuluttajista, joiden on hankala tai mahdoton käyttää teleyritysten sähköisiä palveluja ja päästä fyysisiin toimipisteisiin. Puhelinmyyntikielto voi rajoittaa heidän mahdollisuuksiaan ostaa mahdollisesti parempia tai edullisempia matkapuhelinliittymiä. Käytännössä nämä kuluttajat ovat kuitenkin myös tyypillisimmin heitä, joille matkapuhelinliittymän kaltaisen monimutkaisen palvelutuotteen hankkiminen puhelinmyynnin kautta tuottaa eniten epäselvyyksiä. Puhelinmarkkinointikielto vähentää erityisesti haavoittuvaisessa asemassa olevan kuluttajan riskiä siitä, että puhelinmyyntiin liittyvistä epäselvyyksistä aiheutuu hänelle ylimääräisiä kustannuksia. Kuluttajille, joille asioiden hoitaminen nimenomaan puhelimitse on tärkeää, nykyinen puhelinmarkkinointikielto antaa mahdollisuuden nimenomaisesti pyytää yhteydenottoa puhelimitse myös kilpailevalta matkapuhelinoperaattorilta.

KKV julkaisi vuonna 2020 kyselytutkimukseen perustuvan selvityksen kuluttajien puhelinmyyntikokemuksista. 4 Selvitys liittyi yleisesti puhelinmarkkinointiin ja kuluttajansuojalain muutostarpeisiin. KKV:n tutkimuksen mukaan kuluttajat suhtautuvat puhelinmyyntiin erittäin kielteisesti. Yli 80 prosenttia ei pitänyt puhelinmyyntiä mieluisena tai hyödyllisenä ostotapana. Valtaosa katsoi, että puhelinmyynti häiritsee yksityisyyttä ja että puhelinmyyjät painostavat sopimuksen tekemiseen. Merkittävä osa vastaajista kannatti puhelinmyynnin kieltämistä kokonaan. Yksi selitys negatiiviselle suhtautumiselle on se, että lähes puoleen puhelinmyyntitilauksista oli liittynyt kuluttajien mielestä ongelmia tai epäselvyyksiä. Puhelinmyynnin ongelmia lisää selvityksen mukaan se, että myyntitilanne tulee kuluttajalle yllättäen ja edellyttää nopeaa päätöksentekoa. Hänellä on silloin rajoitetut mahdollisuudet harkita, vertailla vaihtoehtoja ja perehtyä sopimuksen tekemisen kannalta olennaiseen tietoon.

4.2.2 Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.2.1 Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Toimiva puhelinliittymä on välttämättömyyshyödyke, jonka saatavuus kaikkialla maassa on erityisesti lainsäädännössä varmistettu. Vain matkapuhelinliittymiä koskevan osittaisen puhelinmarkkinointikiellon tavoitteena on ollut turvata se, että kaikkien käytettävissä on toimivat perusviestintäyhteydet. Perinteisiä lankapuhelinliittymiä on enää harvassa kotitaloudessa eikä niitä välttämättä ole kaikilla alueilla enää edes saatavilla.

Vaikka muutama vuosi sitten täsmennettiin SVPL:n sääntelyä siitä, miten kuluttajaa sitova liittymäsopimus voi puhelinmarkkinoinnin kautta syntyä, pelkästään nykyisen sopimusten syntymistä koskevan sääntelyn ei uskota riittävällä varmuudella ehkäisevän ennen kiellon voimaantuloa ilmenneiden käytännön ongelmien syntymistä, jos puhelinmyyntikiellosta luovutaan. Matkapuhelinliittymä on melko monimutkainen tuote, joka ei kovin hyvin sovellu puhelinmarkkinointiin. Puhelinmarkkinoinnilla tavoitetaan helpommin sellaisia käyttäjäryhmiä, joita ei tavoiteta muita kanavia pitkin ja joilla voi olla erilaisia rajoitteita ymmärtää yllätyksenä tulevan ja usein vähän kiireisen puhelun sopimusoikeudellista merkitystä tai hoitaa uuden liittymän aktivoinnin edellyttämiä käytännön toimia. Numeronsiirtoprosessi toimii saatujen tietojen perusteella sinänsä teknisesti hyvin sekä normaalissa siirtotilanteessa että tilanteessa, jossa aloitettu numeronsiirto esimerkiksi perutaan. Riskit puhelinmarkkinointiin liittyvistä päällekkäisistä sopimuksista tai sopimusten irtisanomiseen liittyvistä epäselvyyksistä sekä SIM-kortin toimitukseen, vaihtoon ja aktivointiin liittyvistä käytännön haasteista osalle kuluttajista siirtoprosessin yhteydessä eivät kuitenkaan ole kokonaan poistuneet.

4.2.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

4.2.3.1 Radioviestinnän luottamuksellisuus ja matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Liikenne- ja viestintävirasto on pystynyt hoitamaan määräaikaisiin säännöksiin liittyvät tehtävät nykyisillä resursseillaan. Yhteydenottojen määrä on pysynyt maltillisena.

4.2.3.2 Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät

Uuden 2 momentin lisääminen Liikenne- ja viestintäviraston erityisiä tehtäviä koskevaan 304 §:ään mahdollistaisi sen, että virasto voisi valvoa verkkovierailuasetuksen ja sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen mukaista toimintaa. Lisäys ei aiheuttaisi uusia kustannuksia tai vaatisi viranomaisen uudelleen organisoitumista, sillä virasto on valvonut asetusten noudattamista jo aiemmin voimassa olleen sääntelyn nojalla.

5.1.1 Radioviestinnän luottamuksellisuus

Radioviestinnän luottamuksellisuuden osalta on harkittu vaihtoehtoa, että SVPL3 §:n 40 kohdan ja 136 §:n 5 ja 6 momentin voimassaoloa jatkettaisiin jälleen väliaikaisesti. Valmistelussa tätä vaihtoehtoa ei kuitenkaan ole pidetty tarkoituksenmukaisena, kun otetaan huomioon palveluiden ja niiden kehittämistyön mahdollinen vakiintuminen kahdeksan vuoden voimassaolon aikana sekä ePrivacy-asetuksen neuvottelujen tilanne. Jos määräaikaisen säännöksen voimassaolon päättyminen ei osuisi sopivasti yhteen ePrivacy-asetuksen mahdollisen voimaantulon kanssa, säännöksen määräaikaisuuteen liittyisi myös lainvalmisteluresurssien tehottomaan käyttöön liittyviä haasteita.

Toisena vaihtoehtona on mietitty sitä, että annettaisiin määräaikaisten säännösten voimassaolon raueta. Tätä on kuitenkin pidetty niiden säilyttämistä huonompana vaihtoehtona, koska säännöksistä ei käytettävissä olevien tietojen perusteella ole ollut haittaa, ja niiden raukeamisella voi olla negatiivisia vaikutuksia niille toimijoille, jotka ovat perustaneet palvelunsa, kehittämistyönsä tai kokeilunsa näiden säännösten varaan.

5.1.2 Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Valmistelussa on harkittu ensinnäkin sitä vaihtoehtoa, että puhelinmarkkinointikiellon säilyttämisen sijaan SVPL 201 §:n määräaikaisen säännöksen annettaisiin raueta heinäkuun 2024 alussa. Ilman muita toimia tämä vaihtoehto olisi tarkoittanut, että pitkään voimassa ollut kansallinen matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto päättyisi ja puhelinmarkkinoinnin kautta syntyviin sopimuksiin sovellettaisiin samoja kuluttajaa sopimuksentekovaiheessa suojaavia SVPL:n säännöksiä, joita sovelletaan muihin viestintäpalveluihin. Teleyritykset voisivat markkinoida matkapuhelinliittymiä puhelimitse myös kilpailijoiden asiakkaille (uusasiakashankinta) ja numeronsiirtopyynnön kautta kilpailijalle siirtymisestä ilmoittaville entisille asiakkaille (ns. win back-tarjous). Liittymien markkinoinnissa voitaisiin hyödyntää myös puhelinmarkkinointiyrityksiä.

Osittaisen puhelinmarkkinointikiellon poistuminen olisi merkittävä muutos teleyritysten jo vakiintuneeseen toimintamalliin. Kiellon raukeamisesta ei itsessään aiheutuisi teleyrityksille hallinnollista taakkaa, mutta puhelinmyynnin rajoituksen poistumisen hyödyntäminen edellyttäisi hallinnollisia toimia. Jos teleyritykset haluaisivat kiellon raukeamisen jälkeen laajentaa puhelinmarkkinointia, se voisi lisätä kilpailua matkapuhelinliittymämarkkinoilla tai ainakin siirtää sen painopistettä puhelinmarkkinointiin. Puhelinmarkkinointikiellon poistumisella voisi olla jonkin verran positiivisia työllisyysvaikutuksia puhelinmyyntiin. Työllisyysvaikutusten määrä ja pysyvyys riippuisivat teleyritysten liiketoimintaratkaisuista. Kiellon poistuminen alentaisi markkinoilletulon kynnystä uusille toimijoille, koska ne saisivat käyttöönsä uuden kilpailukeinon. Puhelinmarkkinoinnin merkitys uusien toimijoiden markkinoilletuloon on kuitenkin rajallinen, koska markkinoilletuloon vaikuttavat myös muut tekijät.

Kilpailun lisääntyminen nimenomaan puhelinmarkkinoinnin kautta lisäisi todennäköisesti epäselvyyksiä liittymäsopimusten siirtotilanteissa, vaikka sopimusten syntymistä on nyt säännelty SVPL:ssä enemmän kuin silloin, kun puhelinmarkkinointikiellosta ensimmäisen kerran säädettiin. Tämä puolestaan voisi lisätä kuluttajien tyytymättömyyttä ja kuluttajavalitusten määrää sekä teleyrityksille että viranomaisille. Teleyrityksille aiheutuisi todennäköisesti kustannuksia siitä, että ne joutuisivat lisäämään asiakaspalvelijoiden määrää tai hankkimaan palvelua ulkopuolelta. Tällä voisi toisaalta olla ainakin lyhytaikaisia positiivisia työllisyysvaikutuksia.

Puhelinmarkkinoinnin sääntelyn kannalta haavoittuvin asiakasryhmä ovat teknisiltä valmiuksiltaan tai terveydellisistä syistä haavoittuvimmat kuluttajat. Jos liittymäsopimustilanteessa ja siihen liittyvässä numeronsiirtoprosessissa syntyy merkittäviä epäselvyyksiä, on edelleen olemassa riski siitä, että toiselle teleyritykselle siirtyvä kuluttaja ei saa, tai ei osaa vaihtaa, oikeaa SIM-korttia ja jää käytännön syistä joksikin aikaa ilman toimivaa puhelinliittymää sen jälkeen, kun numeronsiirto teleyritysten välillä on teknisesti toteutunut. Markkinoille tulijoiden puhelimitse tekemään markkinointiin liittyisi lähtökohtaisesti samoja kuluttajien tyytymättömyyteen ja toimintakatkoihin liittyviä riskejä kuin aiemmin ilmeni teleyritysten puhelinmarkkinointiin perustuneessa asiakashankinnassa.

Toisena vaihtoehtona on mietitty mahdollisuutta rajoittaa matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointia lain tasoisen säännöksen sijaan alan itsesääntelynä. Kilpailukäyttäytymistä rajoittavaa alan itsesääntelyä ei kuitenkaan ole pidetty mahdollisena kilpailevien yritysten välillä kilpailuoikeudellisista syistä. Itsesääntelynä olisi mahdollista sopia esimerkiksi markkinointietiikkaan liittyvistä hyvistä käytännöistä. Puhelinmarkkinoinnin suora ja tehokas rajoittaminen on kuitenkin katsottu mahdolliseksi vain lainsäädännön keinoin.

Kolmantena vaihtoehtona on harkittu osittaisen matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon voimassaolon jatkamista määräaikaisena esimerkiksi viideksi vuodeksi. Suomessa lainsäädäntö on kuitenkin lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi. Puhelinmarkkinointikiellosta säädettiin alun perin määräajaksi, jotta poikkeuksellisen säännöksen vaikutuksia voitiin arvioida melko nopeasti uudelleen. Puhelinmyynnin rajoittamisen tarvetta on sen jälkeen arvioitu ja säännöksen voimassaoloa jatkettu useita kertoja. Määräaikaisen säännöksen voimassaolon ketjuttaminen on hyvin poikkeuksellista. Säännöksen määräaikaisuus luo sääntely-ympäristöön epävarmuutta, jota yleensä pyritään välttämään. Kiellon määräaikaisuuteen liittyy kuitenkin teleyritysten kannalta myös etuja ja ne ovat tämän hallituksen esityksen esivalmisteluvaiheessa toivoneet, että matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikieltoa jatkettaisiin jälleen vain määräajan. Hallituksen esitysluonnoksen lausuntokierroksella teleyritykset ovat kuitenkin hyväksyneet perustelut sille, että säännös muutettaisiin toistaiseksi voimassa olevaksi.

Puhelinmarkkinointikiellon säätämiselle määräaikaisena ei ole tällä hetkellä selkeitä perusteita. Säännöksen taustalla olevan ongelman luonne ei vaikuta useamman arvioinnin ja lakimuutostenkaan jälkeen olennaisesti muuttuneen. Osittaisen puhelinmarkkinointikiellon ei ole katsottu merkittävästi vähentäneen kilpailua matkapuhelinliittymäasiakkaista. Kuluttajat hyödyntävät aktiivisesti mahdollisuutta siirtyä teleyritykseltä toiselle numeronsiirtomahdollisuutta hyödyntäen. Sekä viranomaiset että teleyritykset kannattavat, tai ainakin hyväksyvät, kiellon voimassaolon jatkamisen eikä mikään taho ole erityisesti vaatinut sen kumoamista. Tiedossa ei ole tekijöitä, joiden perusteella olisi syytä olettaa, että ongelma, jota kiellolla pyritään välttämään, olisi jonkun ennustettavan ajan kuluessa poistumassa. Säännöksen määräaikaisuutta on viimeksi perusteltu muun muassa suoraan sovellettavan EU:n ePrivacy -asetuksen voimaantulolla, koska pidettiin mahdollisena, että kansallista puhelinmarkkinointisääntelyä olisi sen vuoksi tarve muuttaa. ePrivacy- asetusluonnoksen etenemisestä ei kuitenkaan ole tällä hetkellä varmaa tietoa. Säännöksen määräaikaisuudella on myös käytännön vaikutuksia säädösvalmistelun kannalta. Jos määräaikaisen matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon voimassaolon päättyminen ei osuisi sopivasti yhteen esimerkiksi ePrivacy-asetuksen mahdollisen myöhemmän voimaantulon kanssa, määräaikaisen säännöksen päättymisen vuoksi olisi mahdollisesti ryhdyttävä asetuksen täytäntöönpanotoimien ohella epätarkoituksenmukaiseen väliaikaisen sääntelyn valmisteluun.

Ulkomaiden lainsäädäntöä on selvitetty puhelinmarkkinoinnin osalta. SVPL:n säännökset kuluttajien, ja osin myös mikroyritysten, oikeuksista viestintäpalvelusopimusten solmimisen yhteydessä perustuvat teledirektiiviin (EU 2018/1972). Liikenne- ja viestintäministeriön tiedossa ei ole muita maita, joissa olisi kansallisesti erityislainsäädännössä säädetty matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta.

Puhelinmyyntiin liittyvää yleistä kuluttajansuojaa koskevaa kansainvälistä sääntelyä on tarkasteltu muun muassa kuluttajansuojalain uudistamisen yhteydessä (HE 14/2022 vp). Myös Kilpailu- ja kuluttajavirasto laati kuluttajansuojasääntelyn muutosten valmistelun yhteydessä vuonna 2020 puhelinmarkkinoinnin rajoittamiseen liittyvän esiselvityksen 5, jonka osana kartoitettiin puhelinmarkkinoinnin sääntelyä eri maissa.

Näistä ilmenee, että puhelinmarkkinointiin liittyvä kuluttajaoikeuksien sääntely on erilaista eri maissa. Siihen on myös voitu tehdä alakohtaisia poikkeuksia, jotka eroavat eri maissa. Monissa maissa on käytössä puhelinmyynnin kieltorekisteri.

Ruotsissa ja Norjassa noudatetaan yleisessä kuluttajasääntelyssä kansainvälisesti yleistä mallia, jossa puhelinmarkkinointi on yleensä sallittua, jos asiakas ei ole sitä kieltänyt (opt-out). Tanskassa ja esimerkiksi Saksassa puhelinmarkkinointi on sen sijaan yleensä mahdollista vain kuluttajan suostumuksella. Ruotsissa ja Norjassa on yleisessä kuluttajasääntelyssä käytössä myös Suomessa 2023 voimaantullut malli, jossa asiakkaan on annettava puhelinmarkkinointiin perustuvalle sopimukselle jälkikäteen kirjallinen hyväksyntä, jotta sopimus tulee asiakasta sitovaksi. Kirjallinen hyväksyntä voi tapahtua myös esimerkiksi sähköpostitse tai tekstiviestinä. Norjassa tai Ruotsissa ei ole viestintäpalveluja koskevaa poikkeusta puhelinmyyntiin perustuvan tarjouksen jälkikäteisestä kirjallisesta hyväksymisestä.

Lausuntopalautteessa kaikkia tähän hallituksen esitykseen sisältyviä ehdotuksia kannatettiin tai niihin suhtauduttiin neutraalisti. Valtaosa lausunnonantajista ei kommentoinut ehdotuksia yksityiskohtaisemmin. Lausuntopalautteen perusteella esityksen perusteluihin tehtiin joitakin korjauksia ja täsmennyksiä.

Oikeusministeriön lausunnon perusteella säätämisjärjestysperusteluihin lisättiin radioviestinnän luottamuksellisuuteen liittyen tarkastelu ehdotuksen vaikutuksista henkilötietojen suojaan.

Liikenne- ja viestintäviraston lausunnon perusteella viraston erityisiä tehtäviä koskevan pykälän perusteluja täsmennettiin siltä osin, että vain verkkovierailuasetuksen voimassaolo on määräaikainen ja päättyy vuonna 2032.

304 §. Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi Liikenne- ja viestintäviraston erityisiä tehtäviä verkkovierailusääntelyn valvonnassa koskeva 2 momentti. Momentissa viitattaisiin 1.7.2022 voimaan tulleeseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella sekä EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetukseen. Lisäys tehdään, jotta virastolla olisi jatkossakin toimivalta valvoa verkkovierailuasetusta ja sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetusta. EU-sääntelyä koskevia ajantasaisia viittauksia lukuun ottamatta momentin muotoilu vastaisi 30.6.2022 asti voimassaollutta 2 momenttia.

351 §. Voimaantulo. Pykälästä ehdotetaankumottavaksi viides momentti, jossa on säädetty siitä, että 201 § (puhelinmarkkinointikielto) on voimassa määräaikaisena.

Kumoutuneen säännöksen tapaan SVPL 304 §:n 2 momentti Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä valvontatehtävistä olisi voimassa määräajan, koska EU:n verkkovierailuasetus on voimassa 1.7.2022-30.6.2032.

Lain voimaantulosäännöstä muutettaisiin siten, että 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti muuttuvat toistaiseksi voimassaoleviksi.

Säännökset oli alun perin säädetty määräaikaisiksi, jotta voidaan seurata kokeilujen ja uuden mahdollisen liiketoiminnan syntymistä huomioiden tämän mahdolliset vaikutukset muun muassa yksityisyyden suojaan tai viestinnän luottamuksellisuuteen. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan ei ole havaittu, että kokeilut olisivat vaarantaneet kyseisten perusoikeuksien toteutumista tai olleet muuten haitallisia. Näin ollen olisi tarkoituksenmukaista, että määräaikaisia säännöksiä hyödyntäneet toimijat voisivat jatkaa aloittamaansa toimintaa.

Ehdotetaan, että laki sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta tulisi voimaan 1.7.2024 ja että sen 304 §:n 2 momentti olisi voimassa 30.6.2032 saakka.

Lisäksi ehdotetaan, että laki tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta tulisi voimaan 20.6.2024.

SVPL 136 § ja 3 §:n 1 momentin 40 kohta ovat perustuslain yksityiselämän suojan kannalta merkityksellisiä. Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Lisäksi 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lähtökohtana on yksilön oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten ja ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista siihen. SVPL:n säännöksillä on liityntä myös perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen.

Välitystietojen käsittelyssä on olennaista huomioida perustuslakivaliokunnan tulkinta, jonka mukaan välitystietoja ei voida kategorisesti erotella luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan reuna-alueelle kuuluviksi. Yksityisyyden suojan näkökulmasta voisi olla ongelmallista mahdollisuus välitystietojen kokoamiseen ja yhdistämiseen (PeVL 18/2014 vp).

Voimassa olevat radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevat määräaikaiset säännökset on toteutettu siten, että niiden vaikutukset yksityiselämän, henkilötietojen ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. SVPL136 § mahdollistaa ainoastaan anonymisoitujen välitystietojen käsittelyn, jolloin tietoja kokoamalla ja yhdistämällä ei olisi mahdollista tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. SVPL 136 § 6 momentissa säädetään, että samaisen pykälän 5 momentissa tarkoitettua radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä vain, jos käsittelyssä tai käsittelyn tuloksesta ei voida tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. Näin ollen 6 momentin mukainen ehto suojaa nimenomaisesti henkilötietoja. Vastaavanlainen välitystietojen käsittelyoikeus on säädetty teleyrityksille ja muille viestinnän välittäjille SVPL142 §:ssä. Tällä on pyritty varmistamaan se, ettei kenellekään syntyisi oikeutta esimerkiksi seurata yksittäisten tunnistettavien henkilöiden liikkumista tai viestintää. Lisäksi säännös säädettiin aluksi kokeiluluonteisesti määräajaksi, jotta kokeilun aikana on voitu tarkastella mahdollisia ennakoimattomia vaikutuksia perusoikeuksiin. Määräaikaisten säännösten voimassaolon aikana ei ole havaittu perusoikeuksien kannalta haitallisia ennakoimattomia vaikutuksia.

Radioviestinnän välitystiedon määritelmällä SVPL 3 §:n 1 momentin 40 kohdassa on lähtökohtaisesti hyvin vähän vaikutusta yksityiselämän, henkilötietojen ja luottamuksellisen viestinnän salaisuuden suojaan, koska välitystiedon määritelmästä määräaikaisten muutosten yhteydessä poistettu tietotyyppi ei nykymaailmassa ole juuri koskaan yhdistettävissä yksittäiseen luonnolliseen henkilöön.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto. Kielto koskee teleyritysten aloitteesta tapahtuvaa matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointia kuluttajille, jotka eivät ole teleyrityksen omia matkapuhelinliittymäasiakkaita. Esityksellä kumottaisiin SVPL:n voimaantuloa koskevan 351 §:n 5 momentti, jossa 201 §:n puhelinmarkkinointikielto on säädetty määräajan voimassa olevaksi. Puhelinmarkkinointikiellon sisältö pysyisi ennallaan ja säännöksestä tulisi toistaiseksi voimassa oleva. Puhelinmarkkinointikielto on sektorikohtaista erityissääntelyä.

Osittainen puhelinmarkkinointikielto rajoittaa jonkin verran matkapuhelinliittymiä markkinoivien yritysten markkinointiviestintään liittyvää perustuslain 12 §:n kannalta merkityksellistä sananvapautta. Puhelinmarkkinointikiellolla voi välillisesti olla merkitystä myös perustuslain 18 §.ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta esimerkiksi puhelinmarkkinointiyrityksille.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, vaikka tämän tyyppinen viestintä ei kuulu sananvapauden ydinalueelle (esim. PeVL 46/2021 vp). Mainontaan ja markkinointiin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin muuten olisi mahdollista. Sääntelyn tulee kuitenkin täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Puhelinmarkkinointikiellolla pyritään suojelemaan kuluttajia matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnissa aiemmin ilmenneiltä ongelmilta ja turvaamaan perusviestintäyhteydet. Matkapuhelinliittymä voi olla talouden ainoa puhelinliittymä, koska kiinteitä puhelinliittymiä on enää hyvin harvassa kotitaloudessa.

Määräaikaisesta matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta säädettiin alun perin viestintämarkkinalaissa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 6/2012 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että kuluttajien suojaamista puhelinmarkkinoinnin aiheuttamilta erilaisilta ongelmilta voidaan pitää hyväksyttävänä perusteena markkinointikiellon asettamiselle. Valiokunnan mukaan ehdotettu kielto ei ollut täysin ongelmaton, mutta sille ei nähty olevan perustuslaista johtuvaa sääntelyn oikeasuhtaisuuteen liittyvää estettä. Perustuslakivaliokunta arvioi, että kyse on varsin kapea-alaisesta rajoituksesta kaupalliseen viestintään muiden markkinointikanavien pysyessä edelleen käytettävissä ja puhelinmarkkinoinnin ollessa sallittua kuluttajan omasta pyynnöstä.

Myöhempiä hallituksen esityksiä, joilla säännöksen voimassaoloa on jatkettu uudeksi määräajaksi, ei ole pidetty tarpeellisena käsitellä uudelleen perustuslakivaliokunnassa.

Säännöksen voimassaoloajan muutoksella ei hallituksen käsityksen mukaan ole olennaista merkitystä säännöksen valtiosääntöoikeudellisen hyväksyttävyyden kannalta. Säännöksen määräaikaisuudelle ei ole enää erityistä perustetta. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellolle on edelleen perusoikeuksien rajoittamisen kannalta hyväksyttävä syy. Säännös on sisällöltään tarkkarajainen ja perusoikeuksien rajoittaminen kohdistuu vain viestintämahdollisuuksien turvaamisen kannalta välttämättömään.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) 351 §:n 5 momentti, sellaisena kuin se on laissa 485/2021, ja

lisätään 304 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 1211/2022, 105/2023 ja 1182/2023, väliaikaisesti uusi 2 momentti seuraavasti:

304 §
Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät

---

Mitä 302, 303, 308, 309, 311–315, 325, 330–332, 336, 340, 344 ja 345 §:ssä säädetään, koskee myös verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/612, jäljempänä EU:n verkkovierailu-asetus, sekä EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvontaa ja rikkomisen seuraamuksia sekä mainituista asetuksista johtuvien riitojen ratkaisemista. EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun liikenteenhallintatoimenpiteisiin liittyvän henkilötietojen käsittelyn valvonta kuuluu kuitenkin tietosuojavaltuutetulle.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tämän lain 304 §:n 2 momentti on voimassa 30 päivään kesäkuuta 2032.

---

2.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (456/2016) voimaantulosäännöksen 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 486/2021, seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 20 päivänä kesäkuuta 2016.

---

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 18.4.2024

Pääministeri
Petteri Orpo

Liikenne- ja viestintäministeri
Lulu Ranne