Virheellisen (toimivalta- tai sisältövirhe) tehtävämääräyksen johdosta julkista ja muuta tehtävän tuomaa valtaa saattaa vuosien ajan käyttää virkamies, jonka tehtävä ja asema yksikön päällikkönä tai muuna esimiehenä ei alun perinkään ole ollut oikeudellisesti kestävästi perusteltavissa ja pohjautuu tosiasiassa oikeudellisesti pätemättömään päätökseen. Tehtävämääräyksen käyttäminen ja oikeellisuus on kussakin tapauksessa harkittava huolella, koska säädetty ensisijainen ja julkinen virkaan nimittäminen korvataan pelkästään sisäisellä työnantajan tarkemmin sääntelemättömällä määräyksellä.

Viran tehtävät

Virkaan kuuluvat tehtävät määritellään pääpiirteissään perustamispäätöksen yhteydessä, kuten viran nimi ja palkkausperuste.  Myöhemmin virkaan kuuluvia tehtäviä voidaan jossain määrin täsmentää työnjohto- ja valvontamääräyksillä ja muuttaa viran ollessa täytettynä. Tällaiset suppeahkot muutokset kuuluvat tavanomaisiin järjestelyihin ja perustuvat yleensä tosiasiallisesti tapahtuneisiin tehtävien luontaisiin muutoksiin ja kehitykseen. Tehtävät pysyvät kuitenkin pääosin samantyyppisinä.

Lisäksi työnantaja voi työnjohto- ja valvontaoikeutensa nojalla päättää viran tehtäväpiirin ja -alueen rajatuista, ei-oleellisista muutoksista käyttämällä tiettyyn tehtävään (mm. esimies) määräämistä. Keskeistä on arvioida ja vertailla virkamiehen tehtävien sisältöä ja luonnetta ennen ja jälkeen muutosten. Tehtävämääräyksen ulottuvuudella on aina rajansa muutoksen oleellisuudessa, jota ei voi pätevästi ylittää.

Viran oleellinen peruselementtien (mm. tehtäväalue ja organisatorinen asema) muuttaminen edellyttää virkamieslain mukaan viran lakkauttamista ja tilalle on perustettava uusi virka haluttujen muutosten mukaisena. Virkamies ei siirry automaattisesti tähän uuteen virkaan, vaan se julistetaan haettavaksi.

Tehtävään määrääminen

Valtiovarainministeriö on viimeksi 30.5.2022 antanut ohjeen virantäytössä noudatettavista periaatteista. Ohjeen mukaan tehtävään määräämisessä on kyse työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluvasta, normaalista töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä.

Tehtävään määräämistä rajoittavat ohjeen mukaan vain virkamiehen virkanimike ja kyseistä virkaa koskevat säännökset sekä käytännössä virkamiehen osaaminen. Tehtäviin määrättäessä on ohjeen mukaan syytä kiinnittää huomiota siihen, että menettelyssä noudatetaan avoimuutta, hyvää hallintoa ja soveltuvin osin virantäyttömenettelyn periaatteita. Tämä voi ohjeen mukaan toteutua ainakin siten, että tehtävään halukkaat virkamiehet voivat ilmoittautua asianomaisiin tehtäviin ja ilmoittautuneiden ansioita vertaillaan tasapuolisesti ja objektiivisesti. Käytännössä virkamiehen oma virka ja tehtävät sekä niihin liittyvä osaaminen ovat kuitenkin niitä seikkoja, jotka rajaavat, kenelle tehtävämääräys annetaan. Ohjeen mukaan menettelystä tulisi antaa määräykset työjärjestyksessä.

Esimerkiksi virkamiesten ilmoittautuminen tehtävään ei käytännössä ole ehdotonta ja usein se on myös turhaa. Tehtävämääräyksen luonnetta tämä keinotekoinen virantäyttöön rinnastaminen ei mielestäni muuta. Työnantajan tekemässä valinnassa korostuvat direktio-oikeuden luonteenkin mukaisesti enemmän tarkoituksenmukaisuus ja sopivuus työnantajan omiin intresseihin. Lisäksi sopivien ilmoittautuneiden määrä ei voi olla muuta kuin vähäinen, joten valinnanvaraa ei juurikaan ole. Oikeudellinen arvio olisi tehtävä aina tapauksittain, mutta onko määräysmenettelylle enää tässä vaiheessa toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Todellisella virantäyttömenettelyllä on varsin vähän tekemistä tässä suljetussa ja sisäisessä järjestelyssä.

Ohjeessa todetaan myös, että määräys on ajallisesti rajoitettu ja määräykseen sisältyy myös tieto siitä, miten se peruutetaan. Työnjohtomääräyksiä ei tosin ole välttämätöntä määritellä ajallisesti sitovasti. Toisaalta esimerkiksi viiden vuoden pituiset määräykset voivat seurata toistaan ja määrätyt tehtävät käytännössä korvaavat henkilön varsinaisen viran tehtävät jotakuinkin pysyvästi.

On muistettava, että ohje ei ole oikeudellisesti velvoittava. Näen pidempään noudatetun soveltamiskäytännön lähtökohtien hämärtyneen matkan varrella, joten määräysmenettelyn reunaehdot tulisi avata yksityiskohtaisemmin monitulkintaisuuden sijaan. Nyt ohje mahdollistaa liian väljän tulkinnan. Ohjeessa on sinänsä mainittu yleisellä tasolla seikkoja, jotka ovat oikeudellisesti relevantteja. Virastojen kyky soveltaa ohjetta yhtenäisesti on eri kysymys, kuten oikea normihierarkian taso. Esimerkki selkeämmästä sääntelystä on mm. VnA ulkoministeriöstä (1171/2005) 5–6 §:t, mutta ulkoasiainhallinnossa on käytössä ura- eli karriäärijärjestelmä.

Kohderyhmä

Tehtävämääräystä on käytetty koko virkamieslain voimassaolon ajan. Esimerkiksi jo vuoden 1997 valtioneuvoston periaatepäätöksessä määriteltiin valtion ylimpien virkamiesten valintaperusteita ja -menettelyitä. Tällöin todettiin, että näitä virkamiehiä ovat ministeriöissä toimistopäälliköt ja hallitusneuvokset sekä heitä vastaavat ja ylemmät virkamiehet. Valintaperusteet koskivat virkaan nimittämisen lisäksi tilanteita, joissa virkamies määrätään toimimaan esimerkiksi tulosyksikön tai vastaavan päällikkönä. Valtionhallinnossa käytettävät virkanimikkeet ovat muuttuneet ja kehittyneet ajan myötä tietyssä määrin, mutta se ei muuta tätä yleistä periaatetta.

Perinteisesti on katsottu esimerkiksi hallitusneuvoksen viran olevan tehtäväpiiriltään ja haltijan valmiuksiltaan sellainen ja viran siinä asemassa, että esimiesmääräys voidaan antaa. Tätä hierarkkisesti alempien virkojen haltijoiden tehtäväpiirin laajentaminen direktio-oikeutta käyttämällä merkittävääkin ratkaisuvaltaa sisältäviin esimies- ja johtamistehtäviin viran organisaatiotason selkeästi muuttuessa on käsittääkseni liian pitkälle menevää. Määrättävän tehtävän organisatorisen aseman ja sisällön on pysyttävä järkevissä rajoissa lähtövirkaa ajatellen. Tavanomaiset päivittäiset työnjohtotehtävät (ryhmän tai tiimin esimies) ovat poikkeus ja niiden määrääminen ei sisällä vastaavia rajoitteita.

Tehtävämääräystä käytettäessä syntyy tilanne, jossa ulkopuoliset hakijat suljetaan pois ja muodostuu tosiasiallinen este saattaa sisäisellä määräyksellä toteutettu ratkaisu riippumattomasti arvioitavaksi muutoksenhaussa. Näin vaarannetaan muiden virkamiesten ja potentiaalisten ulkopuolisten hakijoiden oikeusturva ja tasapuolinen kohtelu.

Määräyksen rajoituksista

Yleensä virkanimike kertoo viran yleisen tehtäväpiirin ja virka-aseman, minkä lisäksi asiaa voi olla tarkennettu perustamispäätöksessä (perustelumuistio). Muutettaessa viran asemaa, tehtäväalaa tai tehtäväpiiriä on muutoksen pysyttävä ko. viran osoittamissa sisällöllisissä puitteissa. Muutokset eivät saa olla ristiriidassa perustamispäätöksen määrittelyn kanssa. Määräämismenettelyä ei saa myöskään käyttää sille vieraassa tarkoituksessa, kuten jonkun virkamiehen suosimiseksi, sivuuttamiseksi tai normaalin nimittämismenettelyn ohittamiseksi. Hyvän hallinnon vaatimus on otettava aina huomioon.

Tehtävään määräämistä rajoittaa virkamiehen virkanimike. Yksikön päälliköksi (vast.) määrättävän henkilön alkuperäisen virkanimikkeen yleisesti käsitettyyn tehtäväpiiriin eli sisällöllisesti mahdollisiin puitteisiin tulisi kuulua luonnostaan osana mahdollisuus ja valmius esimiestehtäviin. Valtioneuvoston ohjesäännön 43 §:ssä säädetään mitä kelpoisuusvaatimuksia ministeriön yksikön päällikkönä toimivan on täytettävä, siis myös tehtävään määrätyn. Käytännössä joukko rajautuu ylimpiin asiantuntijavirkoihin jo kelpoisuusvaatimusten ja muutoksen sallitun rajallisuuden johdosta.

Oikeusasiamies (EOAK/7091/2019) on todennut, että laissa sääntelemätöntä, mutta sinänsä tietyissä tilanteissa ja tietyin reunaehdoin sallittua tehtävään määräämismenettelyä ei saa käyttää laissa säädetyn virantäyttömenettelyn sivuuttamiseksi. Viranomaisen tulee noudattaa lakia ja käyttää harkintavaltaansa vain siihen, mihin se on lain mukaan tarkoitettu.

Julkisen vallan tavoitteena on huolehtia siitä, että tehtäviin määrätyt henkilöt ovat pätevyyttään ja kyvykkyyttään vastaavissa tehtävissä. Mielestäni yksikön päällikön on varsinkin ratkaisutoiminnassa hallittava yksikön toimiala laajemmin ja usein myös moninainen oikeudellinen ulottuvuus, jotta päätöksenteko täyttää sille asetetut luotettavuus- ja oikeellisuusvaatimukset.

Väittäisin, että käytetty tapa määrätä yleensä asiantuntijavirkamiehiä yksikön tai muun osastoa alemman toimintayksikön esimiehiksi voi olla perustellusti kyseenalainen.  Tätä puoltaa periaate siitä, että määrättävien tehtävien tulee olla soveliaita ja luontaisia sen viran tehtäväpiirille ja -alalle, jonka haltijaan määräys kohdentuu. Asiantuntijaviroissa osaaminen ja tehtäväpiiri on paljolti kapea-alaista ja erikoistunutta. Virkamies voi näin päätyä tehtävään, jonka mukaiseen virkaan hänen kykynsä ja taitonsa eivät nimittämisperusteina olisikaan täysin riittäviä.

Tehtävämääräysten laajalla ja lisääntyvällä käytöllä tietyt tehtävät muuttuvat enemmän virkaperusteisista tehtäväperustaisiksi. Suotavampaa olisi, että myös johtamistehtävät olisivat lain tarkoitukseen paremmin sopivina osa viran varsinaisia perustehtäviä.

Direktio-oikeuden sitovuus

Joissakin tapauksissa jo viran hakuilmoituksessa todetaan, että nimitettävä tullaan määräämään esimerkiksi yksikön päällikön tehtävään. Samalla edellytetään hakijan täyttävän myös mahdolliset määrättävän tehtävän mukaiset kelpoisuusvaatimukset, jotka voivat olla täytettävän viran vaatimuksia laajemmat. Näin osa varsinaiseen virkaan kelpoisista suljetaan pois perustuen tulevaan direktio-oikeuden käyttämiseen.

Mielestäni ei ole selvää, voidaanko tehtävään määrääminen siinä vaadittavine edellytyksineen mainita jo viran hakumenettelyn yhteydessä. Näen hieman outona sen, että direktio-oikeutta ilmoitetaan jo etukäteen käytettävän sitovasti virkamieheen, jota ei ole nimitetty. Yleensä tällaisessa tilanteessa olisi selvempää käyttää virkamieslain 9 §:n 2 momentin virkaan nimittämistä määräajaksi, jos määräaikaisuus tehtävässä ylipäätään on tarpeen. Samalla tässäkin korostuu nykyinen tehtävien erottaminen viran varsinaisista tehtävistä. Toisaalta miksi ylimmän johdon määräaikaiset nimitykset pitäisi ulottaa alempaan johtoon. Suositeltavampaa olisi julistaa avoimeksi yksikön päällikön virka.

Muutoksen moniulotteisuus

Tehtävään määrääminen ja siihen liittyvä tapa käyttää jotakin tiettyä virkanimikettä oman nimikkeen sijaan on ongelmallinen. Valtiovarainministeriön muussa yhteydessä (EOAK/1006/2022) antaman lausunnon mukaan väärinkäsitysten välttämiseksi tehtävämääräykseen liittyvää nimikettä ei tule käyttää kuitenkaan virkanimikkeen sijasta vaan sen ohella. Katsoakseni tehtävämääräyksen varjolla ei virkamiehen alkuperäistä virkanimikettä tule muuttaa esimerkiksi virkahierarkiassa korkeammalle tasolle ja välttää käyttämästä valtiovarainministeriön lausunnossaan tarkoittamaa tehtävää selventävää määrittelyä.

Lausunnossa todettu tarkoittaa soveltaen esimerkiksi sitä, että tehtävämääräykseen liittyen tulisi käyttää muun sääntelyn puuttuessa esimerkiksi yksikön päällikkö-termiä. Virkamiehen alkuperäistä nimikettä ei siis korvata muuttamalla se esimerkiksi hallitusneuvokseksi, vaan alkuperäinen nimike säilytetään lisättynä tehtävää kuvaavalla ilmaisulla.
Seuraavassa ote erään KHO:n päätöksen eriävästä mielipiteestä (KHO:2018:15, oikeusneuvos Suviranta). Asiaan sovellettiin lakia eduskunnan virkamiehistä, mutta tältä osin ei ole katsottava olevan merkittävää eroa valtion virkamieslain periaatteisiin nähden.
-----------
Totean, että Valtiontalouden tarkastusvirastossa A:n tehtävään määräämisen yhteydessä ja ilmeisesti laajemminkin noudatettu menettely, jossa päällikkötasoisia virkamiehiä on rekrytoitu sisäisellä haulla ja jossa tehtävään määrätyn virkamiehen virka tämän jälkeen on muutettu nimikkeeltään vastaamaan hänen uusia tehtäviään, sopii huonosti yhteen virkamiesten julkista ja avointa rekrytointia edellyttävän lainsäädännön kanssa.
-------------
Seuraava on puolestaan todettu jo edellä mainitussa valtioneuvoston periaatepäätöksessä ja tämä ajattelu kuuluu virkamieslain tulkintaperiaatteisiin. ”Nimitysmenettelyä käyttämättä toteutettavat virkanimikkeen muutokset perustuvat yleensä tosiasiallisesti tapahtuneeseen tehtävien vaativuuden muuttumiseen. Tämän päätöksen mukaisia valintaperusteita tulee soveltuvin osin noudattaa myös silloin, kun virkamiehelle annetaan laajempia tehtäviä ja vastuita varsinaista nimitysmenettelyä käyttämättä sekä päätettäessä viraston yhteisten virkojen sijoittamisesta organisaatiossa. Tilanteissa, joissa on kysymys viran organisatorisen aseman nostamisesta, ei muutosta kuitenkaan voida toteuttaa virkajärjestelynä. Tällöin uudelle organisaatiotasolle on perustettava virka, joka täytetään hakumenettelyä käyttäen.” 

Ministeriössä voidaan muuttaa viranhaltijan viran nimi virkajärjestelynä myös sellaiseksi, johon nimittäminen on tarkoitettu sen merkittävyyden tms. johdosta VN-yleisistunnon toimivaltaan. Muuttamalla alkuperäisen viran nimi syntyy samalla tilanne, jossa esimiestehtävä saadaan ainoastaan kuvitteellisesti osaksi viran nimen mahdollista tehtäväpiiriä. Tällä tarkoitan tehtävään määrättävällä olevan alemman viran nimen muuttamista mm. neuvokseksi tehtävämääräyksen yhteydessä ilman riittävää, tämän sallivaa säädösperustetta. Yleistäen muutos tässä tarkoituksessa on perusteeton ja harhaanjohtava virkajärjestely.

Virkauralla etenemisen ei ole ylipäätään tarkoitus perustua sarjaan virkajärjestelyjä tai tehtävämääräyksiä. Oikea, ansiokas urakehitys tapahtuu edelleen hakemalla avoimia virkoja ja tulemalla nimitetyksi. Erilaisilla järjestelyillä aikaansaatu urakehitys ei välttämättä kerro erityisen yhdenvertaisesta kohtelusta. Mahdollinen viraston suosikkijärjestelmä kuvastaa ainoastaan piittaamattomuutta monesta hallinnon ja virkamiesoikeuden olennaisesta periaatteesta, eikä kuulu nykypäivään.

Virkanimikkeen muuttaminen alemman tason nimikkeestä ja organisaatiotasolta sekä palkkauksen nostaminen useammalla vaativuustasolla tai huomattavalla euromäärällä viittaavat myös oleelliseen muutokseen. Virkamieslaki ei tunne mahdollisuutta muuttaa viran nimeä määräaikaisesti, vaan muutos on tarkoitettu toistaiseksi voimassa olevaksi.
Virkamiehen aiemmat tyypilliset, usein rajatut asiantuntijatehtävät ovat jatkossa asia- ja henkilöjohtamista, koko yksikön toimialueen johtamista ja sisältävät ehkä merkittävää ratkaisuvaltaa. Yksikön päälliköksi siirryttäessä osaaminen, työn vaikutukset ja vastuu, yhteistyötaidot ja työolosuhteet muuttuvat. Aiemmin puuttuneen henkilö- ja asiajohtamisen sekä oikeudellisen ratkaisutoiminnan mukaantulo on väistämättä monelle täydellinen muutos entiseen.

Virkamiehen riippumattomuus

Perustuslaissa on säädetty valtion virkoihin nimittämisestä ja yleisistä nimitysperusteista osana hallinnon järjestämistä. Virkamieslaki ja -asetus säätelevät asiaa tarkemmin. Tehtävään määräämisellä varsin kevyesti ohitetaan muodollinen virkamiesoikeuden peruslähtökohtiin kuuluva julkinen virkaan hakeminen, ansioituneimman nimittäminen ja muutoksenhakuoikeus.

Johdon turvautuminen hierarkiaan on tyypillistä valtionhallinnossa. Se, että esimerkiksi johtotehtäviä erotetaan varsinaisista viroille asetetuista tehtävistä tarkoittaa asiasta päättävän johdon lisääntyvää subjektiivista valtaa näiden alaistensa asemasta organisaatiossa. Tehtävämääräysten myötä virkamiehen aseman ja hänelle määrättyjen tehtävien pysyvyys ja jatko ovat jatkuvasti riippuvaisia johdon hyväksynnästä ja mielipiteestä.

Virkamiehiltä edellytetään riippumattomuutta julkisen vallan edustajina. Tätä riippumattomuutta edistävät muun muassa säädetty, julkinen nimittämismenettely virkaan ja virassa saavutettava palvelussuhdeturva. Palvelussuhdeturva ei salli esimerkiksi mielivaltaista virkasuhteen päättämistä, joten virkaan nimitetyllä niine tehtävineen on tietynasteinen virassapysymisoikeus (ns. jatkuvuusperiaate). Erillistä tehtävämääräystä ei sen sijaan koske mikään vastaava pysyvyys ja se voidaan päättää sangen helposti ilman erityistä syytä.

Epäilemättä virkamies ymmärtää tämän riippuvuussuhteen oman uransa kannalta ja voi katsoa olevansa pakotettu ristiriitaisiin valintoihin säilyttääkseen uuden asemansa. Esitetty väite lienee teoreettinen, mutta ainakin se osoittaa tehtävämääräysten voivan heikentää varmuutta virkamiesten puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta julkisen vallan käyttäjinä. Kansalaisten luottamusta julkiseen valtaan ei ole syytä millään tavalla vaarantaa lisäämällä tällaisia järjestelyjä säädetyn virantäytön sijaan.

Lopuksi

Tehtävämääräykseen voi olla sidottu parhaimmillaan monia merkittäviäkin oikeusvaikutuksia: nimike, tehtävät, ratkaisuvalta, palkkaus ja asema organisaatiossa. Olisiko aiheellista harkita tarkemmin valituskiellon sisältävän työnjohdollisen määräyksen oikeasuhtaiset rajat ja tarkoitus? Nyt monitulkintainen tehtävään määrääminen voi muodostua helpoksi, mutta kyseenalaiseksi tavaksi ohittaa virkamieslain aikaa ja vaivaa vievä nimittämismenettely.

Kari Peltonen
hallitusneuvos (vv.), OTK

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

---

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa artikkelin tai oikeustapauskommentin Lakikirjastoon tai vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää