Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Uutinen kuuluu aihealueisiin Työ- ja sosiaalioikeus, Julkisoikeus

29.4.2024 11.55 Vierashuoneessa työoikeuden emeritusprofessori OTT, VTK Seppo Koskinen: Perustuslakivaliokunta ja Orpon hallituksen ohjelman toteuttaminen

Vierashuoneessa työoikeuden emeritusprofessori OTT, VTK Seppo Koskinen: Perustuslakivaliokunta ja Orpon hallituksen ohjelman toteuttaminen

Kun perustuslakivaliokuntaa kuvataan (PeV), on tavanomaista todeta, että se on ainoa eduskunnan valiokunnista, jossa ei äänestetä eikä ainakaan puoluelinjojen mukaan. Tämä on tehnyt PeV:sta voimakkaan ja arvovaltaisen valiokunnan. Käytännössä PeV on ollut opposition vahvin turva enemmistöhallitusten parlamentaarista valtaa vastaan. PeV on ymmärretty demokratian ja oikeusvaltion viimeiseksi lukoksi. PeV:n toimivallan puoluepolitisoiminen toimii siksi demokraattisen yhteiskunnan ja oikeusvaltion arvoja vastaan. Orpon hallituskauden aikana on perustuslakivaliokunnassa äänestetty yhteensä neljästä mietinnöstä yhden (2/2023 vp) osalta. Yhteensä 31 lausunnosta on äänestetty kolmen lausunnon (9/2024 vp, 16/2023 vp ja 15/2023 vp) osalta. Kaikki erimieliset lausunnot koskivat Orpon hallituksen esittämiä työelämä- ja sosiaaliturvauudistuksia. Äänestykset noudattivat linjaa hallitus/oppositio.

Perustuslakivaliokunnan tehtävät määräytyvät perustuslain 74 §:n ja perustuslain muiden säännösten sekä eduskunnan työjärjestyksen mukaisesti.

Perustuslakivaliokunnan (PeV) tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Perustuslakivaliokunta valmistelee perustuslakia ja sen kanssa läheisessä yhteydessä olevaa lainsäädäntöä sekä ylimpiä valtioelimiä koskevat valtiosäännön kannalta merkitykselliset asiat samoin kuin Ahvenanmaan itsehallintoa ja saamelaisia koskevat asiat. Perustuslakivaliokunta käsittelee myös esimerkiksi ministerivastuuasiat, valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen kertomukset sekä hallituksen toimenpidekertomuksen.​​​

Mietinnöt

Valiokunnan mietinnön 2/2023 vp aiheena oli hallituksen kirjelmä Eduskunnalle Ahvenanmaan maakuntapäivien aloitteesta, joka sisältää ehdotuksen laiksi vaalilain muuttamisesta. RKP:n edustajan vastalause alkaa seuraavasti: ”Väite siitä, että Ahvenanmaan itsehallintoalueen pieni asukasluku, 30 000 ihmistä, olisi painava peruste sille, että itsehallintoalue ei voisi kansallisella lainsäädännöllä olla edustettuna Euroopan parlamentissa on aivan virheellinen.  Väite osoittaa haluttomuutta hyväksyä Ahvenanmaan itsehallinnon erityinen ja vahva valtiosääntöoikeudellinen asema, joka pohjautuu kansainvälisiin sopimuksiin, ja kunnioittaa sitä.”

Lausunnot

Keskityn tässä yhteydessä Perustuslakivaliokunnan vahvasti erimieliseen mietintöön 9/2024 vp, joka koski hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työehtosopimuslain ja työriitojen sovittelusta annetun lain muuttamisesta sekä niihin liittyviksi laeiksi (ns. lakkolait). Tämä hallituksen esitys on jo eduskunnassa käsiteltävänä ja äänestäminen siitä tapahtuu nopeasti vapun jälkeen. Muitakin hallituksen työelämäuudistuksia tullaan käsittelemään hallitusohjelmassa sovitun aikataulun mukaan myös perustuslakivaliokunnassa. Niihin on syytä palata myöhemmin.

Perustuslakivaliokunta tutkii lakiesityksen perustuslain mukaisuutta viime kädessä säätämisjärjestyksen kannalta. Se esitti pontena yhden kohdan koskien ehdotettua yksilöseuraamusta (200 euron suuruinen hyvitys), sekä toisaalta toi lausunnossaan esille monia tulkinnallisia asiakysymyksiä, jotka eivät kuitenkaan vaikuta säätämisjärjestykseen ja joita siksi mietintövaliokunta eli tässä tapauksessa työelämä- ja tasa-arvovaliokunta saattoi oman harkintansa mukaan täsmentää. Näitä ei enää tarvinnut viedä perustuslakivaliokuntaan uudelleen.

Perustusvaliokunnan enemmistön mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 3. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 3 luvun 6 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon ja 4. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 4 luvun 9 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Nämä ehdotetut säännökset koskivat yksilötasoista hyvitystä.

Lakkolakien yhteydessä eriävän mielipiteen jakolinja perustuslakivaliokunnassa oli hallitus vastaan oppositio. Keskustalaiset jäsenet eivät kuitenkaan yhtyneet eriävään mielipiteeseen.

SDP:n, Vihreiden ja Vasemmistoliiton edustajien eriävässä mielipiteessä ehdotettiin valiokunnan kannaksi, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 8 a ja 8 b §:stä sekä siirtymäsäännöksestä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon, 2. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 8 a ja 8 b §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon, 3. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 3 luvun 6 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon ja 4. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 4 luvun 9 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.

Näiden edustajien mukaan lakkolakipaketin kaikkiin keskeisiin lakiehdotuksiin liittyi valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia, jotka tulee ottaa asianmukaisesti huomioon. Enemmistö edellytti työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan ottavan huomioon vain yksilötasoista seuraamusta laittoman lakon jatkamisen yhteydessä koskeneet perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset.

Perustuslakivaliokunnan enemmistö (hallituksen ja keskustan edustajat) jätti siis pääosan uudistuksista viimeisteltäväksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa edellyttämättä, että perustuslakivaliokunnan näistä asioista tekemät huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Kun eriävässä mielipiteessä viitattiin tällaisten valtiosääntöoikeudellisten huomautusten olemassaoloon, on perusteltua ajatella tämän olleen totta. Ainakin oikeudellisten asiantuntijakuulemisten perusteella, joissa itsekin olin mukana, eriävän mielipiteen esittäjien kanta on todellinen.

Kun valtaosaan lakkolakeja liittyi valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia, ne sittemmin nopealla aikataululla käsiteltiin työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa (TyVM 4/2024 vp). Muokkauksia, muutoksia ja lisäyksiä hyväksyttiin runsaasti. Tähän mietintöön liittyi kaksi vastalausetta.

SDP:n, Vihreiden ja Vasemmistoliiton edustajat ehdottivat, että lakiehdotukset hylätään ja että hyväksytään neljä lausumaa. Vastalauseen lausumaehdotukset olivat seuraavat

1. Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää lakien vaikutuksia ja toimivuutta työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle annettavalla selvityksellä vuoden 2027 loppuun mennessä. 

2. Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää lainsäädännön arviointineuvoston esittämiä vaihtoehtoisia malleja ja toteuttamistapoja työrauhan parantamiseksi ja antaa siitä selvityksen työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle vuoden 2027 loppuun mennessä.

3. Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää lakimuutosten vaikutuksia Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin ja antaa niistä selvityksen työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle vuoden 2024 loppuun mennessä.

4. Eduskunta edellyttää, että hallitus ei aikaista lakiehdotusten alkuperäistä voimaantuloaikaa ennen 1.7.2024.

Tämän eriävän mielipiteen keskeinen sisältö oli se, että hallituksen esitys oli puutteellisesti valmisteltu ja siksi asiaa olisi tullut selvittää perusteellisemmin.

Keskustan kaksi edustajaa omassa toisessa vastalauseessa ehdottivat, että 1. ja 2. sekä 5.—7. lakiehdotus hyväksytään valiokunnan mietinnön mukaisina, että 3. lakiehdotus hyväksytään muutoin valiokunnan mietinnön mukaisena paitsi 3 luvun 6 § poistetaan, ja että 4. lakiehdotus hyväksytään muutoin valiokunnan mietinnön mukaisena paitsi 4 luvun 9 § poistetaan ja että hyväksytään yksi lausuma. Vastalauseen lausumaehdotus oli seuraava; Eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa soveltamiskäytännön kehittymistä ja arvioi sen perusteella tarvittaessa tarvetta keskittää työrauha-asioiden käsittely työtuomioistuimeen. 

Mielenkiintoisesti Keskustan edustajat olivat perustuslakivaliokunnan esittämän ponnen osalta työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa tiukemmalla kannalla kuin hallituksen edustajat. Nyt Keskustana edustajat kannattivat yksilötasoisen seuraamuksen poistamista.  

Kun kirjoituksen kohde on perustuslakivaliokunnan toiminta, en puutu sisällöllisesti niihin lukuisiin muutoksiin ja lisäyksiin, joita työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa tehtiin, kun pyrittiin ottamaan huomioon perustuslakivaliokunnassa havaitut hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudelliset ongelmat. Vastalauseen mukaan ne piti ottaa huomioon asianmukaisesti. Tämän selvittäminen on myöhemmän tutkimuksen asia, Perustuslakivaliokunnan enemmistö jätti harkintavallan valtiosääntöoikeudellisten huomautusten huomioon ottamisesta työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta tekikin huomattavan määrän muutoksia, mutta se otti huomioon ja päätti myös sellaisesta lakien voimaantulosta, jota perustuslakivaliokunta ei ollut käsitellyt lainkaan, koska kyseistä erityistä voimaantuloehdotusta ei ollut hallituksen esityksessä.

Työehtosopimuslakiin tehtyjen muutosten voimaantulosäännökseen tuli työelämä- ja tasa-arvovaliokunnassa seuraava lisäys, jota perustuslakivaliokunta ei siis ollut käsitellyt:    

Tätä lakia ei sovelleta myötätuntotyötaisteluun, joka on alkanut tai josta on ilmoitettu työnantajalle ennen tämän lain voimaantuloa.

Ennen tämän lain voimaantuloa alkaneeseen poliittiseen työtaisteluun, joka jatkuu lain voimaan tullessa, sovelletaan tämän lain säännöksiä. Tällöin poliittisen työtaistelun katsotaan alkaneen tämän lain tullessa voimaan.

Ennen tämän lain voimaantuloa alkaneeseen lain 8 §:n vastaiseen työtaistelutoimenpiteeseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta 9 ja 10 §:ää.

Pidän näitä lisäyksiä sellaisina, jotka perustuslakivaliokunnan olisi tullut käsitellä, koska se muutoinkin käsitteli lakiehdotusten voimaantulosäännökset aikaisempien työrauhasopimusten taannehtivuuden kannalta. Kyseinen uusi säännös kohtelee kyseisistä kolmesta työtaistelutilanteesta poliittisia työtaisteluja muista poikkeavasti. Säännöksen perusteella laillisena aloitettu ja laillisesti kestoltaan rajoittamaton työtaistelu muuttuu lailliseksi vain 24 tunnin mittaisena. Kiistatta tämä on taannehtivaa puuttumista, koska laillisena aloitettu työtaistelu muutetaan säännöksellä aikarajaisesti lailliseksi. 

Eduskunnan puhemies Jussi Halla-aho (ps.) julkisuudessa olleiden tietojen perusteella ratkaisi lakkolakien uuden perustuslakivaliokuntakäsittelyn tarpeen muun muassa tutkimalla lehdistä, oliko joku perustuslakiasiantuntija julkisuudessa puuttunut lakkolakien taannehtivuusongelmaan aikaisemman lain aikana aloitetun laillisen työtaistelun osalta. Kun siihen oli puuttunut vain työoikeuden asiantuntija, uutta käsittelyä ei Halla-ahon mukaan tarvittu. Hänellä oli tukena myös eduskunnan lainsäädäntöjohtajan sekä perustuslakivaliokunnan puheenjohtajan käsitys.

Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Heikki Vestman (kok.) vetosi siihen, että pitää olla painavat perusteet asian uudelle käsittelylle. Kynnys on korkealla. Valiokunnan puheenjohtaja Vestman nakertaa oudolla tavalla perustuslakivaliokunnan toimivaltaa, koska hyväksyy mietintövaliokunnan mahdollisuuden kävellä perustuslakivaliokunnan yli siten, että mietintövaliokunta säätää aivan uutta valtiosääntöoikeudellisesti mahdollisesti kiistanalaista lainsäädäntöä.

Lisäyksiä lakkolakeihin ei siis käsitelty perustuslakivaliokunnassa eikä tehty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Sekä työtuomioistuimella että yleisillä tuomioistuimilla on tällaisessa tilanteessa myöhemmin valta päättää, ovatko lakipykälät ilmeisessä ristiriidassa perustuslain tai ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa.

Esimerkiksi jos poliittinen lakko aloitetaan työehtosopimuskaudella laillisena ennen lain voimaantuloa ja jatketaan tämän jälkeen yli 24 tunnin ajan, toiminnan laillisuus arvioidaan perustuslain ja kansainvälisten sopimusten kannalta avoimena kysymyksenä työtuomioistuimessa. Jos poliittinen työtaistelu em. tilanteessa ylittää 24 tunnin rajan, ja työnantajapuoli välittömästi veisi jutun työtuomioistuimeen, työntekijäpuoli voi tällöin lopettaa poliittisen työtaistelun ja jatkaa sitä normaalina työtaisteluna tarkoituksena painostaa työnantaja luopumaan kyseisestä asian viemisestä tuomioistuimeen. Työtaisteluhan voitaisiin heti 24 tunnin ylittymisen jälkeen myös muuttaa työnantajan painostamiseksi olemaan viemättä asiaa tuomioistuimeen jne. Outoja uusia kysymyksiä, joita ei meillä aikaisemmin ole tarvinnut lainkaan miettiä ja arvioida.

Yleisesti on syytä huomauttaa, että kun perustuslain tai kansainvälisten sopimusten vastaisuuteen vedotaan oikeudenkäynnissä, tuomioistuin näytön ja asiantuntijalausuntojen perusteella arvioi kyseiset “vastaisuudet”. Meillä ei katsota, että tuomioistuin olisi sidottu perustuslakivaliokunnan edes nimenomaiseen kantaan. Se on toki yksi huomioon otettava seikka. Tässä tapauksessa, kun lukuisat valtiosääntöoikeudelliset kysymykset jätettiin työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan käsittelyn varaan, tuomioistuimissa ne voidaan uudelleen arvioida suhteessa perustuslakiin ja meitä sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin. Mahdollisessa tuomioistuinkäsittelyssä luonnollisesti tullaan vetoamaan myös siihen, että perustuslakivaliokunnan kanta syntyi äänestyksen perusteella hallitusta edustaneiden jäsenten päätöksin tavoitteena toteuttaa hallitusohjelman kirjaukset. 

Myös perustuslakivaliokunnan ponnessa mainittu yksilötasoinen seuraamus eli hyvitys työtaistelun jatkamisesta sen jälkeen, kun työnantaja on ilmoittanut sen laittomuudesta, josta perustuslakivaliokunnan enemmistökin esitti huomioon otettavan ponnen, voidaan tutkia tuomioistuimissa perustuslain ja kansainvälisten sopimusten kannalta.

Lakkolain mukainen hyvitys perustuu lainsäädännöllä tapahtuneeseen työsopimuslain pakottavaan muuttamiseen. Kyse on rikoslainsäädännön mukaisesta sääntelystä, eikä yksittäisen työntekijän sopimustahtoa liity työnantajan oikeuttamiseen periä tämä hyvitys. Yksityisten yritysten pysäköintivirhemaksujen osalta korkein oikeus on meillä katsonut, että kun maksuvelvollisuus perustuu pysäköijän yksittäistapaukselliseen pysäköintiehtojen hyväksymiseen, pysäköijä samalla hyväksyy maksuvelvollisuuden. Tuomioistuimessa voidaan siis tutkia, onko tämä perustuslakivaliokunnan käsittelemättä jättänyt kysymys ilmeisesti ristiriidassa perustuslain kanssa tai ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa.

Muut erimieliset lausunnot lyhyesti

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 16/2023 vp koski Hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta. Perustuslakivaliokunnan enemmistön mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lausunto on pitkä ja sisällöllisesti vaativa.

Ensimmäisen eriävän mielipiteen, jonka esittäjät muodostuivat SDP:n ja Vihreiden edustajista, mukaan Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun lapsikorotusten poistamisen voidaan kuitenkin katsoa merkitsevän olennaista heikennystä perustoimeentuloon ja perheille kohdistettuun tukeen. Valiokunta ei ole myöskään hallituksen esityksessä lapsiperheiden toimeentulon parannuksista esitettyjen tietojen perusteella voinut vakuuttua siitä, että nämä toimenpiteet kompensoisivat ehdotetut heikennykset. Sääntelyä on siksi lapsikorotusten osalta muutettava siten, että sen vaikutukset lapsiperheisiin muodostuvat merkittävästi ehdotettuja vähäisemmiksi. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Toisen eriävän mielipiteen, jonka esitti Vasemmistoliiton edustaja, mukaan työttömyysturvan lapsikorotuksia ei voida esityksen perustelujen ja valiokunnalle toimitetun selvityksen perusteella poistaa tavallisella lailla. Tätä koskevat ehdotukset tulisi poistaa esityksestä. Tämän tulisi olla edellytyksenä lakiehdotusten käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1., 3., 4., 5. ja 6. lakiehdotus kuitenkin vain, jos lapsikorotusta koskeva valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 15/2023 vp koski Hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi eräiden kansaneläkeindeksiin ja elinkustannusindeksiin sidottujen etuuksien ja rahamäärien indeksitarkistuksista vuosina 2024–2027 ja siihen liittyviksi laeiksi sekä lapsilisälain 7 §:n muuttamisesta. Eriävän mielipiteen tässä asiassa esittivät 1. lakiehdotuksen osalta SDP:n, Vihreiden ja Vasemmistoliiton edustajat. Toisen eriävän mielipiteen esittivät 1. ja 3. lakiehdotuksen osalta SDP:n ja Vihreiden edustajat.

Lopuksi

Orpon hallituksen tiukat työlainsäädännön uudistamista koskevat lähtökohdat vaikuttavat myös perustuslakivaliokunnan toimintaan. Kiistämättä sitä, että hallituksella on valta päättää omasta politiikastaan ja harjoittaa poliittista ohjausta, lainsäädännön säätämiseen liittyy myös muita kuin poliittisia näkökohtia.

Käytännössä perustuslakivaliokunta on ollut opposition vahvin turva enemmistöhallitusten parlamentaarista valtaa vastaan. Valiokunta on ymmärretty demokratian ja oikeusvaltion viimeiseksi lukoksi. Sen toimivallan puoluepolitisoiminen toimii siksi demokraattisen yhteiskunnan ja oikeusvaltion arvoja vastaan.

Viime kädessä perustuslakivaliokunnassa kyse on yksittäistapauksellisesta valtiosääntöoikeudellisesta tulkinnasta lainsäätäjän kansallisesta liikkumavarasta Perustuslaki ja kansainväliset sopimukset huomioon ottaen. Perustuslakivaliokunta on monissa sinänsä hyvinkin vaikeissa tilanteissa päätynyt yksimielisyyteen (ks. esim. lausunnot 2/2024 vp ja 2/2023 vp). Toisaalta on näkyvissä, että kansallisen yhtenäisyyden heikentyminen, jopa selkeä vastakkainasettelu, näkyy jo nyt äänestämisinä myös tässä perinteisesti hyvinkin yksimielisessä valiokunnassa.

En ole tässä yhteydessä voinut esitellä perustuslakivaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden käsityksiä ja niiden perusteita tarkastelemissani erimielisyystilanteissa. Tämä työ on kuitenkin jonkun suoritettava. Asiantuntijat ovat, kuten muutkin ihmiset, sidoksissa omiin arvoihinsa ja argumentaatioyhteisöihinsä. Meilläkin pitää varoa sitä käsitystä, että asiantuntijat edustaisivat jotakin objektiivista totuutta. Asiantuntijoiden käsitykset kansallisesta liikkumavarasta esimerkiksi tarkastelemani lakkolainsäädännön uudistamisen yhteydessä joka tapauksessa yllättävänkin paljon poikkeavat toisistaan.

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jani Surakka, Edilex-toimitus (jani.surakka@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.