Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 137/2017
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

TaVM 17/2017

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luottolaitostoiminnasta annettua lakia lisäämällä lakiin säännökset rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta. Ehdotetulla lailla pantaisiin täytäntöön kansainväliseen pankkisääntelyn kokonaisuudistukseen perustuvaan Euroopan unionin luottolaitoksia koskevaan direktiiviin sisältyvä kansallinen sääntelyoptio.

Lakiin lisättäisiin säännökset erityisestä lisäpääomavaatimuksesta, jolla katettaisiin pitkäaikaisten ja suhdannevaihteluista riippumattomien rahoitusjärjestelmää tai kokonaistaloutta uhkaavien tekijöiden muodostamaa riskiä. Luottolaitoksilla olisi laissa aiemmin säädettyjen pääomavaatimusten lisäksi oltava ydinpääomaa yhdestä viiteen prosenttia niin sanottujen järjestelmäriskien kattamiseksi. Lisäpääomavaatimuksia koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös sijoituspalveluyrityksiin. Ehdotetut vaatimukset eivät kuitenkaan tulisi suoraan lain nojalla sovellettaviksi, vaan lisäpääomavaatimus olisi makrovakauden valvonnasta vastaavan Finanssivalvonnan harkinnan mukaan käyttöön otettavissa laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä.

Finanssivalvonnasta annettuun lakiin lisättäisiin uuden lisäpääomavaatimuksen asettamisen edellyttämät tarpeelliset säännökset. Lisäpääomavaatimuksen asettamisesta päättäisi Finanssivalvonnan johtokunta.

Lisäksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annettuun lakiin, rahoitusvakausviranomaisesta annettuun lakiin, korkotulon lähdeverosta annettuun lakiin, liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin sekä elinkeinotulon verottamisesta annettuun lakiin ehdotetaan eräitä teknisluonteisia muutoksia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta (jäljempänä luottolaitosdirektiivi) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta (jäljempänä EU:n vakavaraisuusasetus) tulivat voimaan kesällä 2013 ja niitä on pääosin sovellettu 1 päivästä tammikuuta 2014 lukien. Mainitut unionin säädökset perustuivat osaltaan Baselin pankkivalvontakomitean vuonna 2010 antamiin suosituksiin luottolaitosten vakavaraisuus- ja maksuvalmiusuudistuksesta (Basel III). Suomessa luottolaitosdirektiivi pantiin täytäntöön uudella luottolaitostoiminnasta annetulla lailla (610/2014, jäljempänä luottolaitoslaki), joka tuli voimaan 15 päivänä elokuuta 2014.

Vakavaraisuusasetukseen sisältyvät pääosin luottolaitoksia koskevat pääomavaatimukset, joista laissa käytetään käsitettä omat varat. Luottolaitosdirektiiviin sisältyy lisäksi eräitä säännöksiä, jotka niin ikään käsittävät luottolaitoksille asetettavia pääomavaatimuksia. Tällaisia ovat muun muassa säännökset jo nykyisin lakiin sisältyvistä kiinteästä ja muuttuvasta lisäpääomavaatimuksesta sekä säännökset maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin luottolaitoksiin ja muihin rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin luottolaitoksiin sovellettavasta pääomavaatimuksesta.

Luottolaitosten vähimmäispääoma- ja maksuvalmiusvaatimusten ohella sääntelyyn lukeutuu tavanomaisten vähimmäispääomavaatimusten ohella erinäisiä makrovakauden hallintaan kohdistuvia välineitä, joiden ensisijaisena tavoitteena on parantaa koko pankkijärjestelmän riskien- ja tappioiden sietokykyä. Makrovakausvälineistä uuteen luottolaitoslakiin sisällytettiin vuonna 2014 kiinteä lisäpääomavaatimus (pääomaa säilyttävä puskuri), muuttuva lisäpääomavaatimus (vastasyklinen pääomapuskuri), rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviksi luokitelluille pankeille asetettava lisäpääomavaatimus (G-SII- tai O-SII-puskuri) sekä enimmäisluototussuhde eli niin sanottu lainakatto.

Luottolaitoslakiin ei kuitenkaan lakia valmisteltaessa voitu sisällyttää Finanssivalvonnalle mahdollisuutta asettaa erityistä harkinnanvaraista järjestelmäriskipuskuria eli rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettavaa lisäpääomavaatimusta, koska tuolloin ei käytettävissä olleessa ajassa ollut saatavilla riittävän tarkkaa tietoa sen mahdollisista vaikutuksista. Pääomavaatimuksella olisi tarkoitus nimenomaisesti kattaa pankkijärjestelmän rakenteesta johtuvia erityisiä riskejä koko rahoitusjärjestelmän ja siten myös kansantalouden vakaudelle. Rahoitusmarkkinoiden tilanne Suomessa oli tuolloin suhteellisen vakaa sekä luottolaitosten riskipainotettu pääomitus kohtuullisella tasolla.

Hallituksen esityksessä HE 39/2014 vp päätöstä olla ottamatta järjestelmäriskipuskuria lakiin perusteltiin lisäksi maamme finanssimarkkinoiden vakaudella ja suhteellisella koolla, joiden ei katsottu edellyttävän EU-lainsäädännön vähimmäisvaatimuksia tiukempien pääomavaatimusten käyttöönottoa. Huomioon otettiin tällaisesta lisävaatimuksista mahdollisesti koituvat lyhyen aikavälin vaikutukset luottotarjonnalle ja kasvulle.

Hallituksen esitykseen kirjattiin lausuma, jonka mukaan valtiovarainministeriön tuli myöhemmin selvittää tarvetta säätää laissa myös järjestelmäriskipuskuria koskevasta vaatimuksesta. Eduskunnan talousvaliokunta piti mietinnössään (TaVM 6/2014 vp) hallituksen esityksen tavoin perusteltuna, ettei järjestelmäriskipuskuria koskevaa sääntelyä sisällytetä kansalliseen sääntelyyn. Talousvaliokunta katsoi, että taloudellisten vaikutusarvioiden ja markkinoiden kehityksestä saatavien tietojen täsmentyessä mahdollisen lisäsääntelyn tarvetta on aiheellista arvioida uudestaan.

Samassa yhteydessä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annettuun lakiin (jäljempänä kriisinratkaisulaki), rahoitusvakausviranomaisesta annettuun lakiin, korkotulon lähdeverosta annettuun lakiin, liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin sekä elinkeinotulon verottamisesta annettuun lakiin ehdotetaan eräitä teknisluonteisia muutoksia.

2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö ja EU:n lainsäädäntö

Voimassa oleva luottolaitoslaki ei nykyisin sisällä säännöksiä erityisestä ylimääräisestä lisäpääomavaatimuksesta, joka voitaisiin asettaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella.

Makrovakauden valvonta

Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukaan päätökset makrovakauden valvontavälineiden käytöstä tekee Finanssivalvonnan johtokunta. Mainitussa laissa on säädetty, että mitä Finanssivalvonnasta säädetään, ei sovelleta Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) välittömään valvontaan siirtyneisiin luottolaitoksiin tai ryhmittymiin siltä osin kuin EKP:lle on säädetty valvontatehtäviä. Pääsääntöisesti päätökset makrovakausvalvontaa koskevissa asioissa tekee Finanssivalvonnan johtokunta siltä osin kuin päätösvalta kuuluu sille edellä mainitut seikat huomioon ottaen. Finanssivalvonnasta annetun lain ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille, jäljempänä YVM-asetus, mukaisesti myös makrovakausvalvontaan liittyvä päätösvalta euroalueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden ja yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvien jäsenvaltioiden suurimpien luottolaitosten ja luottolaitosryhmien osalta kuuluu EKP:lle YVM-asetuksen 6 artiklan mukaisesti.

Tällaisia ovat luottolaitokset, joiden taseen koko ylittää 30 miljardia euroa tai vaihtoehtoisesti on vähintään 20 prosenttia luottolaitoksen sijaintivaltion bruttokansantuotteesta. Niin ikään jos luottolaitos kuuluu kolmen suurimman toimijan joukkoon sijaintivaltiossaan tai jos luottolaitos on saanut suoraa tukea Euroopan vakausmekanismilta, voi luottolaitos kuulua EKP:n suoraan toimivaltaan. Edellä todetun mukaisesti myös makrovakausvälineisiin kuuluvien lisäpääomavaatimusten asettamisen, muuttamisen tai poistamisen osalta toimivalta mainitussa asiassa on EKP:lla. Suomessa EKP:n välittömään valvontaan kuuluvat OP Ryhmä, Danske Bank Oyj ja Kuntarahoitus Oyj.

EKP:n toimivalta ulottuu luottolaitosdirektiivissä ja EU:n vakavaraisuusasetuksessa sekä rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvontaa koskevassa direktiivissä (2002/87/EY) säädettyjen vaatimusten valvontaan sekä niissä säädettyjen toimivaltuuksien käyttämiseen. Tältä osin on kuitenkin otettava huomioon vakiintunut unionin oikeuden tulkinta, jonka mukaan vaatimusten tai toimivaltuuksien sisältyessä luottolaitosdirektiiviin EKP:n on sovellettava asianomaista kansallista lainsäädäntöä, jolla luottolaitosdirektiivi on pantu täytäntöön. Koska luottolaitoksille rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta koskeva säännös sisältyy mainittuun direktiiviin seuraa tästä EKP:n toimivallan rajoittuminen vaatimusta asetettaessa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa sekä Finanssivalvonnasta annetussa laissa asetettuihin reunaehtoihin.

Oikeus asettaa luottolaitoksille jokin direktiivissä säädetyistä muuttuvista lisäpääomavaatimuksista kuuluu YVM-asetuksen 5 artiklan mukaan pääsääntöisesti kansallisille viranomaisille kaikkien luottolaitosten osalta. On kuitenkin huomioitava, että mainitun asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti EKP voi harkintansa mukaan esimerkiksi korottaa kansallisen viranomaisen asettamaa muuttuvaa lisäpääomavaatimusta kansallisen lainsäädännön asettamissa puitteissa. EKP:lla on näin ollen toimivalta soveltaa tiukempia toimenpiteitä, joilla pyritään kussakin tapauksessa puuttumaan erityisesti systeemisiin tai makrovakauteen kohdistuviin riskeihin. Tällöin soveltuu kuitenkin edellä mainittu periaate, jonka mukaan EKP:n on noudatettava EU:n vakavaraisuusasetuksessa ja luottolaitosdirektiivissä säädettyjä menettelyjä sekä kansallista lainsäädäntöä, jolla direktiivin säännökset on pantu täytäntöön.

Taloudellisen aseman valvonta

EU:n vakavaraisuusasetuksen 92 artiklan, luottolaitosdirektiivin 128—133 artiklojen ja luottolaitoslain 10 luvun mukaan luottolaitoksen vakavaraisuusasema määräytyy pääsääntöisesti seuraavasti. Luottolaitoksen riskipainotetun taseen perusteella laskettava minimipääomavaatimus on nykyisin 8 prosenttia. Neljän prosentin ydinpääomaa koskevan vähimmäisvaatimuksen ohella luottolaitosten on täytettävä lisäksi 2,5 prosentin suuruinen kiinteä lisäpääomavaatimus (capital conservation buffer eli pääomaa säilyttävä puskuri) sekä kansantalouden suhdannetilanteesta riippuen 0—2,5 prosentin suuruinen muuttuva lisäpääomavaatimus (counter cyclical buffer eli vastasyklinen puskuri).

Edellä mainittujen lisäksi luottolaitoslaissa tarkoitetuilla maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävillä luottolaitoksilla tulisi olla 1—3,5 prosentin suuruinen lisäpääomavaatimus (luottolaitosdirektiivin 131 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu G-SII -puskuri) ja muilla koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävillä luottolaitoksilla vastaavasti enintään 2 prosentin suuruinen lisäpääomavaatimus (luottolaitosdirektiivin 131 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu O-SII -puskuri). Edellä mainitut pääomavaatimukset on Suomessa pantu täytäntöön luottolaitoslailla. Näiden lisäksi luottolaitoksille voidaan asettaa laista ilmenevin perustein niin sanottu harkinnanvarainen lisäpääomavaatimuksen (pilari II -vaatimus).

Kaikki mainitut lisäpääomavaatimukset on katettava ydinpääomalla, jolloin ydinpääoman määrää koskevaksi yhteenlasketuksi vähimmäisvaatimukseksi muodostuu Euroopan unionin lainsäädännön nojalla maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille 8—13 prosenttia, muille rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille 7—11,5 prosenttia sekä muille luottolaitoksille 7—9,5 prosenttia luottolaitoksen EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisesti lasketusta kokonaisriskin määrästä. Kokonaisriskillä tarkoitetaan EU-asetuksessa asetuksen mukaisesti riskipainotettujen tase-erien ja taseen ulkopuolisten erien yhteenlaskettua määrää lisättynä asetuksen mukaisesti lasketulla operatiivisen riskin määrällä.

Sijoituspalvelulaki

Lisäpääomavaatimukset tulevat sovellettaviksi, kuten muutkin vakavaraisuusvaatimukset myös sijoituspalveluyrityksiin kuitenkin direktiivissä tarkemmin määriteltyjä pieniä ja keskisuuria sijoituspalveluyrityksiä lukuun ottamatta. Tämän johdosta, mitä tässä esityksessä sanotaan luottolaitoksesta, sovelletaan soveltuvin osin sijoituspalveluyrityksiin.

Sijoituspalvelulaissa (747/2012) on säädetty sijoituspalveluyritysten talouden vakaudesta ja valvonnasta. Voimassa olevan lain mukaan sijoituspalveluyrityksen taloudellisiin toimintaedellytyksiin, taloudellisen aseman valvontaan sekä niitä koskevien poikkeuslupien antamiseen sovelletaan luottolaitoslain 9—11 lukua. Luottolaitoslaista poiketen sijoituspalveluyrityksellä on aina oltava omia varoja vähintään sijoituspalvelulain mukainen määrä. Luottolaitoslaissa säädettyjä lisäpääomavaatimuksia koskevia säännöksiä ei sovelleta sijoituspalveluyritykseen, jonka henkilöstön määrä on vähemmän kuin 250 ja taseen loppusumma enintään 43 miljoonaa euroa. Sijoituspalvelulakia ei ole tarpeen muuttaa luottolaitoslakiin ehdotettujen muutosten johdosta.

Luottolaitosdirektiivi

Luottolaitosdirektiivin 133 artiklassa säädetään järjestelmäriskipuskurista eli rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettavasta lisäpääomavaatimuksesta, jota ei edellä todetusti Suomessa pantu täytäntöön luottolaitoslakia uudistettaessa Basel III –uudistuksen johdosta. Direktiivin mukaisesti kyseessä on jäsenvaltio-optio eli jäsenvaltioilla on oikeus asettaa edellä kuvattujen jo voimassa olevien pääomavaatimusten lisäksi järjestelmäriskipuskuri, jonka suuruus on jäsenvaltion itsensä päätettävissä.

Luottolaitosdirektiivin 133 artiklan 1 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio voi ottaa käyttöön ydinpääomavaatimuksena järjestelmäriskipuskurin yhdelle tai useammalle luottolaitokselle, jotta estettäisiin ja lievennettäisiin pitkäaikaisia ei-syklisiä järjestelmäriskejä tai makrotason vakavaraisuusriskejä, joita EU:n vakavaraisuusasetus ei kata. Lisäksi 1 kohdan mukaan vaatimus kohdentuisi nimenomaisesti rahoitusjärjestelmään kohdistuvan sellaisen häiriöriskin estämiseksi tai lieventämiseksi, joka saattaa vaikuttaa huomattavan kielteisesti tietyn jäsenvaltion rahoitusjärjestelmään ja reaalitalouteen.

Artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdan soveltamiseksi jäsenvaltion tulee nimetä viranomainen, joka on vastuussa järjestelmäriskipuskurin asettamisesta ja niiden laitosten määrittämisestä, joihin sitä sovelletaan. Kohdan 3 mukaan luottolaitoksilta voidaan edellyttää, että ne ylläpitävät EU:n vakavaraisuusasetuksen 92 artiklassa asetetun omien varojen vaatimuksen täyttämiseksi ylläpidetyn ydinpääoman lisäksi järjestelmäriskipuskuria, joka on vähintään 1 prosentin suuruinen, jos vaatimus otetaan käyttöön. Lisäpääomavaatimus voidaan asettaa luottolaitoksen tasolla tai konsolidoidulla tasolla.

Artiklan 4 kohdan mukaan luottolaitokset eivät saa käyttää tässä tarkoitetun lisäpääomavaatimuksen täyttämiseksi ylläpidettyä ydinpääomaa EU:n vakavaraisuusasetuksen 92 artiklassa asetettujen vaatimusten, eikä luottolaitosdirektiivin 129 ja 130 artiklassa asetettujen vaatimusten, eikä luottolaitosdirektiivin 102 ja 104 artiklassa asetetun vaatimuksen täyttämiseen.

Mainitun kohdan mukaan sellaisen ryhmän osalta, joka on määritetty rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäväksi luottolaitokseksi, jonka osalta sovelletaan konsolidoidusti joko 131 artiklan mukaista G-SII- tai O-SII-puskuria, sekä johon sovellettaisiin konsolidoidusti myös järjestelmäriskipuskuria, sovelletaan kuitenkin vain korkeampaa näistä eri puskureista. Jos luottolaitoksen osalta sovelletaan yksilöllisesti tai alakonsolidointiryhmän tasolla 131 artiklan mukaista O-SII-puskuria sekä järjestelmäriskipuskuria, sovelletaan tällöin vain korkeampaa näistä vaatimuksista.

Artiklan 5 kohdan mukaan niissä tilanteissa, joissa järjestelmäriskipuskuria sovelletaan kaikkiin luottolaitoksen vastuisiin, jotka sijaitsevat samassa vaatimuksen asettavassa jäsenvaltiossa, mutta jossa vaatimusta ei sovelleta jäsenvaltion ulkopuolella sijaitseviin vastuisiin, kyseinen järjestelmäriskipuskuri on kumulatiivinen edellä tarkoitettujen O-SII- tai G-SII-puskurivaatimusten kanssa.

Artiklan 6 kohdan mukaan tilanteissa, joissa makrovakausviranomainen soveltaa artiklan 4 kohtaa ja laitos on osa sellaista ryhmää, johon kuuluu G-SII tai O-SII -luottolaitos, ei laitoksen osalta sovelleta yksilöllisesti yhteenlaskettua puskurivaatimusta, joka olisi alempi kuin yleisen pääomapuskurin, vastasyklisen pääomapuskurin ja siihen yksilöllisesti sovellettavien O-SII-puskurin ja järjestelmäriskipuskurin, riippuen siitä kumpi on korkeampi, summa.

Samoin tilanteissa, joissa luottolaitos on osa ryhmää, johon kuuluu G-SII tai O-SII -luottolaitos, ei artiklan 7 kohdan mukaan laitoksen osalta sovelleta yksilöllisesti yhteenlaskettua puskurivaatimusta, joka olisi alempi kuin yleisen pääomapuskurin ja vastasyklisen pääomapuskurin summa ja siihen yksilöllisesti sovellettavien O-SII-puskurin ja järjestelmäriskipuskurin summa.

Artiklan 8 kohdan mukaan järjestelmäriskipuskuria voidaan soveltaa vastuisiin, jotka sijaitsevat jäsenvaltiossa, joka asettaa kyseisin lisäpääomavaatimuksen. Lisäksi vaatimusta voidaan soveltaa myös kolmansissa maissa sijaitseviin vastuisiin. Järjestelmäriskipuskuria voidaan soveltaa myös muissa jäsenvaltiossa sijaitseviin vastuisiin.

Artiklan 9 kohdan mukaan lisäpääomavaatimusta on sovellettava kaikkiin laitoksiin tai yhteen tai useampaan näiden laitosten osaan. Vaatimus on asetettava 0,5 prosenttiyksikön tarkkuudella. Luottolaitossektorin eri osiin voidaan soveltaa eri vaatimuksia.

Kohdan 10 mukaan, kun makrovakauden valvonnasta vastaava viranomainen on asettamassa lisäpääomavaatimusta, sen on otettava päätöksenteossaan huomioon, että järjestelmäriskipuskuri ei saa aiheuttaa suhteettomia kielteisiä vaikutuksia muiden jäsenvaltioiden tai koko unionin rahoitusjärjestelmään kokonaisuudessaan tai osittain muodostamalla tai luomalla esteen sisämarkkinoiden toiminnalle. Kohdan mukaan järjestelmäriskipuskuria on arvioitava uudelleen vähintään joka toinen vuosi.

Artiklan 11 kohdan mukaan ennen järjestelmäriskipuskurikannan vahvistamista tai vahvistamista uudelleen enintään 3 prosentiksi toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava siitä komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle ja Euroopan pankkiviranomaiselle ja asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille ja nimetyille viranomaisille yhtä kuukautta ennen päätöksen julkaisemista. Jos puskuria sovelletaan kolmansissa maissa sijaitseviin vastuisiin, on asiasta ilmoitettava myös kyseisten kolmansien maiden valvontaviranomaisille.

Edellä tarkoitetussa ilmoituksessa on esitettävä yksityiskohtaisesti järjestelmäriski tai makrotason vakavaraisuusriski jäsenvaltiossa. Lisäksi on yksilöitävä ne syyt, miksi järjestelmäriskin tai makrotason vakavaraisuusriskin laajuus aiheuttaa kansallisella tasolla rahoitusjärjestelmän vakaudelle uhkan, jolla voidaan perustella järjestelmäriskipuskurikanta. Kohdan mukaan on ilmoitettava perustelut sille, miksi järjestelmäriskipuskurin katsotaan todennäköisesti olevan tehokas ja oikeasuhteinen riskin lieventämiseksi kyseisessä tilanteessa tai tapauksessa. Ilmoituksessa on esitettävä myös arvio järjestelmäriskipuskurin todennäköisistä myönteisistä ja kielteisistä vaikutuksista sisämarkkinoihin saatavilla olevien tietojen pohjalta. Myös perustelut sille, miksi yksikään luottolaitosdirektiivissä tai EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädetty toimenpide, mainitun asetuksen 458 ja 459 artiklaa lukuun ottamatta, ei yksinään tai yhdistettynä muihin riitä poistamaan havaittua makrotason järjestelmäriskiä. Ilmoituksessa on yksilöitävä myös järjestelmäriskipuskurikanta, joka halutaan asettaa.

Artiklan 12 kohdan mukaan ennen kuin asetetaan yli 3 prosentin järjestelmäriskipuskurikanta, on siitä ilmoitettava komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle, Euroopan pankkiviranomaiselle ja asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille ja nimetyille viranomaisille. Jos puskuria sovelletaan kolmansissa maissa sijaitseviin vastuisiin, toimivaltaisen viranomaisen tai nimetyn viranomaisen on ilmoitettava asiasta myös kyseisten kolmansien maiden valvontaviranomaisille. Ilmoitus on niin ikään yksilöitävä, kuten edellä.

Kohdan 13 mukaan voidaan asettaa järjestelmäriskipuskuri asianomaisessa jäsenvaltiossa sijaitseviin vastuisiin ja sitä voidaan soveltaa myös kolmansissa maissa sijaitseviin vastuisiin yhteensä viiteen prosenttiin saakka noudattaen, mitä artiklan 11 kohdassa säädetään. Jos asetetaan yli viiden prosentin järjestelmäriskipuskuri, on noudatettava artiklan 12 kohdassa säädettyjä menettelyjä.

Kohdan 14 mukaan tilanteissa, joissa asetetaan kolmen ja viiden prosentin välille sijoittuva järjestelmäriskipuskuri, on siitä ilmoitettava aina komissiolle ja odotettava komission lausuntoa ennen kyseisten toimenpiteiden toteuttamista. Jos komissio antaa kielteisen lausunnon, on noudatettava tätä lausuntoa tai perusteltava, miksei niin tehdä.

Kohdan alakohdan mukaan tilanteissa, joissa yksi vaatimuksen soveltamisen kohteista on tytäryritys, jonka emoyritys on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, on asiasta ilmoitettava kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisille, komissiolle ja Euroopan järjestelmäriskikomitealle. Näiden tulee antaa suositus aiotuista toimenpiteistä kuukauden kuluessa ilmoituksesta. Jos viranomaiset ovat eri mieltä, ja jos sekä komissio että Euroopan järjestelmäriskikomitea antavat kielteisen suosituksen, asia voidaan viedä Euroopan pankkiviranomaisen käsiteltäväksi ja pyytää sen apua asetuksen (EU) N:o 1093/2010 19 artiklan mukaisesti. Päätöstä näitä koskevan lisäpääomavaatimuksen asettamisesta lykätään siihen saakka, kunnes asiassa on tehty edellä mainittu päätös.

Järjestelmäriskikomitean on annettava kuukauden kuluessa artiklan 12 kohdassa tarkoitetusta ilmoituksesta komissiolle lausunto siitä, katsotaanko järjestelmäriskipuskuri asianmukaiseksi. Euroopan pankkiviranomainen voi myös antaa komissiolle lausuntonsa puskurista asetuksen (EU) N:o 1093/2010 34 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Komissio voi, ottaen huomioon mahdolliset edellä tarkoitetut arviot, ja jos se on todennut, että järjestelmäriskipuskuri ei aiheuta suhteettomia kielteisiä vaikutuksia muiden jäsenvaltioiden tai koko unionin rahoitusjärjestelmään kokonaisuudessaan tai osittain muodostamalla tai luomalla esteen sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle, hyväksyä kahden kuukauden kuluessa ilmoituksesta täytäntöönpanosäädöksen, jolla toimivaltainen viranomainen tai nimetty viranomainen valtuutetaan hyväksymään ehdotettu toimenpide.

Artiklan 16 kohdan mukaan kunkin toimivaltaisen viranomaisen tai nimetyn viranomaisen on ilmoitettava järjestelmäriskipuskurin asettamisesta julkaisemalla ilmoitus asianmukaisella verkkosivustolla. Ilmoituksessa on oltava kohdassa tarkemmin mainitut tiedot. Kohdan 17 mukaan sellaiselle luottolaitokselle, joka ei täytä tämän artiklan 1 kohdan mukaista vaatimusta kokonaan, on asetettava luottolaitosdirektiivin 141 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistettuja voitonjakoja koskevia rajoituksia.

Jos mainittujen voitonjakoa koskevien rajoitusten soveltaminen ei paranna riittävästi laitoksen ydinpääoman tilannetta, toimivaltaiset viranomaiset voivat toteuttaa lisätoimenpiteitä luottolaitosdirektiivin 64 artiklan mukaisesti. Tästä seuraa, että lisäpääomavaatimuksen alittumisesta syntyy velvollisuus laatia viiden päivän, tai toimivaltaisen viranomaisen luvalla 10 päivän, kuluessa alituksen toteamisesta suunnitelma siitä, miten luottolaitos voi saattaa vakavaraisuuspääomansa vaatimusten mukaiseksi.

Luottolaitosdirektiivin 134 artiklassa säädetään järjestelmäriskipuskurikannan hyväksymistä koskevasta menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan muut jäsenvaltiot voivat hyväksyä virallisesti asetetun järjestelmäriskipuskurikannan ja soveltaa tätä puskurikantaa jäsenvaltiossa toimiluvan saaneiden luottolaitosten niihin vastuisiin, jotka sijaitsevat tämän puskurikannan asettaneessa jäsenvaltiossa. Kohdan 2 mukaan, jos jäsenvaltiot hyväksyvät virallisesti järjestelmäriskipuskurikannan jäsenvaltiossa toimiluvan saaneiden luottolaitosten osalta, niiden on ilmoitettava asiasta komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle ja Euroopan pankkiviranomaiselle. Päättäessään järjestelmäriskipuskurikannan virallisesta hyväksymisestä jäsenvaltion on otettava huomioon tämän puskurikannan asettaneen jäsenvaltion esittämät tiedot 133 artiklan 11, 12 ja 13 kohdan mukaisesti direktiivin mainitun artiklan 3 kohdan mukaisesti. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio, joka asettaa järjestelmäriskipuskurikannan 133 artiklan mukaisesti, voi pyytää järjestelmäriskikomiteaa antamaan suosituksen yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle, jotka voivat hyväksyä virallisesti järjestelmäriskipuskurikannan.

2.2 Kansainvälinen kehitys

Luottolaitosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä valtaosa jäsenvaltioista otti rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen osaksi niiden lainsäädäntöä. Samoin Euroopan talousalueeseen kuuluva Norja on mahdollistanut lainsäädännössään lisäpääomavaatimuksen asettamisen. Tässä yhteydessä on erotettava toisistaan lisäpääomavaatimuksen asettamisen mahdollistaminen laissa ja itse vaatimuksen ottaminen käyttöön sitovana pääomavaatimuksena. Monessa unionin jäsenvaltiossa vaatimusta ei ole käytännössä sovellettu luottolaitoksiin. Toistaiseksi Suomen lisäksi Irlanti, Iso-Britannia sekä Italia eivät ole sisällyttäneet lainsäädäntöönsä mahdollisuutta asettaa esityksessä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta.

Selvitysten perusteella on ilmennyt, että osa jäsenvaltioista ei ole sisällyttänyt lainsäädäntöönsä luottolaitosdirektiivin säännöksiä tarkempia soveltamiskriteerejä vaatimuksen käyttöönotolle vaan harkintavalta vaatimuksen tasosta ja edellytyksistä on jätetty sikäläisen toimivaltaiselle viranomaiselle. Pääsääntöisesti vertailumaissa vaatimus voidaan asettaa pysyvästi. Vaatimuksen asettamisen edellytysten olemassa oloa on tästä huolimatta tarkasteltava uudelleen vuosittain. Selvitysten mukaan yksikään jäsenvaltio, jossa vaatimusta on sovellettu, ei ole asettanut sitä yksittäisen luottolaitoksen tasolla. Lähtökohtaisesti vaatimus voidaan asettaa joko yksittäisen luottolaitoksen tasolla tai konsolidointitasolla. Muutamassa jäsenvaltiossa vaatimusta sovelletaan käytännössä vain luottolaitosryhmän ylimmällä konsolidointitasolla.

Itävalta otti vuoden 2016 alusta käyttöön lisäpääomavaatimuksen rakenteellisten riskien hallitsemiseksi luottolaitosdirektiivin 133 artiklan nojalla. Luottolaitoksen kokonaisriskien perusteella määräytyvän vaatimuksen suuruus on 2 prosenttia, joka asetettiin porrastetusti siten, että lisäpääomavaatimus koskee 12 luottolaitosta. Vaatimuksesta 1 prosentti koostuu laitoksen systeemisen merkittävyyden ja toinen prosentti laitosten keskittyneisyyden perusteella.

Bulgariassa on otettu lokakuun 2014 alussa käyttöön 3 prosentin suuruinen lisäpääomavaatimus, joka lasketaan luottolaitoksen kotimaisten riskien perusteella.

Kroatiassa on otettu toukokuussa 2014 käyttöön kaksi lisäpääomavaatimustasoa, 1,5 prosenttia ja 3 prosenttia, luottolaitoksille, joiden markkinaosuus on joko alle 5 prosenttia tai yli 5 prosenttia. Kroatiassa vaatimusta sovelletaan kokonaisriskien perusteella luottolaitoksiin.

Tsekin tasavallassa luottolaitoksiin sovellettaan 1 ja 3 prosentin välillä olevaa lisäpääomaavaatimusta järjestelmäriskien perusteella. Tsekissä, johtuen maan pankkimarkkinan rakenteesta, joka koostuu pääosin ulkomaisten luottolaitosten tytäryhtiöistä, on pääomavaatimus asetettu ylimmällä kansallisella konsolidointitasolla. Vaatimukset otettiin käyttöön jo vuonna 2014, mutta niitä on sittemmin muutettu lisäpääomavaatimuksen tason osalta vuonna 2016.

Tanska otti järjestelmäriskejä koskevan lisäpääomavaatimuksen käyttöön vuoden 2015 alusta. Vaatimuksen taso vaihtelee luottolaitoksen systeemisen merkittävyyden perusteella 1—3 prosentin välillä. Tanskassa vaatimus otetaan käyttöön vaiheittain siten, että sitä sovelletaan täysimääräisesti vuonna 2019. Vaatimuksen koko arvioidaan kuitenkin uudestaan vuonna 2017. Vaatimusta sovelletaan kaikkiin sekä kotimaisiin että ulkomaisiin tase-eriin.

Tanska soveltaa puskuria kuuteen luottolaitokseen, jotka on arvioitu vuoden 2013 taseen perusteella kansallisesti systeemisesti merkittäviksi (O-SII). Nämä luottolaitokset on jaettu viiteen kategoriaan systeemisen merkittävyyden perusteella. Systeeminen merkittävyys määritellään taseen, lainaustoiminnan koon ja talletusten määrän perusteella.

Virossa rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettava lisäpääomavaatimus on ollut käytössä elokuusta 2014 lähtien. Vaatimuksen tasoksi asetettiin alun perin kaksi prosenttia ja sitä sovelletaan kaikkiin Virossa toimiluvan saaneisiin pankkeihin. Vaatimusta on sittemmin vuonna 2016 alennettu yhteen prosenttiin. Viron keskuspankki on perustellut vaatimuksen asettamista Viron talouden ja finanssisektorin rakenteellisella haavoittuvuudella. Viro on suhteellisen pienenä ja avoimena markkinana alttiimpi talouden heilahteluille kuin muut jäsenvaltiot keskimäärin.

Ruotsi otti 3 prosentin järjestelmäriskipuskurin käyttöön neljälle systeemisesti merkittävimmälle pankkiryhmälle vuoden 2015 alusta. Ruotsissa on jätetty laaja harkintavalta finanssivalvontaviranomaiselle (Finansinspektionen) päättää vaatimusta koskevista yksityiskohdista. Ruotsissa lisäpääomavaatimusta sovelletaan vain konsolidointitasolla.

Ruotsissa on niin ikään lisäpääomavaatimuksen asettamisen tarvetta perusteltu useilla tekijöillä. Neljä systeemisesti merkittävintä luottolaitosta altistavat Ruotsin finanssijärjestelmän ja lopulta myös reaalitalouden järjestelmäriskeille. Ruotsalaiset luottolaitokset toimivat pohjoismaiseen tapaan keskittyneellä ja kilpaillulla markkinalla, altistuvat samoille riskeille sekä ovat toisiinsa kytkeytyneitä. Finanssikriisin mahdollisuutta ei Ruotsissa pidetä erityisen korkeana, mutta laajamittaisin kriisin vaikutukset reaalitalouteen voisivat olla merkittäviä.

Unkari otti 2017 alusta käyttöön luottolaitoskohtaisen lisäpääomavaatimuksen, jonka suuruus on enintään 2 prosenttia riippuen laitoksen riskeistä. Unkarissa vaatimuksen kohdentumista on rajattu kotimaisiin tase-eriin ja taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin siten, että se kohdistuu pääasiassa liikekiinteistöluototuksesta johtuviin riskeihin. Unkari on kuitenkin muuttanut vaatimusta joidenkin saatavien osalta. Uusi vaatimus tulee voimaan heinäkuussa 2017.

Alankomaat on asettanut kolmelle suurimalle luottolaitokselle 3 prosentin suuruisen lisäpääomavaatimuksen. Vaatimus tulee voimaan asteittain vuosien 2016—2019 välillä. Lisäpääomavaatimus määräytyy luottolaitoksen kokonaisriskien perusteella. Alankomaissa lisäpääomavaatimus asetetaan niille luottolaitoksille, joiden koko ylittää 50 prosenttia bruttokansantuotteesta.

Romaniassa lisäpääomavaatimusta on sovellettu maaliskuusta 2016 lähtien. Vaatimus määräytyy luottolaitoksen kokonaisriskien perusteella ja sitä sovelletaan luottolaitoksiin erinäisin soveltamisalarajauksin siten, että vaatimuksen suuruus on yhden prosentin suuruinen.

Slovakiassa on myös otettu lisäpääomavaatimus käyttöön vuoden 2016 alusta. Lisäpääomavaatimuksen soveltamista ja sen tasoa on kuitenkin muutettu vuoden 2017 alusta lukien siten, että lisäpääomavaatimus lasketaan luottolaitoksen kokonaisriskien perusteella. Lisäksi pääomavaatimuksen tasoa on korotettu joko 1,5 prosentin tai 2 prosentin suuruiseksi riippuen sen luottolaitoksen riskeistä, johon vaatimusta sovelletaan.

Euroopan talousalueeseen kuuluvassa Norjassa on heinäkuusta 2014 alkaen ollut käytössä lakisääteinen kolmen prosentin lisäpääomavaatimus. Vaatimus koskee kaikkia norjalaisia luottolaitoksia sekä yksittäisen luottolaitoksen tasolla että konsolidointitasolla riippumatta siitä, mitä vaatimuksia esimerkiksi laitoksen ulkomaiseen emoyhtiöön sovelletaan. Norjassa ministeriö voi asetuksella asettaa vaatimuksen korkeammaksi tai matalammaksi kuin 3 prosenttia. Lisäpääomavaatimuksen tasosta päättävän ministeriön harkintavaltaa ei ole lainsäädännöllä rajattu.

2.3 Nykytilan arviointi

Luottolaitoksiin EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädettyjen minimipääomavaatimusten ohella sovellettavia lisäpääomavaatimuksia koskevat oikeusohjeet sisältyvät voimassa olevaan luottolaitoslakiin. Lain sisältämät luottolaitosten taloudellista asemaa koskevat normit muodostavat kehikon, jonka lähestymistapa pohjautuu useisiin toisiaan täydentäviin taloudellisen aseman valvontaa koskeviin velvoitteisiin. Luottolaitosdirektiivin ja lain säännökset perustuvat Baselin pankkivalvontakomitean Basel III -suosituksiin, jotka niin ikään muodostavat monikerroksisen joukon vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimuksia.

Voimassa olevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa makrovakauden valvontaa koskevan sääntelyn lähtökohdaksi valittiin EU-lainsäädännön vähimmäisvaatimukset, jota perusteltiin tuolloin pääomavaatimusten korottamisen mahdollisilla lyhyen aikavälin kielteisillä Suomen reaalitalouteen ulottuvilla vaikutuksilla, jos luottolaitokset päättävät rajoittaa luotonantoaan. EU:n lainsäädännön mukaisten vakavaraisuus- ja likviditeettivaatimusten korotusten tultua voimaan ei kuitenkaan ole ollut saatavissa yksiselitteistä näyttöä edellä kuvatuista kielteisistä vaikutuksista, eikä reaalitalouteen voida kiistattomasti katsoa kohdistuneen merkittäviä vaikutuksia, jotka nimenomaisesti johtuisivat pääomavaatimusten korottamisesta.

Pääomavaatimusten ja eri makrovakausvälineiden luonteeseen sisältyy lähtökohtaisesti päällekkäisiä tavoitteita sekä elementtejä. Järjestelmäriskien vähentämiseksi on nykyisin olemassa välineitä, jotka olisivat sovellettavissa, jos jonkin luottolaitoksen riskiasemilla voitaisiin arvioida olevan kielteisiä vaikutuksia koko reaalitalouteen esimerkiksi sen taseen suuresta koosta johtuen. Vastaavasti rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta merkittäviksi katsottaville luottolaitoksille asetettava pääomavaatimus voisi olla luonteeltaan sellainen vaatimus, joka myös osaltaan vähentäisi riskien keskittymistä rahoitusjärjestelmään yksittäisen luottolaitoksen tai luottolaitosryhmän tasolla siten vähentäen myös rahoitusjärjestelmän yhteenlaskettua riskiä. Näitä vaatimuksia ei sinällään ole tarkoitettu käytettäväksi rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvien riskien vähentämiseen ja torjumiseen.

Euroopan järjestelmäriskikomitean suositusten mukaan jäsenvaltioilla olisi oltava sellaiset valtuudet, joilla voidaan uskottavasti toteuttaa vahvistetun makrovakauspolitiikan edellyttämät toimenpiteet, jotta rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat riskit voitaisiin ennakolta torjua tai niiden riskien realisoituessa, niistä seuraavia vaikutuksia pienentää. Tällaisia valtuuksia tarvitaan muun muassa kotitalouksien ja yritysten liiallisen velkaantumisen ja varallisuushintojen liiallisen nousun estämiseksi tai vähentämiseksi. Tästä näkökulmasta keskeisenä voidaan pitää kansallisessa lainsäädännössä säädettyä asuntolainojen enimmäisluototussuhdetta.

Muuttuva lisäpääomavaatimus sekä G- ja O-SII-lisäpääomavaatimukset luetaan makrovakausvälineisiin, joiden käytön tavoitteina on pienentää koko rahoitusjärjestelmän ja talouden vakautta uhkaavia järjestelmäriskejä ja vahvistaa luottolaitosten riskinsietokykyä näiden riskien toteutumista vastaan. Lisäksi makrovakausvälineenä pidetään myös valvontaviranomaisen oikeutta asettaa tarvittaessa EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaista harmonisoitua vaatimusta suurempi pääomavaatimus kiinteistövakuudellisille luotoille. EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 artiklan mukaan jäsenvaltion valvontaviranomainen voi myös kansallisin makrovakaudellisin perustein soveltaa luottolaitoksille harmonisoituja vaatimuksia ankarampia vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimuksia sekä eräitä muita vaatimuksia mainitussa artiklassa säädetyiltä osin.

Sen sijaan sellaisten häiriöiden, joiden toteutuminen voisi vaikuttaa huomattavalla tavalla koko rahoitusmarkkinaan ja siten reaalitalouteen osalta ei laissa tällä hetkellä ole nimenomaisia keinoja, välineitä tai valtuuksia. Toisaalta tässä yhteydessä on otettava huomioon, ettei tähän mennessä viranomaisilla ole tarpeellisen keinovalikoiman tai niiden kalibroinnin osalta täyttä yhteisymmärrystä ja vakiintunutta näkemystä, eikä käytännön kokemuksia keinojen soveltamisen vaikutuksista ole juurikaan ehtinyt kertyä ei kotimaassa eikä Euroopan unionin jäsenmaissa.

Rahoitusjärjestelmän viimeaikaisen rakennekehityksen sekä Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) maa-arvioiden ja Euroopan järjestelmäriskikomitean suositusten ja varoitusten johdosta on kuitenkin tarpeen arvioida rahoitusmarkkinoiden makrovakauden valvontaa koskevan lisäsääntelyn tarvetta Suomessa erityisesti luottolaitosdirektiiviin sisältämän toistaiseksi käyttöönottamattoman makrovakauden valvontavälineen eli rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen osalta.

Sääntelyä arvioitaessa on otettava huomioon, että Euroopan komission parhaillaan käynnissä olevan makrovakausvälineiden uudelleenarvioinnin johdosta käytössä olevien makrovakauden valvontaan tarkoitettujen välineiden käyttöalaan sekä soveltamisalaan on odotettavissa muutoksia, jos nykyistä makrovakauden sääntelykehikkoa Euroopassa täsmennetään.

Rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuva järjestelmäriski

Tässä esityksessä rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvalla riskillä eli rakenteellisella järjestelmäriskillä tarkoitetaan sellaisen häiriön vaaraa rakenteellisesti haavoittuvassa rahoitusjärjestelmässä, jonka toteutumisella olisi suurella todennäköisyydellä vakavia kielteisiä vaikutuksia koko rahoitusjärjestelmän tai sen merkittävän osan toimintakykyyn ja reaalitalouteen. Rakenteellisesti haavoittuvalla rahoitusjärjestelmällä puolestaan tarkoitetaan sellaista rahoitusjärjestelmää, johon kohdistuvat suhteellisen pienetkin häiriöt voivat pahimmillaan vakavasti vaurioittaa koko rahoitusjärjestelmän tai sen merkittävän osan luotonanto- tai muuta toimintakykyä ja aiheuttaa suuria haittoja kansantaloudelle.

Rahoitusjärjestelmä voi olla rakenteellisesti haavoittuva, jos esimerkiksi maassa toimivat luottolaitokset ovat voimakkaasti kytkeytyneet joko keskenään tai ulkomaisiin toimijoihin. Tällaisessa rahoitusjärjestelmässä jopa yksittäisen luottolaitoksen maksukyvyttömyys tai muut vakavat ongelmat voivat nopeasti välittyä muihin rahoituslaitoksiin ja heikentää koko järjestelmän toimintakykyä.

Myös esimerkiksi luottolaitosten suuret yhteiset riskikeskittymät luotonannossaan tai varainhankinnassaan voivat muodostaa rakenteellisen järjestelmäriskin, koska suuret luottotappiot yksittäisellä luotonsaajasektorilla tai yksittäisen varainhankinnan lähteen ehtyminen voisivat vaarantaa koko luottolaitossektorin toimintakyvyn ja pahimmillaan johtaa vakaviin rahoitus- ja talouskriiseihin. Samoin voimakkaasti keskittynyt luottolaitossektori on rakenteellisesti haavoittuva, koska ongelmiin ajautuneen luottolaitoksen asiakkaiden voi olla vaikeaa löytää korvaavia rahoituspalveluita ohuilla markkinoilla.

Reaalitalouden kannalta järjestelmäriskiin liittyvät häiriöt ovat varsin ongelmallisia ja haitallisia, koska tällainen riski tai riskitekijöiden summa voi vahvistua pankkijärjestelmän sisällä. Näin voi esimerkiksi tapahtua, jos pankit tai muut rahoituksen välittäjät häiriöön sopeutuakseen vähentävät luotonantoaan, millä on kielteisiä vaikutuksia talouteen, mikä puolestaan voimistaa luottolaitoksiin kohdistuvia häiriöitä. Lisäksi jos luottolaitokset myyvät erityisesti epälikvidejä tase-eriään, laskevat niiden hinnat, mikä puolestaan voimistaa edelleen luottolaitoksiin kohdistuvaa häiriötä.

Rakenteellisesti haavoittuvan luottolaitossektorin toimintakyvyn varmistaminen vakavissakin häiriötilanteissa voi puoltaa tällaiselta sektorilta tavanomaista vahvempaa vakavaraisuutta. Vahva vakavaraisuus pienentää paitsi yksittäisten luottolaitosten maksukyvyttömyyden riskiä myös riskiä siitä, että luottolaitokset joutuisivat häiriötilanteessa voimakkaasti ja äkillisesti supistamaan luotonantoaan tai myymään omaisuuseriään alenevilla markkinoilla vakavaraisuutensa turvaamiseksi. Empiirisissä tutkimuksissa (esimerkiksi Buch, C.M. ja Prieto, E. (2014)) on havaittu, että vakavaraiset pankit pystyvät kriisitilanteissa ylläpitämään luotonantoaan paremmin kuin vakavaraisuudeltaan heikot pankit. Lisäksi luottolaitoksen riittävän vahva vakavaraisuus vaimentaa niitä negatiivisia vaikutuksia, joita riippuvuus markkinarahoituksesta voi aiheuttaa pankin luotonantoon rahoituskriisin aikana (Kapan, T. ja Minoiu, C. (2013) sekä Cohen ja Scatigna (2014)).

Voimassa olevan lain sisältämien välineiden ja ehdotuksen mukaisen uuden välineen arvioinnin kannalta merkityksellinen kysymys on, voidaanko vakavaraisuusvaatimuksia korottamalla tai alentamalla vaikuttaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuviin järjestelmäriskeihin ja toisaalta yksittäisistä luottolaitoksista heijastuviin rakenteellisiin riskeihin erotuksena niin sanotuista tavanomaisista yksittäisten luottolaitosten riskiasemista. Tällaisiksi tavanomaisiksi, liiketoiminnasta johtuviksi riskeiksi voidaan perinteisesti lukea omilla varoilla katettavat EU:n vakavaraisuusasetuksessa ja laissa tarkemmin määritellyt luottoriskit, toiminnalliset riskit, valuutta- ja hyödykeriskit sekä arvopapereiden kaupankäyntivarastoon (trading book) liittyvät riskit sekä operatiiviset riskit muiden riskien ohella.

Rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista aiheutuvien riskien tunnistamiseen ja mittaamiseen sekä niiden mukaisten vakavaraisuusvaatimusten asettamiseen ei ole vielä olemassa kansainvälisesti yhdenmukaisia ja vakiintuneita menetelmiä. Näin ollen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen asettamisessa on syytä jättää riittävästi harkintavaltaa sitä soveltavalle viranomaiselle, jotta liian mekanistisista rajoitteista ei tulisi välineen käyttämisen estettä.

Edellä oleva huomioiden sääntelytarpeen arvioinnissa olennaista on pankkisektorin rakenteellisten riskien ja haavoittuvuuksien ilmeneminen Suomessa. Suomi on myös suhteellisen pieni, avoin talous euroalueen maantieteellisellä reunalla, minkä johdosta niin sanottujen epäsymmetristen riskien todennäköisyys voi olla vastaavasti keskimääräistä suurempi. Järjestelmäriskiä ja siten myös siihen liittyvää lisäpääomatarvetta on yleensä arvioitu ensi sijassa kansallisten pankkimarkkinoiden näkökulmasta, koska markkinoiden vakauden on nähty olevan viime kädessä kunkin maan vastuulla. Pankkiunionin myötä on siirrytty euroalueen jäsenvaltioiden yhteiseen pankkivalvontaan ja kriisinratkaisuun, ja samaan aikaan pohjoismainen pankki-integraatio on syvenemässä. Nämä tekijät lisäävät tarvetta ottaa entistä tarkemmin huomioon se, miten rajat ylittävät järjestelmäriskit ja haavoittuvuudet ilmenevät Suomen markkinoilla. Kansallisilla pankki- ja muilla pankkimarkkinoilla muodostuvan järjestelmäriskin tarkastelua suhteessa yksittäisen jäsenvaltion kansantalouteen ja julkiseen talouteen on kuitenkin edelleen pidettävä perusteltuna lähestymistapana, koska kullakin valtiolla on edelleen kansallisia syitä torjua järjestelmäriskiä.

Luottolaitossektori Suomessa

Arvioitaessa rahoitusjärjestelmän rakennetta ja suhdetta lainsäädäntöön on tarpeen tarkastella myös Suomen luottolaitossektoria.

Suomen luottolaitossektorin rakenteen erityispiirre on sen suuri keskittyneisyys. Suomen kaksi suurinta toimijaa ovat OP Ryhmä ja Danske Bank Oyj Nordea Pankki Suomi Oyj:n muututtua vuoden 2017 alusta lukien sivuliikkeeksi. Nordea toimii Suomessa lisäksi kiinnitysluottopankkitoimintaa harjoittavan yhtiön kautta. Mainitut kolme toimijaa muodostavat noin 90 prosenttia markkinasta. Vaikka OP Ryhmän ja Dansken taseita sekä laskennallisesti arvioitua Nordean tasetta oikaistaisiin poistamalla niihin sisältyvät pohjoismaisten konsernien sisäiset erät ja vakuutusliiketoiminnan vaikutus, on Suomen luottolaitossektori yksi euroalueen keskittyneimmistä.

Vuoden 2016 lopussa kotimaisten talletuspankkien taseiden yhteissumma oli noin 441 mrd. euroa, eli noin 206 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Kun tähän lisätään muut kotimaiset luottolaitokset (suurimpana Kuntarahoitus Oyj), oli vuoden 2016 lopussa näin lasketun luottolaitossektorin yhteenlaskettu tase suuruudeltaan noin 501 miljardia euroa, eli noin 234 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Kotimaisten luottolaitosten lisäksi ulkomaisten luottolaitosten sivuliikkeet ovat varsin merkittäviä vähittäispankkitoiminnassa. Vuoden 2016 lopun luvuissa edellä mainittu Nordea Pankki Suomi Oyj:n sivuliikkeeksi muuttuminen ei ollut vielä tapahtunut.

Kuten edellä on todettu, on Suomen pankkisektorilla meneillään merkittävä rakenteellinen muutos. Nordea Pankki Suomi (NPS) on siirtynyt kuluvan vuoden alusta toimimaan Suomessa sivuliikkeenä ja näin myös siirtynyt Ruotsin pankkivalvojan (Finansinspektionen) valvontavastuulle. Nordean lisäksi myös Suomessa toimiva Danske Bank on ilmoittanut suunnitelmistaan muuttaa tytäryhtiönsä oikeudellisen muodon sivuliikkeeksi.

Ulkomaisten sivuliikkeiden markkinaosuus talletuspankkien myöntämistä lainoista oli tammikuussa 2017 Suomen Pankin tilastojen mukaan noin 26 prosenttia ja talletuksista puolestaan 35 prosenttia. Vastaavat markkinaosuudet ennen NPS:n rakennemuutosta vuoden 2016 alussa olivat 4,7 prosenttia ja 5,6 prosenttia. Danske Bankin suunnitelman toteutuessa Suomessa toimivien suomalaisten talletuspankkien markkinaosuus pienenisi entisestään ja ulkomaisten pankkien sivuliikkeiden merkitys puolestaan kasvaisi. Edellä esitetyn valossa on huomattava, että ulkomaisten pankkien sisäisillä liiketoiminnallisilla järjestelyillä on huomattavia vaikutuksia Suomen pankkisektorin kokoon, rakenteeseen ja niiden sisältämiin riskeihin.

Mikäli rakennemuutokset etenevät suunnitellusti, tulee sen seurauksena suomalainen pankkimaisema näyttämään erilaiselta kuin esimerkiksi vuoden 2014 alussa. Lisäksi on odotettavissa, että eurooppalaisen ja siten myös suomalaisen pankkisektorin muutospaineet eivät jää tähän. Perinteisen pankkitoiminnan liiketoimintamallit ovat muutospaineiden edessä, kun uusien finanssiteknologioiden kehittyminen ja muiden sääntelemättömien toimijoiden kuin perinteisten pankkien mukaantulo markkinoille alkaa näyttää entistä todennäköisemmältä.

Luottolaitosten liiketoimintamallit

Rakenteellisiin riskeihin liittyy läheisesti se, millainen on suomalaisten pankkien liiketoimintamalli. Suomalaiselle järjestelmälle ominaista on se, että lähes kaikilla toimijoilla on varsin voimakas pohjoismainen omistuksellinen kytkentä. Lisäksi kotimaisessa omistuksessa olevien pankkien kohdalla leimallista on finanssitavarataloajattelu, jonka tavoitteena on kokonaisasiakkuusmalli, jossa asiakkaan pankkisuhteen lisäksi saman konsernin eri yhtiöt pyrkivät huolehtimaan myös asiakkaan vakuutuksista ja varallisuudenhoidosta, puhumattakaan uusista toimialasiirtymistä, joilla ei ole juurikaan tekemistä talletuspankkitoiminnan kanssa.

Suomesta ovat puuttuneet suuret esimerkiksi vain asunto- tai yritysrahoitukseen erikoistuneet rahoituslaitokset. Vuoden 2017 alusta lukien poikkeuksen tästä muodostaa Nordean kiinnitysluottopankki. Näiden sijasta talletuspankit hoitavat kaikkia vähittäispankkitoiminnan lohkoja. Erikoistuneempien luottolaitosten merkitys vähittäispankkitoiminnassa on Suomessa vähäinen. Suomalaisessa pankkitoiminnassa tyypillistä on monien toimintojen keskittäminen. Erityisesti tietotekniset ratkaisut on varsin usein keskitetty, mikä mahdollistaa esimerkiksi skaalaetujen hakemisen sekä monet yhteistyön muodot eri pankkien kesken. Tämän rinnalla pankkitoiminnassa tyypillisiä ovat monet erilaiset omistuspohjat (osakeyhtiöt, osuuskunnat, säästöpankit ja säästöpankkiosakeyhtiöt sekä yhteenliittymät).

Voidaan olettaa, että pankkikriisien vaikutukset reaalitalouteen ovat todennäköisesti sitä suurempia, mitä suurempi ja keskittyneempi pankkisektori on suhteessa kansantalouden kokoon. Suomen pankkisektorin taseen arvolla mitattu koko on lähellä EU-maiden keskiarvoa (kuvio 1).

Kuvio 1. Pankkisektorin tase per BKT eri Euroopan maissa 30.06.2016

Kuva

Kuvio 2. Rahoituslaitosten osuudet koko finanssisektorin saamisista EU-maissa 2016

Kuva

Pankkien asema rahoituspalveluiden tarjoajana on Suomessa keskeinen. Suomessa pankkisektorin yhteenlasketut saamiset suhteessa esimerkiksi vakuutusyhtiöiden, eläkerahastojen ja muiden rahoituslaitosten saamisiin ovat selvästi suuremmat kuin muissa euromaissa keskimäärin (kuvio 2). Pankkien tarjoamien luottojen ja muiden pankkipalveluiden korvattavuus on lukujen perusteella useita muita euromaita huonompi: erityisesti pankkien vähittäisasiakkailla olisi todennäköisesti tarjolla vain niukasti vaihtoehtoisia rahoituspalveluita, jos Suomen pankkisektori ajautuisi vakaviin vaikeuksiin.

2.3.4 Pankkisektorin keskittyneisyys

Suomen luottolaitossektori on poikkeuksellisen keskittynyt mitattuna sekä viiden suurimman toimijan yhteenlaskettujen taseiden osuudella koko sektorin taseesta (kuvio 3) että Herfindahl-indeksillä (kuvio 4). Herfindahl-indeksillä mitaten Suomen pankkisektori on EU-maista keskittynein ja viiden suurimman pankkiryhmän taseiden osuudella mitaten kuudenneksi keskittynein. Herfindahl-indeksin saama suuri arvo ilmentää sitä, että Suomen markkinoilla käytännössä toimivien suurimpien toimijoiden, erityisesti Nordean ja OP Ryhmän, markkinaosuudet ovat hyvin suuria.

Kuvio 3. Viiden suurimman pankin osuus koko pankkisektorin taseesta maittain

Kuva

Kuvio 4. Pankkisektorin keskittyneisyyttä kuvaava Herfindahl-indeksi

Kuva

2.3.5 Pankkisektorin riskikeskittymät

Finanssikriisien todennäköisyyttä ja ongelmien leviämistä pankista toiseen voivat kasvattaa pankkisektorin riskikeskittymät luotonannossa, varainhankinnassa tai muissa liiketoiminnoissa sekä maiden sisäiset ja maiden rajat ylittävät pankkien kytkennät esimerkiksi keskinäisen luotonannon tai maiden rajat ylittävien omistusrakenteiden kautta.

Suomalaisten pankkien luotonannon suurin yksittäinen riskikeskittymä on asuntolainat ja rakentamista varten myönnetyt lainat. Asuntolainojen osuus pankkien luotonannosta on Suomessa yksi Euroopan suurimmista (kuvio 5).

Muita maailmanlaajuisesti tyypillisiä riskikeskittymiä ovat esimerkiksi pankkien suuret sijoitukset valtioiden liikkeeseen laskemiin velkapapereihin. Suomalaisten pankkien valtionlainaomistukset ovat verrattain vähäiset. Varainhankinnan osalta vähittäistalletukset ovat kriisitilanteissa tyypillisesti pankkien vakain varainhankinnan muoto. Kuten maailmanlaajuinen vuonna 2009 alkanut finanssikriisi osoitti, erityisesti lyhytaikainen markkinaehtoinen varainhankinta voi kriisitilanteessa nopeasti tyrehtyä. Suomalaisten pankkien riippuvuus markkinaehtoisesta varainhankinnasta kuuluu EU:n suurimpiin (kuvio 6).

Kuvio 5. Asuntolainojen osuus pankkien luotonannosta Euroopassa

Kuva

Kuvio 6. Eurooppalaisten pankkien yksityisen sektorin lainojen suhde talletuksiin

Kuva

2.3.6 Pankkien väliset tartuntariskit (kytkeytyneisyys)

Suomalaisten pankkien kytkeytyneisyys muihin pankkeihin on Suomessa suurempi kuin Euroopan maissa keskimäärin mitattuna pankkien välisten interbank-velkojen osuudella pankkien kaikista veloista (kuvio 7). Suuri osa suomalaisten pankkien interbank-veloista on konsernin sisäisiä. Suomessa toimivat pankit ovat voimakkaasti kytkeytyneitä ulkomaisiin pankkeihin omistuksen kautta. Pankkien laajalla ulkomaisella omistuksella voi olla sekä myönteisiä että haitallisia vaikutuksia kansallisen pankkijärjestelmän vakaudelle. Haitallisia vaikutuksia voi syntyä monissa maissa toimivien pankkiryhmien kriisinratkaisun monimutkaisuudesta ja riskistä, että pankkien mahdolliset vakavat ongelmat muissa maissa horjuttavat myös pankin Suomessa toimivien yksiköiden toimintakykyä.

Kuvio 7. Interbank-velkojen osuus joulukuussa 2016

Kuva

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on saattaa voimassa oleva lainsäädäntö vastaamaan tärkeimpien viitemaiden vastaavaa lainsäädäntöä ottamalla kansallisena optiona luottolaitosdirektiivin sisältyvä järjestelmäriskipuskurivaatimus osaksi käytettävissä olevia makrovakauden valvontavälineitä.

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Kun huomioidaan rahoitusjärjestelmämme tyyppipiirteet ja rakenteelliset ominaisuudet sekä se, että useimmat EU-maat ovat sisällyttäneet järjestelmäriskipuskurivaatimuksen kansalliseen lainsäädäntöönsä, on perusteltua, että vaatimuksen asettamisen mahdollisuus otetaan lainsäädäntöön. Jos vaatimusta ei sisällytetä lainsäädäntöön, voisi tällä olla vaikutusta sijoittajien luottamukseen suomalaisia luottolaitoksia kohtaan sekä niiden luottoluokituksiin yleisemminkin.

Ulkomaisten sijoittajien luottamus suomalaisia pankkeja kohtaan on pysynyt vahvana niin globaalin finanssikriisin aikana kuin sen jälkeenkin. Suomalaisten pankkien markkinoilta hankkiman rahoituksen saatavuus on pysynyt hyvänä ja ehdot edullisina. Rahoituksen hyvää saatavuutta ovat tukeneet pankkien hyvänä pysynyt kannattavuus ja vähäiset luottotappiot.

On todennäköistä, että vastaisuudessakin markkinaosapuolten luottamukseen vaikuttavat ensisijaisesti pankkikohtaiset tekijät. Sääntelyn ja valvonnan yhdenmukaistuminen Euroopassa parantanee entisestään pankkitoiminnan läpinäkyvyyttä, minkä voi olettaa edelleen kasvattavan pankkikohtaisten tekijöiden merkitystä esimerkiksi varainhankinnan hinnassa.

Mahdollisuutta, että sijoittajien arviot kansallisen sääntelyn ja valvonnan tehokkuudesta vaikuttaisivat myös varainhankinnan hintaan ja saatavuuteen, etenkin poikkeuksellisissa tilanteissa, ei voida kuitenkaan sulkea pois.

Rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus voidaan direktiivin mukaan asettaa kansallisesti joko kaikille pankeille tai vain osalle niistä. Lähtökohtaisesti esityksessä on päädytty valitsemaan harkinnanvaraa jättävä lähestymistapa. Näin Finanssivalvonta voisi harkintansa mukaan päättää soveltaa vaatimusta myös kaikkiin suomalaisiin luottolaitoksiin.

Päätöksen lisäpääomavaatimuksen asettamisesta sekä niiden laitosten määrittämisestä, joihin puskuria sovelletaan, tekee Suomessa Finanssivalvonta. Vaatimuksen taso on lähtökohtaisesti kansallisessa harkinnassa. Jos lisäpääomavaatimus asetetaan, sen on luottolaitosdirektiivin mukaan oltava vähintään 1 prosentti. Vaatimus voidaan asettaa 0,5 prosenttiyksikön välein.

Lisäpääomavaatimuksen tarkoituksenmukaisen tason ja suuruuden arvioiminen ennakolta ei ole perusteltua, koska lainsäätäjällä ei ole, eikä voikaan olla, käytettävissään sellaista yksityiskohtaista tietoa Finanssivalvonnan valvottavien tilasta tai Suomen pankkijärjestelmän rakenteellisista riskeistä ja haavoittuvuuksista, jotka muuttuvat ajan kuluessa. Makrovakauden valvonnasta vastaavalla Finanssivalvonnalla sen sijaan tällainen ajantasainen tieto on tai ainakin tulisi olla saatavilla. Tämä puhuu sen puolesta, että lisäpääomavaatimuksen taso jäisi Finanssivalvonnan johtokunnan harkittavaksi. Viranomaisen harkintavaltaa on kuitenkin perustuslain vakiintuneen tulkinnan mukaan tarpeen rajata siten, että vaatimuksen vähimmäis- ja enimmäismäärät ilmenevät laista. Ehdotuksen mukaan vaatimus voitaisiin asettaa yhden ja viiden prosentin välille.

Mitoituksessa ei ole yksikäsitteistä tai kansainvälisesti yhdenmukaista asteikkoa, koska luottolaitosdirektiivissä ei vaatimukselle aseteta määrättyä ylärajaa. Koska direktiivissä kuitenkin edellytetään, että asetettaessa kotimaisille riskierille yli 5 prosentin vaatimus on noudatettava monimutkaista ilmoitus- ja koordinaatiomenettelyä, voidaan 5 prosentin rajaa pitää normaalitilanteissa vaatimuksen ylärajana.

Lisäpääomavaatimuksen tavoitteiden kohdistuessa koko rahoitusjärjestelmää uhkaavien riskien ja niiden kustannusten vähentämiseen yksi lähtökohta vaatimusta kohdennettaessa olisi se, että vaatimus kohdentuisi samalla tavoin kaikkiin luottolaitoksiin.

Toisaalta luottolaitossektorin riskikeskittymien osalta vaatimus on puolestaan luontevasti kohdennettavissa niihin luottolaitoksiin tai niiden tase-eriin ja taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin, joista keskittymät koostuvat. Samoin sektorin keskittyneisyys liittyy ainoastaan suurimpiin luottolaitoksiin, mikä puoltaa vaatimuksen kohdentamista tarvittaessa vain systeemisesti merkittäviin luottolaitoksiin kaikkien laitosten sijasta, koska lisäpääomavaatimus olisi tällöin omiaan vahvistamaan näiden luottolaitosten taseiden kasvua.

Tase-erien osalta luottolaitosdirektiivi sallii vaatimuksen kohdistamisen vain esimerkiksi kotimaisiin tase-eriin ja taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin. Jos vaatimuksella pyritään varmistamaan kotimaisten luottomarkkinoiden toiminta, vaatimuksen kohdistaminen vain kotimaisiin tase-eriin voisi olla perusteltu lähtökohta. Moni jäsenvaltio on kuitenkin päätynyt siihen, että vaatimus lasketaan kokonaisriskin perusteella, olivatpa riskit sitten kotimaisia tai ulkomaisia. Tätä puoltaa se, että tappiot heijastuvat luottolaitosryhmien vakavaraisuuteen riippumatta siitä, missä ne ovat syntyneet. Edellä olevan perusteella on esityksessä päädytty esittämään lainsäädäntöön ehdotettuja muutoksia vastaavasti lähtökohtaisesti mallia, joka mahdollistaa mahdollisimman joustavan lisäpääomavaatimuksen asettamisen. Tämä johtuu järjestelmäriskien monitahoisista ilmenemisvaihtoehdoista ja -tavoista.

Järjestelmäriskipuskurivaatimuksen asettaminen jokaisen konsolidointiryhmään kuuluvan yksittäisen luottolaitoksen tasolla ei vaikuta edellä mainittujen osatekijöiden ja mittareiden perusteella tarkoituksenmukaiselta. Siten vaatimuksen luonnollinen soveltamistaso vaikuttaisi olevan ylin kansallinen emoyritys. Jos tällainen kansallinen emoyritys on toisessa jäsenvaltiossa olevan emoyrityksen tytäryritys ja emoyritykseen sovelletaan sen kotivaltiossa järjestelmäriskipuskurivaatimusta koko konsolidointiryhmän tasolla, koko konsolidointiryhmää koskevan vaatimuksen voidaan kuitenkin arvioida olevan omiaan lisäämään myös sen kansallisen alakonsolidointiryhmän vakautta.

Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, ettei luottolaitosdirektiivi rajoita mahdollisuutta siihen, että puskuri asetetaan eri pankeille erisuuruisena. Ehdotuksessa on omaksuttu lähestymistapa, joka mahdollistaa sen, että vaatimus voitaisiin kohdistaa samanaikaisesti kaikille pankeille tai vain osalle niistä esimerkiksi koon tai tase-erien perusteella, mutta erisuuruisena.

3.3 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luottolaitoslakia lisäämällä lakiin säännökset rahoitusjärjestelmän rakenteellisten omaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta. Ehdotetulla lailla pantaisiin täytäntöön kansainväliseen pankkisääntelyn kokonaisuudistukseen perustuvaan Euroopan unionin luottolaitosdirektiiviin sisältyvä kansallinen sääntelyoptio.

Lakiin lisättäisiin säännökset erityisestä lisäpääomavaatimuksesta, jolla katettaisiin pitkäaikaisten ja ei-syklisten rahoitusjärjestelmää tai kokonaistaloutta uhkaavien tekijöiden muodostamaa riskiä. Luottolaitoksilla olisi laissa aiemmin säädettyjen pääomavaatimusten lisäksi oltava ydinpääomaa yhdestä viiteen prosenttia niin sanottujen järjestelmäriskien kattamiseksi. Lisäpääomavaatimuksia koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös sijoituspalveluyrityksiin. Ehdotetut vaatimukset eivät kuitenkaan tulisi suoraan lain nojalla sovellettaviksi, vaan lisäpääomavaatimus olisi makrovakauden valvonnasta vastaavan Finanssivalvonnan harkinnan mukaan käyttöön otettavissa laissa säädettyjen edellytysten ollessa olemassa.

Finanssivalvonnasta annettuun lakiin lisättäisiin uuden lisäpääomavaatimuksen asettamisen edellyttämät tarpeelliset säännökset. Lisäpääomavaatimuksen asettamisesta päättäisi Finanssivalvonnan johtokunta.

Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen sisällyttäminen lainsäädäntöön perustuu ennen kaikkea Suomen pankkijärjestelmän rakenteeseen liittyvillä sellaisilla erityispiirteillä, joista seuraa keskimääräistä suurempi rakenteellinen järjestelmäriski. Mahdollisuutta vaatimuksen asettamiseen puoltavat erityisesti Suomen pankkisektorin huomattava keskittyneisyys, pankkisektorin suuri merkitys yksityisen sektorin rahoittajana ja sen tarjoamien palveluiden heikko korvattavuus sekä jossain määrin myös ulkomaisen markkinarahoituksen suhteellisen suuri osuus pankkien varainhankinnasta, pankkien yhteiset riskikeskittymät (asuntolainat) ja pankkien voimakas kytkeytyneisyys omistusrakenteiden kautta ulkomaisiin pankkeihin.

Siihen seikkaan, että Suomessa, päinvastoin kuin useimmissa muissa EU:n jäsenvaltioissa, ei toistaiseksi ole otettu käyttöön rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta, ovat kiinnittäneet huomiota muun muassa Euroopan järjestelmäriskikomitea, IMF sekä OECD. Kansainvälisen luottamuksen säilyminen Suomen rahoitusmarkkinoihin ja kansainvälisesti vertailukelpoisen makrovakausvälineistön rakentaminen näyttäisivät siten edellyttävän, että myös Suomen lainsäädäntöön sisältyy mahdollisuus tällaisen lisäpääomavaatimuksen asettamiseen. Tarvetta korostaa osaltaan se, että pohjoismaisia markkinoita arvioidaan usein yhtenä kokonaisuutena, jolloin Suomen muita Pohjoismaita alemmat vaatimukset kiinnittävät erityistä huomiota.

Järjestelmäriskipuskurivaatimusta koskevat keskeiset säännökset on tarkoituksenmukaista sisällyttää luottolaitoslain 10 lukuun, jossa säädetään muistakin lisäpääomavaatimuksista. Lainsäädäntöön on tarpeen sisällyttää luottolaitosdirektiivin 133 artiklan säännökset ja tarvittavat muut keskeiset säännökset. Lisäksi lakiin lisätään säännös 134 artiklassa tarkoitetusta hyväksymismenettelystä.

Samassa yhteydessä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annettuun lakiin, rahoitusvakausviranomaisesta annettuun lakiin, korkotulon lähdeverosta annettuun lakiin, liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin sekä elinkeinotulon verottamisesta annettuun lakiin ehdotetaan eräitä teknisluonteisia muutoksia. Muutosten tarkoituksena on korjata eräitä direktiivin 2014/59/EU (jäljempänä kriisinratkaisudirektiivi) ja direktiivin 2014/49/EU (jäljempänä talletussuojadirektiivi) kansallisessa voimaansaattamisessa havaittuja puutteita. Muutoksilla muun muassa tarkennettaisiin eräitä epäselviksi jääneitä käsitteitä tai lisättäisiin direktiiveissä säädettyjä valtuuksia Rahoitusvakausvirastolle. Tarkoituksena on selkiyttää mahdollisia tulkintatilanteita ja varmistaa yhdenmukaisuus direktiivien säännösten kanssa. Lisäksi muutettaisiin talletussuojarahaston varoista maksettujen korvausten verotuskohtelua siirtämällä ne korkotulon lähdeveron piiriin.

4 Esityksen vaikutukset

Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen asettamisella pyritään parantamaan rahoitusjärjestelmän rakenteellisten riskien sietokykyä ja siten vähentämään rahoituskriisien todennäköisyyttä sekä pienentämään niiden vahingollisia vaikutuksia. Nämä talouskehityksen kannalta positiiviset vaikutukset näkyvät erityisesti pitkällä aikavälillä. Sen sijaan lyhyellä aikavälillä puskurin asettamisella tai nostamisella voi olla talouskasvun kannalta myös vahingollisia vaikutuksia. Näkemyksen taustalla on odotus siitä, että pankkien rahoituskustannukset nousevat, jos osa velkarahoituksesta joudutaan korvaamaan omalla pääomalla. Nämä kasvaneet kustannukset pankit siirtävät ainakin osittain myöntämiensä luottojen hintoihin, mikä hidastaa luottojen määrän kehitystä ja sitä kautta talouskasvua ja investointien kehitystä.

4.1 Lisäpääomavaatimuksen vaikutus pankkikriisin todennäköisyyteen ja kustannuksiin

Luottolaitosten vakavaraisuuden vahvistuminen kasvattaa koko sektorin tappionkanto- ja kriisinsietokykyä sekä pienentää pankkikriisien todennäköisyyttä ja kriisien aiheuttamia tuotannon menetyksiä. Tämä johtuu siitä, että luottolaitokset kattavat mahdollisia tappioitaan omilla varoillaan. Nämä positiiviset vaikutukset tulevat esiin varsinkin pitkällä aikavälillä, mutta niiden määrällinen arviointi on vaikeaa ja perustuu monille oletuksille.

Historiasta tiedetään, että pankkikriiseistä on koitunut kokonaistaloudelle usein erittäin merkittävää vahinkoa. Esimerkiksi Reinhart, C. M. ja Rogoff, K. S. (2009) ovat arvioineet, että systeeminen pankkikriisi on aiheuttanut keskimäärin yhdeksän prosentin suuruisen pudotuksen kokonaistuotannossa. Jos oletetaan, että kriisillä on vain ohimeneviä vaikutuksia, arviot pankkikriisin keskimääräisistä kumulatiivisista kustannuksista jäävät noin 20 prosenttiin BKT:sta.Useat tutkimukset ovat kuitenkin osoittaneet, että merkittävä osa tuotannonpudotuksesta jää pysyväksi ja siten kriisin kumulatiiviset vaikutukset voivat kertyä pitkällä aikavälillä valtaviksi. Arviot tuotannonmenetyksistä voivat vaihdella suuresti. Mediaanitulos sellaisista tutkimuksista, jotka sallivat kriisien pysyväisvaikutukset, osoittaa keskimääräisten kustannusten olleen peräti 160 prosenttia BKT:sta. Tämä tarkoittaisi siis, että pankkikriiseissä on usein hukattu peräti 1,5 vuoden tuotanto.

Vaikka pankkikriisin välttämisen tai sen kustannusten supistamisen hyödyt talouskehitykseen ovat pitkällä aikavälillä erittäin merkittäviä, päätöksentekijän kannalta on ongelmallista, että hyötyjen kokoluokkaa on vaikeaa täsmällisesti todentaa. Lisäksi laskelmat perustuvat historiaan ja saattavat siten kertoa vain vähän tulevien pankkikriisien dynamiikasta ja todennäköisyydestä.

Lisäksi on hyvä huomioida, että pankkisektorien koko on useimmissa maissa viimeisten vuosikymmenien aikana kasvanut huomattavasti suhteessa talouksien kokoon. Kotitalouksien, yritysten ja valtioiden velkaantuminen samoin kuin rahoitussektorin keskinäiset riippuvuudet ovat lisääntyneet. Tämä on todennäköisesti tehnyt talouksista jopa aiempaa riippuvaisempia pankkien tarjoamasta rahoituksesta ja siten aiempaa haavoittuvampia pankkikriisien suhteen. Joka tapauksessa myös Suomen lähihistoriassa on kaksi ajanjaksoa, jolloin joko kotimainen tai kansainvälinen pankkikriisi on osaltaan johtanut erittäin heikkoon talouskehitykseen.

Kun pankkikriisin välttämisen hyötyjä halutaan arvioida määrällisesti, on kriisin aiheuttamien kustannusten lisäksi pohdittava pankkikriisien yleisyyttä. Historiasta peilaten näyttää siltä, että pankkikriisejä tapahtuu noin 20—25 vuoden välein. Historiassa rahoituskriisin todennäköisyys on siis ollut noin 4—5 prosenttia. On kuitenkin luultavaa, että viimeaikaiset kiristykset pankkien sääntelyssä ovat laskeneet tätä todennäköisyyttä. Pankkikriisin todennäköisyys, kun riskipainotettu pääomavaatimus on 10 prosenttia, on enää 1,4 prosenttia. Jos pääomavaatimusta kasvatetaan tästä 1 prosenttiyksiköllä, pankkikriisin todennäköisyys laskee 1 prosenttiin ja vastaava 3 prosenttiyksikön nosto pääomavaatimuksessa laskee kriisin todennäköisyyden 0,5 prosenttiin.

Yksinkertaistetun laskelman mukaan 1 prosenttiyksikön nosto pankkien pääomissa, jos järjestelmäriskipuskurin oletetaan koskevan lähes koko pankkisektoria, supistaisi pankkikriisien aiheuttamia haittoja kokonaistuotannolle vuosittain vajaat 0,1 prosenttia, mikäli kriisin kustannusten arvioidaan olevan väliaikaisia. Hyöty voi nousta kuitenkin jopa 0,6 prosenttiin BKT:sta, jos kriisin aiheuttamien kustannusten oletetaan olevan huomattavasti korkeammat. Tuloksia tulkittaessa onkin syytä ottaa huomioon suuri epävarmuus, joka laskelmiin liittyy.

Korotetusta pääomavaatimuksesta aiheutuvia lisähyötyjä tulee siitä, että aiempaa vakaampi pankkisektori vähentää kasvuvauhdin heilahteluja, jotka yleensä ovat vahingollisia talouskehitykselle. Luottolaitosten korkea pääoman määrä vähentää myös kriisistä aiheutuvia kustannuksia. Se voi ensinnäkin estää yhtä pankkia koskevan kriisin leviämisen koko pankkijärjestelmää uhkaavaksi kriisiksi ja näin rajata tehokkaasti kustannuksia. Toisaalta luottolaitosten omat puskurit pystyvät kattamaan kriisin kustannuksista aiempaa suuremman osan ja näin vähentämään yhteiskunnalle mahdollisesti aiheutuvia kustannuksia.

Pääomavaatimuksen korottamisen hyödyt voivat kanavoitua talouteen myös muuta kautta. Ensinnäkin on olemassa näyttöä siitä, että korkea pääoman määrän taso ainakin joissakin olosuhteissa jopa lisää luotonantoa. Lisäksi tutkimukset osoittavat, että suuri pääoman määrä vaimentaa niitä negatiivisia vaikutuksia, joita riippuvuus markkinarahoituksesta voi aiheuttaa luotonantoon rahoituskriisin aikana. Osittain tämä johtunee siitä, että mitä velkaantuneempi luottolaitos on, sitä nopeammin se joutuu myymään varallisuuttaan esimerkiksi hoitamattomien luottojen kompensoimiseksi taseessa.

4.2 Lisäpääomavaatimuksen vaikutukset rahoituksen hintaan ja talouskehitykseen lyhyellä aikavälillä

Yleisesti arvioidaan, että pääomavaatimuksen, kuten järjestelmäriskipuskurin, asettaminen tai sen nosto hidastaa talouskasvua lyhyellä aikavälillä. Tämä negatiivinen vaikutus kumpuaa siitä, että luottolaitosten rahoituskustannukset nousevat pääomavaatimuksen noston myötä ja ne siirtävät nämä nousseet kustannuksensa luottokorkoihin. Tämä taas hidastaa luottojen kehitystä ja talouskasvua. Arviot siitä, kuinka suuri pääomavaatimuksen nostosta seuraava negatiivinen vaikutus on, vaihtelevat kuitenkin huomattavasti.

Lisäpääomavaatimuksen noston vaikutus luottolaitosten rahoituskustannuksiin ja luottokorkoihin

Luottolaitoksen rahoituskustannusten kannalta ei periaatteessa ole merkitystä sillä, miten sen rahoitus jakautuu oman pääoman ja velkarahoituksen välillä (ns. Modigliani-Miller -teoreema). Todellisuudessa on kuitenkin selvää, ettei teoreema täysin toimi useastakaan syystä, sillä velkarahoitus on yleensä omaa pääomaa halvempi rahoitusmuoto. Ensinnäkin talletussuoja laskee talletuksille maksettavaa korkoa. Toiseksi keskuspankkien tarjoama maksuvalmiusrahoitus vaikuttaa pankkien velkarahoituksen hintaan. Velan edullisuus on perinteisesti korostunut, jos luottolaitos on tärkeä yhteiskunnan ja talouden kriittisten toimintojen kannalta, jolloin sen on ainakin ennen kriisinratkaisua käsittelevää lainsäädäntöä katsottu olleen niin sanotusti liian suuri kaatumaan ja siten nauttineen julkisen sektorin implisiittisestä tuesta. Lisäksi velkaa kohdellaan monen maan verotuksessa pääomaa suotuisammin, mikä osaltaan kannustaa pankkeja velkarahoitukseen. Näistä tekijöistä seuraa, että pääoma on todellisuudessa velkarahoitusta kalliimpi rahoitusmuoto, minkä vuoksi luottolaitosten rahoituskustannusten voidaan olettaa nousevan, kun pääoman osuus rahoituksesta kasvaa.

On olemassa myös tilanteita, joissa näin ei tapahdu. Ensinnäkin velkarahoitus on yleensä halvempaa vakavaraiselle luottolaitokselle kuin sellaiselle toimijalle, jonka pääoman määrä on matala. Erityisesti sellaisessa luottolaitoksessa, jossa rahoittajat arvioivat pääoman määrän kestämättömän matalaksi, pääoman lisäys voi itse asiassa laskea varainhankinnan kokonaiskustannuksia. Lisäksi pääomavaatimuksen noston vaikutuksia rahoituskustannuksiin voi vähentää se, että pääomalta vaadittu tuottoaste voi riippua pääoman määrästä. Kasvava pääoman määrä ja sitä kautta lisääntyvä vakaus voi olla omistajille syy tyytyä aiempaa matalampaan pääoman tuottoasteeseen, mikä puolestaan vähentää kasvaneesta pääoman määrästä syntyviä kustannuksia. Tästä ei kuitenkaan ole näyttöä aiemmissa tutkimuksissa ja osa tutkimuksista viittaa siihen, että pääoman tuotto on ollut jopa korkeampi niissä listatuissa luottolaitoksissa, joissa pääoman määrä on ollut keskimääräistä suurempi. Joka tapauksessa voidaan todeta, ettei rahoituskustannusten nousun ja pääomavaatimuksen noston välinen suhde ole yksiselitteisen lineaarinen.

Pääomavaatimuksen noston vaikutusta luottolaitosten rahoituskustannuksiin ja lopulta luottojen korkoihin on vaikea ennakoida myös siksi, että luottolaitokset voivat reagoida vaatimuksen nostoon monin eri tavoin. Ne voivat täyttää kiristyneet vaatimukset vahvistamalla vakavaraisuuttaan joko hankkimalla uutta pääomaa vanhoilta omistajiltaan tai laskemalla liikkeeseen uusia osakkeita, kartuttamalla omia varojaan voittovaroja pidättämällä tai kasvattamalla voittojaan luottomarginaaleja leventämällä. Luottolaitokset voivat myös vähentää riskipainotettuja saamisiaan, mikä kasvattaa vakavaraisuussuhdelukua (omat varat / riskipainotetut saamiset).

Varsinkin niillä luottolaitoksilla, joiden vakavaraisuus on selvästi ylittänyt vähimmäisvaatimukset, on mahdollisuus reagoida kiristyviin vaatimuksiin myös supistamalla vapaaehtoisesti pitämiään pääomapuskureita. Toisaalta luottolaitokset voivat reagoida nouseviin rahoituskustannuksiin tehostamalla muuten toimintojaan. Sääntelyn kiristyminen voi myös johtaa yrityksiin kiertää ja välttää sääntelyä (sääntelyarbitraasi) eri tavoin, joiden ennakoiminen on usein etukäteen vaikeaa. Luottolaitosten sääntelyn kiristäminen voi muun muassa ohjata luotonantoa – ja siihen liittyviä riskejä – muille, mahdollisesti vähemmän säännellyille, rahoitusalan toimijoille. Monissa maissa toimivilla pankeilla saattaa puolestaan olla kannustin siirtää liiketoimintojaan niihin maihin, joissa sääntely on kevyempää kuin pankin kotimaassa (kuvio 8).

Kuvio 8. Pankkien mahdolliset reaktiot pääomavaatimuksen nostoon

Kuva

Saatavilla olevien tutkimusten mukaan luottolaitokset käyttävät kaikkia edellä mainittuja tapoja korotetun pääomavaatimuksen täyttämiseksi. Luultavasti riippuu paljon myös suhdanne- ja kilpailutilanteesta, miten luottolaitokset reagoivat vakavaraisuusvaatimusten tiukentamiseen ja missä määrin ne pystyvät ja haluavat siirtää kasvaneita rahoituskustannuksia omille asiakkailleen. Näyttää siltä, että, luottolaitokset käyttävät usein ensi vaiheessa ylimääräisiä pääomapuskureitaan korotetun vaatimuksen täyttämiseen, mutta muutaman seuraavan vuoden aikana kasvattavat ylimääräiset puskurit takaisin nostoa edeltäneelle tasolle. Esimerkiksi euroalueella tiukka taloudellinen tilanne samanaikaisesti tehdyn pankkien taseiden kattavan arvioinnin ja stressitestien kanssa vuonna 2014 johtivat pankeissa monenlaisiin sopeutustoimiin. Pankit vastasivat vaatimuksiin paitsi nostamalla uutta pääomaa myös sopeuttamalla taseitaan. Jo aiemmin kriisin aikana sellaiset pankit, joissa pääoman määrä suhteessa omaan tavoitetasoon nähden oli vähäinen, pyrkivät eroon erityisesti kaikkein eniten riskiä sisältävistä tase-eristä.

Viime vuosina on tehty paljon määrällisiä analyyseja siitä, miten pääomavaatimuksen nosto vaikuttaa luottolaitosten toimintaan ja erityisesti luottojen korkoihin. Monet näistä analyyseista perustuvat kirjanpidon näkökulmaan ja melko yksinkertaisiin oletuksiin siitä, miten luottolaitokset täyttävät uudet pääomavaatimukset. Usein nämä laskelmat ottavat annettuna aiempien vuosien pääoman tuottoasteen ja vertaavat sitä keskimääräisiin velkarahoituksen kustannuksiin. Lisäksi laskelmissa otetaan huomioon riskipainotettujen saatavien määrä suhteessa koko taseeseen sekä velkarahoituksesta mahdollisesti saatavat verohelpotukset. Näillä tiedoilla päädytään arvioon siitä, kuinka paljon pääomavaatimuksen kasvattaminen nostaa luottokorkoja.

Yksi kirjanpitoon perustuvien laskelmien heikkouksista liittyy siihen, että erilaiset oletukset laskelmissa johtavat hyvin erilaisiin lopputulemiin. Esimerkiksi oletuksista riippuen 1 prosenttiyksikön korotus pääomavaatimuksessa johtaa laskelmien mukaan yleensä luottokorkojen nousuun 4—20 korkopisteellä. Suuri vaihteluväli kuvastaa laskelmiin liittyvää suurta epävarmuutta, mutta toisaalta tulos on hyvä suhteuttaa keskuspankkien rahapolitiikkaan, jossa ohjauskorkoa yleensä nostetaan tai lasketaan kerralla vähintään 25 korkopisteellä.

Korkeimmat vaikutusarviot perustuvat konservatiivisiin oletuksiin luottolaitosten ja näiden omistajien käyttäytymisestä. Ensinnäkin ne odottavat pääoman tuoton pysyvän vakiona eikä laskevan lainkaan sen seurauksena, että luottolaitoksista todennäköisesti tulee aiempaa korkeamman pääomatason ansiosta aiempaa vakaampia ja siten turvallisempia sijoituskohteita. Lisäksi laskelmat perustuvat oletukselle, etteivät luottolaitokset muilla tavoin sopeuta taseitaan tai tehosta toimintojaan pääomavaatimuksen noston vaikutusten kompensoimiseksi. Esimerkiksi Kansainvälisen järjestelypankin laskelmat teollisuusmaiden lähes 7 000 luottolaitoksen tasetietojen pohjalta osoittavat, että jos pääoman tuottovaatimus pidetään pääomavaatimuksen noston jälkeen ennallaan vuosien 1993—2007 keskiarvossa eli noin 15 prosentissa, 1 prosenttiyksikön pääomavaatimuksennosto nostaa luottokorkoja teollisuusmaissa keskimäärin 13 korkopisteellä. Hieman suppeammalla tilastomateriaalilla tuotettu OECD:n vastaava arvio on 14,4 pistettä.

Korkojen nousun välittyminen talouskasvuun

Rahoituskustannusten vaikutuksia talouskehitykseen arvioidaan tyypillisesti käyttämällä apuvälineenä makrotaloudellisia yleisen tasapainon malleja (DSGE-mallit). Mallit kuvantavat talouskehitystä hyvin laajasti ja niillä pystytään arvioimaan talouden eri rakenteiden vuorovaikutussuhteita melko tehokkaasti. Mallien heikkous on kuitenkin luottolaitossektorin yleensä varsin puutteellinen mallintaminen, minkä vuoksi malli joudutaan rakentamaan oletukselle ja aiemmille tutkimustuloksille siitä, minkä verran pääomavaatimuksen nosto korottaa yleistä korkotasoa taloudessa.

Mallien analyysit päätyvät hyvin yleisesti tulokseen, että vaikka maltillinen pääomavaatimuksen nosto hidastaa talouskasvua, nämä negatiiviset vaikutukset yleiseen talouskehitykseen ovat melko pieniä. Tulos vaikuttaa oikeansuuntaiselta, kun sitä verrataan tehtyihin tutkimuksiin siitä, paljonko keskuspankin yksittäinen ohjauskoron nosto tai lasku vaikuttaa talouskehitykseen. Esimerkiksi Kansainvälinen järjestelypankki raportoi keskiarvot tuloksista, jotka on saatu käyttämällä 97 erilaista mallia tai estimointia. Osa malleista on kalibroitu euroalueelle, osa Yhdysvalloille ja muutama malli on kehitetty yksittäiselle eurooppalaiselle maalle. Tulosten mukaan 1 prosenttiyksikön korotus pääomavaatimuksessa, joka johtaa luottokorkojen 13 korkopisteen nousuun, johtaa muutaman vuoden viiveellä noin 0,1—0,2 prosentin laskuun tuotannon tasossa. OECD:n vastaava arvio on keskimäärin noin 0,2 prosenttia. Korkojen nousun seurauksena eniten kärsii investointien kehitys. Todellisuudessa negatiivinen vaikutus saattaa jäädä edellä arvioitua pienemmäksi, mikäli keskuspankki reagoi hidastuneeseen kehitykseen korkojen laskulla. Tätä reaktiota ei ole malleissa otettu huomioon.

On huomattava, että muutamat mallit arvioivat nämä negatiiviset vaikutukset huomattavasti edellä mainittua suuremmiksi ja ylipäätään vaihtelu tutkimustuloksissa on suurta. Esimerkiksi Ruotsin keskuspankin tekemässä tutkimuksessa arvioidaan, että yhden prosenttiyksikön nosto pääomavaatimuksessa nostaa lainamarginaaleja 13 korkopisteellä ja johtaa 0,06–0,16 prosentin laskuun maan kokonaistuotannon tasossa. Sen sijaan Ruotsin valtiovarainministeriö arvioi vaikutuksen kokonaistuotantoon kaksinkertaiseksi, noin 0,3 prosenttiin. Vaikka mallit tuottavat arvokasta tietoa esimerkiksi korkojen nousun vaikutuskanavista taloudessa, tuloksia tulkittaessa on siis välttämätöntä pitää mielessä malleihin liittyvät heikkoudet ja tuloksiin sisältyvä epävarmuus.

4.3 Lisäpääomavaatimuksen arvioidut kustannukset ja kokonaistaloudelliset vaikutukset Suomessa

Valtiovarainministeriön laatiman Suomen talouden yleisen tasapainon mallilla tehdyn analyysin mukaan nousu luottolaitosten rahoituskustannuksissa hidastaa talouskasvua jokseenkin saman verran tai vähemmän kuin muiden maiden vastaavissa tutkimuksissa. Huomioitava on, että tätäkään mallia ei ole rakennettu analysoimaan pankkisektorilta kumpuavia ongelmia, vaan analyysi joudutaan rakentamaan usean oletuksen pohjalle.

Ensinnäkin oletetaan, että luottolaitokset siirtävät kohonneet rahoituskustannuksensa täysimääräisinä luottokorkoihin. Kuten edellä on huomattu, käytännössä näin ei välttämättä tapahdu. Lisäksi oletetaan, ettei luottolaitosten omistajien pääoman tuottovaatimus laske, vaikka korkeampi pääoma periaatteessa laskeekin pankkien riskejä. Luottolaitokset eivät myöskään tehosta toimintojaan pääomavaatimuksen noston seurauksena. Siten laskelmia voidaan pitää konservatiivisina ja pikemminkin ne saattavat tästä syystä yliarvioida kuin aliarvioida pääomavaatimuksen aiheuttamia negatiivisia vaikutuksia taloudessa. Sen sijaan oletus siitä, ettei euroalueen rahapolitiikka reagoi Suomessa tehtävän pääomavaatimuksen noston aiheuttamaan talouskasvun hidastumiseen, on huomattavasti relevantimpi kuin tutkittaessa vaikutuksia vaikkapa Yhdysvalloissa tai koko euroalueella.

Käyttämällä tietoja suomalaisten luottolaitosten taseiden rakenteesta sekä yllämainittuja oletuksia arvioidaan, että 1 prosenttiyksikön nosto vakavaraisuusvaatimuksessa tai vastaavan suuruisen järjestelmäriskipuskurin asettaminen pääosalle pankkisektoria nostaisi luottokorkoja 5 korkopistettä ja vastaavasti 3 prosenttiyksikön nosto 15 korkopistettä. Näiden oletusten ja DSGE-mallin tuottamien laskelmien kautta päädytään arvioon, jonka mukaan pääomavaatimuksen noston vaikutukset jäisivät Suomessa kansainvälisesti vertailtuna hyvin pieniksi, sillä 15 korkopisteen nostokin laskee kokonaistuotannon tasoa vain noin 0,1 prosenttia.

Syy kansainvälisesti vertailtuna pieniin negatiivisiin vaikutuksiin liittyy pitkälti suomalaisten luottolaitosten taseen rakenteeseen ja on vertailukelpoinen aiemmin kuvaillun Ruotsille saadun tutkimustuloksen kanssa. Suomessa riskipainotettujen saamisten määrä suhteutettuna riskipainottamattoman taseen kokoon on ollut pieni muun muassa pankkisektorin voimakkaista pohjoismaisista kytköksistä johtuvista syistä (konsernin sisäiset erät paisuttavat tasetta, mutta eivät vaikuta riskipainotettuihin saamisiin). Tästä seuraa, että riskipainotettuihin saamisiin suhteutetun pääomavaatimuksen nosto ei aiheuta suhteessa niin suurta laskennallista nousua oman pääoman absoluuttisessa määrässä kuin sellaisella pankkisektorilla, jossa saatavien riskipainot ovat huomattavasti korkeammat. Lisäksi laskelmat perustuvat pääoman tuottoasteelle (ROE), joka viimeisten viiden vuoden aikana on ollut pankkisektorilla 8,1 prosenttia eli selvästi matalampi kuin kansainvälisissä tutkimuksissa yleisesti käytetyt arviot 14—15 prosenttia. Matalampi oletus tuottoasteesta pienentää pääoman ja velkarahoituksen kustannuseroa ja laskee siten pääomavaatimuksen vaikutusta rahoituskustannuksiin. Velkarahoituksen koron on laskelmassa arvioitu olleen 1 prosentti.

Edellä saatua tulosta analysoitaessa on syytä ottaa huomioon, että nykyisellään kaikki suuret suomalaiset luottolaitokset pystyisivät täyttämään nykyistä korkeamman pääomavaatimuksen, sillä niiden pääoman määrä suhteessa riskipainotettuihin saataviin on selvästi vähimmäispääomavaatimuksia korkeampi. Jos jopa kolmen prosenttiyksikön suuruinen lisäpääomavaatimus asetettaisiin, luottolaitokset saattaisivat hyvinkin täyttää ainakin osan kohonnutta vaatimusta pienentämällä – ainakin hetkellisesti – pääomapuskureitaan, mikä entisestään supistaisi arviota vaatimuksen noston negatiivisista vaikutuksista talouskasvuun. Luultavaa kuitenkin on, että luottolaitokset haluavat säilyttää pääomat ainakin jonkin verran vaatimuksia korkeampina turvatakseen häiriöttömän toiminnan myös tilanteessa, jossa esimerkiksi luottotappiot äkillisesti kasvavat tai omaisuuserien arvo laskee. Tätä tukee myös Herralan (2014) löydös siitä, että suomalaiset luottolaitokset reagoivat tuleviin sääntelymuutoksiin hyvissä ajoin ennen niiden toimeenpanoa. Näin ollen laskelmien oletus siitä, että vaatimuksen korotus siirtyy suoraan pääomien määriin, on Suomessa perusteltu.

Lisäpääomavaatimuksen asettamisen aiheuttamat negatiiviset vaikutukset kasvavat selvästi, jos suomalaisten luottolaitosten ominaispiirteisiin perustuvista oletuksista luovutaan ja oletetaan esimerkiksi, että riskipainotetut saamiset ovat selvästi korkeammat kuin Suomessa ja nostetaan pääoman tuottovaatimus 15 prosenttiin. Tällöin 1 prosenttiyksikön noston pääomavaatimuksessa odotetaan nostavan luottojen korkoja 15 korkopistettä ja 3 prosenttiyksikön noston vastaavasti 45 korkopistettä.

Ensimmäisessä esimerkissä negatiivinen vaikutus kokonaistuotannon tasoon on DSGE-mallilla laskettuna noin 0,1 prosenttia ja 3 prosenttiyksikön nosto pääomavaatimuksessa aiheuttaa kokonaistuotannossa 0,2—0,3 prosentin laskun. Voidaan siis todeta, että kaiken kaikkiaan laskuesimerkit ovat hyvin linjassa muiden maiden empiirisellä aineistolla tai teoreettisilla malleilla laskettujen tulosten kanssa, mutta Suomen pankkisektorin ominaispiirteistä johtuu, että pääomavaatimuksen noston vaikutukset jäävät Suomessa todennäköisesti pienemmiksi kuin muissa teollisuusmaissa keskimäärin.

Kuten muiden maiden talouskehitystä käsittelevissä tutkimuksissa, rahoituskustannusten nousu vaikuttaisi myös Suomessa voimakkaimmin investointeihin, jotka supistuvat huomattavasti suhteessa niin kutsuttuun perusuraan. Kulutus reagoi rahoituskustannusten nousuun huomattavasti maltillisemmin. Viimeisen laskuesimerkin vaikutus myös työllisyyteen on huomattava: työllisten määrä laskisi noin 0,2 prosenttia.

4.4 Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua ja talletussuojaa koskevien muutosten vaikutukset

Esityksen kriisinratkaisua koskevilla muutoksilla ei katsota olevan merkittäviä taloudellisia tai muita vaikutuksia, sillä muutokset ovat teknisluonteisia ja niillä korjataan kriisinratkaisudirektiivin ja talletussuojadirektiivin kansallisessa voimaansaattamisessa havaittuja puutteita. Tämä koskee myös kolmannen maan laitosten sivuliikkeiden vakausmaksuvelvollisuutta kansalliseen kriisinratkaisurahastoon ja tämän vakausmaksun vähennyskelpoisuutta elinkeinotuloverotuksessa, sillä tällä hetkellä kyseisenlaisia sivuliikkeitä ei ole Suomessa yhtäkään. Tällaisia sivuliikkeitä voi Suomeen kuitenkin myöhemmin tulla. Lisäksi EU:n komissio on katsonut, että norjalaisten laitosten Suomessa olevat sivuliikkeet tulisi katsoa kolmannen maan sivuliikkeiksi siihen asti, kunnes Norja on saattanut kriisinratkaisudirektiivin kansallisesti voimaan. Kriisinratkaisudirektiivin kansallinen voimaansaattaminen Norjassa on kesken. Suomessa toimii tällä hetkellä kaksi norjalaisen luottolaitoksen sivuliikettä. Talletussuojakorvausten siirtämisestä korkotulon lähdeveron piiriin aiheutuu vaikutuksia vasta talletussuojan maksatustilanteessa.

4.5 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Lakiehdotusten tultua voimaan makrovakauden valvonnasta vastaavalla Finanssivalvonnan johtokunnalla olisi toimivaltuus asettaa ehdotuksessa tarkoitettu rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus yhdelle tai useammalle luottolaitokselle niiden kokonaisriskin perusteella. Finanssivalvonta on nykyisin voimassa olevan lain nojalla toimivaltainen asettamaan lain nykyisin mahdollistamat lisäpääomavaatimukset, joiden asettamista koskevat menettelyt ja resursoinnit soveltuvat myös nyt tarkoitettujen uusien valtuuksien käyttämiseen. Esityksellä ei katsota olevan sellaisia erityisiä vaikutuksia Finanssivalvonnan ja sen johtokunnan toimintaan, mikä edellyttäisi erityisiä tästä esityksestä johtuvia lisäresurssitarpeita. Muiltakaan osin esityksellä ei katsota olevan vähäistä suurempia vaikutuksia Finanssivalvonnan tai muiden viranomaisten toimintaan.

5 Asian valmistelu

Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän pääomavaatimuksen mahdollistavien säännösten ottamista osaksi lainsäädäntöä on selvitetty virkatyönä jo vuodesta 2014 lähtien uuden luottolaitoslain tultua voimaan. Tämän selvitystyön osana valtiovarainministeriössä laadittiin asiantuntijatyöryhmän selvitys järjestelmäriskipuskurivaatimuksen käyttöönoton tarpeellisuudesta yhteistyössä Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan kanssa. Selvitys on julkaistu valtiovarainministeriön julkaisusarjassa (4/2016).

Selvityksessä puollettiin lisäpääomavaatimuksen ottamista lainsäädäntöön johtuen pankkijärjestelmämme rakenteellisista tekijöistä, joiden myötä järjestelmäriskin taso arvioidaan Suomessa keskimääräistä korkeammaksi.

Asiantuntijatyöryhmän selvityksestä järjestettiin julkinen kuulemistilaisuus 5 päivänä helmikuuta 2016. Kuulemistilaisuuden sekä selvityksen johdosta saatu muu palaute on mahdollisuuksien mukaan huomioitu esityksen jatkovalmistelussa.

Esitysluonnos lähetettiin julkiselle lausuntokierrokselle 3 päivänä maaliskuuta 2017. Lausuntoa pyydettiin sosiaali- ja terveysministeriöltä, Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Rahoitusvakausvirastolta, Finanssialan Keskusliitolta, Kuntarahoitukselta, OP Ryhmältä, Säästöpankkiliitolta, POP Pankki -ryhmältä ja S-Pankilta. Lausuntoaika päättyi 13 päivänä huhtikuuta 2017.

Ehdotuksesta saatiin lausunnot Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Finanssialan Keskusliitolta, Rahoitusvakausvirastolta, OP Ryhmältä ja Säästöpankkiliitolta.

Lausunnoista käy ilmi, että esitysluonnoksen sisältämiin ehdotuksiin myönteisesti suhtautuivat Suomen Pankki, Finanssivalvonta ja Rahoitusvakausvirasto, jotka kaikki pitivät esityksiä perusteltuina ja tarpeellisina ottaen huomioon Suomen pankkisektorin riskit ja erityisesti sen voimakkaasti keskittynyt rakenne. Lisäksi ehdotusten tarpeellisuutta perusteltiin sillä, että lähes kaikissa muissa EU:n jäsenvaltiossa 1. lakiehdotukseen sisältyvä nyt ehdotettava uusi lisäpääomavaatimus on joko lainsäädännössä tai sellaista jo sovelletaan. Siihen, että Suomessa ei tällaista lisäpääomavaatimusta ole mahdollista edes asettaa, ovat suhtautuneet kriittisesti Euroopan komissio, Euroopan keskuspankki, OECD sekä IMF.

Kielteisesti tai varauksellisesti ehdotuksiin suhtautuivat Finanssialan Keskusliitto, OP ryhmä sekä Säästöpankkiliitto. Näissä lausunnoissa ongelmallisena pidettiin muun muassa viranomaiselle jäävää harkintavaltaa, jota olisi lausuntojen mukaan merkittävästi supistettava. Lisäksi lausunnoissa katsottiin, ettei Suomen rahoitusmarkkinoiden nykyinen vakavaraisuustaso ja rahoitusjärjestelmän rakenne edellytä kansallista lainsäädäntöä tältä osin. Eräässä lausunnossa katsottiin, että jos järjestelmäriskipuskurivaatimus asetetaan, sen lähtötason tulisi perustua vaatimuksen asettamiskriteerien kvantitatiiviseen kansainväliseen vertailuun taikka että se tulisi asettaa lähtötilanteessa nollaksi.

Lisäksi lausuntojen mukaan lisäpääomavaatimuksen asettamiseen liittyvää metodologiaa ja sen perusteluja on tarpeen merkittävästi täsmentää. Ongelmallisena pidettiin niin ikään sitä, että lausunnon kohteena olleessa luonnoksessa esitetty analyysi Suomen pankkimarkkinoiden tilasta kaipaisi ajantasaistamista ja syventämistä. Niin ikään lausunnoissa nostettiin esille se, että järjestelmäriskipuskurista ja muista lisäpääomavaatimuksista saattaisi koitua pankeille kustannuksia, jotka voivat siirtyä asiakkaiden kannettaviksi kilpailun asettamissa puitteissa.

Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisuun ja talletussuojaan liittyvä osa esitysluonnoksesta lähetettiin julkiselle lausuntokierrokselle 17 päivänä maaliskuuta 2017. Lausuntoa pyydettiin oikeusministeriöltä, Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Rahoitusvakausvirastolta, Finanssialan Keskusliitolta, Kuntarahoitukselta, OP Ryhmältä, Säästöpankkiliitolta, POP Pankki -ryhmältä ja S-Pankilta.

Lausunnot saatiin Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Rahoitusvakausvirastolta, Finanssialan keskusliitolta ja Vanhalta Talletussuojarahastolta. Kaikki lausunnon antaneet tahot suhtautuivat myönteisesti esitettyihin teknisluonteisiin muutoksiin. Osa lausunnonantajista esitti lisätarkennuksia sekä esitysluonnokseen että muualle kriisinratkaisu- tai talletussuojalainsäädäntöön.

Lausunnoissa esitettyjä näkökohtia on mahdollisuuksien mukaan huomioitu esityksen jatkovalmistelussa.

Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä lakiluonnosten ja niistä saatujen lausunto- ja muun palautteen pohjalta.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Laki luottolaitostoiminnasta

10 luku Taloudellista asemaa koskevat vaatimukset

3 §. Lisäpääomavaatimusten määrä. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä siihen tarpeelliset säännökset luottolaitosdirektiivin 133 artiklassa tarkoitetusta järjestelmäriskipuskurista, josta laissa käytettäisiin nimitystä rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus (systemic risk buffer). Direktiivin 133 artiklassa tarkoitettu makrovakauden valvontavälineenä käytettävä lisäpääomavaatimus on niin sanottu kansallinen optio, jonka käyttöönottaminen on kunkin jäsenvaltion harkinnassa. Mainitun artiklan säännökset sisältävät erinäisiä vähimmäisvaatimuksia erityisesti lisäpääomavaatimuksen asettamista koskevan menettelyn osalta. Lakiteknisistä syistä pykälä ehdotetaan muutettavaksi kokonaan siten, että osa pykälän sisältämistä momenteista säilyisi muuttumattomina sisällöltään. Ehdotetun uuden lisäpääomavaatimuksen alittumisesta seuraisi, kuten muiden lain 10 luvussa säädettyjen vaatimusten osalta, EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisesta vähimmäispääomavaatimuksesta ja lain 11 luvun 6 §:ssä tarkoitetusta harkinnanvaraisesta pääomavaatimuksesta poiketen ainoastaan lain 10 luvun 10 §:ssä säädetty voitonjakorajoitus. Ehdotettava lisäpääomavaatimus olisi katettava lain 1 luvun 17 §:ssä tarkoitetulla ydinpääomalla. Kuten voimassa olevan lain sisältämiä lisäpääomavaatimuksia, myös ehdotettavaa lisäpääomavaatimusta sovellettaisiin sekä yksittäisen luottolaitoksen tasolla että konsolidoidulla tasolla. EU:n vakavaraisuusasetuksen säännöksistä seuraa, että lisäpääomavaatimusta sovellettaisiin pääsääntöisesti ylimmän suomalaisen emoyrityksen tasolla.

Pykälän 1 momentti ei muuttuisi vaan se säilyisi sisällöltään muuttumattomana.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä maininta rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta, joka niin ikään tulisi lukeutumaan kokonaislisäpääomavaatimukseen.

Pykälän 3 ja 4 momentti säilyisivät sisällöltään muuttumattomina.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka mukaan rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus määrätään noudattaen lain 10 luvun 4 ja 6 a §:ssä säädettyä menettelyä. Ehdotetun momentin mukaisen lisäpääomavaatimuksen olisi oltava luottolaitosdirektiivin 133 artiklaa vastaavasti suuruudeltaan vähintään 1 prosenttia ja enintään 5 prosenttia luottolaitoksen konsolidointiryhmän ylimmän suomalaisen emoyrityksen tasolla tai talletuspankkien yhteenliittymän tasolla laskettavasta kokonaisriskin määrästä. Kokonaisriskin perusteella määrättävän vaatimuksen sijasta lisäpääomavaatimus voitaisiin asettaa ehdotetun lain 6 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen riskikeskittymien perusteella luottolaitoksen yksittäisten tase-erien ja taseen ulkopuolisten erien ja sitoumusten sekä vakavaraisuusasetuksen mukaisesti lasketun operatiivisen riskin perusteella, jolloin lisäpääomavaatimus määräytyisi näiden erien muodostaman riskin perusteella. Lain kohdassa tarkoitettuna riskikeskittymänä voitaisiin esimerkiksi pitää luottolaitosten myöntämistä asuntoluotoista muodostuvaa riskiä tai muuta vastaavaa riskikeskittymää. Tilanteissa, joissa Finanssivalvonta harkintansa perusteella päätyisi katsomaan soveliaammaksi soveltaa vaatimusta, joka olisi suppeampi kuin täyden kokonaisriskin perusteella laskettava lisäpääomavaatimus, tulisi Finanssivalvonnan etukäteen yksilöidä ja julkaista tiedot niistä eristä, joiden perusteella riskipainotettu vaatimus laskettaisiin. Koska momentti näin ollen mahdollistaisi vaatimuksen kohdistumisen vain tiettyjen riskikeskittymien perusteella, voisi Finanssivalvonta asettaa vaatimuksen koskemaan esimerkiksi vain suomalaisia, ETA-alueella sijaitsevia tai ETA-alueen ulkopuolella sijaitsevia eriä ja sitoumuksia taikka näiden yhdistelmiä. Yksilöintiä ei kuitenkaan pääsääntöisesti olisi tehtävä luottolaitos- tai konsolidointiryhmäkohtaisesti yksittäisen, esimerkiksi raportointierän tarkkuudella, vaan yksilöinti voitaisiin kohdentaa myös esimerkiksi luottoportfolioiden, luottokantojen tai vastaavien laskennallisten erien tarkkuudella. Säännöksellä turvattaisiin vaatimuksen käytön joustavuutta ja sen vaikutusten kohdistamista havaittuihin rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista ilmeneviin riskeihin ja riskikeskittymiin. Toisaalta säännös estäisi myös tarpeettoman laajasti sovellettavan vaatimuksen asettamisen, jos vaihtoehtona olisi asettaa ainoastaan kokonaisriskin perusteella määräytyvä lisäpääomavaatimus. Laaja-alainen ja joustava soveltamisalasäännös parantaisi osaltaan makrovakauspolitiikan tehokkuutta ja oikeasuhtaista kohdentumista. Säännöksen muotoilu mahdollistaisi myös sen, että säännöksessä tarkoitettu lisäpääomavaatimus voitaisiin kohdistaa pelkästään luottolaitosten kotimaisille taikka kotimaisille ja ulkomaisille eli ETA-alueen ulkopuolella sijaitseville erille ja sitoumuksille. Vaatimuksen rajoittaminen kotimaisiin eriin voisi esimerkiksi olla perusteltua tilanteessa, jossa Finanssivalvonnan johtokunta arvioisi Suomen luottomarkkinoilla olevan rakenteellisia järjestelmäriskejä, jotka poikkeaisivat selvästi muiden maiden tilanteesta. Välineen soveltaminen olisi tällöin osa kansallista makrovakauspolitiikkaa ja kohdistuisi kotimaisten luottomarkkinoiden vakaan toiminnan varmistamiseen. Tarve järjestelmäriskipuskurin asettamiseen voisi syntyä kotimaisten luottomarkkinoiden kokonaisuuteen liittyvistä rakenteellisista järjestelmäriskeistä, jotka olisivat erilaisia kuin perusteet luottolaitoskohtaisten O-SII-/G-SII -vaatimusten asettamiseen. Finanssivalvonnan mahdollisuus rajata soveltamista tiettyihin riskikeskittymiin voi osaltaan myös vähentää luottolaitoksille eri maiden erilaisista lähtökohdista asetettujen lisäpääomavaatimusten päällekkäisyyttä.

Luottolaitosdirektiivin 133 artiklan nojalla lisäpääomavaatimuksen on oltava suuruudeltaan vähintään 1 prosenttia, mikäli Finanssivalvonta arvioi, että rahoitusjärjestelmässä on sellaisen laissa mainitun häiriön vaara, jonka toteutuminen saattaisi vaikuttaa huomattavan kielteisesti reaalitalouteen. Säännöksestä ei seuraa, että vaatimus olisi asetettava sovellettavaksi automaattisesti heti lakien tultua voimaan, vaan lisäpääomavaatimus, jota nyt tarkoitetaan, on tarkoitettu asetettavaksi Finanssivalvonnan harkinnan mukaan muiden vastaavien vaatimusten tavoin vasta, kun sen asettamisen edellytykset ovat olemassa. Luottolaitosdirektiivi ei määritä ylärajaa 133 artiklassa tarkoitetulle makrovakausvälineelle. Mainitun artiklan mukaan toimivaltaiselta viranomaiselta edellytettävät toimenpiteet poikkeavat toisistaan sen mukaan, minkä suuruiseksi lisäpääomavaatimus oltaisiin asettamassa. Asetettaessa vaatimus vähintään 1 prosentin, mutta alle 3 prosentin suuruiseksi, poikkeavat esimerkiksi ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännökset siitä, jos vaatimus asetetaan vähintään 3, mutta alle 5 prosentin suuruiseksi. Mainitun artiklan mukaan myös yli 5 prosentin suuruinen vaatimus olisi mahdollinen. Ehdotetun säännöksen mukaan Finanssivalvonta voisi jatkossa asettaa lisäpäävaatimuksen kuitenkin enintään 5 prosentin suuruiseksi.

Luottolaitoksen kotivaltion asettaman järjestelmäriskipuskurin tason laskemisessa voidaan ottaa huomioon myös pankin muissa jäsenvaltioissa olevat riskit. Kun toimivaltainen viranomainen asettaa enintään 3 prosentin puskurin muissa jäsenvaltioissa olevien vastuiden perusteella, vaatimus olisi asetettava samalle tasolle kaikkien unionissa sijaitsevien vastuiden osalta.

Lisäpääomavaatimusta sovelletaan luottolaitosdirektiivin mukaan pääosin vain, jos se olisi korkeampi kuin niin sanotut G- tai O-SII-puskuri. Poikkeuksena tähän olisi tilanne, jossa jäsenvaltio soveltaa vaatimusta ainoastaan kotivaltiossaan sijaitseviin tase-eriin ja taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin, mutta ei toisessa jäsenvaltiossa sijaitseviin eriin ja sitoumuksiin. Tällöin vaatimuksia olisi sovellettava kumulatiivisesti.

Lisäpääomavaatimuksen riittävää tasoa arvioitaessa on perusteltua edellyttää, että vaatimus tulisi asettaa vain normaalia suurempien pitkän aikavälin rakenteellisten järjestelmäriskien torjumiseksi. Muiden, lähinnä suhdanneluonteisten järjestelmäriskien varalle asetettavista pääomavaatimuksista EU-lainsäädännössä soveltuvat muut välineet, kuten muuttuva lisäpääomavaatimus ja mahdollisuus korottaa asunto- ja kiinteistövakuudellisten luottojen riskipainoja vähimmäispääomavaatimusta laskettaessa.

Koska järjestelmäriskipuskuri kohdistuu pitkäaikaisten rakenteellisten järjestelmäriskien torjuntaan, vaatimuksen suuruuden tulisi perustua arvioon näiden rakenteellisten järjestelmäriskien vakavuudesta. Vaatimuksen asettamisen ei tulisi sen sijaan lähtökohtaisesti perustua yksittäisten luottolaitosten systeemisestä merkittävyydestä aiheutuviin järjestelmäriskeihin. Tämä ei kuitenkaan estä vaatimuksen soveltamista vain yhteen luottolaitokseen, jos se luottolaitoksen riskiprofiili, merkittävyys, kytkeytyneisyys ja muut seikat huomioiden on perusteltua ja välttämätöntä.

Pykälän 6 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 5 momenttia sisällöltään muuttumattomana.

Pykälän 7 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 6 momenttia. Momenttiin lisättäisiin maininta, että EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädetty luottolaitoksen velvollisuus täyttää konsolidoitu vähimmäispääomavaatimus koskisi jatkossa myös konsolidoitua rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta.

4 §. Muuttuvan ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen määrääminen. Pykälän 1 momentin mukaan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ohella Finanssivalvonta määräisi rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen.

Pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 1 momentin loppuosaa sisällöltään muuttumattomana.

Pykälän 3 momentti olisi uusi. Finanssivalvonnan olisi 2 momenttia vastaavasti yhteistyössä valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin kanssa vuosittain arvioitava, onko tarpeen asettaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus, muuttaa voimassa olevaa vaatimusta tai pitää se ennallaan. Päätös asiasta olisi tehtävä kuuden kalenterikuukauden kuluessa kunkin vuoden päättymisestä. Finanssivalvonnan olisi lisäpääomavaatimuksen asettamista arvioidessaan otettava muiden seikkojen ohella huomioon luottolaitosdirektiivistä ilmenevä periaate, jonka mukaan viranomaisen olisi harkittava ensin muiden EU:n vakavaraisuusasetuksessa sekä luottolaitosdirektiivissä tarkoitettujen makrovakauden valvontavälineiden soveltamista ennen kuin rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettava lisäpääomavaatimus voitaisiin ottaa käyttöön.

Pykälän 4 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 2 momenttia sisällöltään pääosin muuttumattomana. Momentin sisältämä pykäläviittaus ehdotetaan kuitenkin tarkistettavaksi.

Pykälän 5 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 3 momenttia sen sisältämä pykäläviittaus tarkistettuna. Kuten nykyisinkin, Finanssivalvonnan olisi ennen päätöksen tekemistä kuultava momentissa mainittuja tahoja. Voimassa olevan lain mukaisesti kuuleminen tarkoittaisi näille viranomaisille tehtävää lausuntopyyntöä tai näiden viranomaisten edustajille järjestettävää kuulemistilaisuutta sen lisäksi, että asiasta keskustellaan Finanssivalvonnan johtokunnassa. Lisäksi 2 ja 3 momentin mukaisesta yhteistyövelvoitteesta seuraisi, kuten tähänkin asti, että lisäpääomavaatimuksen asettamista tulisi valmistella yhdessä valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin kanssa jo ennen muodollista kuulemismenettelyä.

Pykälän 6 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 4 momenttia. Momentin sisältämää säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi sanamuodoltaan siten, että se soveltuisi jatkossa molempien pykälässä tarkoitettujen vaatimusten osalta. Rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus tulisi niin ikään voimaan kahdentoista kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä pääsäännön mukaan. Säännös on tarpeellinen, jotta laitokset ehtivät varautua riittävästi pääomatasojaan parantamalla. Momenttiin lisättäisiin kuitenkin säännös, jonka mukaan lisäpääomavaatimus voisi tulla sovellettavaksi asteittain nousevana vaatimuksena, jolloin lisäpääomavaatimus nousisi suuruudeltaan 0,5 prosentin prosenttiosuuksin kuuden kuukauden välein sen asettamisesta lukien kunnes Finanssivalvonnan edellyttämä pääomavaatimustaso olisi saavutettu.

Pykälän 7 ja 8 momentti vastaisivat voimassa olevan pykälän 5 ja 6 momenttia sisällöltään muuttumattomina.

Pykälän 9 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 7 momenttia pääosin. Momenttia tarkistettaisiin lakiteknisesti vastaamaan pykälän muuttunutta sisältöä.

Pykälän 10 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 8 momenttia.

6 a §. Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteet. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi pykälä, jonka 1 momentissa kuvattaisiin lisäpääomavaatimuksen asettamisen edellyttämät ensisijaiset perusteet sen asettamiselle.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin siitä ilmeneviä lisäedellytyksiä päätöksenteossa huomioitaviksi seikoiksi.

Pykälän 3 momentin mukaan asettavan lisäpääomavaatimuksen tulisi olla kohtuullinen ja oikeasuhtainen siihen riskiin nähden, jonka perusteella vaatimus asetettaisiin.

Pykälän 4 momentin mukaan lisäpääomavaatimusta määrättäessä Finanssivalvonnan olisi otettava huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean antamat suositukset ja varoitukset siltä osin kuin ne koskevat Suomen finanssimarkkinoita.

Pykälän 5 momentti antaisi valtiovarainministeriölle valtuuden antaa tarkempia säännöksiä lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteista.

9 §. Rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimusten yhteensovittaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä siihen nyt ehdotettavan lisäpääomavaatimuksen osalta tarpeelliset säännökset. Pykälän 1 momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevaa pykälää. Pykälän 2 momentin mukaan luottolaitoksen olisi täytettävä momentissa mainituista vaatimuksista ainoastaan korkeampi, koska rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetetun lisäpääomavaatimuksen on katettava luottolaitoksen kokonaisriskin mukaisesti muun muassa kaikki tase-erät riippumatta siitä, voidaanko näiden tase-erien katsoa sijaitsevan kotimaassa, ETA-alueella tai kolmansissa valtioissa. Pykälän 3 momentin mukaan, jos luottolaitokseen voitaisiin soveltaa joko 7 tai 8 §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta sekä rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta, ja jälkimmäinen lisäpääomavaatimus kattaa ainoastaan luottolaitoksen kotimaiset ja kolmannessa maassa olevat tase-erät ja taseen ulkopuoliset sitoumukset, luottolaitoksen on täytettävä näistä vaatimuksista molemmat eli vaatimukset olisivat kumulatiiviset.

10 §. Lisäpääomavaatimuksen alittuminen. Pykälän 4 momenttia tarkistettaisiin vastaamaan ehdotettua lakia. Pykälässä tarkoitettu lisäpääomavaatimus ei momentin mukaan saisi ylittää määrää, johon laskettaisiin myös rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus.

1.2 Laki Finanssivalvonnasta

10 §. Johtokunnan tehtävät. Pykälän 1 momentin 6 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä johtokunnan tehtäviin myös 1. lakiehdotusta vastaavasti toimivalta tehdä päätös rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettavan lisäpääomavaatimuksen osalta. Toimivalta koskisi tällaisen lisäpääomavaatimuksen asettamista, muuttamista tai ennallaan pitämistä.

Ryhmävalvontaa koskeva yhteistyö ja muu yhteistyö

62 §:n edellä oleva otsikko ehdotetaan muutettavaksi.

65 d §. Lisäpääomavaatimuksen määräämistä ja hyväksymistä koskeva yhteistyö. Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin erityisestä 1. lakiehdotuksen säännöksiä vastaavasta ilmoitusvelvollisuudesta. Ehdotetut säännökset perustuvat luottolaitosdirektiivin 133 artiklan 11, 12, 14 ja 15 kohtaan.

Pykälän 2 momentin mukaan Finanssivalvonta voisi saattaa asian Euroopan pankkiviranomaisen käsiteltäväksi asetuksen (EU) N:o 1093/2010 19 artiklassa säädetyssä järjestyksessä, jos edellä 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen saaja vastustaa lisäpääomavaatimuksen asettamista. Momentissa tarkoitettua päätöstä ei saisi soveltaa ennen Euroopan pankkiviranomaisen välipäätöstä asiassa. Säännös perustuu luottolaitosdirektiivin 133 artiklan 14 kohdan 2 alakohtaan.

65 e §. Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrätyn lisäpääomavaatimuksen hyväksyminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 65 e pykälä, jolla pantaisiin täytäntöön luottolaitosdirektiivin 134 artikla. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin mainitussa artiklassa tarkoitetusta virallisesta hyväksymismenettelystä, joka koskisi toisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamaa järjestelmäriskipuskuria. Finanssivalvonnalla olisi oikeus, mutta ei velvollisuutta soveltaa toisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamaa lisäpääomavaatimusta vastaavaa vaatimusta Suomessa toimiluvan saaneen luottolaitoksen tase-erien ja taseen ulkopuolisten sitoumusten perusteella määräytyvään kokonaisriskiin. Päätöstä hyväksymisestä tehdessään Finanssivalvonnan tulisi huomioida luottolaitosdirektiivin 133 artiklan 11, 12 ja 13 kohdissa edellytetyt seikat, minkä ohella päätösharkinnassa tulisi huomioida laissa muuten säädetyt edellytykset. Vastavuoroista hyväksymistä ei pääsääntöisesti voisi tehdä, ellei ilmoitettujen seikkojen ollessa käsillä vastaavaa päätöstä voisi tehdä myös Suomen lain mukaan. Ryhmittymän valvontaa koskevasta yhteistyöstä säädetään lisäksi Finanssivalvonnasta annetun lain 65 a §:ssä.

Pykälän 2 momentin mukaan Finanssivalvonnalla olisi harkintansa mukaan oikeus pyytää Euroopan järjestelmäriskikomiteaa antamaan toiselle jäsenvaltiolle suositus soveltaa Suomessa asetettua lisäpääomavaatimusta.

Pykälän 3 momentin mukaan Finanssivalvonnan olisi ilmoitettava 1 momentissa tarkoitetusta päätöksestä komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle, Euroopan pankkiviranomaiselle ja kyseisen lisäpääomavaatimuksen asettaneelle toisen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.

1.3 Laki luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta

1 luku Yleiset säännökset

3 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentin 18 kohdan määritelmä kolmannen maan sijoituspalveluyrityksistä ehdotetaan tarkennettavaksi kriisinratkaisudirektiivin soveltamisalaa vastaavaksi.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 26 kohta, jossa määritellään käsite kriittiset toiminnot. Määritelmä vastaisi kriisinratkaisudirektiivin 2 artiklan 1 kohdan 35 alakohdan ja komission delegoidun säädöksen (2016/778) 2 artiklan määritelmää kriittisille toiminnoille. Samalla ehdotetaan, että kriisinratkaisulaissa käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot. Kriittisillä toiminnoilla tarkoitetaan sellaisia reaalitalouden ja vakauden kannalta kriittisiä toimintoja, joita pankki tuottaa kolmansille osapuolille. Tämän vuoksi kriittiset toiminnot tulee selkeästi erottaa muualla laissa käytetystä termistä ydinliiketoiminta, jolla tarkoitetaan pankille itselleen tärkeitä liiketoimintoja, ja joka on määritelty kriisinratkaisudirektiivin 2 artiklan 1 kohdan 36 alakohdassa. Käsitteillä on merkittävä ero kriisinratkaisusuunnittelussa. Kyseisten käsitteiden käyttöä koskevat täsmennykset on tarkoitus tehdä vastaavasti myös luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen elvytyssuunnitelmiin sisällytettävistä tiedoista annettuun valtiovarainministeriön asetukseen.

6 §. Lain tavoitteet ja yleiset soveltamisperiaatteet. Pykälän 1 momentin 1 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot kriisinratkaisudirektiivin 31 artiklaa vastaavasti. Muutoksella yhtenäistettäisiin kriisinratkaisulaissa käytetyt käsitteet kriisinratkaisudirektiivin mukaisiksi.

3 luku Purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuuksien arviointi

1 §. Velvollisuus arvioida laitoksen purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuudet. Pykälän 2 momentin 3 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot kriisinratkaisudirektiivin 15 artiklaa vastaavasti.

2 §. Velvollisuus arvioida purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuudet konsernissa. Pykälän 2 momentin 3 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot kriisinratkaisudirektiivin 16 artiklaa vastaavasti.

4 §. Laitoksen purkamista ja toiminnan uudelleenjärjestämistä koskevien esteiden poistaminen. Pykälän 4 momentin 1 ja 7 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot kriisinratkaisudirektiivin 17 artiklaa vastaavasti.

4 luku Laitoksen asettaminen kriisihallintoon

1 §. Kriisihallintoon asettamisen edellytykset. Pykälän 3 momentin sanamuotoa ehdotetaan tarkennettavaksi kriisinratkaisudirektiivin 32 artiklaa vastaavaksi.

6 luku Osakkeiden, osuuksien ja eräiden muiden tase-erien arvon alentaminen ja muuntaminen sekä osakkeiden ja osuuksien mitätöiminen

1 §. Velvollisuus alentaa omaan pääomaan luettavien erien nimellisarvoa sekä muuntaa eräitä muita tase-eriä. Kriisinratkaisulakiin ei ole sitä säädettäessä sisällytetty Rahoitusvakausvirastolle valtuutta muuntaa vakavaraisuusasetuksen 51 artiklassa tarkoitettuja ensisijaisen lisäpääoman eriä tai rahoitusvälineitä taikka saman asetuksen 62 artiklassa tarkoitettuja toissijaisen pääoman rahoitusvälineitä omaan pääomaan luettaviksi eriksi erillään kriisinratkaisutoimesta. Tällainen valtuus on kuitenkin kriisinratkaisuviranomaiselle kriisinratkaisudirektiivin 59 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty. Nykyisessä muodossaan kriisinratkaisulain 8 luvun 1 §:ssä säädettyä valtuutta kirjata alas ja muuntaa velkoja voidaan käyttää vasta kriisinratkaisun alettua, kun taas 6 luvun säännösten soveltaminen on rajattu kirjanpidolliseen omaan pääomaan. Vakavaraisuusasetuksen 51 artiklassa tarkoitetut ensisijaisen lisäpääoman erät tai rahoitusvälineet taikka saman asetuksen 62 artiklassa tarkoitetut toissijaisen pääoman rahoitusvälineet voivat kirjanpidollisesti kuulua joko omaan tai vieraaseen pääomaan. Koska 59 artikla on muuten saatettu voimaan 6 luvussa, ehdotetaan luvun 1 §:n 1 momenttia muutettavaksi siten, että edellä mainittuja vakavaraisuusasetuksessa määriteltyjä eriä ja rahoitusvälineitä voidaan muuntaa omiin varoihin luettaviksi eriksi saman pykälän 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa. Kyseisten erien ja rahoitusvälineiden kirjanpidollinen kohtelu ei ole ratkaisevaa, vaan se, kuuluvatko ne vakavaraisuusasetuksessa määriteltyihin eriin. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin tarkennus siitä, että kyseisiä toimenpiteitä voi tehdä kriisinratkaisusta riippumatta. Samalla muutettaisiin myös luvun ja pykälän otsikkoa.

3 §. Oman pääoman alentaminen ja eräiden muiden tase-erien muuntaminen ryhmään kuuluvassa yrityksessä. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi siten, että se kattaisi myös 1 §:n muutoksessa tarkoitetut erät.

7 luku Kriisinratkaisuvälineitä koskevat yleiset periaatteet

2 §. Kriisinratkaisuvälineet. Kriisinratkaisuvälineiden käytöstä Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneiden kustannusten korvauksen etuoikeudesta konkurssissa on säädetty ristiriitaisella tavalla toisaalta pykälän 3 momentissa ja toisaalta liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annetun lain (1501/2001) 21 § 2 momentin 3 kohdassa, osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain (423/2013) 30 § 2 momentin 3 kohdassa ja säästöpankkilain (1502/2001) 118 § 2 momentin 3 kohdassa (jäljempänä pankkilait). Pankkilakien mainittujen pykälien mukaan kriisinratkaisulain tämän pykälän 3 momentissa tarkoitetuilla korvauksilla on etusija suhteessa vakuudettomiin ja etuoikeudettomiin velkoihin. Pykälän 3 momentin mukaan viraston tuossa momentissa tarkoitettu saaminen maksetaan laitoksen konkurssissa tai 1 momentin 3 tai 4 kohdassa tarkoitetun laitoksen tai yhtiön purkautuessa virastolain mukaisten korvattavien talletusten ja velkojien maksunsaantijärjestyksestä annetun lain (1578/1992) (jäljempänä maksunsaantijärjestyslaki) 3 §:ssä tarkoitettujen saatavien jälkeen parhaalla etuoikeudella.

Pankkilakien mukaan Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneilla kriisinratkaisukustannuksilla on siis etusija suhteessa vakuudettomiin ja etuoikeudettomiin velkoihin, mutta huonompi etuoikeus kuin talletuksilla, joilla myös on etusija suhteessa vakuudettomiin ja etuoikeudettomiin velkoihin. Velkojien maksunsaantijärjestyslain 5 §:n mukainen viimeinen etuoikeutettu saatavatyyppi on saatava, jonka vakuutena on yrityskiinnityslaissa tarkoitettu yrityskiinnitys. Koska pankkilakien mukaan Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneilla kriisinratkaisukustannuksilla on etusija vain vakuudettomiin ja etuoikeudettomiin velkoihin nähden, niillä ei voi näiden lakien nojalla olla etusijaa etuoikeudelliseen yrityskiinnityssaatavaan nähden.

Pykälän 3 momentin mukaan Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneilla kriisinratkaisukustannuksilla on kuitenkin paras etuoikeus maksunsaantijärjestyslain 3 §:ssä tarkoitettujen saatavien jälkeen. Kustannuksilla on tämän säännöksen mukaan siten parempi etuoikeus kuin maksunsaantijärjestyslain 5 §:n tarkoittamalla yrityskiinnityssaatavalla ja maksunsaantijärjestyslain 3 a §:n tarkoittamilla yrityksen saneerauksen yhteydessä syntyneillä saatavilla.

Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneiden kustannusten etuoikeudesta konkurssissa on näin ollen säädetty ristiriitaisesti pankkilaeissa ja kriisinratkaisulaissa. Koska talletusten etuoikeus konkurssissa on osittain kytketty korvausten etuoikeuteen, myös niiden etuoikeus on säädetty ristiriitaisesti pankkilaeissa ja kriisinratkaisulaissa. Rahoitusvakausvirastolle aiheutuneiden kustannusten ja talletusten etuoikeudesta konkurssissa tulee kuitenkin säätää yhtäpitävästi kaikissa laeissa, joissa niiden etuoikeudesta säädetään. Tämän vuoksi kyseisen pykälän 3 momentissa oleva viittaus velkojien maksunsaantijärjestyslain 3 §:ään ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi velkojien maksunsaantijärjestyslain 5 §:ään.

8 luku Velkojen arvonalentaminen ja muuntaminen omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi

5 §. Alentamiskelpoisia velkoja koskevat harkinnanvaraiset poikkeukset. Pykälän 2 momentin 2 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsite ydintoiminnot korvataan käsitteellä kriittiset toiminnot kriisinratkaisudirektiivin 44 artiklan mukaisesti.

6 §. Poikkeuksen alaisen määrän kattaminen kriisinratkaisurahastosta. Pykälän 1 momentin viittaus 3 §:ään ehdotetaan korjattavaksi viittaukseksi 5 §:ään.

7 §. Omien varojen ja alentamiskelpoisten velkojen vähimmäisvaatimus. Pykälän nimike ehdotetaan muutettavaksi, sillä vähimmäisvaatimus voidaan täyttää myös omilla varoilla, ja näin ollen vanha nimike voi olla harhaanjohtava.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kriisinratkaisudirektiivin 45 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa vastaava maininta taseen loppusummaan ja johdannaissopimuksiin perustuvien velkojen huomioinnista nettomääräisinä siltä osin kuin vastakkaiset johdannaisasemat saadaan nettouttaa sopimusta suljettaessa. Vastaavasti pykälän 2 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaus 12 luvun 3 §:ään. Muutoksilla yhdenmukaistettaisiin laitoskohtaisen ja konsolidoidun alentamiskelpoisten velkojen vähimmäisvaatimuksen määrittely.

Pykälän 3 momentin 3 kohta ehdotetaan muutettavaksi kriisinratkaisudirektiivin 43 artiklaa vastaavaksi.

Pykälän 3 momentin 5 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisätään viittaukset liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin, osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin sekä säästöpankkilakiin. Kriisinratkaisudirektiivin mukaan alentamiskelpoisten velkojen ulkopuolelle rajataan paitsi korvattavat talletukset, myös muut kriisinratkaisudirektiivin 108 artiklan mukaan etuoikeusasemassa olevat talletukset.

10 luku Väliaikainen laitos

1 §. Väliaikaisen laitoksen perustaminen ja osakkeiden tai osuuksien taikka varojen ja velkojen luovutus. Pykälän 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että Rahoitusvakausvirastolle lisätään kriisinratkaisudirektiivin 40 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukainen valtuus perustaa väliaikainen laitos holdingyhtiönä omistamaan ongelmapankin kaikki osakkeet tai muut omistusinstrumentit. Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa vain kriisihallintoon asetetun laitoksen varojen ja velkojen siirtämisen väliaikaiselle laitokselle. Samalla muutetaan pykälän otsikkoa.

2 §. Toiminnan jatkaminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 momentti, jossa todettaisiin, ettei pykälää sovellettaisi holdingyhtiönä perustettuun väliaikaiseen yhtiöön. Holdingyhtiön omistuksessa oleva laitos säilyttää toimiluvan ja sen puitteissa olevat oikeudet pääsystä maksu- ja selvitysjärjestelmiin, joten pykälän säännöksiä ei ole tarpeen soveltaa.

1.4 Laki rahoitusvakausviranomaisesta

1 luku Yleiset säännökset

3 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentin 11 kohdan viittaus lain 5 luvun 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen ehdotetaan korjattavaksi viittaukseksi lain 5 luvun 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen.

Pykälän 1 momentin 12 kohdan luetteloon korvauskelvottomien talletusten eristä ehdotetaan lisättäväksi b alakohtaan talletussuojadirektiivin 5 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaisesti sijoitusrahastojen ja vaihtoehtorahastojen tekemät talletukset sen selkiyttämiseksi, että myös niiden omaan lukuun tekemät talletukset ovat korvauskelvottomia. Lisäksi saman kohdan c alakohtaan ehdotetaan lisättäväksi täsmennyksenä työeläkelaitokset, sillä kyseistä nimitystä käytetään direktiivin 5 artiklan 1 kohdan i alakohdassa tarkoitetuista eläkekassoista.

4 luku EU:n yhteiseen kriisinratkaisurahastoon kerättävä EU:n vakausmaksu ja kansalliseen kriisinratkaisurahastoon kerättävä vakausmaksu

2 §. EU:n vakausmaksujen maksumenettely.Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittausta komission asetukseen täsmennettäisiin lisäämällä asetuksen nimi ja tunnus.

5 §. Kansallinen vakausmaksu ja kriisinratkaisurahaston tavoitetaso. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kolmansien maiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sivuliikkeet olisivat vakausmaksuvelvollisia kansalliseen kriisinratkaisurahastoon, kuten kriisinratkaisudirektiivin 103 artiklan 1 kohdassa säädetään. Kolmansien maiden laitosten sivuliikkeet eivät ole maksuvelvollisia EU:n yhteiseen kriisinratkaisurahastoon, vaan ne kerryttävät kansallista kriisinratkaisurahastoa.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että rajaus sijoituspalveluyrityksiin poistetaan, ja näin ollen kaikki vakausmaksut on kartutettava mahdollisimman tasaisesti tavoitetasoon saakka. Myös kolmannen maan sivuliikkeiden korvattavat talletukset lasketaan mukaan tavoitetasoa määritettäessä.

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansallisen kriisinratkaisurahaston tavoitetaso muodostuu sekä sijoituspalveluyritysten että kolmannen maan sivuliikkeiden osuudesta tavoitetasosta. Sivuliikkeiden osalta vertailulukuna käytettäisiin velkojen ja omien varojen erotuksen sijasta laskennallisen taseen loppusummaa, sillä sivuliikkeet eivät raportoi vakavaraisuuslaskennan mukaisia omia varoja. Kolmannen maan sivuliikkeen laskennallinen tase on määritelty Rahoitusvakausviraston hallintomaksusta annetun lain (1197/2014) 2 §:n 5 momentissa. Sekä sivuliikkeen taseen loppusumman että sijoituspalveluyrityksen velkojen ja omien varojen laskennassa käytettäisiin edellisen kalenterivuoden vuosineljänneksittäin laskettujen taseiden keskiarvoa.

Pykälän 4 momentti ehdotetaan kumottavaksi, sillä kymmenen prosentin vuosittainen maksuosuus olisi ongelmallinen siinä tapauksessa, että tavoitetaso nousisi esimerkiksi maksuvelvollisten määrän kasvaessa. Säännös on tarpeeton, sillä 2 momentin vaatimus vakausmaksujen mahdollisimman tasaisesta kartuttamisesta johtaa joka tapauksessa sijoituspalveluyritysten kymmenen prosentin vuosittaiseen yhteenlaskettuun maksuun, jollei kriisinratkaisurahaston tavoitetaso kasva.

6 §. Kansallisen vakausmaksun määräytymisperusteet. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kaikki kansalliseen kriisinratkaisurahastoon vakausmaksuvelvolliset lasketaan vertailulukuun mukaan.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin yksittäisen kolmannen maan sivuliikkeen vakausmaksun määrä. Kolmannen maan sivuliike maksaisi vakausmaksua samassa suhteessa kuin sijoituspalveluyritykset. Sivuliikkeen vertailuluvuksi asetettaisiin kuitenkin laskennallisen taseen loppusumma, sillä sivuliikkeet eivät raportoi vakavaraisuuslaskennan mukaisia omia varoja. Sekä sivuliikkeen taseen loppusumman että sijoituspalveluyrityksen velkojen ja omien varojen laskennassa käytettäisiin edellisen kalenterivuoden vuosineljänneksittäin laskettujen taseiden keskiarvoa.

Pykälän vanhaa 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittausta komission asetukseen täsmennettäisiin lisäämällä asetuksen nimi ja tunnus. Samalla vanha 2 momentti siirtyy pykälän 3 momentiksi.

7 §. Ylimääräiset kansalliset vakausmaksut. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös kolmannen maan sivuliikkeiltä voitaisiin pykälässä mainituin perustein periä ylimääräistä vakausmaksua.

8 §. Kansallisten vakausmaksujen käyttö. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että vakausmaksuja voitaisiin kriisinratkaisudirektiivin osoittamissa tilanteissa käyttää myös kolmannen maan sivuliikkeen kriisinratkaisuun. Kolmannen maan sivuliikkeiden kriisinratkaisusta säädetään kriisinratkaisulain 15 luvussa. Tämä pykälä soveltuisi vain niissä tilanteissa, joissa Rahoitusvakausvirasto päättäisi käyttää sivuliikkeeseen kriisinratkaisuvälineitä kriisinratkaisulain 15 luvun 4 tai 5 §:n mukaisesti.

9 §. Kriisinratkaisurahaston osallistuminen ryhmäkriisinratkaisuun. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että kriisinratkaisurahasto voisi tietyissä tilanteissa osallistua myös kolmannen maan sivuliikkeen ryhmäkriisinratkaisuun. Samalla todettaisiin kuitenkin myös, että kolmannen maan sivuliikkeiden kriisinratkaisusta säädetään kriisinratkaisulain 15 luvussa, joka myös rajoittaa ryhmäkriisinratkaisuun osallistumista.

5 luku Talletussuoja

5 §. Talletussuojamaksun määrä. Pykälän 7 momentin 4 kohta ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan Euroopan pankkiviranomaisen antamaa ohjetta talletusten vakuusjärjestelmien kannatusmaksujen laskentamenetelmiä varten (EBA/GL/2015/10). Samalla muutettaisiin vastaavasti lain liitteen vaiheita 1 ja 3 talletussuojamaksujen laskentamenettelystä.

7 §. Talletussuojan varojen käyttö. Pykälän 2 momentin sanamuotoa ehdotetaan selkiytettäväksi. Lisäksi 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi talletussuojadirektiivin 11 artiklan 6 kohdan mukaisesti maininta siitä, että 2 momentissa tarkoitettua järjestelyä voidaan käyttää vain maksukyvyttömyysmenettelyjen yhteydessä.

9 §. Maksuvelvollisuuden alkaminen. Pykälän 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vain myönteisestä päätöksestä korvaukseen talletussuojasta tulee tiedottaa laajasti. Kielteisestä päätöksestä riittäisi ilmoitus kyseiselle talletuspankille ja ilmoituksen tehneelle tallettajalle sekä viranomaisille.

10 §. Korvausten maksaminen. Pykälän 1 momentin sanamuotoa ehdotetaan tarkennettavaksi talletussuojadirektiivin 8 artiklaa vastaavaksi siten, että sana suoritettava korvataan sanalla asetetaan saataville. Täsmennys on tarpeen, koska suoritusta ei Rahoitusvakausvirastosta riippumattomista syistä välttämättä voida tehdä säädetyssä ajassa esimerkiksi sen vuoksi, että tallettaja ei ole toimittanut suorituksen tekemiseksi tarpeellisia tietoja.

1.5 Laki korkotulon lähdeverosta

3 §. Veron kohde. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 kohta, jonka mukaan korkotulon lähdeveroa on suoritettava talletussuojarahaston varoista tallettajalle maksettavasta korvauksesta siltä osin kuin korvaus sisältää rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain 5 luvun 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen mennessä talletussopimuksen mukaisesti kertynyttä korkoa ja kun korvauksen saajana on Suomessa tuloverolain (1535/1992) mukaan yleisesti verovelvollinen luonnollinen henkilö tai kotimainen kuolinpesä. Kertyneet korot otetaan huomioon ainoastaan tämän talletussuojakorvauksia koskevan päätöksen antamiseen asti riippumatta siitä milloin korvaukset maksetaan. Talletussuojarahastosta korvauksia saavien tallettajien määrä maksatustilanteessa olisi todennäköisesti suuri, mutta korvaukseen sisältyvä koron osuus olisi todennäköisesti keskimäärin vähäinen. Tämän vuoksi on perusteltua, että talletussuojarahastosta maksettuun korvaukseen sisältyvän koron verotukseen sovellettaisiin samoja säännöksiä kuin tavalliselle pankkitalletukselle maksettuun korkoon. Korkotulon lähdeveron perimiseen, veron tilittämiseen ja perityn veron ilmoittamiseen liittyvät menettelyt ovat hallinnollisesti kevyempiä kuin tuloverotukseen liittyvät menettelyt ja soveltuvat siten paremmin suurelle saajajoukolle maksettavien pienten suoritusten verotukseen.

5 §. Veron periminen ja vastuu verosta. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että Rahoitusvakausvirasto lisättäisiin korkotulon lähdeverosta annetun lain 5 §:n luetteloon veron perimiseen velvollisista koronmaksajista.

1.6 Laki liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista

6 §. Pykälän 5 momentin väärä viittaus 3 momenttiin ehdotetaan korjattavaksi viittaukseksi 4 momenttiin. Samalla momenttiin korjattaisiin Rahoitustarkastuksen nykyinen nimi Finanssivalvonta.

1.7 Laki elinkeinotulon verottamisesta

8 §. Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (360/1968) 8 §:n 1 momentin 12 kohdassa säädetään EU:n vakausmaksujen ja vakausmaksujen vähennyskelpoisuudesta verotuksessa. Lakia rahoitusvakausviranomaisesta ehdotetaan muutettavaksi siten, että kolmansien maiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sivuliikkeet olisivat vakausmaksuvelvollisia kansalliseen kriisinratkaisurahastoon. Tätä vastaavasti 8 §:n 1 momentin 12 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin kolmansien maiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sivuliikkeiden suorittamien vakausmaksujen vähennyskelpoisuus. Kolmansien maiden luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset määritellään kriisinratkaisulain 1 luvun 3 §:n 1 momentissa.

2 Tarkemmat säännökset

Ehdotettua lakia luottolaitostoiminnasta on tarpeen täydentää pääosin nykytilaa vastaavasti valtiovarainministeriön asetuksilla, joissa säädettäisiin tarkemmin laissa tarkoitetun rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettavan lisäpääomavaatimuksen määräämisestä ja sitä koskevaan päätöksen perusteiden tarkemmasta määrittelystä, päätökseen liitettävistä tiedoista ja päätöksen julkistamisesta sekä lisäpääomavaatimuksen käyttöönottamista koskevaan ilmoitukseen liitettävistä tiedoista.

3 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.

4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain ja säätämisjärjestyksen kannalta keskeiset ehdotukset koskevat elinkeinovapautta, Finanssivalvonnan harkintavaltaa ehdotetun lisäpääomavaatimuksen asettamisessa, norminantovallan delegointia sekä Suomen ja ulkomaan viranomaisten välisen toimivallan jakoa ja Suomen lain alueellista ulottuvuutta.

Voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti esityksen 1. lakiehdotuksen 10 luvun 3 §:n mukaan luottolaitoksella on oltava ydinpääomaa ja konsolidoitua ydinpääomaa EU:n vakavaraisuusasetuksessa, joka on luottolaitoksia suoraan velvoittavaa oikeutta, säädetyn lisäksi määrä, joka kattaa lain 10 luvussa säädetyt lisäpääomavaatimukset sekä konsolidoidut lisäpääomavaatimukset. Luottolaitoksille asetetut lisäpääomavaatimukset ovat seurausta luottolaitosdirektiivin sekä mainitun vakavaraisuusasetuksen pakottavista säännöksistä.

Pääomavaatimuksia koskevan sääntelyn kannalta merkityksellinen perustuslain säännös on 18 §:n 1 momentti, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Luottolaitoksille asetetut lisäpääomavaatimukset merkitsevät sinällään puuttumista elinkeinovapaudensuojaan edellyttämällä määritellyiltä toimijoilta, nyt luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä, muiden vaatimusten ohella erityisiä omia varoja, jotka taloudellisen rasitteen muodossa rajoittavat sääntelyn kohteen vapautta harjoittaa elinkeinoaan parhaaksi katsomillaan taloudellisilla resursseilla. Taloudellista asemaa koskevat vaatimukset ovat kuitenkin perusteltuja siitä syystä, että sääntelyn kohteena olevan liiketoiminnan ytimenä on pitää hallussaan toisille, usein yksityisille henkilöille, kuuluvaa varallisuutta, kuten luottolaitoksen tileillä olevia tilivaroja, jotka oikeudelliselta muodoltaan ovat luottolaitoksen velkaa yleisöltä. Yleisön eli asiakkaiden suojan on katsottu olevan sellainen painava yhteiskunnallinen intressi, joka oikeuttaa kaventamaan perustuslain muuten takaaman elinkeinovapauden alaa. Luottolaitostoiminnan yhteydessä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät kavennukset sanotusta vapaudesta ovat perusteltuja rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi, minkä ohella asiakkaiden suojaamiseen liittyvät perusteet puoltavat sääntelyä (PeVL 43/2004 vp). Sääntelyn kohteena on rajattu toiminta-ala, kuten nyt luottolaitostoiminta, minkä lisäksi luottolaitoksilla on otto- ja antolainaustoiminnan harjoittajina erityistä merkitystä niiden asiakkaiden taloudellisille intresseille, minkä johdosta nyt ehdotetut säännökset vastaavat lähtökohdiltaan sekä tavoitteiltaan perustuslakivaliokunnan elinkeinovapautta koskevissa lausunnoissa edellytettyjä periaatteita (PeVL 28/2000 vp, 28/2001 vp, PeVL 53/2001 vp, PeVL 19/2002 vp ja PeVL 17/2004 vp).

Esityksen 1. lakiehdotuksen 10 luvun 3, 4 ja 6 a §:ään ehdotetaan säännöksiä, joiden nojalla Finanssivalvonta voisi asettaa luottolaitokselle rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen, jonka suuruus vaihtelisi 1—5 prosentin välillä. Lisäpääomavaatimuksen asettaminen ja sitova enimmäistaso perustuvat luottolaitosdirektiivin säännökseen (133 artikla). Ehdotettu säännös uuden lisäpääomavaatimuksen asettamisesta ei poikkeaisi luonteeltaan nyt voimassa olevan lain 10 luvun vastaavien säännösten sisällöstä. Finanssivalvonta voi nykyisten valtuuksien puitteissa asettaa luottolaitoksille muuttuvan lisäpääomavaatimuksen, rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen pääomavaatimuksen, maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen pääomavaatimuksen sekä lain 11 luvun 6 §:n mukaisen lisäpääomavaatimuksen eli niin sanotun pilari II -vaatimuksen. Eri lisäpääomavaatimusten asettamisen edellytyksistä sekä niiden asettamista koskevasta menettelystä säädetään luottolaitoslain 10 ja 11 luvuissa. Nykyisistä Finanssivalvonnan valtuuksista lain 11 luvun 6 §:ään sisältyvä valtuus asettaa harkinnanvarainen lisäpääomavaatimus on esimerkiksi sellainen, jossa vaatimuksen asettaminen perustuu Finanssivalvonnan harkintaan, ja jossa asettamisen edellytyksenä ei ole yksityiskohtaisia esimerkiksi kvantitatiivisia kriteerejä kirjoitettuna laintasolle. Kuten voimassa olevan lain mukaisissa valtuuksissa, niin myös nyt ehdotetulle harkintavallalle asetettaisiin laissa eräitä rajoituksia. Lisäksi on huomattava, että luottolaitosdirektiivin 133 artiklasta seuraa, että harkintavallan käyttäminen kyseisen instrumentin asettamisessa on tarpeen, jotta yksittäistapauksissa valvontaviranomainen voi huomioida valvottavien perustellut intressit sekä valvottavan taloudelliseen asemaan liittyvät muut tekijät sen sijaan, että vaatimus olisi aina asetettava tiettyjen laskennallisten ehtojen täyttyessä.

Ehdotetut säännökset antaisivat Finanssivalvonnalle näin ollen nykyisen kaltaista harkintavaltaa asettaa luottolaitokselle korkeamman vakavaraisuusvaatimuksen kuin EU:n vakavaraisuusasetuksen ja luottolaitoslain vähimmäisvaatimuksista seuraa erityisten järjestelmäriskien kattamiseksi. Ehdotuksen mukaan harkintavallalle asetettaisiin rajat siten, että lisäpääomavaatimus voisi olla suuruudeltaan 1—5 prosenttia, vaatimus katettaisiin niin sanotulla ydinpääomalla, lisäpääomavaatimuksen asettamisen tulisi perustua ehdotetusta laista ilmenevien perusteiden olemassa oloon sekä etukäteen julkaistaviin perusteita kuvaaviin mittareihin, joita koskevista tarkemmista tekijöistä annettaisiin tarkempia säännöksiä valtiovarainministeriön asetuksella. Lisäksi vaatimuksen asettaminen edellyttäisi ehdotetun lain mukaan, että muut asianmukaiset keinot olisi käytetty riskien vähentämiseksi ennen kuin rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella voitaisiin asettaa uusi lisäpääomavaatimus. Luottolaitosdirektiivin vaatimusten mukaisesti harkintavalta perustuisi Finanssivalvonnan arvioon rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella muodostuvasta riskistä.

Riskin arvioimiseen ja sen mahdollisesta realisoitumisesta rahoitusjärjestelmän häiriöttömälle toiminnalle sekä rahoitusvakaudelle aiheutuvan vaaran arvioimiseen sisältyvää Finanssivalvonnan harkintavaltaa rajoitetaan ehdotetusta uudesta 6 a §:stä ilmenevillä pääomavaatimuksen asettamisedellytyksillä. Ehdotetun pykälän lähtökohtana on, että Finanssivalvonta voisi päättäessään lisäpääomavaatimuksen asettamisesta, muuttamisesta ja pitämisestä ennallaan ottaa huomioon rahoitusjärjestelmän rakenteellisia haavoittuvuuksia kuvaavat tekijät. Pääomavaatimuksen asettamisen edellytyksenä olisivat luottolaitossektorin riskikeskittymät luotonannossa, varainhankinnassa ja muissa keskeisissä pankkitoiminnoissa. Lisäksi kotimaisten luottolaitosten keskinäinen kytkeytyneisyys luotonannossa, maksujen välityksessä ja muissa rahoitusvakauden kannalta tärkeissä pankkitoiminnoissa olisi otettava huomioon riskiä kasvattavina tekijöinä. Myös luottolaitossektorin kytkeytyneisyys ulkomaisiin pankki- ja rahoitusjärjestelmiin, keskusvastapuoliin ja muihin finanssimarkkinoilla toimiviin olisi huomioitava riskiä kohottavina tekijöinä. Lisäksi riskiä kasvattavina tekijöinä pidettäisiin luottolaitossektorin kytkeytyneisyyttä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja muiden maiden talouksien ja rahoitusjärjestelmien riskeihin sekä luottolaitossektorin keskittyneisyyttä niiden taseiden suuruudella mitattuna. Edellä mainittujen ohella edellytettäisiin keskittyneisyyttä luotonannossa sekä vähittäistalletusten vastaanottamisessa. Kullekin mainituista tekijöistä tulisi myös määrittää mittarit, jotka tulee valita ja määritellä siten, että niiden tuottamat arvot ovat Euroopan Unionin tasolla mahdollisimman vertailukelpoisia. Ehdotetusta pykälästä myös seuraa, että niin sanotun järjestelmäriskipuskurin asettamisen olisi mahdollista vain niissä tilanteissa, joissa muut makrovakauden valvontaa koskevat valvontatoimet ja –valtuudet olisi käytetty lukuun ottamatta EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklassa tarkoitettuja valtuuksia, jolloin puskurin asettamisen kynnys olisi suhteellisen korkea varsinkin sallitun asteikon yläpäässä.

Lisäpääomavaatimuksen asettaminen olisi pykälän edellytysten täyttyessä mahdollista tilanteissa, joissa rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden välisiä kytkentöjä kuvaavat tekijät osoittavat riittävästi kohonnutta järjestelmäriskiä Suomessa, eikä muita toimenpiteitä riskin hillitsemiseksi enää olisi olemassa. Erityisiä riskitekijöitä ovat luottolaitossektorin koko suhteessa kansantaloutemme kokoon, luottolaitossektorimme merkitys rahoituksen välityksessä kotimaiselle yksityiselle sektorille sekä luottolaitosten suurimpien asiakassektoreiden velkaantuneisuusaste.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin luottolaitostoiminnan sääntelyä arvioidessaan todennut viranomaisvalvonnan sekä siitä johtuvien valtuuksien käyttämisen olevan välttämätöntä luottolaitostoiminnalle ominaisen yleisövarojen laajamittaisen vastaanottamisen vuoksi ja katsonut perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien, ennen muuta rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamista tarkoittavien ja siten myös asiakkaiden suojaan liittyvien perusteiden puoltavan sääntelyä (PeVL 24/2002 vp ja PeVL 16/2003 vp).

Valiokunta on myös painottanut valvontaviranomaisen toimivallan sekä toimivaltuuksien käytön edellytysten rajaamista ja viranomaisen harkintavallan ohjaamista. Ottaen huomioon luottolaitosdirektiivin pakottavat säännökset lisäpääomavaatimusten osalta, jotka edellyttävät varsin laajaa viranomaisen harkintavaltaa, ehdotetut säännökset ovat perusteltuja perustuslain vaatimustenkin kannalta. Ehdotettuja säännöksiä puoltaa myös se, että ne ovat toimialan omien etujen mukaisia, koska luottodirektiivin säännösten mukaisista lähtökohdista poikkeaminen heikentäisi suomalaisten luottolaitosten toimintaedellytyksiä kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla.

Hallitus katsoo, että ottaen erityisesti huomioon direktiivin vaatimukset, jotka edellyttävät viranomaiselle annettavaa harkintavaltaa vaatimuksen asettamisessa sekä harkintaa olla sellaista asettamatta, ehdotetut säännökset ovat perusteltuja, eivätkä ne ole ristiriidassa perustuslain vaatimuksiin nähden ottaen huomioon erityisesti sen, että vastaavaa harkintavaltaa lukeutuu myös nykyisin Finanssivalvonnan edellä kuvattuihin toimivaltuuksiin. Lisäksi Finanssivalvonnan toimivallan käyttöä on lain tasolla ohjattu ja rajattu ehdotuksesta ilmenevin tavoin asettamalla lisäpääomavaatimukselle määrälliset rajat sekä säätämällä yksityiskohtaisesti vaatimuksen asettamisen edellytyksistä laissa. Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen tavoitteista ja luonteesta seuraa, ettei sen asettamisedellytykseksi voida laatia yksiselitteistä, esimerkiksi matemaattista ja siten mekanistista kaavaa, vaan asettamisen tulee perustua luottolaitosdirektiivin edellyttämällä tavalla viranomaisen kokonaisharkintaan useiden samanaikaisesti ilmenevien rakenteellisten tekijöiden olemassa olosta.

Esityksen 1. lakiehdotukseen sisältyvään 10 luvun 4 §:n 9 momenttiin ja luvun 6 a §:n 4 momenttiin ehdotetaan valtuutussäännöstä, jonka mukaan lainkohdassa mainituista seikoista voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtiovarainministeriön asetuksella. Asetuksella säädettäisiin lainkohdassa tarkoitettuihin päätöksiin liitettävistä tiedoista, päätösten julkistamisesta ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella asetettavan lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteita koskevista tarkemmista tekijöistä. Asetuksen säännökset perustuisivat pääasiassa luottolaitosdirektiivin määräyksiin, joiden teknisen luonteen takia niitä ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää lakiin. Lisäksi pääomavaatimuksen asettamisen edellytyksiä koskevien tekijöiden osalta on tarpeen ohjata Finanssivalvonnan toimintaa säätämällä nimenomaisesta velvollisuudesta määritellä ennakkoon yksityiskohtaisesti ne tarkemmat tekijät, joiden ollessa olemassa asettamisedellytysten voidaan katsoa täyttyvän.

Hallituksen käsityksen mukaan valtuutussäännös ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen, koska delegointiin ei sisälly erityistä tai laajaa harkintavaltaa, vaan valtuutus on rajattu tarkasti koskemaan teknisluontoisia seikkoja. Mainitussa valtuutussäännöksessä on mainittu ne asiat, joista annetaan tarkentavia säännöksiä, minkä lisäksi lakiehdotuksen 10 luvun uudesta 6 a §:stä ilmenevät perussäännöt lisäpääomavaatimuksen asettamisen perusteista, joita täsmennetään viranomaisen harkintavaltaa rajoittavasti asetuksella. Vaikka perustuslain 80 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että asetukset antaa valtioneuvosto, voidaan ministeriölle uskoa asetuksenantovaltaa teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa ( HE 1/1998 vp, s. 132/II). Näin ollen, kun kyse on teknisluonteisesta asiasta, ehdotetut säännökset vastaavat hallituksen käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössään edellyttämiä periaatteita (PeVL 34/2000 vp).

Esityksen 2. lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin 6 kohtaan sisältyvän ehdotuksen mukaan lisäpääomavaatimuksen asettamisesta päättäisi Finanssivalvonnan johtokunta. Pääsäännön mukaan lisäpääomavaatimuksista päättäminen kuuluu siten YVM-asetuksen 5 artiklasta ilmenevän oikeusohjeen sekä luottolaitosdirektiivin periaatteiden nojalla Finanssivalvonnan johtokunnalle. Mainitusta artiklasta kuitenkin suoraan velvoittavana oikeutena seuraa myös, että päätöksen lisäpääomavaatimuksen asettamisesta tai muuttamisesta voisi eräissä asetuksesta ilmenevissä tapauksissa tehdä Finanssivalvonnan johtokunnan sijasta EKP.

Suomen ja ulkomaan viranomaisten välistä toimivallan jakoa koskevat mainitut säännösehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 1 §:n 1 momentin valtion täysivaltaisuutta koskevien säännösten kannalta. Perustuslain esitöiden mukaan säännöstä Suomen täysivaltaisuudesta on tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan unionissa ( HE 1/1998 vp s. 73). Perustuslakivaliokunta on perustuslain esitöihin viitaten lähtenyt siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa (PeVL 43/2004 vp). Valiokunta on todennut Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa tärkeäksi ja jo vakiintuneena pidettäväksi kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen muodoksi (PeVL 38/2001 vp, PeVL 6/2004 vp) sekä katsonut sen merkitsevän täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (PeVL 6/2004 vp). Ehdotetut säännökset vastaavat hallituksen käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan mainituissa lausunnoissa edellyttämiä periaatteita, ja jo voimassa olevan lain mukaan Suomi lisäksi kuuluu pankkiunioniin osallistuviin jäsenvaltioihin, jotka osallistuvat yhteiseen pankkivalvontamekanismiin. YVM-asetuksesta johtuvat velvoitteet, kuten edellä kuvattu EKP:n suomalaisiin luottolaitoksiin ulottuva toimivalta, on sellainen kansainvälinen velvoite, joka ei ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa.

Hallituksen käsityksen mukaan ehdotetut säännökset vastaavat vakiintuneita nykyisen lain mukaisia periaatteita ja direktiivin velvoitteita, ja että ne ovat tarpeen rahoitusmarkkinoiden vakauden ja asiakkaiden suojan turvaamiseksi.

Lisäksi esityksen 4. lakiehdotuksessa ehdotetaan kolmannen maan sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten Suomessa olevien sivuliikkeiden määräämisestä vakausmaksuvelvollisiksi kansalliseen kriisinratkaisurahastoon kriisinratkaisudirektiivin mukaisesti. Ehdotetut muutossäännökset vastaavat luonteeltaan voimassa olevaa lainsäädäntöä, josta on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain säätämisen yhteydessä todettiin, että vakausmaksut ovat valtiosääntöoikeudellisesti veroja ( HE 175/2014 vp, PeVL 35/2014 vp). Vakausmaksujen kokonaismäärästä ja määräytymisen perusteista säädetään kriisinratkaisudirektiivissä ja komission delegoidun säädösvallan nojalla antamassa asetuksessa. Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion veroista säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lain säännösten tulee olla myös sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (näin esimerkiksi PeVL 41/2004 vp). Rahoitusvakausvirastolle ei ehdoteta harkintavaltaa vakausmaksun asettamisessa, vaan vakausmaksu määräytyisi kriisinratkaisudirektiivin mukaisesti suhteessa kriisinratkaisurahaston tavoitetasoon.

Edellä esitetyistä syistä lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotukset

1.

Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan luottolaitostoiminnasta annetun lain (610/2014) 10 luvun 3, 4 ja 9 § ja 10 §:n 4 momentti sekä

lisätään lukuun uusi 6 a § seuraavasti:


10 luku

Taloudellista asemaa koskevat vaatimukset

3 §
Lisäpääomavaatimusten määrä

Luottolaitoksella on oltava ydinpääomaa ja konsolidoitua ydinpääomaa sen lisäksi, mitä EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädetään, määrä, joka kattaa tässä luvussa säädetyt lisäpääomavaatimukset ja konsolidoidut lisäpääomavaatimukset.


Kokonaislisäpääomavaatimus koostuu kiinteästä lisäpääomavaatimuksesta, kokonaistaloudellisten muuttujien perusteella määrättävästä muuttuvasta lisäpääomavaatimuksesta, rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta sekä rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen lisäpääomavaatimuksesta.


Kiinteä lisäpääomavaatimus on 2,5 prosenttia luottolaitoksen kokonaisriskin määrästä.


Muuttuva lisäpääomavaatimus määrätään noudattaen 4—6 §:ää. Muuttuva lisäpääomavaatimus saa olla enintään 2,5 prosenttia luottolaitoksen kokonaisriskin määrästä.


Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus määrätään noudattaen 4 ja 6 a §:ää. Tämän momentin mukainen lisäpääomavaatimus on oltava vähintään 1 prosenttia ja enintään 5 prosenttia luottolaitoksen konsolidointiryhmän ylimmän suomalaisen emoyrityksen tai talletuspankkien yhteenliittymän konsolidoidusta kokonaisriskin määrästä tai, siltä osin kuin lisäpääomavaatimus perustuu 6 a §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun riskikeskittymään, niiden tase-erien ja taseen ulkopuolisten erien kokonaisriskin määrästä, joista riskikeskittymä muodostuu.


Rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen pääomavaatimus määrätään noudattaen 7—9 §:ää. Maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen lisäpääomavaatimus saa olla enintään 3,5 prosenttia ja muun rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen lisäpääomavaatimus enintään 2,0 prosenttia luottolaitoksen kokonaisriskin määrästä.


Mitä 1—6 momentissa säädetään, koskee myös konsolidoitua lisäpääomavaatimusta. Mitä EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädetään luottolaitoksen velvollisuudesta täyttää konsolidoitu vähimmäispääomavaatimus, koskee myös luottolaitosten velvollisuutta täyttää konsolidoitu kiinteä pääomavaatimus, konsolidoitu rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus ja konsolidoitu muuttuva lisäpääomavaatimus sekä 8 §:ssä tarkoitettu muun rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen konsolidoitu lisäpääomavaatimus. Jäljempänä 7 §:ssä tarkoitetun luottolaitoksen velvollisuudesta täyttää konsolidoitu maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen lisäpääomavaatimus säädetään mainitussa pykälässä.


4 §
Muuttuvan ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävänlisäpääomavaatimuksen määrääminen

Muuttuvan lisäpääomavaatimuksen ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen määrää Finanssivalvonta.


Finanssivalvonnan on yhteistyössä valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin kanssa neljännesvuosittain arvioitava, onko tarpeen asettaa muuttuva lisäpääomavaatimus, muuttaa voimassa olevaa vaatimusta tai pitää se ennallaan. Päätös asiasta on tehtävä kolmen kalenterikuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä.


Finanssivalvonnan on yhteistyössä valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin kanssa vuosittain arvioitava, onko tarpeen asettaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus, muuttaa voimassa olevaa vaatimusta tai pitää se ennallaan. Päätös asiasta on tehtävä kuuden kalenterikuukauden kuluessa kunkin vuoden päättymisestä.


Finanssivalvonnan on sen lisäksi, mitä 2 ja 3 momentissa säädetään, otettava viivytyksettä käsiteltäväksi lisäpääomavaatimuksen asettamista tai muuttamista koskeva asia, jos valtiovarainministeriö tai Suomen Pankki vaatii sitä taikka jos Euroopan järjestelmäriskikomitea on antanut Suomen finanssimarkkinoiden kannalta merkittävän suosituksen tai varoituksen.


Finanssivalvonnan on ennen 2 ja 3 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemistä kuultava valtiovarainministeriötä, sosiaali- ja terveysministeriötä ja Suomen Pankkia.


Tässä pykälässä tarkoitettu lisäpääomavaatimus tulee voimaan kahdentoista kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä, jollei Finanssivalvonta erityisestä syystä päätä aikaisemmasta voimaantuloajankohdasta. Päätös lisäpääomavaatimuksen alentamisesta tai poistamisesta tulee voimaan välittömästi. Lisäpääomavaatimus voidaan asettaa kuuden kuukauden määrävälein 0,5 prosenttiosuuksin nousevana, kunnes edellytetty pääomavaatimustaso on saavutettu.


Tässä pykälässä tarkoitetusta päätöksestä on käytävä ilmi päätöksen voimassaoloaika, kokonaislisäpääomavaatimuksen määrä ja sen mahdollinen muutos edellisestä päätöksestä, päätöksen perusteet, mahdolliset erityiset syyt muutoksen aikaistetulle voimaantulolle sekä muut tarpeelliset tiedot.


Finanssivalvonnan on julkistettava tässä pykälässä tarkoitettu päätös internetsivustollaan.


Tässä pykälässä tarkoitettuihin päätöksiin liitettävistä tiedoista ja päätösten julkistamisesta annetaan tarkempia säännöksiä valtiovarainministeriön asetuksilla.


EKP:n oikeudesta asettaa tämän pykälän mukaisesti määrättyä lisäpääomavaatimusta korkeampi lisäpääomavaatimus säädetään YVM-asetuksessa.


6 a §
Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteet

Mikäli luottolaitoksen konsolidointiryhmän ylimmän suomalaisen emoyrityksen tai talletuspankkien yhteenliittymän konsolidoitujen omien varojen riittävyyttä suhteessa rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista aiheutuvaan riskiin ei voida muulla tarkoituksenmukaisella tavalla riittävästi varmistaa, Finanssivalvonta voi määrätä 4 §:ssä tarkoitetun rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen.


Lisäpääomavaatimus voidaan asettaa, jos:

1) pitkäaikaisten ja suhdannevaihteluista riippumattomien rahoitusjärjestelmää tai kokonaistaloutta uhkaavien tekijöiden muodostama riski edellyttää suurempaa pääomatarvetta;


2) edellä 1 kohdassa tarkoitettu riski uhkaa tai saattaa uhata kansallisella tasolla rahoitusjärjestelmän häiriötöntä toimintaa ja vakautta; ja


3) muut makrovakauden valvontaan tarkoitetut välineet, lukuun ottamatta EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklassa tarkoitettuja välineitä, eivät ole olleet riittäviä tai muuten soveltuvia pääomatarpeen kattamiseksi.


Finanssivalvonnan on tätä pykälää soveltaessaan otettava huomioon:


1) luottolaitossektorin riskikeskittymät luotonannossa, varainhankinnassa ja muissa keskeisissä pankkitoiminnoissa;


2) kotimaisten luottolaitosten keskinäinen kytkeytyneisyys luotonannossa, maksujen välityksessä ja muissa rahoitusvakauden kannalta tärkeissä pankkitoiminnoissa;


3) luottolaitossektorin kytkeytyneisyys ulkomaisiin pankki- ja rahoitusjärjestelmiin, keskusvastapuoliin ja muihin finanssimarkkinoilla toimiviin;


4) luottolaitossektorin kytkeytyneisyys Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja muiden maiden rahoitusjärjestelmien riskeihin;


5) luottolaitossektorin koko ja keskittyneisyys luottolaitosten taseiden suuruudella mitattuna sekä keskittyneisyys luotonannossa ja vähittäistalletusten vastaanottamisessa.


6) luottolaitossektorin merkitys rahoituksen välityksessä kotimaiselle yksityiselle sektorille;


7) luottolaitosten suurimpien asiakasryhmien velkaantuneisuus.


Lisäpääomavaatimuksen on oltava kohtuullinen ja oikeasuhtainen 1 momentissa tarkoitettuun riskiin nähden.


Lisäpääomavaatimusta määrättäessä on otettava huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean antamat suositukset ja varoitukset siltä osin kuin ne koskevat Suomen finanssimarkkinoita.


Lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteita koskevista tekijöistä annetaan tarkempia säännöksiä valtiovarainministeriön asetuksella.


9 §
Rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen yhteensovittaminen

Jos luottolaitokseen voitaisiin soveltaa sekä 7 että 8 §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta, luottolaitoksen on täytettävä näistä vaatimuksista ainoastaan korkeampi.


Jos luottolaitokseen voitaisiin soveltaa joko 7 tai 8 §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta sekä rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta, ja jälkimmäinen lisäpääomavaatimus määräytyy luottolaitoksen kokonaisriskin perusteella, luottolaitoksen on täytettävä näistä vaatimuksista ainoastaan korkeampi.


Jos luottolaitokseen voitaisiin soveltaa joko 7 tai 8 §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta sekä rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävää lisäpääomavaatimusta, ja jälkimmäinen lisäpääomavaatimus kattaa ainoastaan luottolaitoksen kotimaiset ja kolmannessa maassa olevat tase-erät ja taseen ulkopuoliset erät, luottolaitoksen on täytettävä näistä vaatimuksista molemmat.


10 §
Lisäpääomavaatimuksen alittuminen

Jos luottolaitos ei ole määräajassa toimittanut Finanssivalvonnalle suunnitelmaa, Finanssivalvonta voi määrätä luottolaitokselle 11 luvun 6 §:ssä tarkoitetun lisäpääomavaatimuksen. Tässä momentissa tarkoitettu lisäpääomavaatimus ei saa ylittää määrää, jolla luottolaitoksen 1 §:ssä tarkoitetut omat varat alittavat EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisen vähimmäispääomavaatimuksen ja 3 §:ssä tarkoitettujen lisäpääomavaatimusten sekä mahdollisen 11 luvun 6 §:n nojalla aikaisemmin asetetun lisäpääomavaatimuksen yhteenlasketun määrän.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Luottolaitoksen on täytettävä tämän lain mukainen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä 1 prosentin suuruinen lisäpääomavaatimus aikaisintaan 1 päivästä tammikuuta 2019 ja yli 1 prosentin suuruinen lisäpääomavaatimus aikaisintaan 1 päivästä heinäkuuta 2019.



2.

Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 10 §:n 1 momentin 6 kohta ja 62 §:n edellä oleva väliotsikko, sellaisena kuin niistä on ensin mainittu laissa 611/2014, sekä

lisätään lakiin uusi 65 d ja 65 e § seuraavasti:


10 §
Johtokunnan tehtävät

Johtokunnalla on seuraavat finanssimarkkinoiden valvontaa koskevat tehtävät:


6) tehdä päätös, joka koskee luottolaitostoiminnasta annetun lain 10 luvun 4, 7 ja 8 §:ssä tarkoitetun lisäpääomavaatimuksen asettamista, muuttamista tai ennallaan pitämistä, 15 luvun 11 §:n 5 momentissa tarkoitettua enimmäisluototussuhdetta tai tämän lain 65 e §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimuksen hyväksymistä taikka luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013, jäljempänä EU:n vakavaraisuusasetus, 124 ja 164 artiklassa tarkoitettujen kiinteistövakuudellisiin luottoihin sovellettavien pääomavaatimusten asettamista asetuksen mukaista vähimmäismäärää korkeammaksi tai tätä koskevan aiemman päätöksen muuttamista tai mainitun asetuksen 458 artiklan soveltamista.



Ryhmävalvontaa koskeva yhteistyö ja muu yhteistyö 65 d §
Lisäpääomavaatimuksen määräämistä ja hyväksymistä koskeva yhteistyö

Sen lisäksi, mitä 65 a §:ssä säädetään, Finanssivalvonnan on asettaessaan, muuttaessaan tai poistaessaan luottolaitostoiminnasta annetun lain 10 luvun 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen:

1) ilmoitettava Euroopan komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle, Euroopan pankkiviranomaiselle sekä asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille ja toimivaltaista viranomaista vastaaville kolmansien maiden valvontaviranomaisille vähintään kalenterikuukautta ennen aiotun päätöksen julkistamista, kun lisäpääomavaatimus on 1—3 prosentin suuruinen;

2) ilmoitettava ilman aiheetonta viivytystä Euroopan komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle sekä Euroopan pankkiviranomaiselle, kun lisäpääomavaatimus on yli 3 prosentin ja enintään 5 prosentin suuruinen;

3) ilmoitettava ilman aiheetonta viivytystä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, Euroopan komissiolle ja Euroopan järjestelmäriskikomitealle, kun päätöstä sovelletaan luottolaitokseen, jonka omistusyhteisö sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa.


Jos 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen saaja vastustaa lisäpääomavaatimuksen asettamista, Finanssivalvonta voi saattaa asian Euroopan pankkiviranomaisen käsiteltäväksi. Asian käsittelystä säädetään Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010 19 artiklassa. Tässä momentissa tarkoitettua päätöstä ei saa soveltaa ennen Euroopan pankkiviranomaisen välipäätöstä asiassa.


65 e §
Lisäpääomavaatimuksen hyväksyminen

Finanssivalvonta voi tehdä päätöksen toisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettaman rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrätyn lisäpääomavaatimuksen hyväksymisestä vastaamaan luottolaitostoiminnasta annetun lain 10 luvun 4 §:ssä tarkoitettua lisäpääomavaatimusta Suomessa toimiluvan saaneiden luottolaitosten mainitussa jäsenvaltiossa oleviin tase-eriin ja taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin.


Finanssivalvonta voi pyytää Euroopan järjestelmäriskikomiteaa antamaan toiselle jäsenvaltiolle suosituksen hyväksyä rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella Suomessa asetettu lisäpääomavaatimus.


Finanssivalvonnan on ilmoitettava 1 momentissa tarkoitetusta päätöksestä Euroopan komissiolle, Euroopan järjestelmäriskikomitealle, Euroopan pankkiviranomaiselle ja kyseisen lisäpääomavaatimuksen asettaneelle toisen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



3.

Laki luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annetun lain (1194/2014) 1 luvun 3 §:n 1 momentin 18 ja 25 kohta ja 6 §:n 1 momentin 1 kohta, 3 luvun 1 §:n 2 momentin 3 kohta, 2 §:n 2 momentin 3 kohta sekä 4 §:n 4 momentin 1 ja 7 kohta, 4 luvun 1 §:n 3 momentti, 6 luvun otsikko, 1 §:n otsikko ja 1, 2 ja 5 momentti sekä 3 §:n otsikko, 7 luvun 2 §:n 3 momentti, 8 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohta, 6 §:n 1 momentti, 7 §:n otsikko, 1 momentin johdantokappale ja 5 kohta, 2 momentti sekä 3 momentin 3 ja 5 kohta sekä 10 luvun 1 §:n otsikko ja 1 momentti sekä

lisätään 1 luvun 3 §:n 1 momenttiin uusi 26 kohta, 8 luvun 7 §:n 1 momenttiin uusi 6 kohta ja 10 luvun 2 §:ään uusi 6 momentti seuraavasti:


1 luku

Yleiset säännökset

3 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:


18) kolmannen maan sijoituspalveluyrityksellä sijoituspalvelulain 1 luvun 9 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua kolmannen maan sijoituspalveluyritystä, joka harjoittaa kaupankäyntiä rahoitusvälineellä omaan lukuun tai liikkeeseenlaskun takaamista;


25) toimivaltaisella viranomaisella EU:n vakavaraisuusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan 40 alakohdassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista ja Euroopan keskuspankkia sille luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille annetussa neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1024/2013, jäljempänä YVM-asetus, annettujen erityistehtävien osalta;

26) kriittisillä toiminnoilla palveluja ja toimintoja, joita laitos tarjoaa kolmansille osapuolille ja joiden keskeytyminen todennäköisesti aiheuttaisi reaalitalouden kannalta elintärkeiden palvelujen häiriintymisen tai todennäköisesti häiritsisi rahoitusvakautta laitoksen tai konsernin koon tai markkinaosuuden, ulkoisten ja sisäisten sidosten, monitahoisuuden tai rajat ylittävän toiminnan johdosta yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa erityisesti näiden palvelujen tai toimintojen korvattavuus huomioon ottaen.



6 §
Lain tavoitteet ja yleiset soveltamisperiaatteet

Viraston on soveltaessaan tätä lakia otettava huomioon seuraavat kriisinratkaisun yleiset tavoitteet:

1) laitoksen kriittisten toimintojen jatkuminen;



3 luku

Purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuuksien arviointi

1 §
Velvollisuus arvioida laitoksen purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuudet

Laitos voidaan purkaa tai sen toiminta järjestää uudelleen tässä laissa tarkoitetulla tavalla, jos:


3) sen toiminta voidaan järjestää uudelleen tämän lain mukaisesti niin, että laitoksen kriittisten toimintojen jatkuvuus turvataan.



2 §
Velvollisuus arvioida purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuudet konsernissa

Konserni voidaan purkaa tai sen toiminta järjestää uudelleen tässä laissa tarkoitetulla tavalla, jos:


3) konserniin kuuluvien laitosten toiminta voidaan järjestää uudelleen tämän lain mukaisesti niin, että laitosten kriittisten toimintojen jatkuvuus turvataan, joko erottamalla ne muista toiminnoista, jos tämä voidaan tehdä vaivattomasti ja ilman tarpeetonta viivytystä, tai muulla käytettävissä olevalla tavalla.



4 §
Laitoksen purkamista ja toiminnan uudelleenjärjestämistä koskevien esteiden poistaminen

Virasto voi vaatia laitokselta seuraavien toimenpiteiden toteuttamista laitoksen purkamisen tai toiminnan uudelleenjärjestämisen esteen poistamiseksi:

1) konsernin sisäisten rahoitussopimusten sisällön ja tarpeen uudelleenarviointi ja palvelusopimusten laatiminen joko konserniyritysten tai konsernin ulkopuolisten yritysten kanssa kriittisten toimintojen tarjoamisen turvaamiseksi;


7) laitoksen oikeudellisten tai toiminnallisten rakenteiden muuttaminen siten, että laitoksen kriittiset toiminnot voidaan erotella oikeudellisesti ja taloudellisesti muista toiminnoista sovellettaessa 9–11 luvussa tarkoitettuja kriisinratkaisuvälineitä;



4 luku

Laitoksen asettaminen kriisihallintoon

1 §
Kriisihallintoon asettamisen edellytykset

Edellä 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu edellytys täyttyy, jos kriisihallintoon asettaminen on oikeasuhtainen ja tarpeellinen keino yhden tai useamman 1 luvun 6 §:n 1 momentin mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi eikä tavoitteita voida vastaavalla tavalla saavuttaa asettamalla laitos konkurssiin tai selvitystilaan.



6 luku

Osakkeiden, osuuksien ja eräiden muiden tase-erien arvon alentaminen ja muuntaminen sekä osakkeiden ja osuuksien mitätöiminen

1 §
Velvollisuus alentaa omaan pääomaan luettavien erien nimellisarvoa sekä muuntaa eräitä muita tase-eriä

Viraston on viivytyksettä sen jälkeen, kun laitos on asetettu kriisihallintoon ja laitoksessa on suoritettu 5 luvun 1 §:ssä tarkoitettu arvonmääritys, päätettävä laitoksen tappioiden kattamisesta, osakkeiden ja osuuksien mitätöimisestä sekä vakavaraisuusasetuksen 51 artiklassa tarkoitetun ensisijaisen lisäpääoman tai vakavaraisuusasetuksen 62 artiklassa tarkoitetun toissijaisen pääoman muuntamisesta omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi. Viraston on katettava laitoksen tappiot alentamalla laitoksen sekä, 3 §:ssä säädetyin edellytyksin, laitoksen kanssa samaan ryhmään kuuluvan yrityksen osakkeiden tai osuuksien ja muiden omaan pääomaan luettavien erien nimellisarvoa, tai jos osakkeella tai osuudella ei ole nimellisarvoa, kirjanpidollista vasta-arvoa. Viraston on samalla mitätöitävä kunkin osakkeen- tai osuudenomistajan osakkeet tai osuudet samassa suhteessa kuin laitoksen tappioita on katettu tämän momentin mukaisesti, jollei virasto päätä luovuttaa kyseisiä osakkeita tai osuuksia sellaisille velkojille, joiden saamisten arvoa on alennettu tai joiden saamiset on muutettu omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi tämän lain mukaisesti.


Viraston on ryhdyttävä 1 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kriisihallintoon asettamisesta riippumatta, jos se katsoo, että:

1) toimenpiteisiin ryhtyminen on välttämätöntä laitoksen toiminnan jatkumisen turvaamiseksi; tai

2) laitos tarvitsee poikkeuksellista julkista tukea.



Laitoksen osakkeiden tai osuuksien määrää on alennettava ja muita 1 momentissa tarkoitettuja rahoitusvälineitä muunnettava mainitussa momentissa tarkoitetuista oman pääoman eristä samassa etusijajärjestyksessä kuin konkurssissa, jollei EU:n vakavaraisuusasetuksen 54 artiklasta muuta johdu. Osakkeiden, osuuksien ja muiden omaan päämaan luettavien erien arvon alentaminen ei muuta omistajan vastuuta alennettuun arvoon kohdistuvista velvoitteista tai mahdollisesta 1 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kohdistuvan muutoksenhaun perusteella määrättävästä vahingonkorvausvelvollisuudesta.



3 §
Oman pääoman alentaminen ja eräiden muiden tase-erien muuntaminen ryhmään kuuluvassa yrityksessä

7 luku

Kriisinratkaisuvälineitä koskevat yleiset periaatteet

2 §
Kriisinratkaisuvälineet

Virasto voi päättää periä kohtuullisen korvauksen kriisinratkaisuvälineiden käyttämisestä sille aiheutuneista kustannuksista omakustannusarvoon laitokselta tai väliaikaiselta laitokselta taikka pidättää korvauksen 1 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettua lunastusta koskevasta lunastushinnasta. Viraston tässä momentissa tarkoitettu saaminen maksetaan laitoksen konkurssissa tai 1 momentin 3 tai 4 kohdassa tarkoitetun laitoksen tai yhtiön purkautuessa virastolain mukaisten korvattavien talletusten ja maksunsaantijärjestyslain 5 §:ssä tarkoitettujen saatavien jälkeen parhaalla etuoikeudella.



8 luku

Velkojen arvonalentaminen ja muuntaminen omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi

5 §
Alentamiskelpoisia velkoja koskevat harkinnanvaraiset poikkeukset

Virasto voi tehdä 1 momentissa tarkoitetun päätöksen, jos velan arvonalentaminen ja muuntaminen omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi:


2) vaarantaisi kohtuuttomasti laitoksen kyvyn ylläpitää kriittisiä toimintojaan tai jatkaa ydinliiketoimintaansa;



6 §
Poikkeuksen alaisen määrän kattaminen kriisinratkaisurahastosta

Määrä, jolla laitoksen velkoja on jätetty alentamatta 5 §:n nojalla ja jota ei mainitun pykälän 3 momentin mukaan ole katettu lisäämällä muiden velkojen osuutta koko alennetusta määrästä, voidaan kokonaan tai osaksi kattaa kriisinratkaisurahaston varoista siten kuin tässä pykälässä säädetään.



7 §
Omien varojen ja alentamiskelpoisten velkojen vähimmäisvaatimus

Laitoksella on jatkuvasti oltava omia varoja ja alentamiskelpoisia velkoja yhteensä vähintään viraston määrittämä määrä laitoksen taseen loppusummasta. Viraston tulee kuulla Finanssivalvontaa ennen vähimmäisvaatimuksen asettamista. Viraston tulee ottaa huomioon vähimmäismäärää asettaessaan ainakin:


5) laitoksen toiminnan loppumisen haitalliset vaikutukset rahoitusvakauteen, muihin laitoksiin tai rahoitusjärjestelmään;

6) se, että johdannaisista aiheutuneet velat luetaan mukaan taseen loppusummaan siten, että vastapuolen nettoutusoikeudet tunnustetaan täysimääräisesti.


Mitä 1 momentissa säädetään laitoksen omista varoista, alentamiskelpoisista veloista ja taseen loppusummasta, sovelletaan laitoksen konsolidoituihin omiin varoihin, konsolidoituihin alentamiskelpoisiin velkoihin ja konsolidoituun taseeseen.


Alentamiskelpoiset velat voidaan sisällyttää 1 momentissa tarkoitettuun kokonaismäärään vain, jos:


3) velan jäljellä oleva juoksuaika on vähintään vuosi; juoksuajan katsotaan päättyvän, kun velkojalla on aikaisintaan oikeus vaatia velan takaisinmaksua;


5) velka ei perustu virastolain 5 luvun 8 §:n nojalla korvattavaan talletukseen eikä liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annetun lain 21 §:n 2 momentin 1 kohdassa, osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain 30 §:n 2 momentin 1 kohdassa tai säästöpankkilain 118 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin talletuksiin;



10 luku

Väliaikainen laitos

1 §
Väliaikaisen laitoksen perustaminen ja osakkeiden tai osuuksien taikka varojen ja velkojen luovutus

Virasto voi perustaa osakeyhtiön jatkamaan kriisihallintoon asetetun laitoksen keskeisiä liiketoimintoja (väliaikainen laitos) sekä päättää laitoksen osakkeiden tai osuuksien taikka varojen tai velkojen luovuttamisesta yhdessä tai useammassa erässä väliaikaiselle laitokselle siten kuin tässä luvussa säädetään. Väliaikaiseen laitokseen sovelletaan luottolaitostoiminnasta annettua lakia ja liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista laitoksista annettua lakia taikka sijoituspalvelulakia, jollei jäljempänä toisin säädetä. Väliaikaisen laitoksen yhtiöjärjestyksestä on käytävä ilmi, että osakeyhtiö on tässä laissa tarkoitettu väliaikainen laitos.



2 §
Toiminnan jatkaminen

Tätä pykälää ei sovelleta sellaiseen 10 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuun väliaikaiseen laitokseen, joka on perustettu omistamaan kriisihallintoon asetettu laitos.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



4.

Laki rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain (1195/2014) 4 luvun 5 §:n 4 momentti sekä

muutetaan 1 luvun 3 §:n 11 kohta ja 12 kohdan b ja c alakohta, 4 luvun 2 §:n 1 momentti, 5 §:n 1—3 momentti ja 6—9 §, 5 luvun 5 §:n 7 momentin 4 kohta, 7 §:n 2 momentti, 9 §:n 5 momentti ja 10 §:n 1 momentti sekä liite, sellaisina kuin niistä ovat 4 luvun 5 §:n 2 ja 3 momentti laissa 1281/2015 sekä 5 luvun 5 §:n 7 momentin 4 kohta ja liite laissa 812/2015, seuraavasti:


1 luku

Yleiset säännökset

3 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:


11) talletuksella talletuspankissa tilillä olevia ja tilille vielä kirjautumattomia maksujenvälityksessä olevia saamisia ja niille 5 luvun 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen mennessä talletussopimuksen mukaisesti kertyneitä korkoja; talletuksella ei kuitenkaan tarkoiteta saamista:

a) joka perustuu arvopaperimarkkinalain (746/2012) 2 luvun 1 §:ssä tarkoitettuun arvopaperiin; tai

b) jonka pääoman talletuspankki on sopimusehtojen mukaan oikeutettu tai velvollinen suorittamaan takaisin muusta arvosta kuin saamisen nimellisarvosta;

12) korvauskelpoisella talletuksella muita talletuksia kuin:


b) toisen luottolaitoksen, sijoituspalveluyrityksen, rahastoyhtiön, sijoitusrahaston, vaihtoehtorahastojen hoitajan, vaihtoehtorahaston ja rahoituslaitoksen omaan lukuunsa tekemiä talletuksia;

c) vakuutusyhtiön, vakuutusyhdistyksen, eläkesäätiön, vakuutuskassan ja työeläkelaitoksen talletuksia;




4 luku

EU:n yhteiseen kriisinratkaisurahastoon kerättävä EU:n vakausmaksu ja kansalliseen kriisinratkaisurahastoon kerättävä vakausmaksu

EU:n yhteinen kriisinratkaisurahasto 2 §
EU:n vakausmaksujen maksumenettely

Viraston on laskettava kunkin maksuvelvollisen EU:n vakausmaksun määrä ja huolehdittava EU:n vakausmaksujen keräämisestä EU:n kriisinratkaisuasetuksen ja valtiosopimuksen mukaisesti. Vakausmaksujen määräytymisestä säädetään lisäksi erikseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU täydentämisestä kriisinratkaisun rahoitusjärjestelyihin etukäteen suoritettavien rahoitusosuuksien osalta annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 2015/63.



Kriisinratkaisurahasto 5 §
Kansallinen vakausmaksu ja kriisinratkaisurahaston tavoitetaso

Sijoituspalveluyrityksen sekä kriisinratkaisulain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitetun kolmannen maan luottolaitoksen ja 18 kohdassa tarkoitetun kolmannen maan sijoituspalveluyrityksen Suomessa olevan sivuliikkeen tulee suorittaa viraston hallinnoimaan kriisinratkaisurahastoon vuosittain viimeistään toukokuun 31 päivänä tämän luvun 6 §:n mukaisesti määräytyvä vakausmaksu.


Vakausmaksut on kartutettava mahdollisimman tasaisesti siten, että niiden summa täyttää viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2024 kriisinratkaisurahastolle asetetun tavoitetason. Tavoitetaso lasketaan osuutena sijoituspalveluyrityksille ja luottolaitoksille yhteensä määritetystä tavoitetasosta, joka on yksi prosentti korvattavista talletuksista.


Kriisinratkaisurahaston tavoitetaso määräytyy osuutena 2 momentissa tarkoitetusta laskennallisesta tavoitetasosta siten, että se vastaa sijoituspalveluyritysten ja 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden yhteenlaskettujen velkojen omilla varoilla vähennetyn määrän osuutta kaikkien vakausmaksua kartuttavien sijoituspalveluyritysten ja 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden sekä EU:n vakausmaksua kartuttavien luottolaitosten velkojen kokonaismäärästä, josta vähennetään näiden omat varat ja korvattavat talletukset.



6 §
Kansallisen vakausmaksun määräytymisperusteet

Sijoituspalveluyrityksen vuotuinen maksuosuus kaikkien sijoituspalveluyritysten ja 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden yhteenlasketusta vakausmaksusta on sama kuin sen velkojen kokonaismäärä lukuun ottamatta omia varoja suhteessa kaikkien Suomessa toimivien sijoituspalveluyritysten velkojen kokonaismäärään lukuun ottamatta omia varoja ja kaikkien 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden laskennallisen taseen loppusummaan yhteenlaskettuna.


Edellä 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen maksuosuus kaikkien sijoituspalveluyritysten ja 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden yhteenlasketusta vakausmaksusta on sama kuin sen laskennallisen taseen loppusumma suhteessa kaikkien Suomessa toimivien sijoituspalveluyritysten velkojen kokonaismäärään lukuun ottamatta omia varoja ja kaikkien 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sivuliikkeiden laskennallisen taseen loppusummaan yhteenlaskettuna.


Vakausmaksujen määräytymisestä säädetään lisäksi erikseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU täydentämisestä kriisinratkaisun rahoitusjärjestelyihin etukäteen suoritettavien rahoitusosuuksien osalta annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 2015/63.


7 §
Ylimääräiset kansalliset vakausmaksut

Jos rahaston varat eivät ole riittävät kriisinratkaisutoimien aiheuttamien tappioiden, kustannusten tai muiden menojen kattamiseen, sijoituspalveluyrityksiltä sekä 5 §:n 1 momentissa tarkoitetuilta sivuliikkeiltä peritään ylimääräisiä vakausmaksuja 6 §:n mukaisesti, kunnes rahaston tavoitetaso on saavutettu. Vuosittainen ylimääräinen vakausmaksu saa olla enintään kolme kertaa suurempi kuin vuotuisten vakausmaksujen määrä.


Virasto voi päättää olla perimättä osittain tai kokonaan ylimääräisiä maksuja enintään kuuden kuukauden ajan, jos vakausmaksun suorittaminen vaarantaisi sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen maksuvalmiuden tai maksukyvyn. Vakausmaksun perimistä voidaan siirtää sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen hakemuksesta enintään kaksi kertaa.


8 §
Kansallisten vakausmaksujen käyttö

Virasto voi käyttää vakausmaksuja sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen kriisinratkaisutoimien kustannusten kattamiseen. Näitä kriisinratkaisutoimia ovat:

1) kriisinratkaisutoimien kohteena olevan sijoituspalveluyrityksen, sen tytäryrityksen, 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen, kriisinratkaisulain 11 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun omaisuudenhoitoyhtiön tai 10 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun väliaikaisen laitoksen varojen tai velkojen takaaminen;

2) lainan myöntäminen kriisinratkaisutoimien kohteena olevalle sijoituspalveluyritykselle, sen tytäryritykselle, 5 §:n 1 momentissa tarkoitetulle sivuliikkeelle, omaisuudenhoitoyhtiölle tai väliaikaiselle laitokselle;

3) kriisinratkaisutoimien kohteena olevan sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen omaisuuserien ostaminen;

4) rahoitusosuuksien suorittaminen omaisuudenhoitoyhtiölle tai väliaikaiselle laitokselle;

5) kriisinratkaisutoimien kohteena olevalle sijoituspalveluyritykselle tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetulle sivuliikkeelle tehtävä suoritus, joka on tehty velan nimellisarvon alentamisen sijaan kriisinratkaisulain 8 luvun 5 ja 6 §:n mukaisesti, jos virasto on alentanut velkojen arvoa ja on päättänyt jättää osan veloista arvonalennuksen ulkopuolelle mainitun luvun 5 §:n mukaisesti;

6) vapaaehtoinen laina muille rahoitusjärjestelyille;

7) 1—6 kohdassa tarkoitettujen toimien yhdistelmä.


Virasto voi käyttää vakausmaksuja 1 momentissa tarkoitettuihin toimiin myös, jos virasto luovuttaa sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen kriisinratkaisulain 9 luvun mukaisesti laitoksen liiketoiminnan ostajalle.


9 §
Kriisinratkaisurahaston osallistuminen ryhmäkriisinratkaisuun

Kriisinratkaisurahasto voi osallistua sijoituspalveluyrityksen tai 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun sivuliikkeen ryhmäkriisinratkaisuun, jos kriisinratkaisulain 14 luvun 13 §:n edellytykset täyttyvät. Kolmannen maan sivuliikkeiden kriisinratkaisusta säädetään lisäksi kriisinratkaisulain 15 luvussa.


5 luku

Talletussuoja

5 §
Talletussuojamaksun määrä

Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, virasto voi laskea mainitussa momentissa tarkoitetut riskit myös muulla kuin EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisella menetelmällä. Viraston on tällöin riskiä arvioidessaan otettava huomioon laajasti talletuspankin toimintaan liittyvät riskit liitteen mukaisesti. Viraston on arvioitava talletuspankin riskejä seuraavilla tekijöillä ja niitä kuvaavilla mittareilla:


4) liiketoimintamalli ja johtaminen, jotka muodostuvat talletuspankin riskipainotetuista tase-eristä ja taseen ulkopuolisista sitoumuksista suhteessa varojen kokonaismäärään sekä talletuspankin nettotuottojen suhteesta varojen kokonaismäärään;



7 §
Talletussuojarahaston varojen käyttö

Virasto voi 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen sijasta päättää talletussuojarahaston varojen käyttämisestä maksukyvyttömyysmenettelyjen yhteydessä sellaisen järjestelyn rahoittamiseen, jolla talletuspankin talletuksia siirretään toisen talletuspankin vastattavaksi.



9 §
Maksuvelvollisuuden alkaminen

Jos viraston 2 momentissa tarkoitettu korvauspäätös on myönteinen, viraston tulee ilmoittaa päätöksestään päätöksen kohteena olevalle talletuspankille, sen tallettajille, valtiovarainministeriölle ja Finanssivalvonnalle sekä, jos talletuspankki kuuluu luottolaitostoiminnasta annetun lain 13 luvussa tarkoitettuun vakuusrahastoon, tälle vakuusrahastolle. Jos pankilla on ulkomailla sivuliike, päätöksestä on lisäksi ilmoitettava sivuliikkeen sijaintivaltion valvontaviranomaiselle ja talletussuojarahastolle. Viraston on lisäksi ilmoitettava virallisessa lehdessä, mihin toimenpiteisiin tallettajien on ryhdyttävä saamistensa turvaamiseksi. Ilmoitus on julkaistava myös talletuspankin toimialueella ilmestyvissä suurimmissa päivälehdissä suomeksi ja ruotsiksi sekä viraston internetsivuilla. Jos viraston 2 momentissa tarkoitettu korvauspäätös on kielteinen, viraston tulee ilmoittaa päätöksestään päätöksen kohteena olevalle talletuspankille, ilmoituksen tehneelle tallettajalle ja Finanssivalvonnalle.



10 §
Korvausten maksaminen

Talletussuojarahastosta on ilman eri hakemusta asetettava tallettajien saataville 8 §:n mukainen korvaus seitsemän työpäivän kuluessa 9 §:ssä tarkoitetusta viraston päätöksestä, jollei tämän pykälän 2 momentista muuta johdu. Jos talletuspankki on ennen 9 §:ssä tarkoitettua päätöstä asetettu selvitystilaan tai konkurssiin, tässä momentissa säädetty määräaika lasketaan selvitystilaan tai konkurssiin asettamista koskevasta päätöksestä.




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Talletussuojamaksujen laskentamenettely

VAIHE 1

Yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden määritelmät

Yksittäiset riskejä kuvaavat mittarit määräytyvät seuraavalla tavalla:

Riskitekijä Mittari Määritelmä
Pääoma Omavaraisuusaste Ensisijaiset omat varat / Varojen kokonaismäärä Määritelmä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013, jäljempänä EU:n vakavaraisuusasetus, 429 artiklan ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 muuttamisesta vähimmäisomavaraisuusasteen osalta annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/62 mukaisesti.
Pääoma Vakavaraisuusaste Omat varat / Vaaditut omat varat Vaaditut omat varat sisältävät myös Finanssivalvonnan luottolaitostoiminnasta annetun lain 11 luvun 10 §:n nojalla asettamat vaatimukset.
Maksuvalmius ja varainhankinta Pysyvän varainhankinnan määrä Pysyvällä varainhankinnalla tarkoitetaan EU:n vakavaraisuusasetuksen 413 artiklassa tarkoitettua varainhankintaa.
Maksuvalmius ja varainhankinta Maksuvalmius Maksuvalmiudella tarkoitetaan EU:n vakavaraisuusasetuksen 412 artiklan ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 täydentämisestä luottolaitosten maksuvalmiusvaatimuksen osalta annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/61 mukaista maksuvalmiutta.
Varojen laatu Järjestämättömien saamisten osuus Järjestämättömät saamiset / Luottojen ja velkainstrumenttien kokonaismäärä
Liiketoimintamalli ja johtaminen Riskipainotetut tase-erät ja taseen ulkopuoliset sitoumukset suhteessa yhteenlaskettuihin varoihin Riskipainotetut tase-erät ja taseen ulkopuoliset sitoumukset / Varojen kokonaismäärä EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisesti
    Nettotuotot / Varojen kokonaismäärä
Talletussuojarahastolle mahdollisesti koituvat tappiot Varat, jotka eivät ole vakuuskäytössä Varojen kokonaismäärä — vakuussidonnaiset varat / Korvattavat talletukset

VAIHE 2

Yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden jakaminen riskiluokkiin ja luokkien saamat arvot

Kunkin talletuspankin raportoimat yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden havainnot jaetaan viiteen luokkaan siten, että riskiluokkaan 1 kuuluu se viidennes havainnoista, jotka saavat pienimmän arvon kaikkien talletuspankkien raportoimista havainnoista. Riskiluokkaan 2 kuuluu se viidennes havainnoista, jotka saavat seuraavaksi pienimmät arvot ja näin jatketaan, kunnes riskiluokkaan 5 kuuluu se viidennes yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden havainnoista, jotka saavat korkeimmat arvot.

Jos talletuspankkien lukumäärää ei voida jakaa tasan luokkien lukumäärällä, lisätään yksi havainto kuhunkin riskiluokkaan alimmasta luokasta lähtien.

Kuhunkin riskiluokkaan kuuluvat havainnot saavat seuraavat alustavat arvot:

Riskiluokka Riskiarvo, xk
1 0
2 25
3 50
4 75
5 100

VAIHE 3

Yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden keskinäinen painotus ja kunkin talletuspankin kokonaisriskejä kuvaavan mittarin laskeminen

Kutakin yksittäistä riskejä kuvaavaa mittaria painotetaan ja sen etumerkki kokonaisriskejä kuvaavan mittarin laskemisessa määräytyy seuraavasti:

Yksittäisiä riskejä kuvaava mittari, k Painoarvo, Ak Etumerkki
Omavaraisuusaste 0,12 -
Vakavaraisuusaste 0,12 -
Pysyvän varainhankinnan määrä 0,12 -
Maksuvalmius 0,12 -
Järjestämättömien saamisten osuus 0,18 +
Riskipainotetut tase-erät ja taseen ulkopuoliset sitoumukset suhteessa yhteenlaskettuihin varoihin 0,085 +
Koko pääoman tuotto 0,085 -/+ Negatiivinen arvo tarkoittaa korkeaa riskiä, mutta myös korkea positiivinen arvo voi tarkoittaa korkeaa riskiä
Varat, jotka eivät ole vakuuskäytössä 0,17 -

Niiden yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden k, joiden etumerkki on negatiivinen, lopullinen arvo määräytyy seuraavasti:

Kuva

Kunkin talletuspankin i kokonaisriskiä kuvaava mittari RI i saadaan, kun lasketaan yhteen kunkin talletuspankin yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden lopulliset arvot, jotka on kerrottu kunkin yksittäisen riskejä kuvaavan mittarin painoarvolla A k:

Kuva

missä n on yksittäisten riskejä kuvaavien mittareiden lukumäärä.

VAIHE 4

Riskien painotus talletussuojamaksuissa ja maksujen määräytyminen

Jotta riskit painottuvat talletussuojamaksuissa niin, että enimmillään riskit voivat kasvattaa maksun 1,5-kertaiseksi tai supistaa maksun 0,75-kertaiseksi verrattuna korvattavien talletusten määrään perustuvaan maksuun, kunkin talletuspankin riskejä kuvaava mittari on skaalattava seuraavasti:

Kuva

Kunkin talletuspankin talletussuojamaksu määräytyy seuraavasti:

Kuva

missä KT i on kunkin talletuspankin osuus korvattavista talletuksista ja TT on kunkin vuoden tavoitetaso yhteenlasketuille talletussuojamaksuille. µ on mukautusmittari, joka on kunakin vuonna sama kaikille talletuspankeille. µ määräytyy siten, että yhteenlasketut talletussuojamaksut saavuttavat kunakin vuonna niille lasketun tavoitetason.


5.

Laki korkotulon lähdeverosta annetun lain 3 ja 5 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan korkotulon lähdeverosta annetun lain (1341/1990) 3 §:n 1 momentin 3 kohta ja 5 §, sellaisena kuin niistä on ensin mainittu laissa 778/2012, sekä

lisätään 3 §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on laissa 778/2012, uusi 4 kohta seuraavasti:


3 §
Veron kohde

Korkotulon lähdeveroa on suoritettava seuraavista kotimaasta saaduista korkotuloista:


3) velkakirjalain 34 §:ssä tarkoitetulle joukkovelkakirjalainalle maksetusta korosta, jos laina on tarjottu yleisön merkittäväksi ja lainan liikkeeseenlaskija on Suomen valtio, Suomen Pankki, suomalainen kunta tai kuntayhtymä, tai josta Suomen valtio, Suomen Pankki, suomalainen kunta tai kuntayhtymä on antanut omavelkaisen takauksen;

4) talletussuojarahaston varoista tallettajalle maksettavasta korvauksesta siltä osin kuin korvaus sisältää rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain (1195/2014) 5 luvun 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen mennessä talletussopimuksen mukaisesti kertynyttä korkoa.


5 §
Veron periminen ja vastuu verosta

Korkotulon lähdeveron perii koron maksava talletuspankki, ulkomaisen luottolaitoksen Suomessa oleva sivukonttori, osuuskunta, työnantajan perustama huoltokonttori, joukkovelkakirjalainan liikkeeseenlaskija ja Rahoitusvakausvirasto (koronmaksaja), kun korko maksetaan verovelvolliselle tai merkitään tilille tämän hyväksi. Koronmaksaja samoin kuin ulkomaisen luottolaitoksen Suomessa olevan sivukonttorin johtaja on verovelvollisen lisäksi vastuussa verosta noudattaen 15 §:ää.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



6.

Laki liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annetun lain 6 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annetun lain (1501/2001) 6 §:n 5 momentti, sellaisena kuin se on laissa 749/2004, seuraavasti:


6 §

Luottolaitoksen on 4 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa laadittava talletussuojasta selvitys (talletussuojaselvitys), jossa selostetaan talletussuojaa koskevat järjestelyt ennen toimenpidettä ja toimenpiteen jälkeen sekä esitetään mahdolliset erot talletussuojan kattavuudessa. Luottolaitoksen on pyydettävä talletussuojaselvityksestä Finanssivalvonnan lausunto. Lausuntopyyntöön on liitettävä Finanssivalvonnan määräämät lisäselvitykset. Talletussuojaselvitys ja jäljennös Finanssivalvonnan lausunnosta on liitettävä tallettajalle annettavaan ilmoitukseen.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



7.

Laki elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 8 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (360/1968) 8 §:n 1 momentin 12 kohta, sellaisena kuin se on laissa 1405/2014, seuraavasti:


8 §

Edellä 7 §:ssä tarkoitettuja vähennyskelpoisia menoja ovat muun ohessa:


12) talletuspankkien suorittamat rahoitusvakausviranomaisesta annetun lain (1195/2014) mukaiset talletussuojamaksut ja talletussuojajärjestelmän liittymismaksut talletussuojarahastolle sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sekä kolmannen maan luottolaitosten ja kolmannen maan sijoituspalveluyritysten Suomessa olevien sivuliikkeiden suorittamat mainitun lain mukaiset EU:n vakausmaksut ja vakausmaksut kriisinratkaisurahastolle;




Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .



Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 2017

Pääministeri
Juha Sipilä

Valtiovarainministeri
Petteri Orpo

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.