Siirry esitykseen
HE 121/2017
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta
StVM 10/2017 vp HE 121/2017 vp
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia. Esityksen tarkoituksena on kannustaa työttömiä aloittamaan yritystoiminta. Ehdotetun lain mukaan yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuutta ei arvioitaisi neljän ensimmäisen kuukauden aikana yritystoiminnan aloittamisesta. Työnhakija saisi mainitulta ajalta työttömyysetuutta yritystoiminnan estämättä. Jos työnhakijalla olisi tuloa yritystoiminnasta, tulo otettaisiin huomioon maksettavan työttömyysetuuden määrässä.
Työttömien alueellista liikkuvuutta tuettaisiin maksamalla liikkuvuusavustusta myös osa-aikatyöhön, jonka työaika on keskimäärin alle 18 tuntia viikossa. Lisäksi liikkuvuusavustusta voitaisiin muiden edellytysten täyttyessä maksaa, jos työn aloittaminen edellyttää osallistumista työhön liittyvään koulutukseen. Liikkuvuusavustusta voitaisiin maksaa korotettuna muun muassa huoltovelvollisuuden ja erityisen pitkien työmatkojen perusteella.
Lakiin tehtäisiin lisäksi ammatillista koulututusta ja opintotukea koskevan lainsäädännön muutoksista johtuvia muutoksia.
Esitys liittyy valtion vuoden 2018 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.
Pääministeri Juha Sipilän hallitus päätti kesällä 2016 teettää ns. yrittäjyyspakettiin liittyen selvityksen itsensä työllistäjien työttömyysturvan muutostarpeista. Selvityksen tarkoituksena oli kartoittaa keinoja, joilla kannustetaan itsensä työllistämiseen pää- tai sivutoimisesti, otetaan nykyistä paremmin huomioon erilaiset työnteon muodot sekä mahdollistetaan joustavat siirtymät yrittäjästä palkansaajaksi ja päinvastoin. Tavoitteena oli tehdä esimerkiksi sivutoimisen yritystoiminnan aloittaminen työttömänä nykyistä sujuvammaksi.
Selvityksen osana tuli tarkastella muun muassa itsensä työllistäjien mahdollisuutta työttömyysturvaan sekä yrittäjänä ja palkansaajana tehdyn työn yhtäaikaista vakuuttamista työttömyyden varalle. Selvityshenkilöiden toimeksianto koski ainoastaan työttömyysturvajärjestelmää. Selvitys valmistui joulukuussa 2016.
Selvityshenkilöt esittivät muun muassa yritystoiminnan työllistävyyden arvioinnin kehittämistä siten, että se olisi työnhakijan näkökulmasta ennakoitavampaa ja kannustavampaa. Selvityshenkilöiden esityksen mukaan työttömänä aloitettu yritystoiminta katsottaisiin neljän kuukauden ajan sivutoimiseksi ja työnhakija säilyttäisi tämän ajan oikeutena työttömyysetuuteen. Työnhakijalla säilyisi kuitenkin velvollisuus ottaa vastaan kokoaikatyötä sekä osallistua julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin. Jos työnhakijalla olisi tuloa yritystoiminnasta, se otettaisiin huomioon maksettavan työttömyysetuuden määrässä. Neljän kuukauden määräajan päätyttyä henkilön työskentelyn pää- ja sivutoimisuus arvioitaisiin siitä hetkestä eteenpäin kuten nykyisin.
Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan työttömyysturvalain (1290/2002) muuttamista selvityshenkilöiden edellä mainitun esityksen pohjalta.
Hallitus päätti keväällä 2017 ns. puolivälitarkistuksensa yhteydessä tukea työttömien alueellista liikkuvuutta ja pendelöintiä. Osana tätä kokonaisuutta liikkuvuusavustuksen soveltamisalaa laajennettaisiin osa-aikatyöhön, jonka työaika on alle 18 tuntia viikossa, ja työn vastaanottamisen edellytyksenä olevaan koulutukseen. Lisäksi hallitus päätti esittää liikkuvuusavustuksen määrän porrastamista matkan ja henkilön perhetilanteen mukaan. Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan tarvittavien muutosten tekemistä työttömyysturvalakiin.
Hallitus on antanut eduskunnalle hallituksen esityksen laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 39/2017 vp) ja eduskunta on hyväksynyt esityksen. Toisen asteen ammatillista peruskoulutusta ja ammatillista aikuiskoulutusta koskeva lainsäädäntö uudistetaan kokonaisuudessaan vastaamaan tulevaisuuden osaamistarpeita. Uudistuksella toteutetaan toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformi, joka on yksi pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelman osaaminen ja koulutus -painopisteen kuudesta kärkihankkeesta.
Ammatillisen koulutuksen reformiin liittyy tarpeita muuttaa opintotukilainsäädäntöä ja työttömyysturvalakia. Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan tältä osin työttömyysturvalain muuttamista.
2.1.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Työttömyysturvajärjestelmän näkökulmasta työtä tehdään joko yrittäjänä tai palkansaajana, ja jos kyse ei ole kummastakaan näistä, toimintaa arvioidaan ns. omassa työssä työllistymisenä. Työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen siltä ajalta, jona hän työllistyy päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssään yhdenjaksoisesti yli kahden viikon ajan. Työnhakijan yritystoimintaa tai työllistymistä omassa työssä pidetään päätoimisena, jos toiminnan vaatima työmäärä on niin suuri, että se on esteenä kokoaikatyön vastaanottamiselle. Ellei muuhun arvioon ole aihetta, työllistyminen yritystoiminnassa tai omassa työssä katsotaan sivutoimiseksi ainakin silloin, kun henkilö on ollut vähintään kuusi kuukautta kyseiseen yritystoimintaan tai omaan työhön liittymättömässä kokoaikatyössä.
Yritystoiminta katsotaan lähtökohtaisesti aloitetuksi varsinaisen tuotannollisen tai taloudellisen toiminnan aloittamisesta. Yritystoiminta voidaan katsoa aloitetuksi myös, kun yritys on merkitty arvonlisäverovelvollisten rekisteriin, ennakkoperintärekisteriin tai Verohallinnon työnantajarekisteriin. Yrityksen merkitsemisellä kaupparekisteriin ei ole merkitystä arvioitaessa yritystoiminnan aloittamisajankohtaa. Tarkoituksena on, että yritystoimintaa pidettäisiin lähtökohtaisesti aloitettuna siitä ajankohdasta, jona tuotannollinen tai taloudellinen toiminta on aloitettu.
Päätoimisesti yritystoiminnassa työllistyneellä henkilöllä on oikeus työttömyysetuuteen, kun toiminta on lopetettu tai henkilön työskentely yrityksessä on päättynyt. Sivutoiminen yritystoiminta ei estä työttömyysetuuden saamista, mutta yritystoiminnan tulot otetaan huomioon työttömyysetuuden määrässä.
Päätoimisesti omassa työssään työllistyneen henkilön katsotaan edelleen työllistyvän siinä siihen ajankohtaan asti, jona työnhakijan luotettavana pidettävän ilmoituksen perusteella tai muuten on ilmeistä, ettei toimintaa enää jatketa.
Työnhakijan yritystoiminnasta annettiin vuonna 2016 noin 17 900 työvoimapoliittista lausuntoa. Noin 8 000 henkilöstä annettu lausunto koski päätoimista työllistymistä yrittäjänä tai omassa työssä. Kaikkiaan lausunnot koskivat noin 13 800 eri henkilöä. Lausunnoista noin 6 800 koski ansiopäivärahaa, noin 3 400 peruspäivärahaa ja noin 7 700 työmarkkinatukea.
2.1.2 Liikkuvuusavustus
Työttömyysetuutta myönnetään liikkuvuusavustuksena työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle, joka ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteessa tehtävän työn. Säännöllisen työajan tulee olla keskimäärin vähintään 18 tuntia viikossa. Liikkuvuusavustuksen myöntäminen edellyttää lisäksi, että henkilön päivittäisen työmatkan kesto työsuhteen alkaessa ylittää keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia.
Liikkuvuusavustus on peruspäivärahan suuruinen ilman peruspäivärahan korotusosaa. Vuonna 2017 peruspäiväraha on suuruudeltaan 32,40 euroa päivässä. Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa. Avustuksen kesto on joko 30, 45 tai 60 päivää työn alkamisesta lukien riippuen vastaanotetun työn kestosta. Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä viikossa.
Liikkuvuusavustuksen myöntää ja maksaa työttömyyskassa tai Kansaneläkelaitos. Myöntämiseen ei liity tarve- tai muuta vastaavaa harkintaa. Liikkuvuusavustusta on haettava ennen työsuhteen alkamista.
Liikkuvuusavustusta koskevat säännökset tulivat voimaan vuoden 2017 alusta lukien. Työttömyyskassat maksoivat liikkuvuusavustusta tammi – kesäkuussa 2017 noin 800 henkilölle. Hylkääviä liikkuvuusavustusta koskevia päätöksiä osa-aikatyöhön tehtiin vastaavana aikana noin 40. Kaikkiaan työttömyyskassat tekivät vastaavana aikana kielteisiä päätöksiä liikkuvuusavustushakemuksiin noin 530.
Kansaneläkelaitos maksoi liikkuvuusavustusta tammi – kesäkuussa 2017 noin 490 henkilölle. Hylkääviä liikkuvuusavustusta koskevia päätöksiä Kansaneläkelaitos teki tammi – kesäkuussa 2017 noin 390. Kansaneläkelaitoksen tilastoista ei ole eriteltävissä, kuinka moni kielteisistä päätöksistä koski osa-aikatyötä.
Liikkuvuusavustus rahoitetaan valtion ansio-päivärahan perusosan, peruspäivärahan ja työmarkkinatuen rahoittamiseen osoittamista määrärahoista.
2.1.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Työttömyysturvajärjestelmän tarkoituksena on turvata työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa edellytyksiään päästä tai palata työmarkkinoille korvaamalla työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Ensisijaisesti päätoimisen opiskelun aikaista toimeentuloa varten on opintotukijärjestelmä. Jotta henkilöllä olisi oikeus joko työttömyysetuuteen tai opintotukeen, opintojen päätoimisuus määritellään työttömyysturvalaissa ja opintotukilainsäädännössä mahdollisimman yhdenmukaisesti.
Työttömyysturvalain mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Päätoimisina pidetään opintoja, joiden tavoitteena on ammattikorkeakoulututkinnon, ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon taikka yliopistossa suoritettavan alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaminen. Lisäksi päätoimisina pidetään lukio-opintoja, joiden oppimäärän mukainen laajuus on yhteensä vähintään 75 kurssia sekä sisäoppilaitoksessa järjestettyjä lukio-opintoja. Aikuislukio-opintoja pidetään yleensä sivutoimisina.
Jos kyse ei ole edellä mainituista opinnoista, opintoja pidetään päätoimisina, jos opintojen opintosuunnitelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään viisi opintopistettä, kolme opintoviikkoa tai 4,5 osaamispistettä opiskelukuukautta kohti. Muun muassa ammatillisten opintojen päätoimisuus ratkaistaan opintojen laajuuden perusteella.
Ammatillisen perustutkinnon laajuus on 180 osaamispistettä ja tutkinto suoritetaan peruskoulupohjalta noin kolmessa vuodessa. Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus puolestaan on laajuudeltaan 60 osaamispistettä. Valmentava koulutus suoritetaan yhden lukuvuoden aikana. Jos opiskelija ei voi lukea hyväksi aiempia opintoja, sekä ammatillisen perustutkinnon suorittamista että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna opintojen laajuuden perusteella.
Jos kyse ei ole edellä mainituista korkeakoulu- tai lukio-opinnoista eikä opintojen laajuutta ole määritelty opintopisteinä, opintoviikkoina tai osaamispisteinä, opintoja pidetään päätoimisina, jos niiden opetusohjelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään 25 viikkotuntia.
Työnhakijaa ei pidetä päätoimisena opiskelijana, jos opiskeluaikaisen vakiintuneen työssäolon tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella voidaan katsoa, ettei opiskelu ole esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle.
Työ- ja elinkeinotoimistot antoivat vuonna 2016 noin 16 200 työvoimapoliittista lausuntoa, joiden mukaan työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen päätoimisten opintojen takia. Lausunnot koskivat noin 14 500 eri henkilöä. Tilastoista ei ole eriteltävissä, kuinka monelle työnhakijalle maksettiin työttömyysetuutta opintojen estämättä. Myöskään sitä ei ole mahdollista selvittää tilastotietojen perusteella, kuinka moni työnhakija menetti oikeutensa työttömyysetuuteen sen vuoksi, että ammatillisia opintoja pidettiin päätoimisena opiskeluna.
2.2.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Työ- ja elinkeinoministeriön asettamat itsensä työllistäjien työttömyysturvaoikeutta selvittäneet selvityshenkilöt kuulivat laajahkoa joukkoa etujärjestöjä ja viranomaisia. Selvityshenkilöiden selvityksen mukaan erityisenä ongelmana pidettiin sitä, että työnhakija ei tiedä, miten yrittäjänä tehty työ vaikuttaa oikeuteen saada työttömyysetuutta. Selvityksen mukaan oikean tiedon puute johtuu osittain siitä, että asiaan liittyy paljon uskomuksia ja väärää tietoa. Pää- ja sivutoimisen yritystoiminnan työvoimapoliittisten edellytysten kokonaisharkintaan perustuva arviointi ja tapauskohtainen tulkinta tekevät kuultavien tahojen mukaan järjestelmästä sekavan ja hankaloittavat työttömyysturvaoikeuden ennakointia.
Vähäisen yritystoiminnan osalta työttömyysturvajärjestelmään ei selvityshenkilöiden mukaan liity merkittäviä kannustinongelmia, jos toiminta aloitetaan kokoaikatyön tai opiskelun aikana. Samanaikainen työssäolo tai päätoiminen opiskelu yritystoiminnan ohella riittävät osoittamaan yritystoiminnan sivutoimiseksi ja mahdollistavat sovitellun työttömyysetuuden maksamisen työsuhteen tai opiskelun päättyessä. Tilanteeseen, jossa henkilö aloittaa yritystoiminnan työttömänä, samaa mahdollisuutta ei sisälly.
Työttömänä aloitettua yritystoimintaa saatetaan työ- ja elinkeinotoimistojen soveltamiskäytännössä pitää päätoimisena työllistymisenä yrittäjänä myös silloin, kun yhtään toimeksiantoa ei ole vielä suoritettu, jos henkilö ilmoittaa suunnittelevansa laajaa yritystoimintaa. Tämä perustuu siihen, että työmäärän vähäisyyttä saatetaan pitää yrittäjäriskin piiriin kuuluvana seikkana, eikä esimerkiksi tulojen vähäisyyttä ole tällaisessa tilanteessa tarkoitus korvata työttömyysetuudella. Kannustin yritystoiminnan aloittamiseen voi kuitenkin olla vähäinen, jos yritystoiminnan aloittaminen johtaa toimeentulon merkittävään heikkenemiseen.
Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää päätoimisen yritystoiminnan aloittavalle starttirahaa, joka on tarkoitettu turvaamaan yrittäjäksi ryhtyvän toimeentuloa. Starttiraha on harkinnanvarainen tuki, joka vastaa suuruudeltaan peruspäivärahaa. Vuosina 2017—2018 työttömien starttiraha rahoitetaan valtion ansiopäivärahan perusosan, peruspäivärahan ja työmarkkinatuen rahoittamiseen osoittamista määrärahoista. Muille kuin työttömille myönnettävä starttiraha rahoitetaan työllisyysmäärärahamomentilta 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (siirtomääräraha, 2v).
Yritystoiminnan aloittaminen johtaa yleensä työttömyysetuuden maksamisen keskeyttämiseen siksi ajaksi, joka työ- ja elinkeinotoimistolta kuluu työnhakijan työttömyysturva-asian ratkaisemiseen. Tämä voi selvityshenkilöiden mukaan aiheuttaa muun muassa tarpeen hakea toimeentulotukea.
Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan lainsäädäntöön tai työ- ja elinkeinotoimistoille annettaviin soveltamisohjeisiin on vaikeaa luoda sellaisia kriteereitä, joiden perusteella työttömänä aloitettavan yritystoiminnan aiheuttama työmäärä olisi objektiivisesti todettavissa. Yritystoiminnan sivutoimisuuden osoittaminen on selvityshenkilöiden mukaan lähes mahdotonta työllistävyyteen liittyvän vertailupohjan puuttuessa. Esimerkiksi yritystoiminnasta saatava tulo ei ole osoitus toiminnan vaatimasta työmäärästä. Yrittäjän eläkelain (1272/2006) mukaisen vakuutuksen voimassaolo tai vakuutusta tehtäessä määritellyn vuosityötulon käyttäminen rajanvedossa olisi myös vaikeaa, sillä vakuuttamisvelvollisuus ja vakuutuksen tason suhde työmäärään vaihtelevat merkittävästi toimialoittain.
Vähäinenkin yritystoiminta voi selvityshenkilöiden mukaan tarjota työttömälle mahdollisuuden palata työelämään. Selvityshenkilöt katsoivat, että yritystoimintaa aloitettaessa tehtävään pää- ja sivutoimisuuden arviointiin liittyvää työvoimapoliittista harkintaa tulisi vähentää. Arviointi tulisi selvityshenkilöiden mukaan tehdä todennettavissa olevien edellytysten pohjalta, jotta itsensä työllistäminen yrittäjänä olisi työttömyysaikana mahdollisimman yksinkertaista ja kannustavaa. Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan tavoitteena tulisi olla työttömyysturvajärjestelmä, joka on selkeä, yksinkertainen, ennustettava ja oikeudenmukainen, ja joka myös koetaan sellaiseksi.
Edellä mainittuja epäkohtia voitaisiin selvityshenkilöiden esityksen mukaan pyrkiä ratkaisemaan siten, että työttömänä aloitettu yritystoiminta katsottaisiin neljän kuukauden ajan sivutoimiseksi ja työnhakija säilyttäisi tämän ajan oikeutena työttömyysetuuteen. Työttömyysturvajärjestelmän taloudellisen kestävyyden, tasapuolisen kilpailun varmistamisen ja yritystoiminnan terveen perustan luomisen vuoksi aloittavan yrittäjän toimeentuloa olisi selvityshenkilöiden esityksen mukaan perusteltua tukea kuitenkin enintään yritystoiminnan vakiintumiseen kuluvan ajan siihen saakka, kun voidaan olettaa yritystoiminnan varmistavan yrittäjälle riittävän toimeentulon.
Selvityshenkilöt katsoivat myös, että työttömyysturvajärjestelmän peruslähtökohdista ei olisi syytä luopua. Työttömyysturvajärjestelmän tarkoituksena on varmistaa henkilön toimeentulo silloin, kun sille on tarvetta kokoaikatyön puuttumisen vuoksi. Toisaalta järjestelmän tarkoituksena ei ole tukea kannattamatonta yritystoimintaa ja tällä tavoin vääristää markkinoita.
2.2.2 Liikkuvuusavustus
Liikkuvuusavustusta koskevat työttömyysturvalain säännökset tulivat voimaan vuoden 2017 alusta lukien. Lyhyehkön voimassaoloajan takia säännösten vaikutuksista ei ole tutkimustietoa. Liikkuvuusavustuksen käyttö on kuitenkin alkuvuonna 2017 jäänyt melko vähäiseksi.
Työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta voidaan lisätä tiedottamalla liikkuvuuden tukemiseksi maksettavista etuuksista nykyistä tehokkaammin. Hallitus päätti tiedottamisen tehostamisesta ns. puolivälitarkastelussaan keväällä 2017. Tiedottamisen lisäksi liikkuvuusavustuksen tavoitteena olevaa työttömien alueellista liikkuvuutta voitaisiin lisätä laajentamalla avustuksen käyttöalaa osa-aikatyöhön, jonka työaika on keskimäärin alle 18 tuntia viikossa.
Myös eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on ottanut kantaa osa-aikatyöhön myönnettävään liikkuvuusavustukseen. Valiokunta kiinnitti hallituksen esityksen HE 209/2016 vp johdosta antamassaan mietinnössä (TyVM 13/2016 vp) huomiota siihen, että liikkuvuusavustuksen edellytyksenä oleva 18 tunnin työaika ei sovellu kaikkiin ammatteihin. Valiokunta mainitsi esimerkkinä opetusalan työn. Valiokunta piti tärkeänä, että liikkuvuusavustusta koskevaa säännöstä selkeytettäisiin jatkossa niin, että liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää myös muulla perusteella kuin tehtyjen työtuntien mukaan.
Alkuvuonna 2017 on tullut esiin tilanteita, joissa työnhakija on muuttanut toiselle paikkakunnalle osallistuakseen työsuhteen syntymisen edellytyksenä olevaan työnantajan järjestämään koulutukseen. Näissä tilanteissa liikkuvuusavustuksen edellytykset eivät täyty, jos muutto tehdään paljon ennen työsuhteen alkamista. Liikkuvuusavustusta tulisi voida alueellisen liikkuvuuden tukemiseksi ja työvoiman saatavuuden turvaamiksi myöntää myös näissä tilanteissa.
Liikkuvuusavustus on nykyisin aina samansuuruinen riippumatta siitä, käyttääkö työnhakija liikkuvuusavustusta pitkästä työmatkasta vai toiselle paikkakunnalle muuttamisesta johtuvien kustannusten korvaamiseen. Muuttamisesta toiselle paikkakunnalle ja erityisen pitkistä työmatkoista johtuvia kustannuksia voisi olla liikkuvuuden tukemiseksi ja kannustavuuden lisäämiseksi perusteltua korvata nykyistä enemmän esimerkiksi porrastamalla liikkuvuusavustuksen määrää.
Erityisesti perheellisten työnhakijoiden kohdalla liikkuvuusavustuksen määrä voi olla riittämätön, jotta etuus kannustaisi hakemaan kauempaa nykyisestä asuinpaikasta sijaitsevaa työtä. Kannustavuutta voitaisiin lisätä ottamalla myös huoltovelvollisuus huomioon liikkuvuusavustuksen määrässä.
2.2.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Ammatillista koulutusta uudistetaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) perusteella siten, että nykyisestä aikuiskoulutuksesta annetun lainsäädännön mukaisesta näyttötutkintojärjestelmästä sekä ammatilliseen peruskoulutukseen perustuvasta perustutkinnon suorittamistavasta luovutaan. Ammatillisen koulutuksen päätoimisuuden arvioinnissa otetaan huomioon ammatillisen koulutuksen yhtenäistyminen ja opintopolkujen muuttuminen nykyistä yksilöllisemmiksi.
Jotta henkilöllä olisi oikeus myös jatkossa joko työttömyysetuuteen tai opintotukeen, opintojen päätoimisuus tulisi määritellä työttömyysturvalaissa ja opintotukilainsäädännössä yhdenmukaisesti. Lisäksi opintotuen tulee säilyä omaehtoisen opiskelun aikaisen toimeentulon ensisijaisena tukimuotona.
Jos opiskelija ei voi lukea hyväkseen aiempia opintoja, sekä ammatillisen perustutkinnon suorittamista että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna opintojen laajuuden perusteella. Opintojen laajuuden selvittämisestä aiheutuu kuitenkin vaivaa työnhakijalle ja hallinnollista työtä työ- ja elinkeinotoimistolle. Sekä työnhakijan että työ- ja elinkeinotoimiston näkökulmasta voisi olla perusteltua, että mainittuja opintoja pidettäisiin päätoimisina ilman, että opintojen laajuutta joudutaan selvittämään.
Työnhakijoita kannustettaisiin aloittamaan yritystoiminta muuttamalla työttömyysturvalakia siten, että yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuutta ei arvioitaisi neljän kuukauden aikana yritystoiminnan aloittamisesta. Työtön työnhakija saisi mainitulta ajalta työttömyysetuutta. Jos työnhakijalla olisi tuloa yritystoiminnasta kyseessä olevan neljän kuukauden aikana, työnhakijalle maksettaisiin soviteltua työttömyysetuutta. Muutos ei vaikuttaisi työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan kulumiseen.
Neljän kuukauden kuluttua yritystoiminnan aloittamisesta yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuus arvioitaisiin kuten nykyisin. Jos yritystoiminnan arvioitaisiin olevan päätoimista, työnhakijan oikeus työttömyysetuuteen päättyisi. Jos yritystoiminta olisi sivutoimista, hän voisi edelleen saada työttömyysetuutta. Ratkaisu koskisi vain neljän kuukauden jälkeistä aikaa, eikä sillä olisi takautuvaa vaikutusta. Arvioinnissa hyödynnettäisiin tietoa yritystoiminnan tosiasiallisesta työmäärästä neljän kuukauden ajalta. Käytännössä merkitystä olisi työnhakijan omalla selvityksellä työmäärästä, jos muuta näyttöä työmäärästä ei ole saatavissa.
Yritystoiminnan ajalta työttömyysetuutta saavan olisi haettava kokoaikatyötä eikä yritystoiminta olisi pätevä syy kieltäytyä esimerkiksi tarjotusta työstä tai työllistymistä edistävistä palveluista. Kieltäytymisen seurauksena ei kuitenkaan olisi selvityshenkilöiden ehdottamalla tavalla yritystoiminnan pitäminen päätoimisena vaan korvauksettoman määräajan eli ns. karenssin tai työssäolovelvoitteen asettaminen.
Neljän kuukauden jakso koskisi sekä työttömyyspäivärahaa että työmarkkinatukea saavia. Neljän kuukauden määräaika alkaisi alusta, kun henkilö on täyttänyt työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon ja työttömyyspäivärahan enimmäisaika alkaa alusta.
Vaihtoehtoisesti muutos voitaisiin toteuttaa siten, että muutos koskisi työttömänä aloitetun yritystoiminnan lisäksi työssä ollessa aloitettua yritystoimintaa. Tällainen toteuttamistapa mahdollistaisi yritystoiminnan aloittamisen työttömyysturvaoikeutta menettämättä jo työssä ollessa esimerkiksi silloin, kun työ on päättymässä taloudellisista tai tuotannollisista syistä taikka työsopimuksen määräaikaisuuden takia, mutta työssäolon ja yritystoiminnan yhtäaikaisuus on kestoltaan alle kuusi kuukautta.
Hallitus päätti syksyllä 2017 käsitellessään valtion vuoden 2018 talousarvioesitystä ehdottaa muutoksen tekemistä siten, että muutos koskisi vain työttömänä aloitettua yritystoimintaa. Työttömänä aloitetun yritystoiminnan lisäksi työssä ollessa aloitettua yritystoimintaa koskevassa vaihtoehdossa julkiselle taloudelle aiheutuvat työttömyysturvamenot kasvaisivat arviolta noin 28—32 miljoonaa euroa vuodessa, kun nykyisin työttömyysetuuden maksamisen estävän lausunnon saaneet henkilöt saisivat työttömyysetuutta neljän kuukauden ajan. Valtion osuus kustannuksista olisi arviolta noin 17 miljoonaa euroa, työttömyysvakuutusrahaston osuus arviolta noin 10—14 miljoonaa euroa ja työttömyyskassojen osuus arviolta noin miljoona euroa vuodessa.
Selvityshenkilöt esittivät muutoksen tekemistä määräaikaisena kokeiluna. Usein toistuvat työttömyysturvalain muutokset, mukaan luettuna kokeilun mahdollinen päättyminen tai jatkaminen, ovat kuitenkin omiaan aiheuttamaan epävarmuutta ja sekaannuksia. Tästä syystä tässä esityksessä ehdotetaan muutoksen toteuttamista toistaiseksi voimassa olevana. Muutoksen vaikutuksia kuitenkin seurattaisiin ja mikäli siihen on aihetta, työttömyysturvalakiin voitaisiin tehdä täsmennyksiä tai muutoksia.
Esitetyn muutoksen tavoitteiden arvioidaan toteutuvan erityisesti tilanteissa, joissa yritystoiminnan aloittava työtön tai työttömäksi jäämisen uhan alla oleva henkilö uskaltaa aloittaa yritystoiminnan ilman välitöntä pelkoa työttömyysetuuden menettämisestä.
Tässä hallituksen esityksessä ei esitetä muutoksia starttirahan saamisen edellytyksiin.
3.2 Liikkuvuusavustus
Liikkuvuusavustusta koskevien muutosten tavoitteena on tehostaa työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta laajentamalla avustuksen soveltamisalaa ja korottamalla avustuksen määrää. Tavoitteen toteuttaminen edellyttää työnhakijoiden nykyistä laajempaa tietoisuutta alueellisen liikkuvuuden tukemiseksi tarjolla olevista tuista. Hallitus on päättänyt tiedottamiseen liittyvistä toimista ns. puolivälitarkastelussaan.
Työnhakijoita kannustettaisiin alueellisen liikkuvuuteen maksamalla liikkuvuusavustusta myös osa-aikatyöhön, jonka työaika on keskimäärin alle 18 tuntia viikossa. Lisäksi liikkuvuusavustusta voitaisiin muiden edellytysten täyttyessä maksaa, jos työn aloittaminen edellyttää osallistumista työhön liittyvään koulutukseen.
Perheellisten työnhakijoiden kynnystä vastaanottaa työtä kauempaa asuinpaikasta tai muuttaa työn takia toiselle paikkakunnalle madallettaisiin maksamalla liikkuvuusavustusta lapsikorotuksella korotettuna. Kaikkien työnhakijoiden osalta pitempiä työmatkoja ja muuttamista työhön toiselle paikkakunnalle tuettaisiin maksamalla liikkuvuusavustukseen nykyistä työllistymistä edistäviin palveluihin liittyvää ns. aktiiviajan korotusosaa.
3.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Työttömyysturvalaissa säädettyä päätoimisten opintojen määritelmää muutettaisiin siten, että päätoimisina opintoina pidettäisiin ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia opintoja, joiden tavoitteena on ammatillisen perustutkinnon tai tutkinnon osan, ammatilliseen koulutukseen valmentavan koulutuksen tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen suorittaminen. Näitä opintoja pidetään työttömyysturvajärjestelmässä päätoimisena opiskeluna nykyisinkin, jos henkilöllä ei ole hyväksi luettavia opintosuorituksia, jotka vähentävät opiskelun edellyttämää työmäärää. Ammatillisen perustutkinnon osan suorittamisen osalta päätoimisuus riippuu opintojen laajuudesta ja suoritusajasta.
Työttömyysturvalaissa säädetty päätoimisen opiskelijan määritelmä vastaisi opintotukilainsäädäntöön esitettyjä muutoksia. Opiskelijalla olisi oikeus joko ensisijaiseen opiskelun aikaisen toimeentulon turvaamiseen tarkoitettuun opintotukeen tai työttömyysetuuteen.
Lisäksi päätoimisina pidettäisiin oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyjä perusopetuslain mukaisia opintoja, joiden laajuus on vähintään 22 kurssia lukuvuodessa. Siltä osin, kun muutos koskisi kotoutujia, heillä säilyisi mahdollisuus nykyisin edellytyksin opiskella perusopetuslaissa tarkoitettuja opintoja työttömyysetuudella tuettuna huolimatta mainittujen opintojen tulemisesta myös opintukioikeuden piiriin.
4.1.1 Yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Muutoksesta aiheutuva työttömyysetuusmenojen lisäys olisi tilastotietojen perusteella arvioituna yhteensä noin 15—18 miljoonan euroa vuodessa. Valtion osuus olisi arviolta noin seitsemän miljoonaa euroa, työttömyysvakuutusrahaston osuus arviolta noin 7—10 miljoonaa euroa ja työttömyyskassojen osuus arviolta yli puoli miljoona euroa vuodessa. Sekä muutoksesta aiheutuviin kustannuksiin että muutoksesta johtuviin kustannuksia vähentäviin vaikutuksiin liittyvistä epävarmuuksista johtuen muutoksen toteuttamiseen on esitetty 10 miljoonaa euroa valtion vuoden 2018 talousarvioesityksessä.
Päätoimisesta työllistymisestä yrittäjänä tai omassa työssä annettiin vuonna 2016 työvoimapoliittinen lausunto noin 8 000 työnhakijasta. Noin 4 600 työnhakijasta annettu lausunto esti työttömyysetuuden maksamisen työnhaun alkamisesta lukien eli yritystoiminta tai omassa työssä työllistyminen oli oletettavasti alkanut ennen työttömyyttä tai työnhakijaksi ilmoittautumista. Noin 3 400 työnhakijasta annettu lausunto koski myöhempää työttömyysaikaa, eli yritystoiminta tai oma työ aloitettiin todennäköisesti työttömyysaikana. Edellä mainituista 8 000 työnhakijasta arviolta noin 200 henkilön tilanne oli sellainen, ettei sillä ole merkitystä arvioitaessa esitetyn muutoksen vaikutuksia, koska yritystoiminta kesti alle kaksi viikkoa. Jäljempänä tässä vaikutusarviossa omassa työssä työllistymistä käsitellään osana yritystoimintaa erottelematta näitä toisistaan.
Jos työttömänä yritystoiminnan aloittaneille maksettaisiin työttömyysetuutta neljän kuukauden ajan ilman, että yritystoiminnan päätoimisuutta arvioidaan, työttömyysetuutta maksettaisiin arviolta noin 3 200 työnhakijalle, joilla nykyisin ei ole oikeutta etuuteen. Jos työttömyysetuutta maksettaisiin näille henkilöille neljän kuukauden ajan, työttömyysetuutta maksettaisiin vuosittain arviolta noin 10—11 miljoonaa euroa nykyistä enemmän. Arviossa on otettu huomioon se, että noin 500 henkilön kohdalla arvion perusteena olevien työttömyysetuuden maksamisen estävien työvoimapoliittisten lausuntojen jälkeen oli annettu etuuden maksamisen salliva lausunto alle neljän kuukauden kuluessa. Lisäksi on huomioitu päätoimiseksi yrittäjäksi katsottujen työnhakijoiden jakautuminen ansio- ja peruspäivärahan sekä työmarkkinatuen hakijoihin sekä vuonna 2016 sivutoimisen yritystoiminnan ajalta maksettujen soviteltujen etuuksien keskimääräiset euromäärät. Ansiopäivärahan osalta arviossa on käytetty myös kaikille työttömyyden perusteella etuutta saaneille maksettua keskimääräistä ansiopäivärahaa.
Vuosina 2015 ja 2016 noin 1 800 henkilöä vuodessa on siirtynyt ansiopäivärahalta starttirahan saajaksi. Koska starttiraha on määrältään pienempi kuin ansiopäiväraha, näiden henkilöiden olisi esitetyn muutoksen jälkeen taloudellisesti lähtökohtaisesti kannattavaa aloittaa yritystoiminta ja jatkaa työttömyysetuuden hakemista starttirahan hakemisen sijaan. Hakiessaan työttömyysetuutta työnhakijaa kuitenkin koskisivat työttömyysetuuden saamisen yleiset edellytykset, kuten velvollisuus hakea ja vastaanottaa tarjottua työtä työttömyysetuuden menettämisen uhalla.
Jos kaikki ansiopäivärahalta nykyisin starttirahalle siirtyvät jatkaisivat ansiopäivärahan hakemista yritystoiminnan aloittamisen jälkeen, ansiopäivärahaa maksettaisiin tältä osin vuosittain arviolta 5—7 miljoonaa euroa nykyistä enemmän. Todellisuudessa määrä voi jäädä alhaisemmaksi, koska osa ansiopäivärahan saajista hakisi todennäköisesti starttirahaa esitetystä muutoksesta huolimatta. Tämä johtuu siitä, että starttirahaan ei liity riskiä etuuden katkeamisesta tai etuuden määrän vaihtelusta. Starttirahaa saattaisivat edelleen hakea ne ansiopäivärahaa saavat työnhakijat, joiden ansiopäiväraha on pieni ja mahdollinen yritystulon sovittelu voisi johtaa siihen, että ansiopäiväraha jäisi starttirahaa alhaisemmaksi. Yritystoiminnan aloittaminen työttömyysetuudella voisi puolestaan olla houkutteleva vaihtoehto sen vuoksi, että siihen ei liittyisi vastaavanlaista hakemisprosessia kuin starttirahaan.
Starttirahaa myönnetään lähtökohtaisesti kerrallaan kuudeksi kuukaudeksi. Vaikka neljän kuukauden työttömyysetuudella harjoitetun yritystoiminnan jälkeen voi saada starttirahaa, edellyttää tämä, että toiminta on neljän kuukauden aikana ollut sivutoimista. Tämä voi jonkin verran vähentää halukkuutta valita yritystoiminnan aloittaminen työttömyysetuudella starttirahan sijasta. Kuuden kuukauden ajalta maksettava starttiraha on suuruudeltaan noin 4 180 euroa. Edellä mainitussa arviossa käytetty neljältä kuukaudelta maksettava ansiopäiväraha vaihtelee noin 5 580 eurosta noin 6 800 euroon. Keskimääräistä ansiopäivärahaa saava henkilö saisi työttömyysetuutta enemmän kuin mitä starttirahaa maksettaisiin.
Edellä mainittujen vaikutusten arvioidaan yhdessä lisäävän työttömyysetuusmenoja enimmillään noin 15—18 miljoonalla eurolla vuodessa. Tästä valtion menot kasvaisivat arviolta noin 7 miljoonaa euroa, työttömyysvakuutusrahaston menot arviolta noin 7—10 miljoonaa euroa ja työttömyyskassojen menot arviolta noin miljoona euroa vuodessa. Arviossa ei ole otettu huomioon sitä, että kunnat vastaavat osittain työmarkkinatuen rahoituksesta pitkään työmarkkinatukea saaneiden työnhakijoiden osalta. Kunnat rahoittavat yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatukimenoista 50 prosenttia ja yli 1 000 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatukimenoista 70 prosenttia. Siltä osin kuin yrittäjiksi siirtyisi näihin ryhmiin kuuluvia henkilöitä, myös kuntien työmarkkinatukimenot kasvaisivat. Edellä esitetty arvio valtion menojen kasvusta olisi vastaavasti pienempi.
Edellä mainitun 15—18 miljoonan euron lisäksi työttömyysetuusmenot kasvaisivat siltä osin kuin lakimuutos houkuttelisi aiempaa enemmän työttömiä aloittamaan yritystoiminnan. Näiden henkilöiden määrää on kuitenkin mahdotonta arvioida.
Muutoksella tavoitellaan yritystoiminnan käynnistämisen kynnyksen madaltamista. Yritystoiminnan aloittamisen helpottaminen voi lyhentää työttömyysjaksoja ja aikaistaa yritystoimintaa. Toisaalta muutos voi johtaa myös siihen, että työttömyysetuutta maksettaisiin nykyistä kauemmin, jos henkilön halukkuus esimerkiksi työnhakuun vähenee.
Jos työnhakijalle maksettaisiin työttömyysetuutta neljän kuukauden ajalta tilanteessa, jossa hänellä muutoin ei olisi oikeutta etuuteen päätoimisen yritystoiminnan takia, uuden yrittäjän yritystulosta vuoden aikana keskimäärin maksamat verot kattaisivat arviolta esitetystä muutoksesta julkiselle taloudelle aiheutuvat menot yhden työnhakijan osalta. Arvio perustuu keskimääräiseen maksettuun soviteltuun työttömyysetuuteen yritystoiminnan ajalta ja keskimääräiseen soviteltuun yritystuloon sovittelujakson ajalta. Vuosituloarviossa yritystulo on oletettu tasaiseksi vuoden aikana ja etuustuloksi edellä mainittu neljän kuukauden soviteltu etuus, jonka jälkeen etuutta ei maksettaisi. Laskelma on suuntaa antava.
Lisäksi henkilö maksaa välillisiä veroja tulojensa kasvaessa ja talouden yleinen aktiviteetti kasvaa. Vaikutuksen suuruutta ja sitä, kuinka monta henkilöä tarvittaisiin kattamaan aiemmin kuvatut arviot lisääntyneistä kustannuksista, ei kuitenkaan pystytä luotettavasti arvioimaan. Hyödyt julkiselle taloudelle syntyisivät pitkällä aikavälillä. Ei ole mahdollista arvioida syntyykö uudistuksen kautta niin paljon aidosti uutta yritystoimintaa, että se jollain aikataululla kattaisi suorien etuusmenojen kasvun ja vuotovaikutuksen.
Edellä mainitut arviot perustuvat vuotta 2016 koskeviin tilastotietoihin. Keskeiset henkilömäärät ja käytetyt tiedot keskimääräisistä maksetuista etuuksista muuttuvat vuosittain tässä esityksessä ehdotetusta muutoksesta riippumatta. Tämän vuoksi arviot ovat suuntaa antavia. Lisäksi muutokseen liittyy tekijöitä, joiden vaikutusta ei voida määrällisesti arvioida. Ylipäätään on mahdotonta arvioida, missä määrin muutoksella tuettaisiin yritystoimintaa, joka aloitettaisiin muutenkin, ja missä määrin muutos johtaisi kokonaan uuden yritystoiminnan aloittamiseen.
Yritystoiminnan käynnistäminen helpottuisi työttömien työnhakijoiden osalta, koska toimintaa aloitettaessa taloudellista tukea voisi saada starttirahan hakemista kevyemmällä ilmoitusmenettelyllä. Koska yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuutta ei arvioitaisi yritystoimintaa käynnistettäessä, olisi myös työttömyysetuutta hakevien osalta selvitysten antaminen aiempaa kevyempää.
Muutoksen tavoitteena on lisätä aloittavien yrittäjien määrää ja näin ollen taloudellista aktiviteettia. Oletettavasti yrityksiä perustetaan eniten sellaisille toimialoille, jotka edellyttävät vähäisiä taloudellisia investointeja ja muutoinkin yritystoiminnan aloittamisen kynnys on matala. Tämä voi lisätä kilpailua tällaisilla aloilla. Julkisen rahoituksen arvioidaan olevan neljän kuukauden ajalta ansiopäivärahaa saavilla keskimäärin noin 5 600—6 800 euroa. Työmarkkinatukea saavilla etuus olisi noin 2 800 euroa. Starttiraha, joka myönnetään yleensä kuudeksi kuukaudeksi, on kuuden kuukauden ajalta noin 4 200 euroa. Työttömyysetuus on veronalaista tuloa, ja sen määrään vaikuttaa yritystoiminnasta mahdollisesti saatava tulo.
Ottaen huomioon, että työttömyysetuus käytettäneen ainakin pääosin elämisestä eikä yritystoiminnan aloittamisesta aiheutuviin kustannuksiin, esitetyn muutoksen ei arvioida vääristävän pienyrittäjien välistä kilpailua. Lisäksi työttömyysetuutena neljän kuukauden aikana maksettava etuus ei ole niin suuri, että etuuden arvioitaisiin vaikuttavan merkittävästi yritysten väliseen hintakilpailuun. Toisaalta muutos voi lisätä kilpailua mahdollistamalla nykyistä useammalle yritystoiminnan aloittamisen työttömyyden vaihtoehtona.
Yrittäjällä saattaa joissakin tilanteissa olla mahdollisuus vaikuttaa ajankohtaan, jona yritystoiminnasta saadaan tuloa. Jos työnhakijan harjoittamaa yritystoimintaa pidetään sivutoimisena ja hän hakee työttömyysetuutta neljän kuukauden jälkeenkin, saatava tulo otetaan myöhemmin huomioon maksettavan työttömyysetuuden määrässä. Muissa tilanteissa yritystuloon liittyvä järjestelymahdollisuus voi tarjota mahdollisuuden väärinkäytöksiin. Riskin suuruutta ei ole mahdollista arvioida.
4.1.2 Liikkuvuusavustus
Liikkuvuusavustus on ollut verrattain vähän haettu ja myönnetty etuus. Tammi – kesäkuussa 2017 työttömyyskassat ja Kansaneläkelaitos maksoivat liikkuvuusavustusta yhteensä noin 1,4 miljoonaa euroa. Esitetyt muutokset lisäävät valtiolle aiheutuvia työttömyysturvamenoja, mutta lisäyksen ei arvioida olevan kovin merkittävää. Tämä johtuu siitä, että muutosten arvioidaan koskevan melko rajattua työnhakijoiden joukkoa ja siitä, että muutokset voivat lyhentää työttömyysjaksoja.
Liikkuvuusavustuksen määrän porrastaminen voi lisätä alueellista liikkuvuutta ja maksettavan liikkuvuusavustuksen määrää. Lisäksi osa niistä avustusta hakevista, joille avustus maksettaisiin nykyisin ilman korotusta, saisi jatkossa määrältään suurempaa avustusta.
Lapsikorotuksen huomioiminen liikkuvuusavustuksessa sekä liikkuvuusavustuksen laajentaminen koskemaan myös työn vastaanottamiseen liittyvää koulutusta vaikuttaa samalla tavalla kuin liikkuvuusavustuksen määrän korottaminen porrastetusti. Tilastotietojen perusteella ei ole arvioitavissa, kuinka moni nykyisin liikkuvuusavustusta saaneista on asunut yli 200 kilometrin etäisyydellä vastaanottamastaan työpaikasta tai olisi ollut oikeutettu lapsikorotukseen. Tilastoista ei ole myöskään arvioitavissa, kuinka moni koulutukseen osallistuneista henkilöistä olisi ollut oikeutettu liikkuvuusavustukseen. Määrän arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen. Myöskään se ei ole arvioitavissa, miltä osin muutokset lisäisivät niiden henkilöiden määrää, jotka hakisivat liikkuvuusavustusta.
Hallitus on päättänyt liikkuvuusavustusta koskevasta tehostetusta tiedottamisesta, mikä yhdessä tässä hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten kanssa voi lisätä työnhakijoiden alueellista liikkuvuutta ja liikkuvuusavustuksen maksamista. Vaikutuksen luotettava euromääräinen arviointi on kuitenkin käytännössä mahdotonta.
Valtio rahoittaa työnhakijoille maksettavasta työttömyysetuudesta peruspäivärahaa vastaavan osan, toisin sanoen saman euromäärän, joka nykyisin maksetaan liikkuvuusavustuksena. Valtio rahoittaa myös lapsikorotukset ja ns. aktiiviajan korotuksen. Vaikka liikkuvuusavustuksen määrää korotettaisiin esitetyllä tavalla, valtion menot voivat vähentyä, jos alueellinen liikkuvuus lisääntyy ja johtaa työnhakijoiden työllistymiseen.
4.1.3 Opiskelun vaikutus oikeuteen saada työttömyysetuutta
Opintojen päätoimisuutta koskeva muutos vähentäisi valtiolle, työttömyysvakuutusrahastolle ja työttömyyskassoille aiheutuvia työttömyysturvamenoja joidenkin sellaisten työnhakijoiden osalta, jotka opiskelevat ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia ammatilliseen perustutkintoon johtavia opintoja tai jotka ovat ammatilliseen koulutukseen valmentavassa koulutuksessa tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavassa koulutuksessa.
Muutos koskisi vain niitä edellä mainittuja opintoja opiskelevia työnhakijoita, joiden opintoja pidetään nykyisin sivutoimisina sen vuoksi, että opintojen vaatimasta työmäärästä on vähennetty esimerkiksi aiemmin suoritettuja opintoja hyväksi lukemisen perusteella. Tilastotietoja nämä edellytykset täyttävistä työnhakijana olevista ja työttömyysetuutta hakevista henkilöistä ei ole. Määrän arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen.
Pääosa oppivelvollisuusiän ylittäneistä perusopetuslain mukaisia opintoja suorittavista henkilöistä on maahanmuuttajia. Jos maahanmuuttaja täyttää kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetyt edellytykset, jotka koskevat omaehtoisten opiskelun tukemista työttömyysetuudella, opiskelua tuettaneen jatkossa työttömyysetuudella nykyistä vastaavasti. Tältä osin muutoksesta ei arvioida aiheutuvan muutoksia työttömyysturvamenoihin.
Yrittäjien työttömyysturvaoikeutta koskeva muutos vähentäisi työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviä, kun yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuuden arviointiin liittyvä harkinta jäisi enintään neljä kuukautta kestävän työttömänä aloitetun yritystoiminnan osalta lähtökohtaisesti kokonaan pois. Lisäksi yli neljä kuukautta kestävän työttömänä aloitetun yritystoiminnan osalta harkinnan tekeminen olisi nykyistä helpompaa. Mainitut vaikutukset arvioidaan kuitenkin vähäisiksi.
Alkavasta yritystoiminnasta saatavien tulojen selvittäminen sovitellun työttömyysetuuden maksamista varten voi olla hankalaa, ja yritystoiminnan perusteella soviteltua työttömyysetuutta hakevien työnhakijoiden määrä kasvanee. Tältä osin muutos aiheuttaisi työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle lisää työtä. Tehtävä sinänsä ei kuitenkaan olisi uusi, koska tulotietoja joudutaan selvittämään vastaavasti jo nykyisin, jos työttömän työnhakijan aloittamaa yritystoimintaa pidetään sivutoimisena.
Liikkuvuusavustuksen saamisen edellytysten lieventäminen voi lisätä liikkuvuusavustusta hakevien työnhakijoiden määrää, mistä aiheutuu lisää työtä työttömyysetuuden maksajille. Jos liikkuvuusavustusta haetaan osa-aikatyön perusteella, avustusoikeuden selvittäminen voi olla nykyistä hankalampaa. Toisaalta edellytysten lieventäminen vähentää kielteisiä päätöksiä ja niistä aiheutuvia muun muassa valitusprosessiin liittyviä toimia.
Yrittäjien työttömyysturvaoikeutta koskeva muutos vaikuttaisi niihin henkilöihin, joiden työllistyminen yrittäjänä katsottaisiin nykyisin päätoimiseksi. Vuonna 2016 annetuista yritystoimintaa koskevista työttömyysetuuden maksamisen estävistä työvoimapoliittisista lausunnoista noin 57 prosenttia annettiin miehille ja 43 prosenttia naisille. Koska päätoiminen yritystoiminta ja sen aikainen työttömyysetuuden hakeminen on ollut miehillä hieman yleisempää kuin naisilla, ehdotettu muutos vaikuttaisi tosiasiassa enemmän miehiin.
Päätoimisesti yritystoiminnassa työllistyvien sukupuolijakauma vastaa kaikkien työttömien työnhakijoiden jakaumaa. Kaikista vuonna 2016 työttömänä työnhakijana olleista miehiä oli noin 54 prosenttia ja naisia noin 47 prosenttia.
Edellä mainituista päätoimista yritystoimintaa koskevista työvoimapoliittisista lausunnoista noin 20 prosenttia koski alle 30 -vuotiaita, noin 64 prosenttia 30—54 -vuotiaita ja noin 16 prosenttia yli 54 -vuotiaita.
Liikkuvuusavustusta maksettiin tammi-kesäkuussa 2017 noin 1 280 henkilölle. Heistä noin 760 oli miehiä ja 520 naisia. Liikkuvuusavustuksen saajista noin 360 oli alle 30 -vuotiaita, noin 780 oli 30—54 -vuotiaita ja noin 140 yli 54 -vuotiaita. Liikkuvuusavustuksen saajista noin 59 prosenttia oli miehiä tammi - kesäkuussa 2017, kun vastaavaan aikaan työttömistä työnhakijoista miehiä oli noin 53,8 prosenttia. Liikkuvuusavustus on siten kohdentunut enemmän miehiin.
Liikkuvuusavustusta saaneista nuorten osuus (noin 28 prosenttia) on suurempi kuin nuorten osuus oli työttömistä työnhakijoista vastaavaan aikaan (noin 16 prosenttia). Vastaavasti yli 54 -vuotiaiden osuus liikkuvuusavustuksen saajista on pienempi kuin heidän osuutensa on työttömistä työnhakijoista. Nuorten suuri osuus liikkuvuusavustusta saaneista selittynee sillä, ettei nuorilla välttämättä ole sellaisia siteitä asuinpaikkakuntaan, ettei esimerkiksi muutto toiselle paikkakunnalle työn takia olisi mahdollista.
5.1.1 Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä.
Yrittäjien työttömyysetuutta koskeva muutos pohjautuu työ- ja elinkeinoministeriön asettamien selvityshenkilöiden selvitykseen työttömyysturvajärjestelmän muutostarpeista palkkatyön ja perinteisen yrittäjyyden välimaastossa (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisija 40/2016).
Yrittäjien työttömyysetuutta koskevan muutoksen jatkovalmisteluun ovat työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi osallistuneet sosiaali- ja terveysministeriö, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Suomen Yrittäjät ry.
Eduskunta on käsitelleessään hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 94/2015 vp) antanut seuraavan lausuman (EV 106/2015 vp): ”Eduskunta edellyttää, että epätyypillisissä työsuhteissa ja toimeksiantosuhteissa työskentelevien sosiaaliturvan kehittämistarpeet selvitetään ja selvityksen perusteella tarvittaessa valmistellaan lainsäädännön muutosehdotukset.”
Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on ottanut kantaa liikkuvuusavustuksen kehittämiseen käsitellessään hallituksen esitystä HE 209/2016 vp (TyVM 13/2016 vp).
Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta, työ- ja elinkeinotoimistoilta, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselta, sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, Finanssivalvonnalta, Työttömyysvakuutusrahastolta, Kansaneläkelaitokselta, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry:ltä, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry:ltä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, Kunnalliselta työmarkkinalaitokselta, Suomen Yrittäjät ry:ltä, Suomen Kuntaliitolta, Työttömien Valtakunnallinen Yhteistoimintajärjestö TVY ry:ltä, Suomen Ammattiin Opiskelevien Liitto – SAKKI ry:ltä ja Saamelaiskäräjiltä.
Edellä mainituista lausunnon antoivat Uudenmaan ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus, kahdeksan työ- ja elinkeinotoimistoa, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Finanssivalvonta, Työttömyysvakuutusrahasto, Kansaneläkelaitos, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Suomen Kuntaliitto, Työttömien Valtakunnallinen Yhteistoimintajärjestö TVY ry ja Suomen Ammattiin Opiskelevien Liitto – SAKKI ry.
Lisäksi lausunnon antoivat Suomen Journalistiliitto ry, Teollisuusliitto ry, Vates-säätiö ja Yhteiskunta-alan korkeakoulutetut ry.
Lausunnon antaneet tahot pitivät muutoksia pääosin kannatettavina ja tarkoituksenmukaisina.
Useat lausunnonantajat esittivät näkemyksiä yrittäjiä koskevan muutoksen suhteesta nykyiseen starttirahaan. Tässä esityksessä ei esitetä starttirahaan liittyviä muutoksia.
Eräät lausunnonantajat katsoivat, että liikkuvuusavustuksen saamisen edellytyksiä tulisi lieventää vaadittavan työmatkan keston osalta. Ehdotusta ei ole toteutettu tässä esityksessä, koska työmatkan kestoon liittyvä edellytys on yhteen sovitettu työttömyysturvalain 2 a luvussa säädetyn työn vastaanottamisvelvollisuuden kanssa. Liikkuvuusavustuksella on tarkoituksenmukaista tukea sellaisen työn vastaanottamista, josta työnhakija voisi kieltäytyä menettämättä oikeuttaan työttömyysetuuteen.
Eräiden lausunnonantajien mukaan liikkuvuusavustusta tulisi voida käyttää myös alueelliset olosuhteet huomioon ottaen. Vaikka tällainen olisi joissakin tilanteissa tarkoituksenmukaista, ehdotusta ei arvion mukaan ole mahdollista toteuttaa perustuslaissa edellytetyn yhdenvertaisuusvaatimuksen takia.
Luonnoksessa hallituksen esitykseksi esitettiin, että liikkuvuusavustusta olisi voitu maksaa korotettuna, jos työnhakija ottaa vastaan työn toisessa maakunnassa ja työmatkan ajalliseen kestoon liittyvä edellytys täyttyy. Useat lausunnonantajat katsoivat, että malli ei kohtele työnhakijoita tasapuolisesti. Tästä syystä esityksessä on päädytty esittämään korotuksen maksamista työmatkan kilometripohjaisen etäisyyden perusteella.
Useat lausunnon antaneet tahot katsoivat, että liikkuvuusavustusta tulisi voida hakea myös työsuhteen tai työhön liittyvän koulutuksen alkamisen jälkeen. Näkemystä perusteltiin kannustavuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyvillä syillä. Työnantaja voi esimerkiksi edellyttää työn aloittamista välittömästi, jolloin liikkuvuusavustuksen hakemiseen ei ole mahdollisuutta, tai liikkuvuusavustusta haetaan liian myöhään tietämättömyyden tai erehdyksen takia. Esitystä muutettiin lausuntojen perusteella siten, että liikkuvuusavustusta ei ilman erityisen painavaa syytä myönnettäisi takautuvasti pitemmältä kuin kolmen kuukauden ajalta ennen hakemuksen vireille tuloa, mutta avustusta voisi hakea työsuhteen tai työhön liittyvän koulutuksen alkamisen jälkeen.
Päätoimisen opiskelijan määritelmän muuttamista vastustettiin sillä perusteella, että työttömien mahdollisuutta opiskella työttömyysetuutta menettämättä ei tulisi kaventaa. Lisäksi lausunnoissa esitettiin muutoksia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 6 lukuun, jossa säädetään omaehtoisen opiskelun tukemisesta työttömyysetuudella. Tässä hallituksen esityksessä ei käsitellä työttömien mahdollisuutta opiskella työttömyysetuudella, vaan yhteen sovitetaan opintotukilainsäädännön ja työttömyysturvalain opiskelun päätoimisuutta koskevia säännöksiä. Tästä ja opintotuen ensisijaisuudesta opiskelun aikaisen toimeentulon tukimuotona johtuen lausunnoissa esitetyt näkemykset eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.
Edellä mainittujen muutosten lisäksi esitykseen tehtiin lausuntojen perusteella pienempiä muutoksia.
Esitys liittyy valtion vuoden 2018 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
1 §. Työtön työnhakija. Työnhakijaa, jolla olisi oikeus työttömyysetuuteen yrittäjiä koskevan muutoksen perusteella, pidettäisiin pykälässä tarkoitettuina työttöminä. Osa näistä työnhakijoista voi tosiasiallisesti työllistyä yrittäjänä tai omassa työssä myös kokoaikaisesti. Työttömän määritelmän muuttaminen ei vaikuttaisi työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta.
5 a §. Alkava yritystoiminta ja työllistyminen omassa työssä. Pykälä olisi uusi. Työnhakijalla olisi oikeus työttömyysetuuteen yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen estämättä neljän kuukauden ajalta, jos toiminta alkaisi työttömänä ollessa. Sillä, onko henkilö ollut työnhakijana yritystoiminnan aloittaessaan, ei olisi merkitystä.
Vaikka päätoiminen opiskelu estää lähtökohtaisesti työttömyysetuuden saamisen, päätoiminen opiskelija on kuitenkin 1 §:ssä tarkoitettu työtön. Tämän vuoksi 5 a §:ää voitaisiin soveltaa myös silloin, kun yritystoiminta on aloitettu opintojen aikana tai esimerkiksi osana opintoja.
Säännöstä sovellettaisiin vain silloin, kun yhdenjaksoinen työllistyminen kestää yli kaksi viikkoa. Jos työllistymisjakson kesto on enintään kaksi viikkoa, työnhakija säilyttäisi oikeutensa työttömyysetuuteen nykyisen 5 §:n 1 momentin perusteella.
Säännöstä sovellettaisiin sekä työttömyyspäivärahaa että työmarkkinatukea hakeviin työnhakijoihin. Koska säännös on tarkoitettu tukemaan pitkäkestoista työllistymistä yrittäjänä, säännöstä sovellettaisiin uudelleen vasta sen jälkeen, kun työnhakija on neljän kuukauden määräajan alkamisen jälkeen täyttänyt palkansaajan tai yrittäjän työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon ja työttömyyspäivärahan enimmäisaika alkaa alusta.
Neljän kuukauden määräaika alkaisi kulua yli kaksi viikkoa kestävän työllistymisjakson alkaessa. Määräajan kulumista ei voisi keskeyttää. Jos yritystoiminta päättyy ennen neljän kuukauden määräajan päättymistä, 1 momenttia sovellettaisiin jäljellä olevan määräajan aikana myös uuteen yritystoimintaan.
Työttömyyspäivärahan 5 luvun 13 §:ssä ja työmarkkinatuen 7 luvun 10 §:ssä säädetty omavastuuaika kuluisi ja estäisi työttömyysetuuden maksamisen 2 luvun 5 a §:ssä tarkoitettuna aikana.
Aika, jolta työnhakija saa työttömyysetuutta 2 luvun 5 a §:n perusteella, kerryttäisi muiden edellytysten täyttyessä 2 a luvun 14 §:ssä tarkoitettua työssäolovelvoitetta sekä 2 luvussa säädettyä koulutusta vailla olevia nuoria koskevaa seuraamusta. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviin kuuluisi näissä tilanteissa arvioida, onko työllistyminen yrittäjänä tai omassa työssä päätoimista, vaikka pää- ja sivutoimisuutta ei muutoin yleensä arvioitaisi. Pää- ja sivutoimisuutta arvioitaisiin tarvittaessa myös palkkatuen myöntämisen yhteydessä sekä arvioitaessa vuorotteluvapaalaissa (1305/2002) säädettyjen edellytysten täyttymistä.
Työnhakijan olisi ilmoitettava nykyistä vastaavasti yli kaksi viikkoa kestävän yritystoiminnan aloittamisesta työ- ja elinkeinotoimistolle. Ilmoitusvelvollisuus perustuu 11 luvun 2 §:ään. Työ- ja elinkeinotoimisto antaisi työttömyysetuuden maksajalle 11 luvun 4 §:n perusteella sitovan työvoimapoliittisen lausunnon joko siitä, että työnhakijalle voidaan maksaa työttömyysetuutta esitetyn 2 luvun 5 a §:n perusteella, tai nykyistä vastaavasti lausunnon yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuudesta. Työttömyysturvalain 11 luvun 2 ja 4 §:ään ei esitetä muutoksia.
Työnhakijan ilmoituksen perusteella työ- ja elinkeinotoimistolla olisi mahdollisuus arvioida, onko työnhakijalle tarkoituksenmukaista tarjota yritystoiminnan aloittamista tukevia palveluja ja informoida työnhakijaa tarjolla olevista palveluista.
10 §. Opiskelu. Pykälän 2 momentin 2 ja 4 kohta olisivat uusia. Ne vastaisivat ammatillisen koulutuksen reformin yhteydessä opintotukilainsäädäntöön tehtäviä muutoksia. Opintotuki säilyisi päätoimisen opiskelun aikaisen toimeentulon ensisijaisena tukimuotona.
Pykälä 2 momentin 3, 5 ja 6 kohta vastaisivat asiasisällöltään nykyistä 2—4 kohtaa.
13 §. Ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta vailla olevan nuoren oikeus työttömyysetuuteen. Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin 10 §:n muuttamisesta johtuvat teknisluonteiset muutokset.
12 b §. Tämän lain poikkeava soveltaminen työkokeiluun. Pykälässä viitataan ”tämän lain” 11 §:ään, 12 §:n 2 ja 3 momenttiin ja 12 a §:n 1 momenttiin. Työttömyysturvalain pykälät on kuitenkin numeroitu luvuittain juoksevalla numeroinnilla. Pykälästä poistettaisiin virheelliset sanat ”tämän lain”, jolloin viittaus tarkoittaa pykälässä mainittuja 2 a luvun säännöksiä.
1 §. Oikeus liikkuvuusavustukseen. Liikkuvuusavustusta voitaisiin 1 momentin mukaan myöntää myös sellaiseen osa-aikatyöhän, jonka työaika on alle 18 tuntia. Edellytyksenä olisi nykyistä vastaavasti, että työ tehdään työ- tai virkasuhteessa.
Säännöksen sanamuoto työsuhteessa tehtävästä työstä viittaisi siihen, että työtä tehdään tosiasiallisesti. Esimerkiksi ns. nollatuntisopimusten tai vastaavien järjestelyjen osalta tosiasiallisesti tarjolla olevan, liikkuvuusavustusta myönnettäessä tiedossa olevan työn tulisi täyttää muun muassa työn kestoa koskevat edellytykset, pelkkä työsuhteen voimassaolo ei olisi riittävää liikkuvuusavustuksen edellytysten täyttämiseksi.
Nykyisestä poiketen liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää myös sellaiseen koulutukseen osallistumisen perusteella, joka on edellytyksenä työpaikan saamiselle. Keskeistä olisi, että koulutus liittyy nimenomaan tietyn työpaikan saamiseen. Yleisen, ammatillisia valmiuksia antavan koulutuksen suorittamiseen avustusta ei myönnettäisi.
Liikkuvuusavustusta voitaisiin myöntää joko työn vastaanottamisen edellyttämän koulutuksen alkamisesta tai työsuhteen alkamisesta lukien.
Pykälän 2 momentti vastaisi työmatkan kestoa koskevan edellytyksen osalta nykyistä 1 momentin viimeistä virkettä. Lisäksi säännöstä selkeytettäisiin mainitsemalla muuttaminen toiselle paikkakunnalle. Muuton tulisi olla yhteydessä työn tai siihen liittyvän koulutuksen aloittamiseen.
Pykälän 3 momentti vastaisi nykyistä 2 momenttia.
Liikkuvuusavustuksen hakemisesta ei enää säädettäisi 8 luvussa. Liikkuvuusavustuksen hakemiseen sovellettaisiin 5 §:n perusteella, mitä 11 luvun 1 §:ssä säädetään työttömyysetuuden hakemisesta. Liikkuvuusavustusta voisi nykyisestä poiketen hakea myös takautuvasti työsuhteen alkamisen jälkeen. Liikkuvuusavustuksen enimmäisaika kuluisi hakemuksen mahdollisesta vanhentumisesta riippumatta 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
2 §. Liikkuvuusavustuksen määrä. Liikkuvuusavustusta maksettaisiin lähtökohtaisesti nykyistä vastaavasti 32,40 euroa päivässä (2017). Jos työnhakijalla on huollettavanaan alaikäisiä lapsia, liikkuvuusavustusta maksettaisiin lapsikorotuksella korotettuna. Lapsikorotusta maksetaan yhdestä lapsesta 5,23 euroa, kahdesta lapsesta yhteensä 7,68 euroa ja kolmesta tai sitä useammasta lapsesta yhteensä 9,90 euro päivässä. Jos työnhakijalla on oikeus saada soviteltua työttömyysetuutta ja lapsikorotusta, lapsikorotus voitaisiin tämän lisäksi maksaa myös liikkuvuusavustukseen.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin pitkien työmatkojen vaikutuksesta kulukorvauksen määrään. Korotusosan suuruus olisi 4,74 euroa päivässä. Liikkuvuusavustusta maksettaisiin korotettuna, jos työpaikka sijaitsee tai työhön liittyvä koulutus järjestetään yli 200 kilometrin etäisyydellä aiemmasta asuinpaikasta. Koska korotusosan saaminen edellyttäisi yli 200 kilometrin yhdensuuntaista työmatkaa, korotusta maksettaisiin yleensä todennäköisesti tilanteissa, joissa henkilö muuttaa paikkakunnalta toiselle. Työmatkan pituutta arvioitaisiin yleiseen liikenteeseen tarkoitettuja reittejä pitkin.
Oikeus 2 momentissa tarkoitettuun korotusosaan ratkaistaisiin työhön liittyvän koulutuksen alkaessa, jos liikkuvuusavustus myönnetään koulutuksen perusteella, ja työsuhteen alkaessa, jos avustus myönnetään työsuhteen perusteella.
Jos avustus on myönnetty koulutukseen osallistumisen perusteella 2 momentin mukaisesti korotettuna, korotusosan maksamista ei jatkettaisi koulutuksen päätyttyä, jos henkilö ei enää täyttäisi korotusosan saamisen edellytyksiä. Edellytykset täyttyisivät esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilö on muuttanut koulutuksen alkaessa yli 200 kilometrin etäisyydelle aiemmasta asuinpaikastaan ja asuu työn alkaessa edelleen uudella paikkakunnalla.
3 §. Liikkuvuusavustuksen kesto. Liikkuvuusavustusta maksettaisiin nykyistä vastaavasti 30, 45 tai 60 päivän ajan työn alkamisesta lukien ja enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa. Jos liikkuvuusavustusta maksettaisiin työhön liittyvän koulutuksen ajalta, enimmäisajan kuluminen alkaisi koulutuksen alkamisesta ja jatkuisi jäljellä olevan keston osalta työn alettua.
Koulutuksen keskeytyminen tai työsuhteen päättyminen johtaisi 2 momentin mukaan lähtökohtaisesti myös liikkuvuusavustuksen maksamisen lakkauttamiseen, Liikkuvuusavustuksen maksamista voitaisiin kuitenkin 3 momentin mukaan jatkaa, jos koulutus keskeytyy ennenaikaisesti, mutta työ, johon koulutus on liittynyt, alkaa viipymättä keskeytyksen jälkeen. Aikarajasta ei säädettäisi. , mutta koulutuksen tulisi olla selvästi yhteydessä työn aloittamiseen. Näissä tilanteissa liikkuvuusavustusta maksettaisiin muiden, esimerkiksi 4 §:n mukaisten edellytysten täyttyessä myös koulutuksen päättymisen ja työn aloittamisen väliseltä ajalta.
4 §. Liikkuvuusavustuksen rajoitukset. Työnhakija voi vastaanottaa useita osa-aikaisia työsuhteita, ja liikkuvuusavustuksen saamisen edellytykset voivat täyttyä usean työsuhteen perusteella. Pykälän 1 momentin perusteella liikkuvuusavustusta maksettaisiin vain yhden työn tai siihen liittyvän koulutuksen perusteella.
Osa-aikatyössä työtä ei välttämättä tehdä viitenä päivänä viikossa. Jotta liikkuvuusavustus ei johtaisi vähäisen osa-aikatyön osalta työmatkoista aiheutuvien kulujen ylikompensaatioon, liikkuvuusavustusta maksettaisiin osa-aikatyön ajalta vain tosiasiallisilta työpäiviltä. Päivittäisellä työajalla ei olisi merkitystä.
Pykälän 3 momentti vastaisi muuten nykyistä 2 §:n 2 momentin viimeistä virkettä, mutta säännöstä täydennettäisiin maininnalla työnteon ja palkanmaksun keskeytymisestä työnhakijasta johtuvan syyn takia. Työnhakijasta johtuva syy voisi olla esimerkiksi itse haettu palkaton työvapaa tai pitkäaikainen sairaus. Säännöstä sovellettaisiin riippumatta siitä, onko työnhakijasta johtuva syy työvoimapoliittisesti arvioituna moitittava vai ei. Päivät, joilta liikkuvuusavustusta ei maksettaisi 3 momentissa säädettyjen rajoitusten takia, vähentäisivät liikkuvuusavustuksen kalenteriviikkokohtaista enimmäismaksuaikaa.
6 §. Tämän lain poikkeava soveltaminen liikkuvuusavustukseen. Pykälä olisi uusi, mutta vastaisi sisällöltään pääosin nykyistä 3 §:ää. Säännöstä kuitenkin selkeytettäisiin mainitsemalla, että liikkuvuusavustukseen sovelletaan lähtökohtaisesti muualla laissa olevia työttömyysetuutta koskevia säännöksiä. Selkeyden vuoksi säännöksessä mainittaisiin myös, ettei liikkuvuusavustukseen sovelleta 4 luvun säännöksiä sovitellusta työttömyysetuudesta. Lisäksi säännöksessä viitattaisiin 11 luvun 9 a §:ään, jonka mukaan lapsikorotus maksetaan eräissä tilanteissa Kansaneläkelaitokselle.
3 d §. Muita rahoitusta koskevia säännöksiä. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin selkeyden vuoksi maininta siitä, että liikkuvuusavustuksen korotusosat rahoitettaisiin valtion varoista.
Voimaantulo. Muutokset tulisivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.
Ehdotettua 2 luvun 5 a §:ää sovellettaisiin, jos yritystoimina tai työllistyminen omassa työssä alkaisi lain voimaantulon jälkeen eli aikaisintaan 1 päivänä tammikuuta 2018. Jos yritystoimintaa tai omaa työtä on harjoitettu aiemmin, edellytyksenä olisi, että toiminta tai henkilön työskentely on päättynyt 2 luvun 6—9 §:ssä tarkoitetulla tavalla ja toiminta alkaa uudelleen lain voimaantulon jälkeen. Tästä säädettäisiin siirtymäsäännöksen 2 momentissa.
Jos työnhakijan opinnot ovat alkaneet ennen lain voimaan tuloa ja opinnot on katsottu sivutoimisiksi, työnhakija säilyttäisi oikeutensa työttömyysetuuteen muiden edellytysten täyttyessä esitetystä muutoksesta huolimatta.
Ehdotetussa 8 luvussa säädettyjä liikkuvuusavustusta koskevia säännöksiä sovellettaisiin, jos työ tai siihen liittyvä koulutus alkaa lain voimaantulon jälkeen. Jos koulutus alkaa ennen lain voimaantuloa ja työ lain voimaantulon jälkeen, ehdotettua 8 lukua voitaisiin muiden edellytysten täyttyessä soveltaa työn alkamisesta lukien. Työn alkamisella tarkoitettaisiin siirtymäsäännöksessä työnteon tosiasiallista alkamista. Työnteon tosiasiallisena alkamisena pidettäisiin myös esimerkiksi työvuoroluetteloon merkittyä työaikajärjestelmästä johtuvaa vapaata.
Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.
Esitys liittyy perustuslaissa turvatuista perusoikeuksista erityisesti perustoimeentulon turvaan ja julkisen vallan velvollisuuteen pyrkiä edistämään työllisyyttä.
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Säännöksen 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.
Työ voi nykyisin enenevässä määrin olla muuta kuin työ- tai virkasuhteessa tehtävää työtä. Yrittäjien työttömyysturvaoikeutta koskeva muutos turvaisi henkilön toimeentuloa yritystoiminnan alkuvaiheessa ja edistäisi työllisyyttä niissä tilanteissa, joissa työ- tai virkasuhteessa tehtävää työtä ei välttämättä ole tarjolla. Helpottamalla toimeentulon järjestämistä yritystoiminnan alkuvaiheessa esitetty muutos tukisi myös työnhakijoiden vapautta valita yritystoiminnan aloittaminen työsuhteessa tehtävän työn sijasta.
Liikkumisvapaudesta säädetään perustuslain 9 §:ssä. Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Liikkuvuusavustukseen liittyvillä muutokset tukisivat tämän vapauden toteutumista edistämällä työnhakijoiden työllistymistä uudella paikkakunnalla. Liikkuvuusavustusta voisi nykyistä paremmin käyttää myös työpaikkakunnalle muuttamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Liikkuvuusavustus tukisi myös perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaista julkisen vallan velvollisuutta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.
Perustuslain 19 §:n 1 ja 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella. Päätoimisten opintojen määritelmän muuttaminen voi tarkoittaa sitä, ettei työnhakijalla enää ole opintojen takia oikeutta työttömyysetuuteen, vaan hänen tulee hakea opintojen aikaisen toimeentulon turvaamiseen tarkoitettua opintotukea. Työnhakijalla olisi kuitenkin oikeus työttömyysetuuteen, jos hän täyttää julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 6 luvussa säädetyt työttömyysetuudella tuettua omaehtoista opiskelua koskevat edellytykset.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustoimeentuloa turvaavat sosiaaliturvajärjestelmät on laadittava siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä. Järjestelmien ei valiokunnan mukaan kuitenkaan tarvitse ulottua sellaisiin henkilöihin, joilla on lakisääteiset turvajärjestelmät ja oma tilanteensa muutoin kokonaisuutena arvioiden toimeentulon edellytykset, vaikka heidän normaalit toimeentulomahdollisuutensa ovatkin esimerkiksi työttömyyden johdosta heikentyneet (PeVL 16/1996 vp ja PeVL 17/1996 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt mahdollisena, ettei kaikkien työttömyyden aikaista toimeentuloa turvata samalla tavoin. Erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta (PeVL 27/2009 vp).
Päätoimisen opiskelijan määritelmä olisi yhdenmukainen opintotukilainsäädännön muutosten kanssa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että jos henkilöllä ei ehdotettujen muutosten jälkeen olisi oikeutta työttömyysetuuteen, hänellä olisi oikeus opintotukeen. Opintotukea voidaan pitää työttömyysetuuteen nähden ensisijaisena päätoimisen opiskelun aikaisen toimeentulon turvaamiseen tarkoitettuna etuutena. Ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan edellä mainitut lausunnot päätoimisen opiskelijan määritelmään ehdotettu muutos ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa.
Hallitus katsoo, että esityksessä ei ehdoteta sellaisia muutoksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 2 luvun 1 §:n 2 momentin johdantokappale, 10 §:n 2 momentin 2—4 kohta, 13 §:n 1 momentti ja 2 momentin 2 ja 3 kohta, 2 a luvun 12 b §, 8 luvun 1—3 § sekä 14 luvun 3 d §:n 1 momentti,
sellaisina kuin ne ovat, 2 luvun 1 §:n 2 momentin johdantokappale, 2 a luvun 12 b §, 8 luvun 1—3 § ja 14 luvun 3 d §:n 1 momentti laissa 1457/2016, 2 luvun 10 §:n 2 momentin 2 ja 4 kohta sekä 13 §:n 1 momentti laissa 1001/2012, 10 §:n 2 momentin 3 kohta laissa 790/2014, 13 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohta laissa 1374/2014, sekä
lisätään 2 lukuun uusi 5 a §, luvun 10 §:n 2 momenttiin, sellaisena kuin se on laeissa 1001/2012 ja 790/2014, uusi 5 ja 6 kohta sekä 8 lukuun siitä lailla 1001/2012 kumotun 4 §:n tilalle uusi 4 § ja lailla 313/2010 kumotun 5 §:n tilalle uusi 5 § seuraavasti:
2 luku
Etuuden saamisen yleiset työvoimapoliittiset edellytykset
1 §Työtön työnhakija
Työttömänä pidetään henkilöä, joka ei ole työsuhteessa eikä työllisty yhdenjaksoisesti päätoimisesti yli kahta viikkoa yrittäjänä tai omassa työssä. Työttömänä pidetään lisäksi sitä, jolla on oikeus työttömyysetuuteen 2 luvun 5 a §:n perusteella yritystoiminnan tai oman työn estämättä, kokoaikaisesti lomautettua ja 4 luvun 1 ja 1 a §:ssä tarkoitettua sekä sitä, jolla on lomautukseen rinnastettava syy työnteon ja palkanmaksun keskeytymiseen. Työttömänä pidetään myös sitä, joka on itse hakemallaan työvapaalla, jos:
5 a §
Alkava yritystoiminta ja työllistyminen omassa työssä
Työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta ei neljän kuukauden ajan toiminnan aloittamisesta sovelleta, mitä 5 §:n 1 momentissa säädetään yli kaksi viikkoa kestävästä työllistymisestä yrittäjänä ja omassa työssä. Edellytyksenä on, että yritystoiminta tai omassa työssä työllistyminen on aloitettu työttömänä ollessa.
Mitä 1 momentissa säädetään, sovelletaan uudelleen, kun henkilö on täyttänyt mainitussa momentissa tarkoitetun määräajan alkamisen jälkeen työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon ja työttömyyspäivärahan enimmäisaika alkaa alusta.
10 §Opiskelu
Päätoimisina pidetään:
2) ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisia opintoja, joiden tavoitteena on ammatillisen perustutkinnon tai tutkinnon osan, ammatilliseen koulutukseen valmentavan koulutuksen tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen suorittaminen;
3) lukio-opintoja, joiden oppimäärän mukainen laajuus on yhteensä vähintään 75 kurssia; sisäoppilaitoksessa järjestetyt lukio-opinnot katsotaan kuitenkin aina päätoimisiksi;
4) oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyjä perusopetuslain (628/1998) mukaisia opintoja, joiden laajuus on vähintään 22 kurssia lukuvuodessa;
5) muita kuin 1—4 kohdassa tarkoitettuja ammatillisia valmiuksia antavia opintoja, joiden opintosuunnitelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään viisi opintopistettä, kolme opintoviikkoa tai 4,5 osaamispistettä opiskelukuukautta kohti;
6) muita kuin 1—5 kohdassa tarkoitettuja opintoja, joiden opetusohjelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään 25 viikkotuntia.
13 §
Ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta vailla olevan nuoren oikeus työttömyysetuuteen
Alle 25-vuotiaan nuoren, joka ei ole suorittanut peruskoulun tai lukion jälkeistä tutkintoon johtavaa, ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta (koulutusta vailla oleva nuori), on tullut hakea edellisessä syyslukukaudella alkavia opintoja koskevassa haussa vähintään kahta opiskelupaikkaa, joiden opiskelijaksi ottamisen perusteet hän täyttää. Opinnot voivat olla tutkintoon johtavaa, ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta tai ainoastaan peruskoulun oppimäärän suorittaneella 10 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja lukio-opintoja. Koulutukseen hakeutumisvelvollisuutta ei voi täyttää hakeutumalla työvoimakoulutukseen. Syyslukukauden katsotaan alkavan 1 päivänä syyskuuta.
Koulutusta vailla olevalla nuorella ei ole oikeutta työttömyyden perusteella maksettavaan työttömyysetuuteen:
2) siitä lukien, kun hän ilman pätevää syytä jättää aloittamatta muulloin kuin syyslukukaudella alkavan peruskoulun tai lukion jälkeisen, tutkintoon johtavan ammatillisia valmiuksia antavan koulutuksen tai muulloin kuin syyslukukaudella alkavat 10 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetut lukio-opinnot;
3) keskeyttämisestä lukien, jos hän on ilman pätevää syytä keskeyttänyt peruskoulun tai lukion jälkeisen, tutkintoon johtavan ammatillisia valmiuksia antavan koulutuksen tai 10 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetut lukio-opinnot taikka vastaavat opinnot ulkomailla.
2 a luku
Työvoimapoliittisesti moitittava menettely
12 b §Tämän lain poikkeava soveltaminen työkokeiluun
Soveltuvuuden arvioimiseksi järjestettyyn julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 4 luvun 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun rekrytointikokeiluun ei sovelleta tämän luvun 11 §:ää, 12 §:n 2 ja 3 momenttia eikä 12 a §:n 1 momenttia.
8 luku
Alueellisen liikkuvuuden tukeminen
1 §Oikeus liikkuvuusavustukseen
Liikkuvuusavustus myönnetään työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle, joka ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteessa tehtävän työn tai aloittaa vähintään kaksi kuukautta kestävään työsuhteessa tehtävään työhön liittyvän koulutuksen. Jos liikkuvuusavustus on myönnetty työhön liittyvän koulutuksen perusteella, avustusta ei myönnetä työn vastaanottamisen perusteella.
Liikkuvuusavustuksen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että henkilön päivittäisen työhön tai koulutukseen liittyvän matkan kesto työn tai koulutuksen alkaessa ylittää keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia tai henkilö muuttaa vastaavalta etäisyydeltä työn tai siihen liittyvän koulutuksen takia.
Työttömyysetuuteen oikeutettuna pidetään henkilöä, joka saa työttömyysetuutta tai jolle ei makseta työttömyysetuutta 10 luvun 2 §:n 3 momentissa mainitusta syystä.
2 §Liikkuvuusavustuksen määrä
Liikkuvuusavustus on 6 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun peruspäivärahan suuruinen. Mitä mainitun luvun 6 §:ssä säädetään lapsikorotuksen maksamisesta työttömyyspäivärahan saajalle, sovelletaan myös liikkuvuusavustuksen saajaan.
Liikkuvuusavustus maksetaan 6 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla korotettuna, jos työpaikka tai koulutuksen järjestämispaikka sijaitsee yli 200 kilometrin etäisyydellä henkilön tosiasiallisesta asuinpaikasta taikka työn tai siihen liittyvän koulutuksen takia tehtyä muuttoa edeltävästä tosiasiallisesta asuinpaikasta.
Oikeus 1 ja 2 momentissa tarkoitettuun korotukseen ratkaistaan työn tai siihen liittyvän koulutuksen alkamisajankohdan mukaisesti.
Jos tuen saajalle myönnetään liikkuvuusavustusta työhön liittyvän koulutuksen perusteella 2 momentin mukaisesti korotettuna, avustuksen maksamista jatketaan korotettuna koulutuksen päättymisen jälkeiseltä ajalta vain, jos hän täyttää edelleen 2 momentissa säädetyt edellytykset.
3 §Liikkuvuusavustuksen kesto
Sen estämättä, mitä 3 luvun 2 §:ssä säädetään, liikkuvuusavustusta maksetaan enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa:
1) 30 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työn tai aloittaa tällaiseen työhön liittyvän koulutuksen;
2) 45 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään kolme kuukautta kestävän työn tai aloittaa tällaiseen työhön liittyvän koulutuksen; tai
3) 60 päivän ajan työn tai koulutuksen alkamisesta, kun henkilö ottaa vastaan vähintään neljä kuukautta kestävän työn tai tällaiseen työhön liittyvä koulutuksen.
Liikkuvuusavustusta maksetaan enintään työsuhteen päättymiseen tai työhön liittyvän koulutuksen keskeyttämiseen asti.
Jos henkilölle myönnetään liikkuvuusavustusta työhön liittyvän koulutuksen perusteella, avustuksen maksamista jatketaan koulutuksen päättymisen jälkeiseltä ajalta henkilön työllistyessä. Lisäksi edellytyksenä on, että 1 §:n 2 momentissa säädetyt työmatkaan tai muuttoon liittyvät edellytykset täyttyvät myös työsuhteen aikana.
4 §Liikkuvuusavustuksen rajoitukset
Liikkuvuusavustusta maksetaan samanaikaisesti vain yhden työsuhteen ja siihen liittyvän koulutuksen perusteella.
Liikkuvuusavustusta maksetaan osa-aikatyön ajalta vain niiltä päiviltä, joina työnhakija on tosiasiallisesti tehnyt työtä.
Liikkuvuusavustusta ei makseta niiltä päiviltä, joina työnteko ja palkanmaksu ovat keskeytyneet lomautuksen tai lomautukseen rinnastettavan syyn taikka henkilöstä itsestään johtuvan syyn takia. Nämä päivät luetaan kuitenkin 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuun liikkuvuusavustuksen maksupäivien kalenteriviikkokohtaiseen enimmäismäärään.
5 §Tämän lain poikkeava soveltaminen liikkuvuusavustukseen
Jollei tässä luvussa toisin säädetä, liikkuvuusavustukseen sovelletaan, mitä tässä laissa säädetään työttömyysetuudesta ja mitä 11 luvun 9 a §:ssä säädetään lapsikorotuksesta. Liikkuvuusavustusta maksetaan kuitenkin sen estämättä, mitä 1 luvun 8 a §:n 1 momentissa, 2 ja 2 a luvussa, 3 luvun 1 §:n 3 momentissa ja 4 §:n 1 momentissa säädetään.
Liikkuvuusavustukseen ei sovelleta, mitä 4 luvussa säädetään sovitellusta työttömyysetuudesta, mainitun luvun 7 ja 8 §:ssä sosiaalietuuden vähentämisestä työttömyysetuudesta ja 10 luvun 2 §:n 2 momentissa työllistymisestä kokoaikatyöhön yli kahden viikon ajaksi.
14 luku
Erinäisiä säännöksiä
3 d §Muita rahoitusta koskevia säännöksiä
Edellä 8 luvussa tarkoitettu liikkuvuusavustus ja siihen liittyvät korotukset sekä 10 luvun 6 §:ssä ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:ssä tarkoitetut kulukorvaukset rahoitetaan valtion varoista.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Lain 2 luvun 5 a §:ää sovelletaan tämän lain voimaantulon jälkeen alkavaan yritystoimintaan ja työllistymiseen omassa työssä.
Työnhakijan opintoihin, jotka ovat alkaneet ennen tämän lain voimaantuloa, ja henkilön 2 luvun 13 §:ssä tarkoitettuun menettelyyn, joka on tapahtunut ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita 2 luvun 10 §:n 2 momenttia ja 13 §:ää.
Lain 8 lukua sovelletaan tämän lain voimaantulon jälkeen alkavaan työhön ja tämän lain voimaantulon jälkeen alkavaan työhön liittyvään koulutukseen.
Helsingissä 19 päivänä syyskuuta 2017
Pääministeri
Juha Sipilä
Työministeri
Jari Lindström