Alun perin hallituksen esityksessä eduskunnalle luonnonsuojelulaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 76/2022 vp, myöh. HE) varovaisuusperiaate oli muodossa: ”Toimenpiteitä luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhan torjumiseksi ei tämän lain soveltamisessa ja sen mukaisessa päätöksenteossa saa lykätä tieteellisen tiedon puutteen tai sen epävarmuuden perusteella.” Eduskunnan ympäristövaliokunnan muutoksella (YmVM 17/2022 vp) varovaisuusperiaate sai sisällön: ”Tämän lain tai sen nojalla annetun asetuksen mukaisessa päätöksenteossa kiinnitetään huomiota luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhkaan, vaikka siitä ei olisi olemassa varmistettua tieteellistä tietoa.” Tämä sanamuoto hyväksyttiin eduskunnassa ja vahvistettiin uuteen luonnonsuojelulakiin. Varovaisuusperiaatteen sisältö ja merkitys muuttui samalla eduskunnassa radikaalisti.

Varovaisuusperiaate käy ilmi Euroopan unionin (EU:n) toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 191.2 artiklasta ennalta varautumisen periaatteena (varautumisperiaatteena). Varovaisuusperiaate on myös kansallisesti vakiintunut oikeusperiaatteeksi. Vakiintuneena periaatteena se edellyttää, että etukäteen ryhdytään toimenpiteisiin, joilla vältetään tai vähennetään riskiä tai vaaraa ympäristölle, luonnon monimuotoisuudelle tai ihmisten terveydelle. Varovaisuusperiaatteella pyritään hallitsemaan tieteellisen näytön riittämättömyydestä aiheutuvaa epävarmuutta päätettäessä kyseessä olevia asioita koskevista toimenpiteistä. Epävarmuutta tulkitaan ympäristön (sisältäen luonnon) hyväksi, ja mitä vaarallisemmasta seurauksesta epäillään olevan kysymys, sitä vähäisempää näyttöä rajoitusten tueksi voidaan edellyttää. Eduskunnassa muutettu varovaisuusperiaate vaatii kuitenkin päätöksenteon tiedollisessa epävarmuustilanteessa vain ”kiinnittämään huomiota” luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhkaan.

Ympäristövaliokunnassa muutosta perusteltiin muun muassa seuraavasti: ”Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena selventää pykälän sanamuotoa siten, että se ohjaa selkeämmin perustelujen mukaiseen tulkintaan ja korostaa, että kysymys ei ole aineellisoikeudellisesta periaatteesta.” Hieman epäselvää on, mitä virkkeessä tarkoitetaan ”aineellisoikeudellisella periaatteella”. Voidaan kuitenkin olettaa, että eduskunnassa varovaisuusperiaatteen pelättiin muuttuneen hallituksen esittämässä muodossa sellaiseksi aineellisoikeudelliseksi säännöksi, jota olisi voitu soveltaa suoraan yksityisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavana sääntönä. Kun tätä perustelua testataan oikeusteorian, kansainvälisen biodiversiteettioikeuden sekä korkeimman hallinto-oikeuden (KHO:n) ja Euroopan unionin tuomioistuimen (EUTI:n) oikeuskäytännön avulla, osoittautuu se kestämättömäksi. Alkuperäinen HE:n sisältämä varovaisuusperiaatteen sanamuoto ei poikkea sillä tavoin oikeuden eri tasoilla vakiintuneesta varovaisuusperiaatteesta, että se olisi esitetyn sisältöisenä muuttunut oikeusperiaatteesta aineellisoikeudelliseksi säännöksi. Myös hallituksen esittämässä muodossa varovaisuusperiaate olisi ollut vain luonnonsuojelulain mukaisten erityissäännösten tulkinnan tukena samalla, kun se olisi toteuttanut oikeusperiaatteen laintulkinnallista ratkaisutehtävää KHO:n ja EUTI:n oikeuskäytännössä vakiintuneella tavalla.

EUTI:n ja EU:n eri jäsenvaltioiden luontodirektiiviä (92/43/ETY) koskevassa oikeuskäytännössä on vakiintunutta varovaisuusperiaatetta (varautumisperiaatetta) hyödynnetty kolmella tavalla:

1) se on ollut apuväline todisteiden laadun arvioinnissa,
2) se on luonut kumottavissa olevia olettamuksia faktoista ja
3) sitä on käytetty tulkittaessa oikeudellisten sääntöjen (säännösten) merkitystä.

Varovaisuusperiaate onkin sekä tulkinta- että ratkaisuperiaate, mikä voidaan ymmärtää esimerkiksi niin, että sääntöjen ja faktojen hermeneuttisessa ratkaisukehässä varovaisuusperiaate on kehän keskellä tukemassa ratkaisun tekemistä. Kyse varovaisuusperiaatteen ohjausvaikutuksessa ei ole siten vain LSL 7 §:n mukaisesta huomion kiinnittämisestä, vaan itse asiassa faktoihin liittyvän tiedollisen epävarmuuden hallinnasta tulkittaessa LSL:n erityissäännöksiä.

Koska LSL 7 §:n mukainen varovaisuusperiaate ei vastaa sisällöltään ja merkitykseltään enää kansainvälisessä biodiversiteettioikeudessa, kansallisessa oikeuskulttuurissa sekä KHO:n ja EUTI:in oikeuskäytännössä vakiintunutta varovaisuusperiaatetta, joudutaan uuden luonnonsuojelulain soveltamistilanteissa moniin vaikeuksiin. LSL 7 §:n mukainen varovaisuusperiaate ei toimi yksin ratkaisua avustavana periaatteena, vaan tosiasiassa on tukea siihen haettava eri sääntelytasoilla vakiintuneista varovaisuusperiaatteista. Kun päätösharkinnassa on kyse esimerkiksi Natura-arvioinnista, LSL 7 §:n aiheuttama tulkintaongelma voidaan teoriassa ratkaista kahdella tavalla:

1) Ensin tieteellisissä epävarmuustilanteissa kiinnitetään huomiota LSL 7 §:n varovaisuusperiaatteen mukaisesti Natura-arvioinnin tarpeeseen ja sen jälkeen ratkaistaan EU:n varautumisperiaatteen mukaisesti itse Natura-arvioinnin tarve tai
2) Sovelletaan suoraan EUTI:n vakiintunutta oikeuskäytäntöä varautumisperiaatteesta syrjäyttäen LSL 7 §:n sisältämä varovaisuusperiaate.

Ensimmäinen kohta on eräänlaista yhteensovittavaa EU-oikeuden mukaista tulkintaa. Jos yhteensovittava tulkinta ei jostakin syystä ole mahdollista, sovelletaan EU-oikeuden etusijaa ja vilpittömän yhteistyön periaatetta kunnioittaen toisen kohdan mukaisesti suoraan EU:n varautumisperiaatetta sen sisältöisenä ja siinä merkityksessä, minkä periaate on saanut EUTI:n oikeuskäytännössä.

Kaiken edellä sanotun perusteella onkin suositeltavaa, että luonnonsuojelulain 7 §:n varovaisuusperiaatteen sisältö muutetaan vastaamaan sillä alun perin HE:ssä ollutta merkitystä. Tämä muutos yhtenäistäisi varovaisuusperiaatteen merkityssisällön kansallisesti ja kansainvälisesti biodiversiteetti- ja luonnonsuojeluoikeudessa vakiintuneen oikeusperiaatteen ja EU:n ennalta varautumisen periaatteen kanssa. Lisäksi muutos yksinkertaistaisi ja sujuvoittaisi uuden luonnonsuojelulain tulkintaa ja soveltamista käytännössä.

Kai Kokko
OTT, professori
Oikeustieteellinen tiedekunta. Kestävyystieteen instituutti (HELSUS), Helsingin yliopisto

Artikkeli Edilexin Lakikirjastossa

• Kokko, Kai: Uuden luonnonsuojelulain mukaisen varovaisuusperiaatteen sisältö ja merkitys laintulkinnassa sekä mahdollinen lain muutostarve

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa artikkelin tai oikeustapauskommentin Lakikirjastoon tai vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää