Uutta hallintoprosessilakia (808/2019) sovelletaan vuonna 2020 annettuihin päätöksiin. Lakia sovelletaan myös vakuutusoikeudessa ja toimeentuloturvaetuuksia käsittelevissä muutoksenhakulautakunnissa. Vuonna 2019 sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta käsitteli 42 193 asiaa, työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta 5 292 asiaa, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta 4 192 asiaa ja opintotuen muutoksenhakulautakunta 3 266 asiaa. Vakuutusoikeus ratkaisi 5 006 asiaa. Näiden muutoksenhakuelinten tulkintaratkaisuilla hallintoprosessilain menettelysäännöksistä on siten vaikutusta vuosittain noin 60 000 etuusasiaan. Määrä on kolminkertainen hallinto-oikeuksissa käsiteltäviin asioihin verrattuna ja vastaa samaan aikaan Suomen kaikkiin käräjäoikeuksiin ja hovioikeuksiin saapuneita rikosasioita yhteensä. Toimeentuloturvan muutoksenhakuelinten suhtautumisella hallintoprosessilain menettelysäännöksiin on ratkaiseva rooli siinä, miten laille asetetut uudistustavoitteet toteutuvat.

Kysymys toimeentuloturvan oikeudenmukaisesta toteutumisesta on keskeinen ylipäänsä, sillä esimerkiksi työttömyysturvaetuuksien saajia on ollut viime vuosina noin 10–11 prosenttia Suomen työikäisestä väestöstä. Työllistymisvaikeudet koronan johdosta nostanevat lukua. Vuonna 2019 työkyvyttömyyseläkkeensaajia oli noin 6 prosenttia työikäisestä väestöstä. Eläkeasioissa eniten muutoksenhakuja aiheuttavat kysymykset oikeudesta työkyvyttömyyseläkkeeseen ja oikeuden jatkuminen määräajan jälkeen. Lisäksi esimerkiksi työtapaturmia sattui vuonna 2019 noin 130 000. Muutoksenhaussa kysymys on usein vamman tai pitkittyneen oireilun syy-yhteydestä vahinkotapahtumaan. Vaikka vakuutusyhtiöt korvaavat valtaosan niille ilmoitetuista vahinkotapahtumista, Tapaturmavakuutuskeskuksen tietojen mukaan näistäkin evätään noin 10 prosenttia.

Ratkaisukäytännön vakiintuneetkin tulkinnat voivat tulla muutoksenhakijalle yllätyksenä. Etuusjärjestelmät ovat vuosien saatossa kehittyneet tiheäksi verkostoksi, jonka aukkoja on paikkailtu lainsäädännössä kalaverkon tavoin. Toimeentuloturvan muutoksenhaussa on siten kyse oikeudenkäynnistä monimutkaisessa asiassa. Vaikka muutoksenhakuelimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, päätöksen antaneelle etuuslaitokselle on säädetty tähän myötävaikutusvelvollisuus sen oikeudellisen luonteen edellyttämällä tavalla. Hallintoprosessilaissa on tarkennettu asianosaisen kuulemista koskevia säännöksiä. Etuuslaitoksen velvollisuutena on ottaa oikeudenkäynnissä huomioon edut tasapuolisesti. Lisäksi sen on annettava muutoksenhakuelimelle selostuksensa asiasta, vastattava esitettyihin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin sekä lausuttava esitetystä selvityksestä. Tätä etuuslaitoksen velvollisuutta lausua asiasta on täsmennetty hallintoprosessilaissa aiemmasta. Etuuslaeissa etuuslaitoksen lausunnon sisältöä ei ole yleensä tarkemmin määritelty.

Etuuslakeihin sisältyvä oikaisumenettely korostaa osaltaan etuuslaitoksen vastuuta lausunnon kattavuudesta, sillä lausunto tulee antaa oma-aloitteisesti, mikäli valitus toimitetaan muutoksenhakuelimelle. Equality of arms -periaatteesta ja etuuslaitoksen myötävaikutusvelvollisuudesta seuraa, että etuuslaitoksen tulisi tuoda viimeistään tässä vaiheessa päätöksensä taustalla oleva tieto ratkaisukäytännön perusteista tai lääketieteellisestä tietämyksestä myös muutoksenhakijan tietoon. Vain näin kaikki tieto saadaan avoimeksi ja muutoksenhaku voi johtaa laadukkaasti perusteltuun lopputulokseen.

Muutoksenhakulautakuntien omaksumat käytännöt tulevat muutoksenhakujen myötä viiveellä myös vakuutusoikeuden arvioitaviksi, ylimääräisen muutoksenhaun perusteella mahdollisesti myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Uusien käytäntöjen muotoutuminen on vasta alkamassa. Kynnys käytäntöjen ohjaamiselle voi kuitenkin jäädä melko korkeaksi. Vaikka vakuutusoikeus havaitsisikin valituskäsittelyn yhteydessä menettelytavoissa puutteellisuutta, asian palauttaminen pitkittää oikeudenkäyntiä ja voi aiheuttaa asianosaisille haittaa. Asia on kuitenkin perusteltua palauttaa, jos oikeudenkäynnin on katsottava olleen menettelyvirheen vuoksi lainvastaista ja muutoksenhakijan oikeudet ovat vaarantuneet.

Edellä esiintuoduista tilastotiedoista ilmenee, etteivät kaikki muutoksenhaut tule vakuutusoikeuden arvioitaviksi. Muutoksenhakulautakuntien vastuu asianmukaisista menettelysäännöistä on hyvin suuri. Vaarana on, että mahdollinen puutteellinen menettelytapa herkästi monistuu. Toisaalta painopisteen oikeudenmukaisen käsittelyn saamiselle pitääkin aina olla jo ensimmäisessä muutoksenhakuasteessa – ja etuuslaitoksessa. Käytännön menettelytapojen tarkastelu ja ehkäpä tarkistaminenkin ovat nyt kaikilla tahoilla ajankohtaisia. 

Maija-Liisa Goebel
Vakuutusoikeustuomari / Försäkringsrättsdomare
Vakuutusoikeus

Lue myös

• Oikeusasiamies: Kuulemisperiaate ei toteutunut sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnassa (13.11.2020)
• Vierashuoneessa ma. vakuutusoikeustuomari Heli-Anna Haukilahti: Toimeentuloturvaa koskevilla päätöksillä on oma muutoksenhakujärjestelmänsä (30.10.2020)

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.