Siirry esitykseen
HE 109/2023
Hallituksen esitys eduskunnalle lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annettua lakia.
Esityksen mukaan lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain johtoa ja hallintojärjestelmää koskevaa 3 lukua sekä 6 luvun varojen sijoittamista ja vastuuvelan kattamista koskevia säännöksiä muutettaisiin. Johtoa ja hallintojärjestelmää koskevaa lukua muutettaisiin siten, että lisäeläkesäätiön ja lisäeläkekassoissa säännöissä voitaisiin määrätä eläkkeensaajan rinnastamisesta vakuutettuun tiettyjä hallintoa koskevia säännöksiä sovellettaessa. Lisäksi 3 lukuun ehdotetaan lisättäväksi 4 b §, jossa lisäeläkekassan edustajistoa valittaessa edustajiston vakuutettujen valitsemien edustajien ei enää tarvitsisi olla vakuutettuja. Hallituksen jäsenen valintaa lisäeläkesäätiöissä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että säännöissä voidaan määrätä, että vakuutettuja edustavat hallituksen jäsenet valitsee yhteistoimintalaissa tarkoitetut henkilöstön edustajat tai työsuojeluvaltuutetut tai varavaltuutetut. Lisäksi lakiin ehdotetaan täsmentävää muutosta koskien pysyvän ylikatteen palauttamista osakkaalle. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi 6 luvun varojen sijoittamista ja vastuuvelan kattamista koskevia säännöksiä siten, että vastuuvelan kattamista joustavoitetaan ja täsmennettäisiin kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin sovellettavia säädöksiä. Tavoitteena on yhtenäistää kiinteistövakuudellisten velkakirjojen sääntely kiinteään omaisuuteen ja kiinteistöyhteisöihin sijoittamista koskevan sääntelyn kanssa. Lisäksi muutettaisiin säännöstä vastuuvelan kattamisesta pankkitalletuksilla ja säännöstä OECD-valtion rinnastamisesta ETA-valtioon säännellyn markkinan osalta.
Esityksen hallintojärjestelmää koskevien ehdotusten tavoitteena on joustavoittaa sellaisten lisäeläkelaitosten toimintaa, joissa vakuutettujen määrä on vähentynyt heidän siirtyessään eläkkeensaajiksi. Vastuuvelan kattamista koskevien ehdotusten tavoitteena on mahdollistaa vastuuvelan kattaminen hieman nykyistä laajemmin säännellyn markkinan ulkopuolelle tehdyillä sijoituksilla. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2024.
Lisäeläkelaitokset ovat lisäeläkesäätiöitä tai lisäeläkekassoja. Ne tarjoavat vakuutetuille vapaaehtoista etuusperusteista tai maksuperusteista kollektiivista lisäeläketurvaa. Etuusperusteisessa lisäeläkejärjestelyssä eläke määräytyy työnantajan lisäeläkelupauksen mukaisesti ja työnantaja vastaa lisäeläkkeen rahoittamisesta. Maksuperusteisessa lisäeläkejärjestelyssä myös työntekijät voivat rahoittaa omaa lisäeläketurvaansa vakuutusmaksuilla. Lähes kaikki lisäeläkelaitokset ovat etuusperusteisia.
Lisäeläkelaitokset ovat pääosin olleet jo pitkään suljettuja, jolloin niissä ei ole voinut enää vakuuttaa uusia henkilöitä. Nyt monet vakuutetut ovat tulleet eläkeikään, jolloin on syntynyt tarve laajentaa vakuutettujen osallistumista lisäeläkelaitoksen hallintoon koskevia säännöksiä sovellettaviksi myös eläkkeensaajiin. Lisäksi monissa lisäeläkelaitoksissa on vähän vakuutettuja ja eläkkeensaajia. Tämän vuoksi on lisäeläkelaitosten hallinnon sujuvuuden turvaamiseksi syntynyt tarve mahdollistaa, että vakuutettujen ja eläkkeensaajien sijaan lisäeläkelaitoksen hallintoon osallistuu yhteistoimintalaissa tarkoitettu henkilöstön valitsema edustaja tai työsuojeluvaltuutettu.
Vastuuvelan katteen sijoittamista koskevia säännöksiä uudistettiin eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä, joka tuli voimaan 1.1.2022. Tiettyjä kattamista koskevia rajoituksia, jotka koskevat muun muassa säännellyn markkinan ulkopuolelle tehtyjen sijoitusten käyttämistä vastuuvelan katteena ja kiinteistövakuudellisia velkakirjoja on esitetty muutettavaksi.
Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä virkatyönä. Valmistelun aikana on käyty keskusteluja työmarkkinajärjestöjen, eläkesäätiöyhdistyksen ja Finanssivalvonnan kanssa. Ehdotuksesta järjestettiin lausuntokierros lausuntopalvelussa.
Vakuutetut valitsevat osan lisäeläkesäätiön ja lisäeläkekassan hallituksen jäsenistä. Lisäeläkesäätiön säännöissä voidaan kuitenkin määrätä, että edustajat valitsevat vakuutettuja edustavat hallituksen jäsenet. Tällöin säännöissä on määrättävä myös siitä, miten edustajat valitaan, ketkä ovat edustajia ammattinsa puolesta ja miten he suorittavat hallituksen jäsenten valinnan.
Lisäeläkekassan hallituksen jäsenet valitaan kassankokouksessa, ellei päätösvaltaa ole säännöissä siirretty edustajistolle. Osakkailla ei ole äänioikeutta vakuutettuja edustavien hallituksen jäsenten vaalissa eikä vakuutetuilla ole äänioikeutta osakkaita edustavien hallituksen jäsenten vaalissa. Kassankokouksessa kullakin vakuutetulla on yksi ääni. Jos päätösvaltaa käyttää kassankokouksen sijaan edustajisto, edustajiston kokouksessa kullakin vakuutettujen edustajalla on yksi ääni.
Lisäeläkelaitokset ovat pääosin olleet jo pitkään suljettuja eikä niissä ole voinut vakuuttaa uusia henkilöitä. Lisäeläkelaitoksissa vakuutettujen lukumäärä laskee jatkuvasti, sillä monet vakuutetut ovat jo saavuttaneet eläkeiän tai saavuttavat sen lähitulevaisuudessa. Lisäeläkelaitosten hallintoon sovellettavissa säännöksissä kuten valittaessa hallituksen jäseniä vakuutetut käyttävät heille kuuluvia oikeuksia, mutta eläkkeensaajien asemasta ei ole säännöksiä. Eläkkeensaajat tulee huomioida säännöksissä vakuutettujen rinnalla nykyistä paremmin.
Lähitulevaisuudessa syntyy myös tilanteita, jossa lisäeläkelaitoksen eläkkeensaajat ovat iäkkäitä ja samanaikaisesti vakuutettuja on vähän tai ei lainkaan. Tällaisessa tilanteessa laitoksen hallinnon toiminta voi vaikeutua, kun voimassa olevassa laissa lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista ei säädetä vaihtoehtoisesta mallista järjestää laitoksen hallinto.
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain 6 luvun mukaan lisäeläkelaitoksen varat on sijoitettava tuottavasti ja turvaavasti sekä maksuvalmius varmistaen. Varoja sijoitettaessa on huolehdittava niiden asianmukaisesta monipuolisuudesta ja hajauttamisesta. Edellä mainitun lain mukaan varat on sijoitettava pääasiallisesti säännellylle markkinalle. Säännellyllä markkinalla tarkoitetaan pörssiä tai sitä muussa ETA-valtiossa vastaavaa järjestelmää. Lain 6 luvun mukaan lisäeläkelaitoksen on katettava 5 luvun mukainen vastuuvelka. Vastuuvelasta voidaan kattaa enintään 10 prosenttia osakkeilla, joukkovelkakirjoilla, tietyillä muilla sitoumuksilla ja muilla sijoitusvälineillä, joilla on pitkän aikavälin sijoitushorisontti, jos niillä ei käydä kauppaa säännellyllä markkinalla taikka monenkeskisessä tai organisoidussa kaupankäyntijärjestelmässä, tiettyjä laissa säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta. Muun muassa kiinteistösijoituksia ei lasketa mukaan edellä tarkoitettuun 10 prosentin osuuteen.
Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa vastuuvelan kattaminen omaisuudella, joihin liittyy tuotto-odotuksia pitkällä aikavälillä, kuten esimerkiksi sijoittamisella listaamattomien yritysten infrastruktuurihankkeisiin ja listaamattomiin kasvuyrityksiin. Tätä sijoittamista kuitenkin rajoitetaan yleisen varovaisuusperiaatteen vuoksi, joka on vakuutettujen etujen turvaamiseksi sijoittamisen perusperiaate. Säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoittamiseen liittyy tekijöitä, jotka eroavat säännellylle markkinalle sijoittamisesta kuten sijoituskohteista saatavilla oleva informaatio ja sijoituskohteiden rahaksi muutettavuus, minkä vuoksi säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoittamiseen liittyy erityisiä riskejä. Monilla lisäeläkelaitoksilla on paljon kiinteistösijoituksia, jotka yhdessä säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoittamisen kanssa muodostavat keskeisen osan vastuuvelan katteesta. Lisäeläkesäätiöillä oli vuoteen 2022 saakka ennen eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain kokonaisuudistusta mahdollisuus sijoittaa nykyistä laajemmin säännellyn markkinan ulkopuolelle. Finanssivalvonta oli antanut määräyksen, jonka mukaan lisäeläkesäätiöt voivat lukea vastuuvelan katteeksi enintään 15 prosenttia muita varoja ja sitoumuksia. Siksi erityisesti lisäeläkesäätiöillä voi olla omaisuutta, jota ei voida täysimääräisesti käyttää vastuuvelan katteena.
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain mukaan lisäeläkelaitoksen varat on sijoitettava pääasiallisesti säännellylle markkinalle. Sijoitukset säännellyn markkinan ulkopuolelle on pidettävä varovaisuuden edellyttämällä tasolla. Tällä säännöksellä on pantu täytäntöön ammatillisten lisäeläkelaitosten toiminnasta ja valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/2341 (IORP II -direktiivi) 19 artiklan 1 kohdan d alakohta. Säännelty markkina on määritelty edellä mainitun direktiivin 6 artiklan luettelokohdassa 14. Direktiivin mukaan säännellyllä markkinalla tarkoitetaan direktiivin 2014/65/EU 4 artiklan 1 kohdan 21 alakohdassa tarkoitettua markkinaa. Säännelty markkina on määritelty kansallisessa lainsäädännössä kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetussa laissa (1070/2017), johon puolestaan viitataan lisäeläkesäätiöstä ja -kassoista annetussa laissa.
Säännellyllä markkinalla tarkoitetaan pörssiä tai sitä muussa ETA-valtiossa vastaavaa monenkeskistä järjestelmää. Näin ollen säännellyllä markkinalla ei tarkoiteta säänneltyä markkinaa sellaisessa OECD-valtiossa, joka ei ole myös ETA-valtio. Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetussa laissa on virheellisesti rinnastettu yleisesti kaikkien OECD-valtioiden säännelty markkina ETA-valtioiden säänneltyyn markkinaan. Tämä rinnastus on laajempi kuin, mitä IORP II-direktiivi mahdollistaa ja on siten korjattava.
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain 6 luvun 17 §:n 1 momentin mukaan katettavasta vastuuvelasta enintään määrä, joka vastaa 5 prosenttia vastuuvelasta voidaan kattaa velkasitoumuksella, johon ei liity vakuutta, joka 8–10 §:n mukaan voitaisiin sellaisenaan hyväksyä vastuuvelan katteeksi. Lain 6 luvun 17 § on uudenlainen säännös verrattuna aiempaan sääntelyyn kumotuissa eläkesäätiölaissa (1774/1995) sekä vakuutuskassalaissa (1164/1992). Sääntely tiukentui tältä osin, koska aiempi lainsäädäntö ei sisältänyt säädöstä, joka olisi rajoittanut sijoittamista nimenomaan vakuudettomiin velkakirjoihin muutoin kuin rajoittamalla keskittymäriskiä yhteen yhteisöön sijoittamisesta. Lakia valmisteltaessa on lisäksi jäänyt huomaamatta, että lain 6 luvun 17 §:n 1 momentit eroavat suomen- ja ruotsinkielisissä säädöksissä siten, että suomenkielisessä momentti on muotoa: Katettavasta vastuuvelasta enintään määrä, joka vastaa viittä prosenttia 5 §:ssä tarkoitetusta vastuuvelasta, voidaan kattaa velkasitoumuksella, johon ei liity vakuutta, joka 8–10 §:n mukaan voitaisiin sellaisenaan hyväksyä vastuuvelan katteeksi. Ja ruotsinkielinen seuraavasti: Av de försäkringstekniska avsättningar som ska täckas kan högst ett belopp som motsvarar 5 procent av de försäkringstekniska avsättningar som avses i 5 § täckas av skuldförbindelser utan sådan säkerhet enligt 8–10 § vilken som sådan kan godkännas som täckning av de försäkringstekniska avsättningarna. Suomenkielisessä puhutaan vakuudettomasta velkakirjasta ja ruotsinkielisessä vakuudettomista velkakirjoista, jolloin ruotsinkielisen säädöksen tulkinta on suomalaista tiukempaa. Huomattava on, että myös suomenkielinen säädös on tiukennus verrattuna kumottuihin säädöksiin.
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain 6 luvussa säädetään vastuuvelan katteena olevan omaisuuden hajauttamisesta yleisesti ja yhteen yhteisöön sijoittamisen osalta myös prosenttimääräisin rajoituksin. Pääsääntö on, että sijoituksella yhteen yhteisöön voidaan kattaa enintään 5 prosenttia vastuuvelasta. Tätä pääsääntöä ei sovelleta tiettyihin laissa tarkemmin lueteltuihin omaisuuseriin. Tätä poikkeusluetteloa on vielä tarpeen laajentaa kiinteistövakuudellisilla velkakirjoilla. Kiinteistösijoittamista ei ole lainkaan säännelty yksityiskohtaisilla katettavan vastuuvelan enimmäismäärää koskevilla säännöksillä tai hajauttamista koskevilla prosentuaalisilla säännöksillä vuoden 2016 jälkeen Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (jatkossa OECD) pääoman liikkeitä koskevan koodin johdosta. Tällöin kumottiin myös säännös, joka säänteli kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin sijoitettavan vastuuvelan katteen prosenttimääräistä hajauttamista. Kiinteistösijoituksia ja kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin sijoittamista säännellään johdon yleisen huolellisuusvelvollisuuden, tuottavuus- ja turvaavuusvaatimuksen sekä sijoitusten hajauttamisvelvollisuuden avulla. Eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä säädettiin laki lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista, jolloin vastuuvelan katteen sääntelyä osittain muutettiin. Tässä yhteydessä joitakin kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin sijoittamista koskevia rajoituksia säädettiin epähuomiossa säännösten monimutkaisuudesta johtuen uudelleen voimaan.
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain 6 luvussa säädetään omaisuudesta, jolla voidaan kattaa vastuuvelka kokonaan ilman vaatimusta hajauttaa kateomaisuutta myös muihin omaisuuslajeihin. Jotta koko vastuuvelka olisi mahdollista kattaa edellä tarkoitetulla omaisuudella vaatimuksena on, että katteena olevan omaisuuden velallinen, velka tai takaaja kuuluu korkeaan luottoluokkaan eli luottoluokkaan 1. Tämä vaatimus koskee myös vastuuvelan kattamista kokonaan talletuksilla ETA-valtiossa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa. Tämä vaatimus voi käytännössä vaikeuttaa varojen tallettamista esimerkiksi selvitystilassa, sillä nykyisin moni Suomessa toimiva luottolaitos kuuluu heikompaan luottoluokkaan kuin luottoluokka 1. Ehdotuksen mukaan vastuuvelan voisi kattaa kokonaan myös talletuksella ETA-valtiossa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa, joka kuuluu luottoluokkaan 1 tai 2.
Esityksen tavoitteena on huomioida nykyistä paremmin lisäeläkelaitosten sääntelyssä tilanne, jossa laitoksessa on pääosin eläkkeensaajia, mutta vähän tai ei lainkaan vakuutettuja. Esityksen tavoitteena on selkeyttää oikeustilaa ja mahdollistaa nykyistä laajemmin eläkkeensaajien osallistuminen lisäeläkelaitosten hallintoon vakuutettujen rinnalla. Tavoitteena on lisäksi selkeyttää ja muuttaa nykyistä sääntelyä vakuutettujen ja eläkkeensaajien puolesta toimivista edustajista. Ehdotuksilla pyritään mahdollistamaan lisäeläkelaitoksen hallinnon toimintaa ja päätöksenteon sujuvuutta. Näin erityisesti tilanteessa, jossa eläkkeensaajat ovat ikääntyneitä tai jos eläkkeensaajien aktivoiminen osallistumaan hallintoon on tosiasiallisesti mahdotonta.
Vastuuvelan katteen sääntelyyn ehdotettavien muutosten tavoitteena on mahdollistaa tietyin edellytyksin vastuuvelan kattaminen säännellyn markkinan ulkopuolelle tehdyillä sijoituksilla nykyistä laajemmin, jotta vältyttäisiin sijoitusten myymiseltä esimerkiksi epäedullisessa markkinatilanteessa. Tavoitteena on myös korjata säännellyn markkinan osalta ETA-valtion säänneltyyn markkinaan rinnastaminen muunkin kuin siihen kuuluvan OECD-valtion osalta vastaamaan IORP II-direktiivin sääntelyä. Lisäksi tavoitteen on yhtenäistää sääntely kiinteistövakuudellisten velkakirjojen käyttämisestä vastuuvelan katteena kiinteistöomaisuuden sääntelyn kanssa ja mahdollistaa vastuuvelan kattaminen kokonaan talletuksilla myös sellaisessa ETA-valtiossa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa, joka kuuluu luottoluokan 1 sijaan luottoluokkaan 2.
Esityksessä ehdotetaan, että lisäeläkelaitoksen säännöissä voitaisiin määrätä, että eläkkeensaajat rinnastetaan vakuutettuihin lisäeläkelaitoksen hallintoa koskevia säännöksiä sovellettaessa. Ehdotuksella on vaikutusta lähinnä hallituksen jäseniä valittaessa. Lisäeläkekassan säännöissä voitaisiin myös määrätä, että eläkkeensaajat rinnastetaan vakuutettuihin kassankokousta ja edustajiston valintaa koskevia säännöksiä sovellettaessa.
Lisäksi lisäeläkesäätiön säännöissä voitaisiin määrätä, että vakuutettuja edustaisivat hallituksen jäseniä valittaessa yhteistoimintalaissa tarkoitettu henkilön edustaja tai työsuojeluvaltuutettu tai varavaltuutettu. Lisäeläkekassojen osalta ehdotetaan, että kassan sääntöihin otetun määräyksen nojalla kassankokouksen sijaan päätösvaltaa voivat käyttää osakkaiden keskuudestaan valitsemat edustajat ja vakuutettujen valitsemat edustajat. Toisin kuin nykyisin vakuutetut voisivat siis valita edustajikseen myös henkilöitä, jotka eivät itse ole vakuutettuja.
Lisäeläkelaitoksen sijoittamista ja vastuuvelan kattamista koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännellyn markkinan ulkopuolelle tehtävillä sijoituksilla voisi kattaa vastuuvelasta nykyistä enemmän. Vastuuvelasta voidaan kattaa voimassa olevan sääntelyn mukaan enintään 10 prosenttia muun muassa sellaisilla osakkeilla ja joukkovelkakirjoilla, joilla ei käydä kauppaa säännellyllä markkinalla taikka monenkeskisessä tai organisoidussa kaupankäyntijärjestelmässä. Tätä prosentti osuutta ehdotetaan nostettavaksi 15 prosenttiin. Lisäksi pankkitalletusten käyttämisestä vastuuvelan katteena ehdotetaan helpotettavaksi. Lisäksi ehdotetaan, että säännöstä yhteen yhteisöön sijoittamisen enimmäismäärästä ei sovellettaisi sellaisiin velkakirjoihin, joiden vakuutena on kiinnitys kiinteään omaisuuteen, rakennukseen vuokraoikeuksineen tai muuhun kiinteään omaisuuteen kohdistuvaan oikeuteen taikka joiden vakuutena on kiinteistöyhteisön osakkeita tai osuuksia.
Säännöstä OECD-valtion rinnastamisesta ETA-valtioon muutettaisiin siten, että sellaisen OECD-valtion, joka ei ole myös samalla ETA-valtio, säänneltyä markkinaa ei rinnastettaisi säänneltyyn markkinaan ETA-alueella siltä osin, kuin kyse on vaatimuksesta sijoittaa lisäeläkelaitoksen varat pääasiallisesti säännellylle markkinalle. Muutos on välttämätön IORP-direktiivin vaatimusten täyttämiseksi. Vaatimus sijoittaa pääasiallisesti säännellylle markkinalle tulee IORP-direktiivistä, jossa säännelty markkina on määritelty siten, että sillä tarkoitetaan pörssiä ja sitä muussa ETA-valtiossa vastaavaa säänneltyä markkinaa.
4.2.1 Taloudelliset vaikutukset
Kotitaloudet
Esityksessä ehdotetaan säännöksiä, joilla edistetään lisäeläkelaitosten hallinnon toimivuutta. Tarkoituksena on erityisesti joustavoittaa säännöksiä tilanteessa, jossa laitoksessa on paljon eläkkeensaajia suhteessa laitoksessa vakuutettuihin. Lisäeläkelaitoksen toimiva hallinto on edellytys sille, että vakuutetut edut voidaan turvata ja karttuneet lisäeläkkeet maksaa eläkkeensaajille.
Lisäksi ehdotetaan muutoksia lisäeläkelaitosten vastuuvelan katteena olevan omaisuuden sijoittamiseen. Etuusperusteisessa lisäeläkejärjestelyssä eläke määräytyy työnantajan lisäeläkelupauksen mukaisesti siitä riippumatta, miten lisäeläkelaitos etuuden rahoittaa. Esityksen ehdotuksilla, joilla muutettaisiin lisäeläkelaitoksen hallintoa koskevia säännöksiä ja vastuuvelan katteena olevan omaisuuden sijoittamiseen sovellettavia säännöksiä, ei näin ollen ole taloudellisia vaikutuksia laitoksissa vakuutettuihin tai lisäeläkkeensaajiin.
Lisäeläkesäätiöissä ja lisäeläkekassoissa oli Finanssivalvonnalta saatujen tietojen mukaan vuoden 2022 lopussa yhteensä noin 42 000 vakuutettua ja eläkkeensaajaa. Näistä noin 33 000 oli eläkkeensaajia, noin 4600 oli sellaisia vakuutettuja, joille karttui lisäeläkettä, ja noin 4000 henkilöä oli vapaakirjalla.
Lisäeläkelaitokset
Lisäeläkelaitoksia oli vuoden 2022 lopussa Finanssivalvonnasta saatujen tietojen mukaan lisäeläkelaitoksia on yhteensä 33. joista lisäeläkesäätiöitä 23 kappaletta, lisäeläkekassoja 2 kappaletta. Näiden lisäksi on 1 niin sanottu AB-kassa sekä 7 kappaletta niin sanottuja AB-säätiöitä, joissa lisäeläkkeitä hoidetaan eristetyssä osastossa. Lisäeläkelaitosten ollessa pääosin suljettuja niissä vakuutettuina olevien määrät vähenevät. Esityksen hallintoa koskevilla säännöksillä joustavoitetaan laitoksen hallinnon järjestämistä tilanteessa, jossa suuri osa vakuutetuista saavuttaa eläkeiän tai saa jo lisäeläkettä. Siksi säännöksissä on nykyistä selkeämmin huomioitu myös eläkkeensaajien osallistuminen laitoksen hallintoon. Lisää mahdollisuuksia laitoksen hallinnon järjestämiseen joustavasti ehdotetaan myös siten, että vakuutettuja voisi edustaa luottamusmies tai työsuojeluvaltuutettu. Lisäeläkekassan edustajistoon vakuutetut voisivat ehdotuksen mukaan valita edustajansa myös muutoin kuin vakuutettujen keskuudesta. Tällä pyritään huolehtimaan siitä, että tehtävään on löydettävissä halukkaita ja asiantuntevia henkilöitä.
Esityksellä on vaikutusta lisäeläkelaitosten mahdollisuuteen kattaa vastuuvelka nykyistä laajemmin säännellyn markkinan ulkopuolelle tehdyillä sijoituksilla. Esityksellä on vaikutusta sellaisiin lisäeläkelaitoksiin, joilla on sijoituksia säännellyn markkinan ulkopuolella laissa säädettyä rajaa enemmän. Tällaista omaisuutta voi olla erityisesti lisäeläkesäätiöillä, joiden mahdollisuudet sijoittaa säännellyn markkinan ulkopuolelle oli osittain säännelty nyt voimassa olevasta laista poikkeavalla tavalla ennen 1.1.2022 voimaan tullutta eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistusta.
Esityksessä ehdotetaan myös, että prosenttimääräistä rajoitusta yhteen yhteisöön sijoittamisesta ei sovellettaisi sellaisiin velkakirjoihin, joiden vakuutena on kiinnitys kiinteään omaisuuteen tai joiden vakuutena on kiinteistöyhteisön osakkeita. Lisäeläkelaitoksen hallituksen tulisi päättäessään näihin velkakirjoihin sijoittamisesta toimia johdon yleisen huolellisuusvelvoitteen mukaisesti ja ottaa huomioon sijoittamiseen sovellettavat yleiset periaatteet kuten sijoitusten turvaavuus ja riittävä hajauttaminen. Tämä ei merkitse olennaista muutosta nykytilaan, sillä vastaavia periaatteita on sovellettu kiinteään omaisuuteen sijoittamiseen jo vuodesta 2017 lähtien.
Lisäksi ehdotetaan, että ETA-valtion säänneltyyn markkinaan ei rinnastettaisi sellaisen OECD-valtion, joka ei ole myös ETA-valtio, säänneltyä markkinaa siltä osin kuin on kyse vaatimuksesta sijoittaa lisäeläkelaitoksen varat pääasiallisesti säännellylle markkinalle. Tämä siis tarkoittaisi sitä, että lisäeläkelaitoksen varat on sijoitettava pääasiallisesti ETA-valtion säännellylle markkinalle. Ehdotus on välttämätön, jotta laki lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista vastaisi IORP II-direktiivin vaatimuksia. Lisäeläkelaitokset voivat muutoksen johdosta joutua siirtämään sijoituksiaan ETA-valtioiden säännellylle markkinalle. Tämän siirtymän toteuttamiselle ei voida säätää siirtymäaikaa, sillä IORP II-direktiivi ei sitä mahdollista.
Julkinen talous
Esityksellä ei ole vaikutuksia julkiseen talouteen. Etuusperusteiset lisäeläkkeet rahoitetaan työnantajien vakuutusmaksuin. Maksuperusteisia lisäeläkkeitä voivat rahoittaa myös vakuutetut.
Lisäeläkelaitosten valvonta kuuluu Finanssivalvonnan tehtäviin. Finanssivalvonnasta annetun lain mukaan Finanssivalvonnan toiminnasta aiheutuvat kustannukset katetaan perimällä toimenpidemaksuja ja valvontamaksuja. Esityksellä ei lisäeläkelaitosten valvontaan mahdollisesti kohdistuvien vaikutusten osalta ole vaikutuksia julkiseen talouteen.
4.2.2 Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset
Viranomaiset
Lisäeläkelaitosten valvonta kuuluu Finanssivalvonnalle. Finanssivalvonta vahvistaa lisäeläkelaitosten säännöt. Ehdotuksessa esitetään uusia säännöksiä hallinnon osalta lisäeläkelaitosten säännöissä määrättävissä olevista seikoista. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo muun muassa, että lisäeläkelaitokset noudattavat lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain säädöksiä vastuuvelan katteena olevan omaisuuden sijoittamisesta.
Esitys lisää vähäisessä määrin Finanssivalvonnan työmäärää lisäeläkelaitosten valvojana. Finanssivalvonnalle aiheutuu työtä lisäeläkelaitosten sääntöihin mahdollisesti tehtävien muutosten vahvistamisen osalta. Tältä osin kyse on kuitenkin kertaluonteisesta tehtävien lisääntymisestä.
Lisäeläkelaitosten hallintoa koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännöissä olisi mahdollista rinnastaa laitoksen hallintoa koskevien määräysten osalta eläkkeensaajat vakuutettuihin. Lisäksi ehdotetaan, että lisäeläkesäätiön säännöissä voisi olla määräyksiä luottamusmiehestä tai työsuojeluvaltuutetusta vakuutettujen edustajana. Lisäeläkekassojen osalta kassan säännöissä voitaisiin määrätä siitä, että vakuutetut voivat valita edustajansa kassan edustajistoon muualtakin kuin vakuutettujen keskuudesta. Kaikkien hallintoa koskevien esitysten osalta siis ehdotetaan, että laitoksen säännöissä olisi mahdollista määrätä toisin kuin, mitä hallinnon osalta laissa säädetään. Tämä vaihtoehto on tarkoituksenmukaisempi kuin asiasta säätäminen lailla ilman, että laitokset voisivat itse päättää asiasta. Koska esityksen tarkoituksena on joustavoittaa lisäeläkelaitosten hallintoa ja erityisesti huomioida tilanteet, joissa laitoksessa on vakuutettujen sijaan pääasiassa eläkkeensaajia, on perusteltua jättää tältä osin valinta lisäeläkelaitoksille. Lisäeläkelaitokset ovat keskenään erilaisia muun muassa sen suhteen, kuinka paljon niillä on vakuutettuja, joille karttuu eläkettä, ja kuinka paljon laitoksella on eläkkeensaajia. Lisäeläkelaitosten hallintoa ja hallitusten jäsenten valintaa voitaisiin säädellä myös vaihtoehdolla, jossa edustajat valitsisivat vakuutettuja edustavat hallituksen jäsenet, jolloin säännöissä olisi määrättävä myös siitä, miten edustajat valitaan tai ketkä toimivat edustajina sekä miten he suorittavat hallituksen jäsenten valinnan. Kyseisten edustajien ei tarvitsisi olla vakuutettuja, jotta lainmuutoksen tarkoitus hallinnon sujuvoittamisesta toteutuisi. Tällä esityksellä on tarkoitus helpottaa lisäeläkelaitosten hallinnon toimintaa tilanteessa, jossa laitoksissa on suuri osa eläkkeensaajia, mutta kuitenkin niin, että myös eläkkeensaajien vaikutusmahdollisuudet tulee hallinnossa huomioida. Liian laajan valinnanvapauden edustajia valitessa ei voida katsoa olevan tarkoituksenmukaista ja kysymykseksi voi myös laajan valinnanvapauden tilanteessa muodostua se, kuka lisäeläkelaitoksissa vakuutettujen ja eläkkeensaajien valtaa hallinnossa tosiasiassa käyttää. Laajan valinnanvapauden tilanteessa hallinnossa voi muodostua tilanteita, jossa vakuutettujen/eläkkeensaajien yhteys heidän puolestaan toimiviin valitsijoihin on heikko tai olematon. Hallituksen jäsenet on tähän asti valittu niin sanottua pariteettiperiaatetta noudattaen, eli työnantaja ja toimintapiiriin kuuluvat henkilöt ovat valinneet edustajansa toisistaan riippumatta. Tilanteessa, jossa laitosten vakuutettujen määrä on laskenut ja tosiasiallinen mahdollisuus osallistua hallituksen valintaan on vakuutetuilla/eläkkeensaajilla heikentynyt esimerkiksi korkean iän tai heidän vähäisen määränsä takia, on esityksessä pyritty varmistamaan yhteys toimintapiiriin kuuluvien henkilöiden välillä sekä valitsijoiden välillä ja tältä osin on päädytty ratkaisuun, jossa valitsijaksi on mahdollista valita luottamusmies, varaluottamusmies, luottamusvaltuutettu, työsuojeluvaltuutettu tai varavaltuutettu.
Lisäeläkelaitosten vastuuvelan katteena olevan omaisuuden sijoittamista koskeviin säännöksiin ehdotetaan muutoksia tiettyihin yksityiskohtiin. Vastuuvelan kattamista koskevien säännösten perusperiaatteisiin prosenttimääräisine rajoituksineen tiettyihin omaisuuslajeihin sijoittamisesta ei ehdoteta muutoksia. Lausuntokierroksella olleessa esityksessä ehdotettiin mallia, jossa säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoitetulla omaisuudella olisi ollut määräaikana, 31.12.2026 saakka, mahdollista kattaa enintään 20 % 5 §:ssä tarkoitetun vastuuvelan katteen määrästä. Enintään 15 % säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoitetulla omaisuudella olisi ollut mahdollista kattaa vastuuvelan katteen määrää 21.12.2028 saakka. Tarkoituksena oli mahdollistaa laitoksille tarvittaessa hallittu luopuminen sijoituksista siirtymäajoilla. Mahdollisena vaihtoehtona joko yhdistettynä siirtymäaikoihin tai itsenäisenä ratkaisuna oli myös poikkeuslupa vastuuvelan kattamiseksi sijoituksilla säännellyn markkinan ulkopuolella. Vaihtoehdossa Finanssivalvonta olisi voinut lisäeläkelaitoksen hakemuksesta antaa luvan siihen, että laitos voisi kattaa 16 §:n 2 momentissa säädetyn lisäksi enintään tietyn prosenttimäärän verran vastuuvelan katteen määrästä säännellyn markkinan ulkopuolelle tehdyillä sijoituksilla. Tällaisessa vaihtoehdossa olisi ollut tarpeen säädellä myös aikarajasta, jonka Finanssivalvonnan myöntämä poikkeuslupa olisi ollut voimassa sekä luvan myöntämisen edellytyksistä sekä mitä hakemuksessa olisi esitettävä. Vaihtoehdon arvioitiin vaativan Finanssivalvonnalta sekä poikkeuslupia hakevilta laitoksilta jonkin verran resursseja. Kummankaan tässä esitetyn vaihtoehdon ei myöskään arvioitu kannustavan laitoksia siihen, että sijoitusvarallisuus saatettaisiin pysyvästi lain edellyttämälle tasolle. Myös lausuntopalautteessa nähtiin läpinäkyvämmäksi ja yksinkertaisemmaksi ratkaisu, jossa rajoitetta nostettaisiin suoraan lain nojalla korkeammalle tasolle, johon esityksessä päädyttiinkin. Esityksessä on kyse 1.1.2022 voimaan tulleen eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä säädettyjen tiettyjen säännösten uudelleentarkastelusta. Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetulla lailla on pantu täytäntöön ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2341/2016/EU), jonka uudelleen tarkastelu komission on tehtävä viimeistään tammikuussa 2023. Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) on käynnistänyt mainittua direktiiviä koskevan teknisen konsultaation, joka on päättynyt syyskuussa 2023.
Luonnos hallituksen esityksestä oli lausunnolla lausuntopalvelussa 19.7.2023 – 30.8.2023. Lausunnon antoivat Akava ry, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK, SAK ry, Eläkesäätiöyhdistys ESY ry ja Finanssivalvonta. Lausunnonantajat pääosin kannattivat esityksen tavoitetta joustavoittaa lain hallintoa koskevia säännöksiä tilanteessa, jossa isossa osassa lisäeläkelaitoksia eläkkeensaajien määrä on suuri ja suurenemassa suhteessa vakuutettuihin. Samoin muutoksia koskien lisäeläkelaitoksen mahdollisuutta kattaa suurempi osa vastuuvelan katteen määrästä säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoitetulla omaisuudella kannatti pääosa lausunnon antajista. Lausuntopalautteen pohjalta 6 lukua koskevia muutoksia jatkovalmisteltiin sosiaali- ja terveysministeriössä. Hallintoa koskevien muutosten osalta joustavampaa säätelyä liittyen hallitusten jäsenten valintaan verrattuna lausunnolla olleeseen esitykseen toivoivat Elinkeinoelämän Keskusliitto EK, SAK ry sekä Eläkesäätiöyhdistys ESY ry.
1 luku Lain soveltaminen ja toiminnan keskeiset periaatteet
11 §. Säännösten soveltaminen maksuperusteiseen lisäeläkejärjestelyyn. Pykälään tehtäisiin lakitekninen muutos. Pykälän sanamuotoa muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin tarpeettomat viittaukset. Lisäksi muutetaan pykälän otsikointi vastaamaan lakiteknisiä vaatimuksia.
12 §. Säännösten soveltaminen sijoitussidonnaiseen lisäeläkejärjestelyyn. Muutetaan pykälän otsikointi vastaamaan lakiteknisiä vaatimuksia.
3 luku Johto ja hallintojärjestelmä
4 a §. Eläkkeensaajien rinnastaminen vakuutettuihin. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi pykälä koskien lisäeläkelaitosten eläkkeensaajien rinnastamista vakuutettuihin eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain (946/2021) 4 luvun hallintoa koskevia säännöksiä sovellettaessa. Rinnastuksesta tulee olla määräys lisäeläkelaitoksen säännöissä. Säännöksen tarkoituksena on selkeyttää asiaa koskevaa sääntelyä vastaamaan paremmin vallitsevaa oikeuskäytäntöä.
Ehdotetun 2 momentin mukaisesti lisäeläkekassan sääntöihin on mahdollista lisäksi ottaa säännös, jolla eläkkeensaajat rinnastetaan vakuutettuihin myös kassankokousta koskevien säännösten sekä edustajiston valinnan osalta. Pykälällä on tarkoitus varmistaa lisäeläkekassan päätöksenteon sujuvuus ja toimivuus.
4 b §. Edustajiston valinta lisäeläkekassassa. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, joka mahdollistaisi sen, että lisäeläkekassaan ei enää sovellettaisi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain vastaavaa pykälää, jos siitä säännöissä määrättäisiin. Lakiin lisättävän pykälän sisältö poikkeaisi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain vastaavasta säännöksestä siten, että lisäeläkekassan sääntöihin otetun määräyksen nojalla kassankokouksen päätösvaltaa voivat käyttää osakkaiden keskuudestaan valitsemat edustajat ja vakuutettujen valitsemat edustajat. Osan lisäeläkekassojen vakuutettujen ja eläkkeensaajin ollessa jo iäkkäitä on perusteltua lisätä lakiin pykälä joka mahdollistaa sen, että edustajistoon voidaan valita muitakin kuin vakuutettuja ja näin mahdollistaa päätöksenteon sujuvuus. Lisäeläkekassat voivat valita käyttävätkö tätä uutta mahdollisuutta edustajiston valinnasta vai jatkavatko eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 3 luvun 1 §:n 2 momentin soveltamista edustajiston valintaan.
4 c §. Hallituksen valinta lisäeläkesäätiössä. Pykälä mahdollistaa lisäeläkesäätiössä sääntömääräyksen, jonka mukaan hallituksen jäseniä valitessa vakuutettuja edustavat hallituksen jäsenet valitsee luottamusmies, varaluottamusmies, luottamusvaltuutettu, työsuojeluvaltuutettu tai varavaltuutettu ja tällaisia valitsijoita on oltava vähintään kaksi. Näin mahdollistetaan hyvän hallinnon mukaisten periaatteiden mukaan toimiminen varmistamalla, että hallituksen jäsenten valintaan osallistuu useampi kuin yksi henkilö. Laki täsmentyisi siltä osin, että vakuutettujen edustajat on lueteltu pykälässä tyhjentävästi. Jos lisäeläkesäätiön säännöissä on rinnastettu 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eläkkeensaaja vakuutettuun, tätä momenttia sovelletaan siten, että luottamusmies ja työsuojeluvaltuutettu edustaa tällöin myös eläkkeensaajia. Tällä varmistetaan lisäeläkesäätiön hallinnon sujuva toiminta tilanteessa, jossa vakuutettujen ei voida odottaa osallistuvan lisäeläkesäätiön hallintoon aktiivisesti esimerkiksi korkean iän vuoksi. Lisäeläkesäätiöt voivat säännöissään valita käyttävätkö tätä uutta mahdollisuutta määrätä säännöissä hallituksen jäsenten valinnasta vai sovelletaanko edelleen valinnassa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 4 luvun 9 §:n 2 momenttia.
5 luku Vastuuvelka, vakuutusmaksut ja vakavaraisuus
15 §. Pysyvät ylikatteen palauttaminen osakkaille. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentista poistettaisiin virke ”vakuutusteknisten vastuuvelkojen mukaisessa suhteessa”. Nykyisen 1 momentin mukaisesti ylikate olisi palautettava osakkaille vakuutusteknisten vastuuvelkojen mukaisessa suhteessa. Tästä aiheutuu haaste koskien tilannetta, jossa ylikatetta palautetaan osakaskohtaista kirjanpitoa noudattavassa lisäeläkesäätiöissä, sillä vakuutusteknisten vastuuvelkojen mukaisessa suhteessa palauttaminen toimisi työnantajakohtaisen kirjanpidon periaatteen vastaisesti. Muutoksella varmistettaisiin, että osakaskohtaista kirjanpitoa noudattavat lisäeläkesäätiöt voivat palauttaa ylikatteen ilman, että siitä aiheutuisi ristiriitaa kirjanpitotapaan nähden.
6 luku Varojen sijoittaminen ja vastuuvelan kattaminen
8 §. Vastuuvelan kattaminen kokonaan velkasitoumuksilla, talletuksilla ja rahasto-osuuksilla. Muutetaan pykälän 2 momenttia siten, että vastuuvelka voidaan kattaa kokonaan myös talletuksilla sellaisissa luottolaitoksissa, joiden luottoluokitus kuuluu luottoluokkaan 2. Nyt voimassa olevan sääntelyn mukaan vastuuvelka voidaan kattaa kokonaan talletuksilla vain silloin, jos luottolaitoksen luottoluokka on 1. Tämä voi olla käytännössä vaikeaa, sillä suuri osa Suomessa toimivista pankeista ei kuulu tällä hetkellä luottoluokkaan 1. Vaikka vastuuvelkaa ei yleensä kateta kokonaan talletuksilla, sääntelyllä voi olla merkitystä esimerkiksi lisäeläkelaitoksen selvitystilan aikana, kun sijoitusomaisuutta myydään ja varat talletetaan.
16 §. Säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoittamista koskevat rajoitukset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentissa luetellulla omaisuudella, jos sillä ei käydä kauppaa säännellyllä markkinalla taikka monenkeskisessä tai organisoidussa kaupankäyntijärjestelmässä voisi kattaa enintään 15 prosenttia vastuuvelasta, nykyisin 10 prosentin sijaan.
17 §. Vakuudettomiin velkasitoumuksiin sijoittamista koskevat rajoitukset. Pykälään tehtäisiin lakitekninen tarkistus. Pykälän 1 momentin sanamuodosta johtuen voi olla epäselvyyttä siitä, että pykälässä säädettävää 5 prosentin rajaa vakuudettomaan velkakirjaan sijoittamisesta ei sovelleta kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin. Tämän vuoksi ehdotetaan, että pykälän 1 momenttia muutetaan lisäämällä maininta siitä, että rajaa ei sovelleta sellaisiin velkakirjoihin, joihin liittyy kiinteään omaisuuteen liittyvä vakuus, joita tarkoitetaan 7 §:n 1 momentin 5 tai 6 kohdassa. Lisäksi pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 3 kohta, jonka mukaan vakuudettomaan velkakirjaan sijoittamisen 5 prosentin rajoitusta, ei sovellettaisi velkakirjoihin ja rakennusaikaisiin saamisiin 7 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulta kiinteistöyhteisöltä, jossa lisäeläkelaitoksella on määräämisvalta. Edellä mainittuja velkakirjoja ja rakennusaikaisia saamisia koskevat prosenttimääräiset säännökset kumottiin vuonna 2017 aiemmin voimassa olleesta eläkesäätiölaista ja vakuutuskassalaista. Vaikka 17 §:ä ei sovelleta tiettyihin velkakirjoihin, niiden sijoittamiseen sovelletaan 3 §:ssä säädettyjä yleistä periaatetta varojen asianmukaisesta sijoittamisesta.
19 §. Sijoitukset yhteen yhteisöön. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 5 kohta, jonka mukaan prosenttimääräistä rajoitusta yhteen yhteisöön sijoittamisesta ei sovellettaisi sellaisiin velkakirjoihin, joiden vakuutena on kiinnitys 7 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun kiinteään omaisuuteen tai jonka vakuutena on 7 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuja kiinteistöyhteisön osakkeita ja osuuksia. Pykälän 1 momentissa säädetyn 5 prosentin hajauttamissäännön sijaan sovellettaisiin 6 luvun 3 §:n yleisiä periaatteita lisäeläkelaitoksen sijoitusten hajauttamisesta ja turvaavuudesta. Lisäeläkelaitoksen varoja sijoitettaessa on huolehdittava niiden monipuolisuudesta ja hajauttamisesta. Nyt ehdotetaan, että säännöstä ei sovellettaisi kiinteistövakuudellisiin velkakirjoihin. Kiinteistövakuudellisia velkakirjoja koskenut hajauttamissäännös kumottiin vuonna 2017 aiemmin voimassa olleesta eläkesäätiölaista ja aiemmin voimassa olleesta vakuutuskassalaista, kun katesäännöksiä uudistettiin kiinteistösijoittamisen osalta vastaamaan OECD:n pääomaliikekoodia. Lisäksi 2 momentin 4 kohtaan tehtäisiin lakitekninen muutos.
26 §. OECD-valtioiden rinnastaminen ETA-valtioihin. Pykälässä säädetään siitä, mitä 6 luvun pykäliä sovellettaessa OECD-valtiot rinnastetaan ETA-valtioihin. Pykälää muutettaisiin siten, että 6 luvun 16 §:n 1 momentti suljettaisiin pois pykälän soveltamisalasta eli 16 §:n 1 momenttia sovellettaessa ETA-valtioon ei voida rinnastaa muitakin kuin siihen kuuluvia OECD-valtioita. Edellä tarkoitetussa 16 §:n 1 momentissa säädetään siitä, että lisäeläkelaitoksen varat on sijoitettava pääasiallisesti säännellylle markkinalle. Muutos tarkoittaisi sitä, että säännellyn markkinan määritelmä ei laajene kattamaan ETA-valtioiden ulkopuolisia säänneltyjä markkinoita sellaisissa OECD-valtioissa, jotka eivät ole myös ETA-valtioita. Muutos on välttämätön, sillä pykälän nykyinen muotoilu on IORP II- direktiivin vastainen. Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan varat on sijoitettava pääasiallisesti säännellyillä markkinoilla. Direktiivin 6 artiklan 14 kohdan mukaan säännellyllä markkinalla tarkoitetaan direktiivin 2014/65/EU 4 artiklan 1 kohdan 21 alakohdassa määriteltyä säänneltyä markkinaa. Suomessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/65/EU rahoitusvälineiden markkinoista sekä direktiivin 2002/92/EY ja direktiivin 2011/61/EU muuttamisesta (uudelleenlaadittu) ETA:n kannalta merkityksellinen teksti, on pantu täytäntöön kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetulla lailla (1070/2017), jonka 1 luvun 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan säännellyllä markkinalla tarkoitetaan pörssin tai sitä muussa ETA-valtiossa vastaavan markkinoiden ylläpitäjän ylläpitämää monenkeskistä järjestelmää, jossa markkinan ylläpitäjän laatimien sääntöjen mukaisesti saatetaan yhteen rahoitusvälineitä koskevia osto- ja myyntitarjouksia tai tarjouskehotuksia siten, että tuloksena on rahoitusvälinettä koskeva sitova kauppa.
12 luku Lakisääteinen selvitystila ja konkurssi
16 §. Etuoikeutetut velkojat. Pykälään tehtäisiin lakitekninen korjaus muuttamalla virheellinen viittaus 4 luvun 1 §:n viittaukseksi 5 luvun 1 §:ssä tarkoitettuun vastuuvelkaan.
Laki ehdotetaan tulemaan voimaan1.5.2024.
Yhdenvertaisuusperiaate
Ihmiset ovat perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta saman-laisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä yksilöille lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa heille velvollisuuksia (ks. esim. PeVL 53/2016 vp, PeVL 31/2014 vp; ks. myös HE 309/1993 vp, s. 42–43). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia (HE 309/1993 vp, s. 42–43, PeVL 35/2021 vp).
Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että ikään perustuva sääntely, erityisesti silloin, kun se perustuu tarkkaan ikärajaan, on perusoikeusherkkää perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkielto huomioon ottaen (PeVL 44/2010 vp).
Tässä esityksessä kyse on lisäeläkelaitoksen eläkkeensaajien rinnastamisesta laitoksessa vakuutettuihin säännöissä tehtävän määräyksen perusteella laitoksen hallintoa koskevassa päätöksenteossa. Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain mukaan laitoksen hallintoon osallistuvat vain vakuutetut. Perustuslakivaliokunta on katsonut tarkkojen ikärajojen kohdalla, että tällaisia voidaan lainsäädännössä asettaa, jos hyväksyttävä syy on kiinteässä ja asiallisessa yhteydessä lain tarkoitukseen (PeVL 44/2010 vp).
Hallituksen esityksessä kyse ei ole tarkkaan ikärajaan perustuvasta sääntelystä, jota koskevat erityisen korkeat hyväksyttäville perusteluille asetettavat vaatimukset. Eläkkeensaajien ja vakuutettujen erilainen oikeusasema ei perustu tarkkaan laissa säädettyyn ikärajaan, vaikka eläkkeensaajat pääasiassa ovat ikääntyneitä henkilöitä. Eläkkeensaajien ja vakuutettujen erilaiselle oikeusasemalle on olemassa asialliset perusteet, jotka koskevat laitoksen kustannustehokkaan hallinnon sekä vakuutettujen ja eläkkeensaajien osallistumisoikeuksien välistä tasapainoa. Eläkkeensaajien osallistumisoikeutta rajaamalla voidaan pienentää hallinnosta, kuten kokousten järjestämisestä aiheutuvia, kustannuksia. Toisaalta lisäeläkejärjestelyissä erityisesti eläkkeensaajien oikeus maksussa oleviin eläkkeisiin on hyvin turvattu, sillä maksussa olevia eläkkeitä voidaan alentaa vain, jos laitoksen taloudellinen tilanne edellyttäisi muutoin sen asettamista selvitystilaan. Sen sijaan vakuutettujen tulevien eläkkeiden karttumista voidaan alentaa tavanomaisella sääntöjen muutos menettelyllä. Eläkkeensaajien oikeusasema ei siksi vaarannu, vaikka heidän osallistumisoikeudestaan määrättäisiin laitoskohtaisesti säännöissä.
Omaisuudensuoja
Lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain mukaan lisäeläkelaitokset harjoittavat muuta sosiaalista eläkevakuutustoimintaa kuin lakisääteistä eläkevakuuttamista. Kyse on yksityisistä oikeushenkilöistä, jotka harjoittavat vapaaehtoista lisäeläketoimintaa. Lisäeläkelaitokset hallinnoivat omistamiaan varoja, joilla katetaan lisäeläkkeistä johtuva vastuuvelka. Vakuutettujen etujen turvaamiseksi tämän omaisuuden sijoittamista eri omaisuuslajeihin säädellään lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetulla lailla.
Perustuslakivaliokokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 9/2008 vp). Valiokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt kulloinkin kyseessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (ks. esim. PeVL 36/2004 vp, s. 2/I ja PeVL37/2004 vp, s. 2/I.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyk-sessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annetun lain (947/2021) 1 luvun 11 ja 12 §, 5 luvun 15 §:n 1 momentti, 6 luvun 8 §:n 2 momentti, 16 §:n 2 momentti, 17 §, 19 §:n 2 momentin 4 kohta ja 26 §, sekä 12 luvun 16 §:n 1 momentti sellaisena kuin niistä on 6 luvun 19 §:n 2 momentin 4 kohta laissa 934/2022, sekä
lisätään 3 lukuun uusi 4 a–4 c ja 6 luvun 19 §:n 2 momenttiin uusi 5 kohta seuraavasti:
1 luku
Lain soveltaminen ja toiminnan keskeiset periaatteet
11 §Säännösten soveltaminen maksuperusteiseen lisäeläkejärjestelyyn
Maksuperusteiseen lisäeläkejärjestelyyn ei sovelleta 2 luvun 3 §:ää.
12 §Säännösten soveltaminen sijoitussidonnaiseen lisäeläkejärjestelyyn
3 luku
Johto ja hallintojärjestelmä
4 a §Eläkkeensaajan rinnastaminen vakuutettuun
Lisäeläkesäätiön säännöissä voidaan määrätä, että eläkkeensaaja rinnastetaan vakuutettuun eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 4 luvun hallintoa koskevia säännöksiä sovellettaessa.
Lisäeläkekassan säännöissä voidaan määrätä, että eläkkeensaaja rinnastetaan vakuutettuun 4 b §:ää ja eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 3 luvun kassankokousta ja 4 luvun hallintoa koskevia säännöksiä sovellettaessa.
4 b §Edustajiston valinta lisäeläkekassassa
Lisäeläkekassan säännöissä voidaan määrätä, että kassankokouksen sijaan päätösvaltaa voivat käyttää osakkaiden keskuudestaan valitsemat edustajat ja vakuutettujen valitsemat edustajat.
4 c §Hallituksen valinta lisäeläkesäätiössä
Lisäeläkesäätiön säännöissä voidaan määrätä, että yhteistoimintalaissa (1333/2021) tarkoitetut henkilöstön edustajat tai työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa (44/2006) tarkoitetut työsuojeluvaltuutetut tai varavaltuutetut valitsevat vakuutettuja edustavat hallituksen jäsenet. Tällaisia valitsijoita on oltava vähintään kaksi.
5 luku
Vastuuvelka, vakuutusmaksut ja vakavaraisuus
15 §Pysyvän ylikatteen palauttaminen osakkaille
Jos lisäeläkelaitoksen 6 luvun säännösten ja sen nojalla annettujen määräysten mukaisten varojen tilinpäätöksen yhteydessä arvioidaan pysyvästi kattavan vastuuvelan määrän ja varojen kokonaisuudessaan ylittävän lisäeläkelaitoksen vastuuvelan ja muiden velkojen määrän, erotusta vastaavat varat saadaan Finanssivalvonnan luvalla palauttaa osakkaille.
6 luku
Varojen sijoittaminen ja vastuuvelan kattaminen
8 §Vastuuvelan kattaminen kokonaan velkasitoumuksilla, talletuksilla ja rahasto-osuuksilla
Mitä 1 momentin 1–3 ja 5–7 kohdassa säädetään, ei sovelleta, ellei velan, velallisen tai takaajan luottoluokitus kuulu eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta annetun lain (315/2015) 11 §:ssä tarkoitettuun luottoluokkaan 1. Mitä 1 momentin 4 kohdassa säädetään, ei sovelleta, ellei luottolaitos kuulu mainitun lain 11 §:ssä tarkoitettuun luottoluokkaan 1 tai 2.
16 §Säännellyn markkinan ulkopuolelle sijoittamista koskevat rajoitukset
Edellä 5 §:ssä tarkoitetusta vastuuvelasta voidaan kattaa yhteensä enintään 15 prosenttia seuraavalla omaisuudella, jollei sillä käydä kauppaa säännellyllä markkinalla taikka monenkeskisessä tai organisoidussa kaupankäyntijärjestelmässä:
1) osakkeet, osuudet ja osakkeisiin rinnastettavat arvopaperit;
2) sitoumukset, joilla on heikompi etuoikeus kuin velallisen muilla sitoumuksilla;
3) joukkovelkakirjat;
4) muut kuin 1–3 kohdassa tarkoitetut sijoitusvälineet, joilla on pitkän aikavälin sijoitushorisontti.
17 §
Vakuudettomiin velkasitoumuksiin sijoittamista koskevat rajoitukset
Katettavasta vastuuvelasta enintään määrä, joka vastaa viittä prosenttia 5 §:ssä tarkoitetusta vastuuvelasta, voidaan kattaa velkasitoumuksella, johon ei liity vakuutta, joka 7 §:n 1 momentin 5 tai 6 kohdan tai 8—10 §:n mukaan voitaisiin sellaisenaan hyväksyä vastuuvelan katteeksi.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei kuitenkaan sovelleta:
1) velkasitoumuksiin, joissa velallisena on 8 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu taho;
2) joukkovelkakirjalainoihin ja muihin pääomamarkkinavälineisiin;
3) velkasitoumuksiin ja rakennusaikaisiin saamisiin 7 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulta kiinteistöyhteisöltä.
19 §Sijoitukset yhteen yhteisöön
Mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta:
4) 7 §:n 1 momentin 6 ja 7 kohdassa tarkoitettuun omaisuuteen;
5) velkasitoumuksiin, joiden vakuudeksi on voimassa kiinnitys 7 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun omaisuuteen tai joiden vakuutena on mainitun momentin 6 kohdassa tarkoitettuja kiinteistöyhteisön osakkeita ja osuuksia.
26 §OECD-valtioiden rinnastaminen ETA-valtioihin
ETA-valtioon rinnastetaan muutkin kuin siihen kuuluvat OECD-valtiot sovellettaessa 7–12 ja 14 §:ää, 16 §:n 2–4 momenttia sekä 20 ja 25 §:ää.
12 luku
Lakisääteinen selvitystila ja konkurssi
16 §Etuoikeutetut velkojat
Konkurssissa olevassa lisäeläkelaitoksessa vakuutetuilla, eläkkeen saajilla, muiden etuuksien saajilla ja edunsaajilla on osuudestaan 5 luvun 1 §:ssä tarkoitettuun vastuuvelkaan keskenään samanlainen etuoikeus lisäeläkelaitoksen omaisuuteen kuin irtaimen pantin haltijalla on pantattuun omaisuuteen.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 25.1.2024
Pääministeri
Petteri Orpo
Sosiaaliturvaministeri
Sanni Grahn-Laasonen