StVM 53/2022 vp HE 319/2022 vp

Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 59 §:n muuttamisesta sekä eräiksi muiksi laeiksi.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että valtio voi korvata Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia myöntämällä erillinen valtion korvaus.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan alkuvuonna 2023. Korvauksia koskevia säännöksiä sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2024 syntyneisiin kustannuksiin.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 59 §:n muuttamisesta sekä eräiksi muiksi laeiksi (HE 319/2022 vp, jäljempänä alkuperäinen esitys) ehdotetaan säädettäväksi toistaiseksi voimassa olevana mahdollisuutena, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voisivat ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä sairaaloidensa yhteydessä. Voimassa olevassa laissa näillä hyvinvointialueilla on tämä mahdollisuus vuoden 2032 loppuun saakka. Alkuperäisessä esityksessä ei esitetä asianomaisille hyvinvointialueille rahoitusta asiaan, mutta tuodaan esiin, että neuvotellessaan hallituskauden lopun lainsäädäntöohjelmasta pääministeri Marinin hallitus linjasi (17.11.2022) seuraavaa: ” Epävirallinen ministerityöryhmä on […] linjannut, että Länsi-Pohjan ja Savonlinnan keskussairaaloiden ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpidosta aiheutuvat kustannukset valmistaudutaan korvamaan vuodesta 2024 alkaen. Valtioneuvosto varaa vuosien 2024–2027 julkisen talouden suunnitelmaan tarvittavat määrärahat. Rahoituksen osoittamisen toteuttamistapa sekä tarvittavista säädöksistä vastaava ministeriö ratkaistaan erikseen jatkovalmistelussa.” Alkuperäisessä esityksessä (s. 25) todetaan, että hallituksen tarkoitus on antaa mainittua hallituksen esitystä täydentävä hallituksen esitys erillisen rahoituksen toteuttamisesta. Esitykset erotetaan toisistaan aikataulusyistä, jotta eduskunnalla on enemmän aikaa käsitellä kokonaisuutta ennen eduskunnan istuntokauden päättymistä 3.3.2023.

Tässä hallituksen esityksessä täydennettäisiin alkuperäistä esitystä ehdottamalla säädettäväksi erillisestä valtion korvauksesta, jolla korvattaisiin kyseessä olevien hyvinvointialueiden kahden yhteispäivystysyksikön yläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia.

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä valtiovarainministeriön avustuksella.

Esityksestä pidettiin lausuntokierros ajalla 9-20.1.2023. Lisäksi hyvinvointialueille, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviranomaiselle Valviralle ja aluehallintovirastoille järjestettiin kuulemistilaisuus 16.1.2023. Saatua lausuntopalautetta käsitellään jaksossa 5. Hankkeen asiakirjat ovat saatavilla hankesivulla https://stm.fi/hanke?tunnus=STM002:00/2023 . Hankkeen tunnukset ovat STM002:00/2023 ja VN/234/2023.

Esitystä käsiteltiin 27.1.2023 Hyvinvointialuetalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa (Hythanek). Esitystä ei ole tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä esityksen kiireellisyyden takia.

Alkuperäisessä esityksessä käsitellään päivystyksen järjestämistä koskevaa sääntelyä. Päivystyksen järjestämisestä säädetään keskeisesti terveydenhuoltolaissa (1326/2010), ja täydentävää sääntelyä on erityisesti kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen järjestämisen erikoisalakohtaisista edellytyksistä annetulla valtioneuvoston asetuksessa (583/2017), päivystysasetus.

Alkuperäisessä esityksessä kuvataan (s. 4), että hyvinvointialueiden rajat eivät vastaa aiempien sairaanhoitopiirien rajoja Lapissa ja Etelä-Savossa. Lapin hyvinvointialue koostuu sekä Lapin että Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirien alueista, joilla kummallakin on oma keskussairaalansa (Rovaniemessä ja Kemissä). Etelä-Savon hyvinvointialue koostuu sekä Etelä-Savon että Itä-Savon sairaanhoitopiirien alueista. Käytännön seurauksena sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevista sääntelymuutoksista on, että Lapin hyvinvointialueella ja Etelä-Savon hyvinvointialueella ei voisi olla kahta ympärivuorikautista yhteispäivystysyksikköä. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (616/2021, voimaanpanolaki) 59 §:ssä on siirtymäsäännös, jonka mukaan sen estämättä, mitä terveydenhuoltolain 50 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään päivystyksestä, Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voivat ylläpitää useampaa kuin yhtä ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä sairaaloidensa yhteydessä vuoden 2032 loppuun saakka.

Alkuperäisessä hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tämä toistaiseksi voimassa olevaksi mahdollisuudeksi. Jatkossa voimaanpanolain 59 §:ssä säädettäisiin, että sen estämättä, mitä terveydenhuoltolain 50 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään, Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voivat ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä sairaaloidensa yhteydessä, jos väestön palvelutarve sitä edellyttää ja enemmän kuin yhden yksikön ylläpito ei vaaranna laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä.

Alkuperäisen esityksen jaksossa 2.1.5 (s. 13–14) on kuvattu hyvinvointialueiden yleiskatteellista rahoitusta. Yleiskatteellisesta hyvinvointialueen rahoituksesta säädetään hyvinvointialueen rahoituksesta annetussa laissa (617/2021, rahoituslaki).

Hyvinvointialueiden rahoitusmalli lähtee siitä, että väestön palvelutarpeen kustannukset, mukaan lukien eritasoisten päivystyksellisten palveluiden tarve, tulevat hyvinvointialueiden kesken yhdenvertaisesti katettua rahoituslain mukaisella yleiskatteellisella rahoituksella. Hyvinvointialueet voivat itsehallintonsa ja voimassa olevan lainsäädännön puitteissa järjestää ja organisoida päivystystoimintansa päättämällään tavalla.

Voimassa olevan voimaanpanolain 59 §:n perustelujen mukaan kahdesta päivystyksestä aiheutuviin kustannuksiin ei maksettaisi erilliskorvausta Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueille, vaan kustannukset tulisi kattaa hyvinvointialueen rahoituslain mukaisella yleiskatteellisella rahoituksella (HE 241/2020 vp, s. 924).

Hallitus neuvotellessaan hallituskauden lopun lainsäädäntöohjelmasta linjasi (17.11.2022), että Länsi-Pohjan ja Savonlinnan keskussairaaloiden ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpidosta aiheutuvat kustannukset valmistaudutaan korvamaan vuodesta 2024 alkaen. Valtioneuvosto varaa vuosien 2024–2027 julkisen talouden suunnitelmaan tarvittavat määrärahat. Alkuperäisessä esityksessä (s. 24) on todettu, että pidemmällä tähtäimellä kahden yhteispäivystysyksikön ylläpito voi osoittautua Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialueille taloudellisesti raskaaksi ja kyseisten hyvinvointialueiden on sopeutettava päivystystoiminta järjestämisvastuullaan olevien palveluiden ja käytettävissä olevien resurssien kokonaisuuteen. Alkuperäisessä esityksessä (s. 25) todetaan, että hallituksen tarkoitus on antaa hallituksen esitystä HE 319/2022 vp täydentävä hallituksen esitys erillisen rahoituksen toteuttamisesta.

Rahoittamiseen liittyviä seikkoja on taustoitettu alkuperäisen esityksen jaksossa 2.2.1.3.

Hallituksen linjaukseen perustuvalla erilliskorvauksella rahoitettaisiin niitä ylimääräisiä kustannuksia, joita aiheutuu siitä, että Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialueilla ylläpidetään yhden sijaan kahta erillistä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä. Lähtökohtana erilliskorvausratkaisussa on, ettei näille alueille kuitenkaan myönnetä kaksinkertaisesti rahoitusta päivystyksen järjestämiseen, vaan korvattavaksi tulisi vain nimenomaan kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta syntyviä ylimääräisiä kustannuksia. Tarkoitus ei siis ole korvata väestön tarvitsemia päivystyksellisiä palveluita, joihin rahoitus saadaan jo rahoituslain kautta, eikä esimerkiksi kaikkea koko toisen sairaalan tai molempien sairaaloiden toimintaa. Ylimääräiset kustannukset koskevat pääosin tehottomuutta, joka voi syntyä ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen järjestämisestä hyvinvointialueella kahdessa sairaalassa. Tältä osin tarkastelu ei kuitenkaan rajoitu vain yhteen yhteispäivystysyksikköön. On todettava kuitenkin, että yhteispäivystysyksikön toiminnan ja kustannusten erottaminen sairaalan muusta ympärivuorokautisesta toiminnasta – esimerkiksi vuodeosastotoiminnasta, diagnostiikkavalmiudesta ja muusta valmiudesta – ei ole yksinkertaista. Niin ikään erilliskorvauksella ei ole tarkoitus rahoittaa päällekkäisyyden välttämiseksi kustannuksia, jotka hyvinvointialue kattaa joko asiakasmaksutuotoilla tai esimerkiksi muilta hyvinvointialueilta päivystyspalveluiden tuottamisesta niiden asukkaille laskutettavilla tuloillaan.

Terveydenhuoltolain 50 §:n 3 momentin mukaan hyvinvointialueet, joissa on yliopistollinen sairaala, sekä HUS-yhtymä voivat väestön palvelutarpeen niin edellyttäessä perustaa useamman kuin yhden ympärivuorokautisesti päivystävän yhteispäivystysyksikön sairaaloidensa yhteyteen. Säännöksen nojalla HUS-yhtymä ylläpitää Helsingin yliopistollisen keskussairaalan lisäksi ympärivuorokautista yhteispäivystystä Hyvinkäällä, Lohjassa ja Porvoossa sekä Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue Oulun yliopistollisen sairaalan lisäksi Oulaisissa. Näitä yhteispäivystysyksikköjä ylläpidetään ilman erillistä korvausta yleiskatteellisena rahoituslain pohjalta Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue itse ja Uudellamaalla HUS-yhtymän sitä ylläpitävien hyvinvointialueiden kautta saadun rahoituksen turvin. Valtio ei myöskään korvaa erikseen terveydenhuoltolain 50 §:n 5 momentin mukaiseen ympärivuorokautisen perusterveydenhuollon tai akuuttilääketieteen päivystyksen järjestämistä, vaan hyvinvointialue voi halutessaan ylläpitää tällaista päivystystä saatuaan luvan sosiaali- ja terveysministeriöltä. Hyvinvointialue rahoittaa myös tällaiset päivystysyksiköt rahoituslain pohjalta saamallaan yleiskatteellisella rahoituksella.

Hallituksen linjaus siitä, että Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialuille osoitetaan korvaus enemmän kuin yhden yhteispäivystysyksikön ylläpitoon perustuu erityisesti siihen, että erilliskorvauksella halutaan turvata Kemin ja Savonlinnan sairaalan päivystystoiminnan jatkumista aiemman laajuisena, sillä niissä on historiallisesti ollut ympärivuorokautinen yhteispäivystys aiemman oman sairaanhoitopiirin keskussairaalastatuksen perusteella. Hallitus ei ole linjannut, että myös yliopistollista sairaalaa ylläpitäville hyvinvointialueille ja HUS-yhtymälle osoitetaan erillinen korvaus, vaikka myös ne ylläpitäisivät enempää kuin yhtä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä. Kyseessä on viime kädessä hallituksen poliittinen päätös. Asiaa käsitellään yhdenvertaisuuden näkökulmasta esityksen säätämisjärjestysperusteluissa.

Hyvinvointialueet ovat juuri aloittaneet järjestämisvastuisina organisaatioina vuoden 2023 alussa ja tulevat voimassa olevan lainsäädännön ja rahoituksensa puitteissa muokkaamaan oman alueensa palvelujärjestelmää ja sen yhteydessä sairaaloidensa ja päivystystensä palveluvalikoimaa ja palveluverkkoa väestönsä palvelutarpeiden mukaiseksi. Koko maan tasoinen sairaaloiden palveluvalikoiman kokonaisarvio, jossa otetaan huomioon väestön yhdenvertainen palveluiden saatavuus ja saavutettavuus sekä osaamisen riittävyys ja kustannustehokkuus koko Suomessa, on vaikuttavasti ja hallitusti tehtävissä lähivuosina, mutta ei ennen kuin alueet ovat omat strategiset suunnitelmansa ja päätöksensä saaneet pidemmälle. Tässä yhteydessä myös Kemin ja Savonlinnan päivystysten palveleman väestön tarpeet, saatavuus ja saavutettavuus ja päivystysten toteuttaminen osana kansallista palveluverkkoa tulee arvioitavaksi. Kansalliset linjaukset ja mahdolliset säädösmuutokset päivystyksiä koskien voivat tulevina vuosina linjata uudelleen päivystysten järjestämistä.

Seuraavassa käydään läpi mahdollisia nykylainsäädännössä olevia rahoitustapoja, ja arvioidaan niiden soveltuvuutta hallituksen linjauksen mukaisen korvauksen myöntämisessä.

Hyvinvointialueiden rahoituslain mukainen rahoitus

Alkuperäisen esityksen jaksossa 2.1.5 kuvataan rahoituslain mukaista hyvinvointialueiden yleiskatteellista rahoitusta. Tässä esityksessä ei siten toisteta tätä kuvausta. Lyhyesti voidaan kuitenkin todeta, että hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus määräytyy pääosin hyvinvointialueen väestön sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarpeen sekä olosuhdetekijöiden perusteella. Lisäksi osa valtion rahoituksesta maksetaan asukaskohtaisena euromääräisenä rahoituksena ja osa perustuu hyvinvointialueiden toimintaan alueellaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Pääosa sosiaali- ja terveydenhuoltoon osoitettavasta laskennallisesta rahoituksesta kohdennetaan hyvinvointialueiden väestön palvelutarpeiden ja asukasmäärän perusteella. Lisäksi olosuhdetekijöinä otetaan huomioon asukastiheys, vieraskielisyys ja kaksikielisyys, saaristoisuus ja saamenkielisyys sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Valtion rahoitus on hyvinvointialueelle yleiskatteellista, joten hyvinvointialue päättää saamansa rahoituksen käytöstä ja kohdentamisesta itsehallintonsa ja toimivaltansa rajoissa.

Eräs vaihtoehto on, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille maksettavasta korvauksesta säädettäisiin rahoituslaissa. Alkuperäisen esityksen lausuntopalautteessa usea Lapin ja Etelä-Savon alueen toimija katsoi, että kahden ympärivuorikautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitoon tulisi osoittaa rahoitus muuttamalla rahoituslakia siten, että kahden ympärivuorokautisesti päivystävän sairaalan ylläpito määriteltäisiin olosuhdetekijäksi, jonka perusteella kyseessä oleville hyvinvointialueille myönnettäisiin rahoitusta. Tällöin kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito olisi rahoituslain 3 luvussa säädetty olosuhdetekijä, jonka perusteella rahoitusta osoitettaisiin vastaavaan tarkoitukseen muillekin hyvinvointialueille.

Toinen mahdollinen vaihtoehto olisi säätää rahoituslakiin näiden kahden alueen osalta jokin 3 luvun olosuhdetekijöistä erillinen muu korvaus tai lisä.

Valtionavustuslain mukainen valtionavustus

Valtionavustuslaissa (688/2001) säädetään perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Yksi vaihtoehto olisi, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnettäisiin rahoitusta valtionavustuslain mukaisena valtionavustuksena.

Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Lain 3 §:n mukaan ellei muussa laissa toisin säädetä, valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionavustuksena ei muun ohella pidetä tukea, korvausta tai muuta etuutta, jos oikeus sen saamiseen perustuu lakiin ja myönnettävän määrän määräytymisperuste säädetään yksityiskohtaisesti laissa.

Valtionavustukset ovat pääsääntöisesti harkinnanvaraisia, ja valtionavustuslaki on tarkoitettu harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevaksi yleislaiksi.

Lain 5 §:ssä säädetään valtionavustuslajeista. Pykälän mukaan valtionavustus voidaan myöntää yleisavustuksena tai erityisavustuksena. Yleisavustus voidaan myöntää valtionavustuksen saajan toimintaan yleisesti tai tiettyyn osaan sen toiminnasta. Erityisavustus voidaan myöntää esimerkiksi investointiavustuksena tai hankeavustuksena. Yleisavustus voidaan lain perustelujen (HE 63/2001 vp, s. 33) myöntää käytettäväksi saajan säännönmukaiseen toimintaan tai tiettyyn osaan siitä. Esimerkkinä perusteluissa käytetään yhdistyksen valtionavustusta. Perustelujen mukaan yhdistyksissä valtionavustus on tarkoitettu käytettäväksi yhdistyksen sääntöjen mukaiseen toimintaan sekä siihen liittyviin hallintomenoihin. Yleisavustuksia myönnetään toiminta-avustuksina usein myös hyvinkin tarkkaan rajattuihin toimintoihin tai osaan avustuksen saajan toiminnasta. Valtionavustusta ei saa tällöin käyttää yleisesti saajan säännönmukaiseen toimintaan.

Lain 6 §:n mukaan valtion talousarviosta tai talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta myönnettävä valtionavustus ei saa kattaa valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta aiheutuvien kokonaiskustannusten täyttä määrää, jollei valtionavustuksen myöntämisen tavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömistä ja perustelluista syistä muuta johdu, paitsi esimerkiksi apurahan tyyppisissä erityisavustuksissa. Toiminnan tai hankkeen toteutuneet kustannukset voivat kuitenkin jäädä pienemmiksi kuin valtionapuviranomaisen vahvistaman laskennallisen perusteen mukaan myönnetty valtionavustus. Lain 7 §:ssä säädetään valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän mukaan muun muassa tarkoituksen on oltava yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja valtionavustuksen myöntämistä on pidettävä tarpeellisena valtionavustuksen hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena olevan hankkeen tai toiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen. Lain 3 luvussa on menettelysäännöksen valtionavustuksen hakemisesta ja maksamisesta, 4 luvussa valtionavustuksen käytöstä ja valvonnasta, 5 luvussa valtionavustuksen palauttamisesta ja takaisinperinnästä ja 6 luvussa tietojensaannista ja tietojen luovuttamisesta.

Valtionavustuslain 8 §:n mukaan tarkempia säännöksiä lain soveltamisalaan kuuluvan valtionavustuksen talousarvion mukaisesta myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 7 c §:n mukaan tarkempia säännöksiä määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Mainittujen valtuuksien nojalla voidaan antaa asetus johonkin tiettyyn valtionavustukseen suunnattavasta avustuksesta. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla on annettu sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden valtionavustuksista vuosina 2020–2023 annettu valtioneuvoston asetus (13/2020, sote- kehittämisasetus). Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla on annettu valtioneuvoston asetukset valtionavustuksesta eräisiin julkiselle sosiaali- ja terveydenhuollolle covid-19-epidemiasta vuonna 2021 aiheutuviin kustannuksiin (860/2021) sekä valtionavustuksesta eräisiin julkiselle sosiaali- ja terveydenhuollolle covid-19-epidemiasta vuonna 2022 aiheutuviin lisäkustannuksiin (844/2022).

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalla on useita erityyppisiä valtionavustuksia. Osa avustuksista on jokavuotisia, perusrahoitustyyppisiä yleisavustuksia. Osa avustuksista on hallitusohjelman mukaisia valtionavustushankkeita ja osa avustuksista talousarvioprosessista esiin nouseviin, vaihtuviin tarkoituksiin myönnettäviä avustuksia.

Edellä mainittu sote-kehittämisasetus liittyy hallitusohjelmaa toteuttavaan kehittämishankkeeseen. Covid-korvausasetukset vuosille 2021 ja 2022 ovat ajankohtaisia, luonteeltaan kertaluontoisia avustuksia. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö myöntää erilaisia sekalaisia valtionavustuksia, kuten niin sanotut joululahjarahat ruoka-apuun.

Esimerkki pysyvästä lainsäädäntöön pohjautuvasta valtionavustuksesta on Urho Kekkonen kuntoinstituuttisäätiölle myönnettävä valtionavustus. Valtionavusta Urho Kekkosen kuntoinstituuttisäätiölle annetussa laissa (1284/2010) säädetään perusteista ja menettelystä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustusta Urho Kekkonen kuntoinstituuttisäätiölle (jäljempänä UKK- instituutti). UKK- instituutti hakee valtionavustusta kerran vuodessa ilman erillistä hakuilmoitusmenettelyä. Muilta osin UKK- instituutille myönnettävään valtionavustukseen sovelletaan valtionavustuslakia. Muita lakiin perustuvia pysyviä ja toistuvia valtionavustuksia ovat muun muassa sosiaalialan osaamiskeskuksia varten myönnettävä valtionavustus (laki sosiaalialan osaamiskeskuksista 1230/2001) ja saamelaisten sosiaali- ja terveyspalveluita varten myönnettävä valtionavustus (laki saamelaiskäräjistä 974/1995). Lisäksi on toistuvia valtionavustuksia, joita myönnetään suoraan valtionavustuslain ja talousarviokirjauksen perusteella, kuten FinnHEMS Oy:lle lääkärihelikopteritoimintaan maksettava valtionavustus.

Terveydenhuoltolain ja sosiaalihuoltolain mukaiset valtion korvaukset

Terveydenhuoltolaissa ja sosiaalihuoltolaissa (1301/2014) säädetään valtion erilliskorvauksista tiettyjen tehtävien hoitamista varten. Eräs vaihtoehto onkin, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnettäisiin rahoitusta valtion erilliskorvauksena. Alla on kuvattu terveydenhuoltolaissa ja sosiaalihuoltolaissa säädettyjä korvausmalleja tietyissä asioissa.

Säännöksiä on erityisesti terveydenhuoltolain 7 luvussa, jossa säädetään niin sanotuista tutkimus- ja koulutuskorvauksista. Lain 59 ja 60 §:ssä säädetään valtion korvauksesta hyvinvointialueille lääkärien ja hammaslääkärien perus- ja erikoistumiskoulutuksesta ja 60 a §:ssä rajatun lääkkeenmääräämisen edellyttämän koulutuksen kustannuksista. Lain 59, 60 ja 60 a §:ssä säädetään korvauksen perustumisesta tapauksesta riippuen muun muassa aloittaneiden opiskelijoiden ja suoritettujen tutkintojen lukumäärän keskiarvoon, suoritettuihin koulutuksiin ja koulutuksesta määrättyyn korvaukseen tai toteutuneisiin koulutuskuukausiin. Lain 63 §:n mukaan valtion koulutuskorvauksen maksaa aluehallintovirasto ja Ahvenanmaan valtionvirasto.

Terveydenhuoltolain 66 §:n mukaan 59 ja 60 §:ssä tarkoitetuista lääkäri- ja hammaslääkärikoulutuksista suoritettavien korvausten suuruudesta ja korvauksen maksamisen muista perusteista säädetään sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Ministeriö antaa vuosittain asetuksen, joista uusin on lääkäri- ja hammaslääkärikoulutuksen korvauksen perusteista vuonna 2022 annettu sosiaali- ja terveysministeriön asetus (464/2022). Asetuksessa säädetään korvausten määristä euromääräisesti.

Terveydenhuoltolain 66 §:n nojalla on annettu myös asetus 60 a §:n mukaisista korvauksista. Uusin asetus on sairaanhoitajan rajatun lääkkeenmääräämisoikeuden edellytyksenä olevan koulutuksen korvauksen suuruudesta vuonna 2022 annettu sosiaali- ja terveysministeriön asetus (422/2022). Asetuksessa säädetään korvauksen suuruudesta euromääräisesti yhtä koulutusta kohden.

Valtion vuoden 2022 talousarviossa momentilla 33.60.33 on varattu sosiaali- ja terveydenhuollon erikoistumiskoulutuksista aiheutuviin kustannuksiin yhteensä 96 miljoonaa euroa. Rajatun lääkkeenmääräämisen koulutuskorvauksiin on valtion vuoden 2022 talousarviossa momentille 33.60.33. varattu 0,5 miljoonaa euroa.

Sosiaalihuoltolain 60 a §:ssä säädetään yliopistolle maksettavasta sosiaalityön erikoistumiskoulutuksen valtion korvauksesta. Korvaus perustuu koulutuksen suorittaneiden sosiaalityön ammattihenkilöiden lukumäärään. Vuoden 2021 osalta korvauksia maksettiin yhteensä 275 160 euroa.

Eduskunta on hyväksynyt muutokset terveydenhuoltolakiin (uusi 60 b §, laki 1154/2022) ja sosiaalihuoltolakiin (uusi 60 d §, laki 1155/2022), jonka myötä julkisille järjestäjille ja eräille muille toimijoille suoritetaan koulutuskorvausta valtion varoista laskennallisin perustein sosiaali- ja terveysalan ammattikorkeakoulututkintoon sisältyvästä ammattitaitoa edistävästä harjoittelusta aiheutuvista kustannuksista. Korvaus perustuu ammattikorkeakoulun kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti toteutuneisiin harjoitteluviikkoihin. Korvauksen suuruudesta sekä korvauksen maksamisen perusteista ja muista korvauksen hakemiseen ja maksamiseen liittyvistä menettelyistä säädetään tarkemmin sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella.

Terveydenhuoltolain 59 §:ssä ja sosiaalihuoltolain 60 a §:ssä säädetään yliopiston velvoitteesta ilmoittaa kalenterivuosittain sosiaali- ja terveysministeriölle korvauksen maksamista varten tarvittavia tietoja.

Terveydenhuoltolain 63 §:ssä on menettelysäännökset valtion koulutuskorvauksien maksamisesta. Tietyt korvaukset maksetaan hyvinvointialueelle, jossa on yliopistollinen sairaala, HUS-yhtymälle sekä erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkärikoulutusta järjestävälle yliopistolle ilman eri hakemusta. Pykälässä säädetään myös maksamisen aikataulusta. Pykälässä on lisäksi säännös, jonka mukaan muilta osin korvauksen maksamiseen ja muuhun menettelyyn sekä muutoksenhakuun liittyvissä asioissa noudatetaan soveltuvin osin tiettyjä valtionavustuslain mainittuja pykäliä. Sosiaalihuoltolain 60 b §:ssä säädetään maksamisen aikataulusta, ja pykälässä on lisäksi terveydenhuoltolain 63 §:ään nähden yleisluonteisempi säännös, jonka mukaan muilta osin korvauksen maksamiseen ja muuhun menettelyyn sekä muutoksenhakuun liittyvissä asioissa noudatetaan soveltuvin osin, mitä valtionavustuslaissa säädetään.

Terveydenhuoltolain 61 – 63 §:ssä säädetään yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen rahoituksesta ja sosiaalihuoltolain 60 c §:ssä yliopistotasoisen sosiaalityön tutkimuksen rahoituksesta. Yliopistotasoiseen terveyden tutkimukseen myönnetään valtion rahoitusta yhteistyöalueiden tutkimustoimikunnille, jotka päättävät tutkimusrahoituksen osoittamisesta tutkimushankkeille. Aluehallintovirasto maksaa kuukausittain tutkimusrahoituksen yhteistyöalueen tutkimustoimikunnalle, joka maksaa rahoituksen edelleen hankkeiden toteuttajille. Rahoitusta maksetaan yhteistyöalueiden tutkimustoimikunnille sosiaali- ja terveysministeriön neljäksi vuodeksi kerrallaan tekemän päätöksen mukaisesti. Ministeriön päätös perustuu tutkimustoiminnan painoalueiden ja tavoitteiden toteutumiseen sekä tutkimuksen laatuun, määrään ja tuloksellisuuteen edellisellä nelivuotiskaudella. Tutkimustoimikunta päättää tutkimusrahoituksen myöntämisestä alueellaan hakemusten perusteella. Yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen painoalueista ja tavoitteista sekä tutkimusrahoituksen jakamisen muista perusteista ja menettelystä sekä yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen arviointiryhmän asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä säädetään sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella (888/2019).

Sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää vuosittain hakemusten perusteella valtion rahoitusta yliopistotasoisille sosiaalityön tutkimushankkeille, jotka sopivat yhteen sosiaalityön tutkimustoiminnan painoalueiden ja tavoitteiden kanssa ja jotka on vertaisarvioitu. Ministeriö päättää rahoitusta saavista hankkeista vertaisarviointiin perustuen. Lounais-Suomen aluehallintovirasto maksaa tutkimusrahoituksen hankkeiden toteuttajille kahdessa erässä vuosittain. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella annetaan tarkemmat säännökset yliopistotasoisen sosiaalityön tutkimuksen painoalueista ja tavoitteista, arviointiryhmän asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä sekä tutkimusrahoituksen myöntämisestä ja maksamisesta sekä niihin liittyvistä menettelyistä (asetus 605/2020).

Terveydenhuoltolain 68 a §:ssä säädetään lääketieteellisten asiantuntijalausuntojen antamisesta tuomioistuimelle, joka on yliopistollista sairaalaa ylläpitävien hyvinvointialueiden ja HUS-yhtymän tehtävä. Lausuntojen antamista varten on asiantuntijaryhmä, jonka toiminnan hallinnoinnista vastaa Pohjois-Savon hyvinvointialue. Lääketieteellisten asiantuntijalausuntojen antamisesta aiheutuneista kustannuksista maksetaan korvaus valtion varoista Pohjois-Savon hyvinvointialueelle, joka maksaa korvaukset asiantuntijalausunnon antaneelle hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle tai asiantuntijalle. Valtion maksaman korvauksen määrä perustuu asiantuntijalausuntojen määrään ja niiden laatimiseen kuluneeseen työmäärään, oikeudenkäyntiin ja siihen valmistautumiseen kuluneeseen aikaan sekä lausuntopyyntöjen ja lausuntojen hallinnointiin. Aluehallintovirasto maksaa korvauksen Pohjois-Savon hyvinvointialueelle hakemuksesta kahdesti vuodessa.

Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä valtion korvauksen maksamisen menettelytavoista, asiantuntijalausunnoista maksettavien korvausten määrittelystä ja euromääristä, Pohjois-Savon hyvinvointialueelle lausuntopyyntöjen ja lausuntojen hallinnoinnista aiheutuvien kulujen määrittelystä ja maksatuksesta sekä eräisät muista asioista. Pykälän nojalla on annettu lääketieteellisistä asiantuntijalausunnoista maksettavasta valtion korvauksesta annettu sosiaali- ja terveysministeriön asetus (42/2020) jossa säädetään lääketieteellisistä lausunnoista maksettavasta korvauksesta euromääräisesti sekä asioista, joita korvataan Pohjois-Savon hyvinvointialueelle kuluina toiminnasta. Asetuksessa säädetään myös korvaushakemuksessa ilmoitettavista tiedoista.

Terveydenhuoltolain nojalla annetun erikoissairaanhoidon työnjaosta ja eräiden tehtävien keskittämisestä annetussa valtioneuvoston asetuksen (582/2017, keskittämisasetus) 3 §:n 1 momentin 7 kohdassa säädetään Pohjanmaan hyvinvointialueelle asiakas- ja potilasturvallisuuden kehittämisen ja suunnittelun kansallisen yhteensovittamisen tehtävät. Kyseessä on ainoa ei-yliopistollista sairaalaa ylläpitävä hyvinvointialue, jolle on osoitettu kyseisessä asetuksessa tällainen valtakunnallisen kokonaisuuden suunnittelu- ja yhteen sovittamistehtävä. Valtio rahoittaa kyseisen tehtävän hoitamista valtionavustuksella, joka myönnetään kyseiselle hyvinvointialueelle erikseen, ilman hakemusta suoraan valtion talousarvion nojalla. Tehtävän rahoituksesta ei siis ole erillislainsäädäntöä. Muita kyseisen asetuksen mukaisia yliopistollista sairaalaa ylläpitävien tahojen koordinaatiotehtäviä valtio rahoittaa muilla tavoin muun muassa rahoituslain ja sen olosuhdetekijöiden kautta.

On myös erillisääntelyä korvauksesta, kun terveydenhuolto tekee terveydenhuollon tutkimuksia valtion viranomaisen pyynnöstä. Lapseen kohdistuneen seksuaali- ja pahoinpitelyrikoksen selvittämisen järjestämisestä annetussa laissa (1009/2008) säädetään siitä, miten järjestetään poliisin, syyttäjän tai tuomioistuimen pyynnöstä terveydenhuollossa tehtävä tutkimus epäillyn lapseen kohdistuneen seksuaali- ja pahoinpitelyrikoksen selvittämiseksi ja haitan arvioimiseksi. Lain 6 ja 7 §:ssä säädetään aluehallintoviraston hyvinvointialueelle maksamasta korvauksesta. Oikeuslääkeopillisista tutkimuksista suoritettavista korvauksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (862/2004) säädetään Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen maksamista palkkioista oikeuslääkeopillisten tutkimusten suorittamisesta.

Voimaanpanolain 15 §:n mukainen korvausmalli

Eräästä mahdollisesta korvausmallista säädetään voimaanpanolaissa. Voimaanpanolain 15 §:ssä säädetään hyvinvointialueen väliaikaisen valmistelutoimielimen sekä hyvinvointialueen toiminnan rahoittamisesta ennen vuotta 2023. Toiminnan rahoitus vuosina 2021 ja 2022 perustui valtion varoista maksettavaan valtionavustukseen. Säännöksen 3 momentin mukaisesti valtio vastasi myös väliaikaisen HUS-valmisteluryhmän sekä HUS-yhtymän toimielinten toiminnan rahoituksesta vuosina 2021 ja 2022. Uudistuksesta johtuviin tehtäviin voitiin lisäksi pykälän 4 momentin mukaisesti ohjata valtion rahoitusta myös Helsingin kaupungille.

Voimanpanolain 15 §:n 1 momentin mukaan valtion talousarvioon otettiin vuosille 2021 ja 2022 määräraha, jolla katettiin kullekin hyvinvointialueelle sen toiminnan ja hallinnon käynnistämisestä aiheutuvia kustannuksia. Määräraha oli osoitettu valtion talousarvion momentille 28.89.30. Määräraha oli luonteeltaan hyvinvointialueen toimintaan maksettavaa, valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettua yleistä valtionavustusta, joka voitiin maksaa hyvinvointialueelle ilman eri hakemusta. Hyvinvointialueelle maksettavaan yleisavustukseen ei myöskään sovellettu valtionavustuslain 6 §:ssä tarkoitettua edellytystä avustuksen saajan omasta osallistumisesta toiminnan rahoitukseen. Vastaavasti momentin määräraha oli tarkoitettu HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin uudistuksesta johtuvien tehtävien valmistelurahoitukseen.

Valtionavustukseen sovellettiin valtionavustuslakia ja valtionapuviranomaisena toimii valtiovarainministeriö. Valtionavustusta koskevaa säädöspohjaa täsmennettiin hyvinvointialueen ja HUS-yhtymän toiminnan valmistelun rahoituksesta vuosina 2021 ja 2022 annetulla valtioneuvoston asetuksella (664/2021, voimassa 31.12.2023 asti), joka sisältää säännökset kyseisen valtionavustuksen myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä. Valtiovarainministeriö antoi 1.7.2021 lukien yhteensä neljä kyseessä olevan asetuksen mukaista valtionavustuspäätöstä. Päätösten yhteissumma oli noin 217,88 miljoonaa euroa. Valtionavustuksen käyttöön oikeuttavien uudistuksen valmisteluvaiheen kustannusten tulee syntyä suoriteperusteen mukaan viimeistään 31.12.2023.

Eri rahoitustapojen soveltuvuuden arviointia Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille aiheutuvien ylimääräisten kustannusten korvaamiseen

Alkuperäisessä esityksessä katsotaan (jakso 2.2.1.3), että vaikka Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnettäisiin mahdollisuus ylläpitää kahta ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä toistaiseksi voimassa olevana mahdollisuutena, tällä ei olisi vaikutusta hyvinvointialueiden lakisääteiseen rahoituslaissa säädettyyn yleiskatteelliseen rahoitukseen.

Rahoituslain muuttamista siten, että kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito säädettäisiin rahoituksen määräytymistekijäksi, ei pidetä toimivana ratkaisuna. Rahoituslaissa säädetyssä rahoitusmallissa tarkoitetut olosuhdetekijät koskevat väestöön ja alueellisiin olosuhteisiin liittyviä tekijöitä, ei tiettyä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelun järjestämistapaa. Lappi ja Etelä-Savo eivät myöskään ole ainoita hyvinvointialueita, joilla ympärivuorokautinen yhteispäivystys jatkuisi kahdessa sairaalassa. Hyvinvointialueiden rahoitusmalliin on käytännössä mahdoton kehittää uutta ympärivuorokautista yhteispäivystystä koskevaa olosuhdetekijää, joka olisi kaikille alueille yhtenevä, mutta kohdentaisi rahoitusta ainoastaan Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialueille. Käytännössä tällainen malli tarkoittaisi sitä, että tällaisen uuden olosuhdetekijän perusteella rahoitusta kohdentuisi kaikille kahta ympärivuorokautista päivystystä ylläpitäville hyvinvointialueille. Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueilla ei myöskään ole sellaista erityistä jonkun tietyn lakisääteisen toiminnan ylläpitovastuuta, joka mahdollistaisi erillisen kohdennetumman rahoituskriteerin. (vrt. HE 322/2022 vp yliopistosairaalalisästä, jolla säädettäisiin lisärahoituksen kohdentumisesta kaikille yliopistollista sairaalaa ylläpitäville hyvinvointialueille ja Helsingin kaupungille). Rahoituslaissa säädettyä olosuhdetekijää määrittävän kriteerin pitää olla sellainen, että se kohtelee kaikkia alueita samalla tavalla kriteerin saaman arvon perusteella.

Jos rahoituksen taso vaarantaisi palvelujen järjestämisen, on hyvinvointialueilla rahoituslain 11§:n mukainen oikeus lisärahoitukseen. Lisärahoituksen edellytykset ja määrä perustuvat hyvinvointialueen toiminnan ja talouden kokonaistarkasteluun. Siten lisärahoituksen myöntäminen on aina tapauskohtaista (rahoituslaki 26 §) ja sen myöntämiselle voidaan asettaa ehtoja palvelujen laatuun, vaikuttavuuteen, määrään ja tehokkuuteen liittyen. Jos hyvinvointialue saa lisärahoitusta kaksi kertaa kolmen peräkkäisen tilikauden aikana, voi valtiovarainministeriö käynnistää hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 123 §:ssä tarkoitetun hyvinvointialueen arviointimenettelyn. Lisärahoitusta ei siis ole tarkoitettu pysyväksi tai toistuvaksi rahoituselementiksi. Siten rahoituslain 11 §:n mukaista lisärahoitusta ei voida soveltaa Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueiden kahden sairaalan ylläpidosta koituvien kustannusten rahoittamiseen.

Hallitus ei myöskään pidä toimivana sellaista ratkaisua, jossa hyvinvointialueiden yleiskatteellista rahoitusta koskevaan rahoituslakiin luotaisiin erillisääntelyä Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnettävästä erilliskorvauksesta. Rahoituslakiin ei sisälly säännöksiä vastaavantyyppisistä erillisistä kohdennetuista korvauksista tai lisäosista, joita esimerkiksi kuntien valtionosuujärjestelmässä on. Niitä vastaavia olosuhdetekijöitä otetaan rahoituslaissa huomioon määräytymistekijöissä. Mikäli kahden hyvinvointialueen ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpitoon halutaan kohdentaa rahoituslain mukaan määräytyvän rahoituksen lisäksi ylimenevää rahoitusta, sitä olisi vaikea sisällyttää yleiskatteelliseen rahoitukseen pelkästään kahta aluetta koskevana rahoituksena.

Jos rahoitus myönnettäisiin valtionavustuslain mukaisena valtionavustuksena, etuna olisi, että valtionavustuslaissa on jo valmiit säännökset valtionavustuksien myöntämiseen. Tällöin ylimääräisten kustannusten korvaus ei välttämättä edellyttäisi lakitasoisia säädösmuutoksia, vaan erilliskorvauksesta voitaisiin antaa valtioneuvoston asetus valtionavustuslain 8 §:n ja lisäksi mahdollisesti valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:n nojalla. Valtionavustus voisi olla 5 §:n mukainen yleisavustus (kuten voimaanpanolain 15 §:n mukaisessa mallissa), sillä laki mahdollistaa valtionavustuksen myöntämisen säännönmukaiseen toimintaan. Toisaalta kuitenkin lain menettelysäännökset ovat hyvin yksityiskohtaiset ja menettelyihin liittyy tiettyä hallinnollista raskautta. Kaikki valtionavustuslain säännökset eivät myöskään aivan luontevasti sovellu tämän hallituksen esityksen mukaiseen rahoitukseen.

Terveydenhuoltolain ja sosiaalihuoltolain mukaisissa korvausjärjestelyissä on paljon nyt käsittelyssä olevan korvauksen maksamiseen soveltuvia elementtejä. Nämä korvaukset koskevat sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla tiettyä määriteltyä toimintaa, joka ei sisälly hyvinvointialueiden yleiskatteelliseen valtion rahoitukseen. Laeissa on säännökset siitä, mistä korvausta maksetaan ja mihin korvaus perustuu, ja asetuksella säädetään tarkemmin korvauksen maksamiseen liittyvistä seikoista. Eräissä korvauksissa säädetään, että korvauksiin sovelletaan osin valtionavustuslakia, mutta valtionavustuslakia ei kuitenkaan sovelleta täysimääräisesti, eikä kyse ole valtionavustuslain mukaisesta valtionavustuksesta. Myös nyt käsittelyssä olevassa erillisrahoituksessa voitaisiin soveltaa valtionavustuslakia osittain.

Voimaanpanolain 15 §:n mukaisessa mallissa valtionavustuksen saaminen ei edellytä sitä, että hyvinvointialue tekee avustuksen saadakseen hakemuksen. Myös osa terveydenhuoltolain mukaisista korvauksista maksetaan ilman erillistä hakemusmenettelyä. Tällainen malli on hallinnollisesti kevyempi kuin vuosittaiseen korvauksen hakemiseen ja myöntämiseen perustuva menettely. Terveydenhuoltolain ja sosiaalihuoltolain mukaisissa korvauksissa korvauksen myöntää aluehallintovirasto, kun voimaanpanolain 15 §:n mukaisessa mallissa valtionavustusviranomainen on ollut valtiovarainministeriö. Voimaanpanolain 15 §:n soveltaminen on kuitenkin koskenut hyvinvointialueiden perustamisvaihetta ja mekanismi on poistunut käytöstä vuonna 2023 hyvinvointialueiden siirtyessä lakisääteiseen rahoituslain mukaiseen valtion rahoitukseen.

Hallituksen johtopäätös edellä todetusta on, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnettävän erilliskorvaukseen toimivin malli sisältäisi elementtejä eri malleista. Tarkoituksenmukaisin malli vaikuttaa olevan sellainen, jossa säädetään valtion korvauksesta ylimääräisten kustannusten korvaamiseen. Kyseessä ei olisi valtionavustuslaissa tarkoitettu valtionavustus, vaan valtion erillislainsäädännön nojalla myöntämä korvaus.

Hallitus katsoo, että perustelluin sääntelypaikka erilliskorvaukselle on voimaanpanolaki, koska kahden yhteispäivystysyksikön ylläpitoa koskeva säännöskin on voimaanpanolaissa. Eräät korvausmalliin liittyvät yksityiskohdat on hallituksen käsityksen mukaan perusteltua ratkaista vasta jatkovalmistelussa, osin jo lainsäädäntöhankkeen aikataulustakin johtuen, ja voimaanpanolaissa säädettyjä säännöksien lisäksi voitaisiin säätää korvauksen määräytymiseen ja maksamiseen liittyvistä seikoista valtioneuvoston asetuksella. Jatkovalmistelussa myös linjattaisiin, myönnettäisiinkö se ilman hakemusta laissa ja asetuksessa säädetyin perustein.

Esityksen tavoitteena on vahvistaa Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueiden edellytyksiä kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitoon.

Esityksessä ehdotetaan, että voimaanpanolain 59 §:ssä säädettäisiin valtion erilliskorvauksesta, jolla valtio voisi korvata Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia. Erilliskorvauksen määrä ei kuitenkaan voisi ylittää 20 prosenttia koko hyvinvointialueen ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen toimintakuluista, joista on vähennetty toiminnasta saadut tulot. Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueen tulisi antaa selvitys korvausta hallinnoivalle valtiovarainministeriölle korvauksen määrittämiseen tarvittavista tiedoista. Niille palveluja tuottavalla palveluntuottajilla olisi velvollisuus antaa pyynnöstä tietoja hyvinvointialueelle selvityksen laatimista varten. Hyvinvointialueella ja niille palveluja tuottavalla palveluntuottajilla olisi lisäksi velvollisuus antaa pyynnöstä valtiovarainministeriölle tietoja korvauksen määrittämiseksi. Pykälässä säädettäisiin myös niistä valtionavustuslain säännöksistä, joita sovellettaisiin erilliskorvaukseen. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin tietyistä asioista.

4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

Valtio korvaisi Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia, mikäli mainitut hyvinvointialueet kykenisivät osoittamaan, että kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitäminen aiheuttaisi enemmän kustannuksia verrattuna tilanteeseen, että hyvinvointialue toteuttaisi samat toiminnot yhdessä yhteispäivystysyksikössä. Korvauksia hallinnoiva valtiovarainministeriö päättäisi ylimääräisten kustannusten korvauksesta kummankin hyvinvointialueen kohdalta erikseen ja se voisi olla niiden välillä erisuuruinen. Tämä on perusteltua, koska päivystysten palveluvalikoima sekä toiminnan kustannusrakenne ja –taso voi poiketa alueiden ja niiden yhteispäivystysten välillä ja toisaalta on mahdollista, että ajan myötä jompikumpi alueista voisi muuttaa päivystystoimintaansa sellaiseksi, ettei kyse enää olisi varsinaisesta perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon ympärivuorokautisesta yhteispäivystysyksiköstä. Päätös ylimääräisten kustannusten korvaamisesta olisi tehtävä eduskunnan valtion talousarvioon osoittaman määrärahan puitteissa.

Voidaan olettaa, että toimintojen jakaminen kahteen yksikköön ja toimintojen pienempi mittakaava aiheuttaa tehottomuutta. Tehottomuuden voi olettaa johtuvan yhtäältä siitä, että tuotannolliset mittakaavan hyödyt jäävät vähäisemmiksi. Esimerkiksi käytettävien laitteiden ja erinäisen logistiikan keskimääräinen kustannus tuotettua suoritetta kohden saattaisi laskea mittakaavan kasvaessa. Varalla olevan henkilöstön, muun muassa lääkärityöpanoksen, tarve vaihtelee asiakasvolyymin mukaan. Mikäli juuri kyseisen erikoisalan potilaita on vähän, mutta päivystävä lääkäri on kuitenkin valmiudessa heitä hoitaa, aiheutuu tästä ylimääräisiä kustannuksia ja tehottomuutta. Osaajien saatavuus useaan yksikköön voi myös olla haasteellista, mikä saattaa nostaa työpanoksen hintaa. Toisaalta asiakasvirran satunnaisen luonteen voi olettaa aiheuttavan suhteessa suurempaa tarvetta puskuriluonteiseen varautumiseen, kun toimintaa jaetaan pienempiin yksiköihin. Näiden tarjonta- ja kysyntälähtöisten tehottomuuksien arviointi on erittäin haastavaa, ja hyvinvointialueiden tulisikin toimittamillaan tiedoilla osoittaa aiheutuvat ylimääräiset kustannukset. Laki kuitenkin rajaisi päätettävien korvausten enimmäismäärän 20 prosenttiin kyseisen koko hyvinvointialueen ympärivuorokautisten yhteispäivystyspalvelujen toimintatulojen vähennyksen jälkeisistä nettokustannuksista.

Vuoden 2021 osalta Valtiokonttoriin toimitettuja taloustietoja ympärivuorokautisten päivystyspalveluista ja sosiaalipäivystyksestä ei voida vielä pitää luotettavina Lapin hyvinvointialueen ja Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta. Saatujen selvitysten perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että vuoden 2022 yksinomaan päivystyspoliklinikoiden kustannukset olivat Rovaniemen keskussairaalassa noin 15 miljoonaa euroa, Länsi-Pohjan keskussairaalassa noin 5 miljoonaa euroa, Mikkelin keskussairaalassa noin 15 miljoonaa euroa ja Savonlinnan keskussairaalassa noin 9 miljoonaa euroa. Lakiluonnoksen 20 prosentin enimmäismäärä ylimääräisistä kustannuksista yllä mainituista kustannuksista olisi Lapin hyvinvointialueen osalta noin 4 miljoonaa euroa ja Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta noin 5 miljoonaa euroa. Arvioihin sisältyy epävarmuutta, ja ne eivät perustu palveluluokkakohtaisiin tilinpäätöstietoihin. On esimerkiksi mahdollista, että saatuihin päivystyspoliklinikoiden kustannustietoihin ei ole sisällytetty soveltuvin osin välittömästi päivystyksen yhteydessä toteutettavien toimintojen, kuten esimerkiksi niin kutsutun takapäivystyksen kustannuksia.

Valmistelun yhteydessä on tullut esiin voimaanpanolain 59 §:n muutosehdotusten ja erilliskorvauksen suhde rahoituslain 11 §:n mukaiseen lisärahoitukseen. Mainitun 11 §:n mukaan jos rahoituksen taso muutoin vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen, hyvinvointialueella on oikeus saada rahoituslain 2–4 luvussa säädetyn lisäksi valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi (lisärahoitus) ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät. Lisärahoitusta koskevasta menettelystä säädetään rahoituslain 26 §:ssä.

Lisärahoitusta myönnetään valtion talousarvioon otettavasta erillisestä määrärahasta alueen hakemuksesta tai ministeriön aloitteesta valtioneuvoston päätöksellä. Lisärahoitusta koskevaan päätökseen voidaan ottaa palvelujen vaikuttavuutta, laatua, määrää tai järjestämisen tehokkuutta koskevia ehtoja. Valtiovarainministeriö asettaa lisärahoitusta koskevan päätöksen valmistelua varten valmisteluryhmän. Arviointi perustuu hyvinvointialueen taloutta ja toimintaa koskevan tiedon perusteella tehtyyn kokonaisarvioon.

Lisärahoitusta välineenä kuvataan alkuperäisessä esityksessä (s. 14) seuraavasti: ”Lisärahoituksen saamiseen on laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä oikeus, eikä myöntäminen riipu tältä osin päätöksentekijän harkinnasta. Lisärahoitusta tulisi myöntää määrä, jolla edellä mainitut perustuslaissa turvatut lakisääteiset, yksilötasolla tarveperusteella määräytyvät palvelut pystytään toteuttamaan. Arviointi perustuu hyvinvointialueesta annetun lain ja järjestämislain palvelujen saatavuuden ja rahoituksen riittävyyden arviointiprosessin yhteydessä saatuihin tietoihin sekä muihin valmisteltaessa käytettävissä oleviin hyvinvointialueiden talouden tai palvelujärjestelmän tilaa koskeviin selvityksiin ja tietoihin. Jos on arvioitavissa, että ongelmat eivät johdu siitä, että hyvinvointialueen rahoituksen taso on lähtökohtaisesti liian alhainen, vaan hyvinvointialue pystyisi omilla päätöksillään turvaamaan palvelujen järjestämisen, hyvinvointialuetta ohjataan toteuttamaan valtion ja hyvinvointialueiden ohjaus- ja neuvotteluprosessissa todettuja hyvinvointialueilla toteutettavissa olevia kustannusten hallinnan kannalta välttämättömiä toimenpiteitä ja muita mahdollisia toimenpiteitä.”

Ehdotetussa 59 §:n 1 momentin muotoilussa alkuperäisessä esityksessä säädettäisiin, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voivat ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä sairaaloidensa yhteydessä, jos väestön palvelutarve sitä edellyttää ja enemmän kuin yhden yksikön ylläpito ei vaaranna laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä. Toimintaan myönnettäisiin nyt esitetyin perustein siis myös erillistä korvausta. Alkuperäisen esityksen s. 37 käsitellään sitä lainsäädäntöä, jota kyseessä olevan hyvinvointialueen ja saman yhteistyöalueen hyvinvointialueiden (päivystyksestä sovitaan yhteistyösopimuksessa) tulee ottaa huomioon tehdessä päätöstä ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen ylläpidosta. Koska kahden tällaisen yksikön ylläpito on ehdollinen siitä, että väestön palvelutarve sitä edellyttää ja enemmän kuin yhden yksikön ylläpito ei vaaranna laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä, tarkoittaa tämä myös hyvinvointialueiden velvoitetta varsinkin jälkimmäisen edellytyksen täyttymättä jäädessä sitä, että toisen yhteispäivystyksen ylläpito tarvittaessa lakkautetaan tai sen toimintaa supistetaan.

Voimaanpanolain 59 §:n 1 momentin ja tässä esityksessä ehdotetun erilliskorvauksen suhde rahoituslain 11 §:ään olisi se, että osana rahoituslain 26 §:n mukaista arviointia otettaisiin huomioon myös hyvinvointialueelle maksettu erilliskorvaus. Erilliskorvaus ei suoraan johtaisi siihen, etteivät Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voisi saada rahoituslain mukaista lisärahoitusta. Näin olisi, vaikka arvioinnissa havaittaisiinkin, että hyvinvointialueen rahoitustarve johtuu osittain tai kokonaan hyvinvointialueen resursseihin nähden liian raskaan päivystyspalvelutason ylläpidosta. Lisärahoitusmenettelyssä voitaisiin kuitenkin asettaa rahoituksen saamisille ehtoja, jotka voisivat koskea myös sitä, että hyvinvointialueen toisen ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön palvelutasoa tulee sopeuttaa – käytännössä tämä velvoite seuraisi jo voimaanpanolain 59 §:n 1 momentista siinä tapauksessa, että toisen ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito vaarantaisi laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä.

Myös valtion ja hyvinvointialueiden ohjaus- ja neuvotteluprosessissa hyvinvointialuetta voitaisiin ohjata tekemään kustannusten hallinnan kannalta välttämättömiä toimenpiteitä ja muita mahdollisia toimenpiteitä.

4.2.2 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Alkuperäisessä esityksessä käsitellään yhteiskunnallisia vaikutuksia, joita syntyy, kun Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille myönnetään mahdollisuus kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitoon toistaiseksi voimassa olevana mahdollisuutena. Nyt ehdotetulla ylimääräisten kustannusten korvaamisella arvioidaan olevan pääsääntöisesti sellaisia yhteiskunnallisia vaikutuksia, jotka liittyvät alkuperäisessä esityksessä esitettyyn mahdollisuuteen päivystyksen jatkumisesta. Toisin sanoen ylimääräisten kustannusten korvaaminen osaltaan turvaa päivystyspalveluiden jatkumista lähipalveluina Kemissä ja Savonlinnassa ja niiden lähialueilla, ja tällä puolestaan voi esimerkiksi olla myönteisiä vaikutuksia alueen elinvoinmaan ja aluekuvaan. Toisaalta taas ylimääräisten kustannusten korvaus voi johtaa siihen, että vaikka myöhempi tarkastelu osoittaisi, ettei alueen kummassakin sairaalassa kannata ylläpitää ympärivuorokautista yhteispäivystystä, hyvinvointialueella on vähemmän kannustetta päivystystason supistamiseen korvausten menettämisen takia.

Itsenäisenä yhteiskunnallisena vaikutuksena tästä täydentävästä hallituksen esityksestä voi seurata, että muut hyvinvointialueet alkavat nostaa esiin omia alueellisiin erityispiirteisiin liittyviä rahoitustoiveitaan myös ne oikeutetuiksi katsoen, kun tällä esityksellä poiketaan rahoituslain yleiskatteellisen rahoituksen lähtökohdasta. Erityisesti tämä voi koskea niitä alueita, jotka Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialueita vastaten ylläpitävät ylimääräisiä päivystysyksikköjä ilman erilliskorvausta suoraan rahoituslain pohjalta saamansa yleiskatteellisen rahoituksen turvin.

Esityksestä pidettiin lausuntokierros ajalla 9-20.1.2023. Lausuntokierros oli normaalia lyhyempi esityksen kiireellisyyden takia. Esitys liittyy eduskunnalle jo annettuun hallituksen esitykseen, ja molemmat esitykset on tarkoitettu käsiteltävän eduskunnassa ennen eduskunnan istuntokauden päättymistä.

Lausunnon toimittivat valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, Lapin hyvinvointialue, Etelä-Savon hyvinvointialue, Kymenlaakson hyvinvointialue, Kanta-Hämeen hyvinvointialue, Pohjois-Karjalan hyvinvointialue, Pirkanmaan hyvinvointialue, Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue, Satakunnan hyvinvointialue, Pohjois-Savon hyvinvointialue, Pohjois-Karjalan hyvinvointialue, Helsingin kaupunki, Kemin kaupunki, Savonlinnan kaupunki, Eduskunnan apulaisoikeusasiamies, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Itä-Suomen aluehallintovirasto, Tehy ry, Suomen Sairaanhoitajat ry, Lääkäripalveluyritykset ry, Kuluttajaliitto ry ja Mehiläinen Länsi-Pohja Oy.

Lapin hyvinvointialue katsoi, että esitys ei turvaa pysyvästi riittävää rahoitusta kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitoon riittävän pitkällä perspektiivillä. Hyvinvointialue toisti aiemmassa lausunnossa toteamansa, että valtioneuvoston ja eduskunnan tulee ottaa vastuu Suomen sairaalaverkosta kokonaisuutena eikä siirtää sitä yksittäisten hyvinvointialueiden päätettäväksi. Hyvinvointialue painotti lausunnossaan, että se näkee tärkeäksi huomioida kansallisen turvallisuustilanteen muuttumisen ja Pohjois-Suomen turvallisuuspoliittisen merkityksen kasvamisen ja ottaa nämä huomioon sairaalaverkon ylläpitämisestä säädettäessä. Hyvinvointialue katsoi, että rahoitus olisi rahoituslain kirjausten kautta turvattu pysyvämmin. Kiireellisen aikataulun vuoksi esitetty erilliskorvaus on väliaikaisesti mahdollinen menettely. Hyvinvointialueen mukaan 20 prosentin korvauskattoa ei perustella ja prosenttiosuus jää liian matalaksi, ja että korvauskatto tulee poistaa. Korvaus lisäkustannuksista tulee saada ilman erillistä hakemusta laissa ja asetuksessa säädetyin perustein.

Etelä-Savon hyvinvointialue katsoi, että rahoituksen tulee olla lakisääteistä ja ilman määräaikaa myönnettävää. Kustannusten korvausmallin tulee perustua todellisiin vuosikustannuksiin ja 20 % korvausmalli tarkoittaisi toimintojen ja palveluiden supistamista muilla palvelualueilla vaarantaen asukkaiden oikeuden hyvään hoitoon ja palveluun. Mallissa ei huomioida ollenkaan kahden päivystävän sairaalan lisäkustannuksia, kun puhutaan kahdesta päivystävästä sairaalasta ei voida katsoa pelkästään yhteispäivystysten kustannuksia. Kustannuksissa tulisi hyvinvointialueen mukaan huomioida koko sairaalaan ympärivuorokautisen toiminnan kustannukset. Rahoituksen saamisen ei tulisi edellyttää vuosittaista hakemista ja myöntämistä vaan korvaus myönnettäisiin ilman hakemusta laissa ja asetuksessa säädetyin perustein.

Savonlinnan kaupunki katsoi, että esitysluonnosta tulisi muuttaa siten, että Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueilla on velvoite ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä ja poistaa ehdot kahden tällaisen yksikön ylläpidolle. Lähtökohtana tulisi olla valtion velvollisuus maksaa erilliskorvausta ja se, että korvaus myönnetään hyvinvointialueen esittämän ja korvauksen maksamista hallinnoivan ministeriön hyväksymän selvityksen perusteella täysimääräisesti eli 20 % korvauskatto tulee poistaa. Savonlinnan kaupungin lausunnon liitteenä on asiantuntijalausunto, jossa katsotaan, että Savonlinnan ympärivuorokautisesti päivystävä päivystysyksikön säilyttämistä on tarkasteltava ennen kaikkea perustuslain 19.3 §:n sekä 6 §:n kannalta sekä on otettava huomioon perustuslain 19.1 §:n takaamat oikeudet. Lausunnossa katsotaan, että esitetty sääntelymalli ei turvaa Savonlinnan alueen palvelutarpeen tyydyttämistä perustuslain mainittujen säännösten edellyttämällä tavalla. Myös perusoikeuksien heikennyskielto lausunnon mukaan puoltaa sitä, että ylläpitämisen tulisi olla velvoite ja rahoitukseen on lakisääteinen oikeus. Savonlinnan lausunnossa katsotaan, että on olemassa perusteet poiketa muodollisesta yhdenvertaisuudesta suhteessa HUS-yhtymään ja yliopistollista sairaalaa ylläpitäviin hyvinvointialueisiin, jotka ylläpitävät useampaa kuin yhtä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä, mutta joille ei myönnetä erilliskorvausta. Myös Kemin kaupungin lausunnossa katsottiin, että kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito tulisi olla velvoite, rahoitukseen tulee olla oikeus ja kustannukset tulee korvata täysimääräisesti. Kannan perusteeksi esitettiin samoja perusteluja kuin Savonlinnan kaupungin lausunnossa. Kemin kaupungin lausunnossa viitattiin lisäksi erityisesti alueen rooliin merkittävänä teollisuuden ja alkutuotannon keskittymänä, muuttuneeseen turvallisuustilanteeseen sekä Lapin hyvinvointialueen pitkiin välimatkoihin.

Muiden hyvinvointialueiden lausunnoissa suhtauduttiin pääosin kriittisesti esitettyyn erillisrahoitukseen. Lausunnoissa tuotiin esiin, että esitys poikkeaa hyvinvointialueiden rahoituslainsäädännön yleiskatteellisuuden lähtökohdasta, ja suhtauduttiin tähän kielteisesti. Osassa lausuntoja katsottiin, että sinänsä on myönteistä, että alueellisia erityispiirteitä otetaan huomioon palvelujärjestelmää koskevassa sääntelyssä. Esityksen kuitenkin katsottiin luovan ennakkotapauksen erinäisten alueellisten tarpeiden rahoittamiseen rahoituslaista poikkeavalla tavalla. Lausunnoissa lisäksi katsottiin esityksen olevan alueiden tasapuolisen kohtelun ja asukkaiden yhdenvertaisuuden vastaista. Joissain lausunnoissa katsottiin, että mikäli erilliskorvauksesta kuitenkin säädetään, on perusteltua säätää sille laissa säädetystä enimmäismäärästä.

Valtiovarainministeriö suhtautui varauksellisesti niin alkuperäiseen esitykseen HE 319/2022 vp kuin esitysluonnoksessa ehdotettuun erilliskorvaukseen. Ministeriö suhtautuu kriittisesti esityksiin, jotka muodostavat rakenteellisia poikkeuksia sekä ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen järjestämiseen hyvinvointialueilla että hyvinvointialueiden yleiskatteelliseen rahoitusjärjestelmään. Esitysluonnoksessa ehdotettu aiheuttaa riskin, että valtio korvaisi hyvinvointialueille samoja kustannuksia kahteen kertaan. Riskinä on myös alueiden yhdenvertaisen kohtelun vaarantuminen ja voi syntyä painetta uusien korvauksien maksamiselle myös muille alueille ja muihin tehtäviin. Esityksessä ehdotettua tulee pohtia myös osana laajempaa keskustelua siitä, miten valtakunnallisesti ja alueellisesti varmistetaan niukkojen resurssien käyttäminen väestön sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeita parhaiten vastaavalla tavoin.

Valtiovarainministeriö kiinnitti vakavaa huomiota alkuperäisessä esityksessä esitettyyn arvioon ympärivuorokautinen päivystyksen edellyttämistä varsin raskaista resursseista sekä siitä, että päivystysvalmiuden ylläpitämisen vaatimat taloudelliset ja henkilöstövoimavarat ovat poissa muusta sosiaali- ja terveydenhuollosta. Hyvinvointialueiden tulisi arvioida ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen järjestämistä erityisesti siitä näkökulmasta, mitkä ovat niiden nimenomaiset edellytykset ja realistiset mahdollisuudet järjestää toiminta. Jos menettelystä aiheutuu rahoituksen riittämättömyyttä, on ensisijaisena mekanismina hyvinvointialueen talouden sopeuttaminen ja rahoituksen allokointi vain lakisääteisiin tehtäviin. Valtiovarainministeriö katsoi että jää epäselväksi, miten esitys suhtautuu rahoituslain 11 §:n mukaiseen lisärahoitussääntelyyn, jos on arvioitavissa, että alueella on haasteita rahoituksen riittävyyden tai henkilöstön saatavuuden kanssa. Se totesi, että kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen ylläpito ei ole jatkossakaan laissa säädetty peruste hyvinvointialueelle saada valtion lisärahoitusta tai lisätä sen lainanottovaltuutta.

Jos erillisestä korvauksesta Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille päätetään, valtiovarainministeriö piti perusteltuna lähtökohtana, että erillinen valtion korvaus kohdistuisi ainoastaan sellaisiin lisäkustannuksiin, jotka kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen ylläpidosta aiheutuisi. Kyse ei olisi Kemin tai Savonlinnan koko sairaalan ylläpitokustannusten korvaamisesta. Ministeriö lisäksi esitti erinäisiä täsmennettäviä seikkoja esityksessä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL ei kannattanut esitettyä erillisrahoitusta. Se viittasi sote-uudistuksen periaatteeseen, jonka mukaan hyvinvointialueiden rahoituksen ollessa kunakin vuonna kiinteä, valtio pystyy kontrolloimaan julkiseen sosiaali- ja terveydenhuoltoon kuluvaa kokonaiskustannusta, minkä lisäksi hyvinvointialueilla säilyy taloudelliset kannustimet käyttää rahoitus mahdollisimman tehokkaasti. Yksittäisten sairaaloiden tai tuotantoyksiköiden ylläpitämiseen jaettava erillisrahoitus rikkoisi näitä periaatteita. Se ei myöskään pitänyt esitetyn kaltaista erilliskorvausta, joka perustuu hyvinvointialueiden itse raportoimiin arvioihin toisen ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen aiheuttamista lisäkustannuksista, riittävän läpinäkyvänä tapana jakaa rahoitusta.

Itä-Suomen aluehallintovirasto katsoi, että kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito Etelä-Savon hyvinvointialueella edellyttää lisärahoitusta. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehellä ei ollut esitykseen huomautettavaa. Tehy ry piti esityksen tavoitetta kannatettavana, mutta esitti huolta päivystystoiminnan ylläpidon edellytyksistä ja hoitohenkilökunnan saatavuudesta. Myös Suomen Sairaanhoitajat ry kiinnitti huomiota henkilöstön riittävyyteen ja harjoittelumahdollisuuksiin, ja kiinnitti huomiota yhdenvertaisuusnäkökulmiin. Lääkäripalveluyritykset ry ja Kuluttajaliitto kannattivat esitystä.

Oikeusministeriön lausunnossa nostettiin esiin tietojen luovutusta koskevien säännösten suhde sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettuun lakiin (612/2021, järjestämislaki) ja viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999, julkisuuslaki) ja katsottiin että esitystä tulee selkeyttää. Ministeriö myös katsoi, että liikesalaisuutta koskevia perusteluja tulee täydentää. Mehiläinen Länsi-Pohja Oy piti esitystä perusperiaatteiltaan kannatettavan mutta toivoi esityksen täsmentämistä, jotta voidaan varmistaa, ettei sen nojalla heikennetä yksityisen palveluntuottajan asemaa terveyspalvelumarkkinoilla tai perusteetta rikota liikesalaisuuden suojaa.

Sosiaali- ja terveysministeriö järjesti lisäksi 16.1.2023 hyvinvointialueille, Sosiaali- ja terveysalan valvontaviranomaiselle ja aluehallintovirastoille kuulemistilaisuuden esityksestä. Kuulemisessa esitettiin samoja näkökohtia kuin kirjallisissa lausunnoissa.

Jatkovalmistelussa täsmennettiin pykälää erityisesti valtiovarainministeriön ja oikeusministeriön esittämien huomioiden perusteella. Lausuntojen perusteella täsmennettiin myös erityisesti korvattavia kustannuksia koskevia perusteluja.

Laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta

59 §. Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueiden ympärivuorokautinen yhteispäivystys. Voimassa olevan lain 59 §:ää ehdotetaan muutettavaksi alkuperäisessä esityksessä. Pykälässä ei ole useita momentteja. Tässä täydentävässä esityksessä alkuperäisessä esityksessä esitetty sääntely pysyisi muuttumattomana alkuperäisessä esityksessä esitettyyn nähden, mutta säännös muuttuisi 59 §:n 1 momentiksi.

Pykälään tässä esityksessä ehdotetussa uudessa 2 momentissa esitetään säädettäväksi valtion maksamasta korvauksesta, jos Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialue ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä. Ympärivuorokautinen yhteispäivystys tarkoittaa perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon ympärivuorokautista yhteispäivystystä. Momentin mukaan mainituille hyvinvointialueille voitaisiin maksaa valtion varoista erilliskorvaus niistä ylimääräisistä kustannuksista, joita aiheutuu hyvinvointialueen kahden ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpidosta. Ylimääräisillä kustannuksilla tarkoitetaan tässä sitä tehokkuutta, joka menetetään toiminnan jakautuessa mittakaavaltaan pienempiin yksiköihin eli kahteen ympärivuorokautiseen yhteispäivystysyksikköön yhden sijasta. Nämä tehottomuudet voivat liittyä toiminnallisiin tekijöihin eli esimerkiksi eri tuotannontekijöiden kapasiteetin alempaan käyttöasteeseen tai suurempaan varautumistarpeeseen taikka pääomatekijöihin eli esimerkiksi suurempiin koulutus-, kehittämis- tai rahoituskustannuksiin. Momentin sanamuodon mukaan korvausta maksettaisiin ”ylimääräisistä kustannuksista, joita aiheutuu”, jolloin valtion velvoitteena ei olisi korvata kaikkia kahden yhteispäivystysyksikön ylläpidosta syntyneitä ylimääräisiä kustannuksia täysimääräisesti. Momentissa lisäksi rajattaisiin lain tasolla korvauksen enimmäismäärää siten, erilliskorvauksen määrä ei kuitenkaan saa ylittää 20 prosenttia koko hyvinvointialueen ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen toimintakuluista, joista on vähennetty toiminnasta saadut tulot. Korvausten enimmäismäärää suhteutettaisiin erikseen ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen kustannuksiin kummallakin hyvinvointialueella. Asetetulla prosenttiosuudella pyritään mahdollistamaan pienempiin, rinnakkaisiin yksiköihin jakautuvasta toiminnasta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten korvaamista niin, että korvausmenettelyn kohtuullisuus julkisen talouden näkökulmasta ja hyvinvointialueen kannustimet tehokkaaseen palvelutuotantoon säilyvät. Enimmäismäärän asettamisella voidaan myös ehkäistä tilannetta, jossa rahoitetaan kahteen kertaan sitä toimintaa, jolla on jo rahoitus hyvinvointialueen yleiskatteellisessa rahoituksessa tai muulla tavoin.

Ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen toimintakulujen ja –tulojen tietolähteenä voitaisiin käyttää Valtiokonttoriin toimitettavien taloustietojen ympärivuorokautisten terveydenhuollon päivystyspalvelujen palveluluokkakohtaisia tietoja, joista Lapin hyvinvointialueen tapauksessa täytyisi erottaa Ivalon ympärivuorokautisen perusterveydenhuollon päivystyksen osuus. Hyvinvointialueet voivat raportoida kyseiseen palveluluokkaan päivystyksessä toteutettavien sairaanhoidollisten toimenpiteiden lisäksi myös esimerkiksi päivystyksen yhteydessä toteutettavan seurannan ja valvonnan, ympärivuorokautisen diagnostiikan sekä niin kutsutun takapäivystyksen tietoja. Ympärivuorokautisten päivystyspalveluiden palveluluokkaan ei kuitenkaan raportoida tietoja esimerkiksi päivystysyksiköiden kanssa samassa sairaalassa toteutettavasta muusta erikoissairaanhoidon avo- ja vuodeosastohoidosta tai kirurgisista toimenpiteistä. Näitä koskevia tietoja raportoidaan somaattisen erikoissairaanhoidon palveluluokassa. Tässä erottelussa ei ole merkitystä sillä, onko hoitojakso alkanut päivystysyksiköstä.

Pykälän 2 momentin sääntelyn mukaan kustannuksia korvattaisiin valtion talousarvion rajoissa. Käytännössä tällä tarkoitetaan sitä, että korvattavien kustannusten vuotuisesta enimmäismäärästä päättäisi viime kädessä hallituksen esitykseen perustuen talousarvion vuosittain päättävä eduskunta, huomioiden lakiin ehdotettava ympärivuorokautisten päivystyspalvelujen kustannuksiin suhteutettava enimmäismäärä.

Pykälän uudessa 3 momentissa säädettäisiin Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueilla olevasta velvollisuudesta erilliskorvauksen saamiseksi toimittaa korvauksen hallinnoinnista vastaavalle ministeriölle eli valtiovarainministeriölle erityisesti hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 13 luvussa tarkoitettuihin tietoihin perustuva riittävä selvitys päivystyspalvelujen toiminnasta ja taloudesta sekä kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista. Tällainen selvitys, johon sisältyisi myös tiedot kustannuksista, on tarpeen, jotta ministeriöllä on mahdollisuus arvioida maksettavan korvauksen määrä riittävään tietopohjaan perustuen. Selvitys annettaisiin vuosittain.

Lisäksi valtiovarainministeriö voisi pyytää hyvinvointialueelta tietoja korvauksen määrittämiseksi, ja hyvinvointialueella olisi ne velvollisuus toimittaa. Tiedot voisivat olla yksityiskohtaisiakin hyvinvointialueen taloutta ja toimintaa koskevia tietoja.

Sääntely velvollisuudesta toimittaa riittävä selvitys erilliskorvauksen saamiseksi tarkoittaa käytännössä, että jos valtiovarainministeriö ei saisi pyydettynäkään riittävää selvitystä kustannuksista, eikä se muutenkaan saisi kustannuksia selville, ei sillä olisi välttämättä edellytyksiä maksaa korvausta hyvinvointialueelle.

Palveluntuottajalla olisi pyynnöstä velvollisuus antaa hyvinvointialueelle tiedot, joita hyvinvointialue tarvitsee ministeriölle annettavan selvityksen tekemiseen, ja pyynnöstä velvollisuus antaa tietoja valtiovarainministeriölle. Säännökset olisivat erityisen merkitykselliset Kemin sairaalan osalta, sillä päivystystoiminnan tuottaa vielä muutaman vuoden ajan yksityinen palveluntuottaja Mehiläinen Länsi-Pohja Oy. Järjestämislain 12 ja 13 §:ssä säädetyt rajoitukset ostopalveluiden ja vuokratyövoiman käytölle tulevat sovellettavaksi siirtymäkauden jälkeen (ks. alkuperäinen hallituksen esitys s. 21–22).

Koska momentissa edellytettäisiin hyvinvointialuetta laatimaan ja toimittamaan tiettyä asiaa koskeva selvitys, on asiasta säädettävä erikseen. Momentissa säädettäisiin lisäksi palveluntuottajan tiedonantovelvoitteista sekä hyvinvointialueen velvoitteesta antaa valtiovarainministeriölle pyynnöstä lisätietoja. Luovutettavat tiedot todennäköisesti pääosin olisivat julkisia julkisuuslain nojalla, eikä tällaisten tietojen luovuttamisesta tarvita erillistä sääntelyä. Hyvinvointialueen viranomaiset ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia. Järjestämislain 3 luvussa säädetään palvelujen hankkimisesta yksityiseltä palveluntuottajalta. Luvussa olevan järjestämislain 19 §:n 2 momentin mukaan asiakirjojen julkisuudesta julkisuuslaissa. Myös yksityisen palveluntuottajan alihankkijan järjestämislain mukaisessa toiminnassa laatimat tai saamat asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta saatuja tai laadittuja hyvinvointialueen asiakirjoja.

Julkisuuslain 5 §:ssä säädetään viranomaisen asiakirjasta. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten. Pykälän 3 ja 4 momentissa säädetään tarkemmin siitä, mitä ei pidetä ja pidetään viranomaisen asiakirjana. Lain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista.

Mainitun järjestämislain 19 §:n 2 momentin perustelujen (HE 241/2020 vp, s. 716–717) mukaan julkisuuslain mukaan asiakirjan julkisuuteen ei vaikuta, käyttääkö viranomainen tehtäviä hoitaessaan ostopalveluja vai hoitavatko tehtäviä viranomaisen palveluksessa olevat henkilöt. Yksityisen palvelutuottajan järjestämislain mukaisessa toiminnassa tuottamat asiakirjat ovat siis hyvinvointialueen asiakirjoja, ja kuuluvat sillä perusteella julkisuuslain soveltamisalaan.

On mahdollista, että lakia sovellettaessa syntyy tulkintatilanteita siitä, ovatko kaikki hyvinvointialueen ja valtiovarainministeriön palveluntuottajalta tarvitsevat tiedot ja asiakirjat ”laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta”. Lisäksi julkisuuslain nojalla viranomaisen asiakirjoina pidettävät asiakirjat voivat sisältää tietoja, jotka ovat julkisuuslain tai muun lain nojalla salassa pidettäviä. Jotta tässä momentissa ehdotettava tiedonsaantioikeus on taattu, ehdotetaan momenttiin sääntelyä, jonka mukaan Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueella ja niille palveluja tuottavalla palveluntuottajilla on julkisuuslain nojalla julkisten tietojen ja asiakirjojen lisäksi velvollisuus antaa salassapitosäännösten estämättä hyvinvointialueelle ja valtiovarainministeriölle selvityksen tekemisen kannalta välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Tällainen sääntely voi koskea myös tietoa, joka on liikesalaisuus; julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa säädetään liikesalaisuuden sisältävän asiakirjan salassapidosta (ks. säätämisjärjestysperustelut). Koska tiedonsaantioikeus sellaisten tietojen osalta, jotka eivät ole viranomaisen asiakirjoja, tai ovat salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja, olisi sidottu välttämättömyyteen, tarkoitus ei ole, että pykälän nojalla velvoitettaisiin palveluntuottaja luovuttamaan tietoja esimerkiksi yksittäisten työntekijöiden tai alihankkijayritysten palkka- tai laskutustiedoista. Tarkoitus lähtökohtaisesti on, että hyvinvointialueelle ja valtiovarainministeriölle luovutetaan esimerkiksi tietoja palveluntuottajan päivystystoiminnan kokonaiskustannuksista tai päivystystoiminnan kustannuspaikkakohtaisia kustannustietoja.

Hyvinvointialueesta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan hyvinvointialueella on oikeus saada yksityiseltä palveluntuottajalta ja tämän alihankkijalta maksutta ja salassapitosäännösten estämättä palveluiden asianmukaisen tuotannon edellytysten varmistamista ja valvonnan toteuttamista varten välttämättömät tiedot ja selvitykset. Säännöksen sanamuoto ei suoraan vaikuta kattavan nyt kyseessä olevaa tilannetta, mikä sekin puoltaa tässä momentissa ehdotettua erillissääntelyä.

Momentissa säädettäisiin lisäksi valtiovarainministeriön oikeudesta antaa tiedot ja asiakirjat, jotka eivät ole jo julkisuuslain nojalla julkisia, sosiaali- ja terveysministeriölle. Vaikka valtiovarainministeriö valmistelee erilliskorvausta koskevan päätöksen, on mahdollista, että päätöstä tehdessä tehdään yhteistyötä ministeriöiden välillä.

Kun momentissa tarkoitettu tieto tai asiakirja on ministeriön tai hyvinvointialueen hallussa, koskisi tiedon luovuttamista tämän pykälän lisäksi julkisuuslain säännökset.

Nykytilan arviointi –jaksossa esiin tuodun mukaisesti voi olla hankalaa eritellä juuri yhteispäivystyksen ylläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia sairaaloiden muun toiminnan kustannuksista, jolloin korvattavien kustannusten määrä jossain määrin aina perustuu saatavilla olevan tiedon pohjalta tehtyyn arvioon. Pykälän 3 momentin säännöksillä tuettaisiin valtiovarainministeriön päätöksentekoa, mutta ministeriö korvauksesta päättäessään ei esimerkiksi olisi sidottu hyvinvointialueen näkemykseen korvattavien kustannusten tasosta ja perusteista, vaan tekisi lopullisen korvauspäätöksen omaan arvioonsa perustuen.

Tietojen luovutukseen liittyy aina ainakin jossain määrin myös henkilötietojen käsittelyä. Sen sijaan on epätodennäköistä, että henkilötietojen käsitellessä 2 momentissa tarkoitetussa tarkoituksessa käsiteltäisiin luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetus, 9 artiklassa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin tarkoitettuja tietoja. Henkilötietojen käsittely perustuisi niin valtiovarainministeriön kuin hyvinvointialueen ja palveluntuottajan osalta tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan eli käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi.

Jos kuitenkin joku luovutettava tieto olisi tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettu tieto, tai tällaisia tietoja on käsiteltävä, jotta voidaan luovuttaa toimintaa ja taloutta koskevaa tietoa, käsittely olisi sallittua tietosuojalain (1050/2018) 6 §:n 1 momentin 2 tai 4 kohdan nojalla. Käsittelyssä noudatettaisiin tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa säädettyjä suojatoimia. Henkilötietojen käsittelyperuste olisi 9 artiklan 2 kohdan h alakohta (käsittely on tarpeen muun muassa terveys- palvelujen ja järjestelmien hallintoa varten unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön perusteella tai terveydenhuollon ammattilaisen kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti). Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 3 kohdan mukaan 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja voidaan käsitellä 2 kohdan h alakohdassa esitettyihin tarkoituksiin, kun kyseisiä tietoja käsittelee tai niiden käsittelystä vastaa ammattilainen, jolla on lakisääteinen salassapitovelvollisuus unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön perusteella tai kansallisten toimivaltaisten elinten vahvistamien sääntöjen perusteella, taikka toinen henkilö, jota niin ikään sitoo lakisääteinen salassapitovelvollisuus unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön tai kansallisten toimivaltaisten elinten vahvistamien sääntöjen perusteella. Viranomaisen palveluksessa olevan henkilön vaitiolovelvollisuudesta säädetään julkisuuslain 23 §:ssä. Lain 4 §:n mukaan mitä viranomaisesta mainitussa laissa säädetään, koskee myös julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä. Terveydenhuollon ammattihenkilön salassapitovelvollisuudesta säädetään terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) 17 §:ssä.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin valtionavustuslain eräiden pykälien soveltamisesta. Korvauksen maksamiseen ja muuhun menettelyyn sekä muutoksenhakuun liittyvissä asioissa noudatettaisiin valtionavustuslain 20 §:n 1 momentin sääntelyä valtionavustuksen (tässä erilliskorvauksen) palauttamisesta, 21 §:ää valtionavustuksen (erilliskorvauksen) takaisinperinnästä, 24 ja 25 :ää korosta ja viivästyskorosta, 26 §:ää kohtuullistamisesta, 28 §:ää takaisinperinnän määräajasta, 29 §:ää palautusvelvollisuuden raukeamisesta, 30 §:ää kuittauksesta ja 34 §:ää oikaisuvaatimuksesta ja muutoksenhausta. Momentin sääntely vastaisi pääsääntöisesti terveydenhuoltolain 63 §:n 3 momentin sääntelyä (valtionavustuslain soveltaminen koulutuskorvauksen ja tutkimusrahoituksen maksamisessa).

Pykälän 5 momentissa olisi asetuksenantovaltuutus antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksen valmistelisi ja esittelisi valtiovarainministeriö.

Ehdotetussa uudessa voimaanpanolain 59 §:n 5 momentissa olisi asetuksenantovaltuutus, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin kustannusten korvaamisen perusteista, hyvinvointialueen selvityksestä, toimintaa ja taloutta koskevista luovutettavista tiedoista sekä korvauksen myöntämiseen liittyvistä menettelyistä. Asetuksella ei säädettäisi henkilötietojen luovuttamisesta. Valtioneuvoston asetus arvioidaan asianmukaiseksi säädöstasoksi, koska kyse on hyvinvointialueiden rahoittamiseen liittyvästä järjestelystä. Kyseessä arvioidaan olevan Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille merkityksellinen korvaus, mikä myös puoltaa tarkentavien säännösten antamista valtioneuvoston asetuksella eikä ministeriön asetuksella.

Ehdotetaan, että ehdotetut voimaanpanolain 59 §:n 2–5 momentti tulevat voimaan tulee voimaan alkuvuonna 2023, mutta niitä sovelletaan ensimmäisen kerran vuotta 2024 koskeviin kustannuksiin. Myös 59:n 1 momentti on ehdotettu alkuperäisessä esityksessä tulemaan voimaan alkuvuonna 2023, eli käytännössä tarkoitus on, että koko 59 § tulee voimaan samaan aikaa.

Hyvinvointialueiden rahoitus vuonna 2023 pohjautuu säädetyn täysimääräisen siirtymätasauksen takia kunnilta siirtyviin kustannuksiin. Siirtyvät kustannukset lasketaan kuntakohtaisesti ja summataan hyvinvointialuetasolle. Näin ollen kunkin alueen rahoituksen pohjana toimivat alueen kuntien nykyiset menot. Etelä-Savon ja Lapin hyvinvointialueiden rahoitus vuonna 2023 siis sisältää Kemin ja Savonlinnan sairaaloiden yhteispäivystysten kustannukset tätä kautta. Vuodesta 2024 alkaen yleiskatteellinen rahoitus kohdennetaan alueille laskennallisin perustein säädetyt siirtymätasaukset huomioiden, ja alueiden rahoitus lähtee erkanemaan kunnilta siirtyneistä kustannuksista kohti tarveperusteisuutta. Tästä syystä säännöstä ehdotetaan sovellettavaksi ensimmäisen kerran vuotta 2024 koskeviin kustannuksiin.

Valtioneuvosto seuraa ja ohjaa Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueiden, kuten muidenkin hyvinvointialueiden toimintaa, mukaan lukien päivystyksen järjestämistä, osana järjestämislain 4 luvun mukaista ohjausta. Ohjaukseen liittyviä rakenteita kuvataan alkuperäisen esityksen jaksossa 2.1.2. Menettelyssä noudatettaisiin valtionavustuslain eräitä säännöksiä takaisinperinnästä, jos erilliskorvauksen saaja on olennaisesti rikkonut erilliskorvauksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai ehtoja.

Esitys on perustuslain 71 §:ssä tarkoitettu täydentävä esitys ja se tulee käsitellä yhdessä alkuperäisen esityksen kanssa.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi alkuperäisen esityksen 1. lakiehdotusta. Mainitussa lakiehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi yhtä pykälää eli voimaanpanolain 59 §:ää. Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia alkuperäisessä esityksessä esitettyyn 59 §:n sääntelyyn, mutta säännös muuttuisi mainitun pykälän 1 momentiksi, ja tässä esityksessä pykälään lisättäisiin 2–5 momentit.

Tässä täydentävässä esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi alkuperäiseen esitykseen sisältyviä hoitopaikan valintaa koskevia lakiehdotuksia (2–4. lakiehdotus).

Hallituksen epävirallinen ministerityöryhmä linjasi 17.11.2022, että Länsi-Pohjan ja Savonlinnan keskussairaaloiden ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpidosta aiheutuvat kustannukset valmistaudutaan korvamaan vuodesta 2024 alkaen. Valtioneuvosto varaa vuosien 2024–2027 julkisen talouden suunnitelmaan tarvittavat määrärahat.

Hallitus tulee esittämään lisäkustannusten korvaamiseen rahoitusta julkisen talouden suunnitelmaan 2024–2027 linjauksensa mukaisesti. Suunnitelma valmistellaan keväällä 2023. Lisäkustannusten korvaamiseen liittyvät määrärahat on esiteltävä osana vuoden 2024 talousarvioesitystä.

Julkisen vallan velvoite turvata terveyspalvelut sekä yhdenvertaisuusperiaate

Perustuslain 19 §:n 1 momentissa on turvattu oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännöksen tarkoittama huolenpito tarkoittaa sosiaali- ja terveyspalveluja. Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perusoikeuksien käytännön toteutumisen.

Päivystystoiminnan järjestämisellä ja rahoituksella toteutetaan perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentin mukaisia julkisen vallan velvoitteita. Alkuperäisen esityksen säätämisjärjestysluvussa (s. 40–46) käsitellään alkuperäisen esityksen palveluiden järjestämiseen liittyviä valtiosääntöoikeudellisia seikkoja.

Alkuperäisessä esityksessä käsitellään myös alkuperäiseen esitykseen liittyviä yhdenvertaisuusnäkökohtia. Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukainen muu ilman hyväksyttävää syytä kielletty eri asettaminen koskee myös asuinpaikasta johtuvaa eri asemaan asettamista. Alkuperäisessä esityksessä arvioidaan esityksen merkitystä yhdenvertaisuuden kannalta siitä näkökulmasta, että vain eräille hyvinvointialueille annettaisiin mahdollisuus ylläpitää enempää kuin yhtä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä. Alkuperäisessä esityksessä tuodaan esiin (s. 41), että perustuslaissa säädetty yhdenvertaisuus koskee yksilöitä, ei esimerkiksi kuntia (ks. PeVL 9/2015 vp, s. 2). Näin ollen se, että hyvinvointialueilla on erilaiset oikeudet päivystysyksiköiden ylläpitoon, ei sellaisenaan ole yhdenvertaisuuskysymys. Yhdenvertaisuustarkastelun kohteena sen sijaan on, kohdellaanko eri hyvinvointialueiden asukkaita, tai yleisemmin maan eri osissa asuvia, yhdenvertaisesti perustuslain edellyttämällä tavalla palveluita järjestettäessä. Alkuperäisessä esityksessä katsotaan esityksessä esitetyin perustein, ettei siinä ehdotettu sääntely ole yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta ongelmallista.

Alkuperäisessä esityksessä käsitellään myös rahoitukseen liittyviä seikkoja (ks. erityisesti s. 44–45) ja todetaan, että hallituksen käsityksen mukaan voimaapanolain 59 §:n muutos ei lähtökohtaisesti edellytä rahoituksen lisäämistä tai erillistä rahoitusta, koska kyseessä on mahdollisuus enemmän kuin yhden yksikön ylläpitoon, ei velvoite. Hyvinvointialueiden on arvioitava enemmän kuin yhden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön tarpeellisuutta ja sovitettava toimintansa sille osoitettuun rahoitukseen. Rahoituksen osalta hyvinvointialueiden mahdollisuutta suoriutua tehtävistään turvaavat rahoituslain säännökset, mukaan luettuna siirtymätasaussääntely ja viime kädessä lisärahoitusta koskeva 11 §. Taloudelliset vaikutukset – jaksossa on kuvattu esitettävän erilliskorvauksen suhdetta mainittuun rahoituslain 11 §:ään. Kuten jaksossa todetaan, lisärahoitusta koskevassa arvioinnissa otettaisiin huomioon myös hyvinvointialueelle maksettu erilliskorvaus, mutta erilliskorvaus ei suoraan johtaisi siihen, ettei Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voisi saada rahoituslain mukaista lisärahoitusta. Lisärahoitusmenettelyssä voitaisiin kuitenkin asettaa rahoituksen saamisille ehtoja, jotka periaatteessa voisivat koskea myös sitä, että hyvinvointialueen toisen ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön palvelutasoa tulee sopeuttaa – käytännössä tämä velvoite seuraisi jo voimaanpanolain 59 §:n 1 momentista siinä tapauksessa, että toisen ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito vaarantaisi laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä. Myös valtion ja hyvinvointialueiden ohjaus- ja neuvotteluprosessissa hyvinvointialuetta voitaisiin ohjata tekemään kustannusten hallinnan kannalta välttämättömiä toimenpiteitä ja muita mahdollisia toimenpiteitä.

Alkuperäisessä esityksessä todetaan, että esitettäessä hallituksen linjaamaa erillistä rahoitusta arvioidaan erikseen, seuraako rahoitusta koskevasta esityksestä säätämisjärjestykseen vaikuttavia seikkoja.

Nyt esitettävään erilliskorvaukseen liittyy yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta hieman erilainen asetelma kuin alkuperäisessä esityksessä. Tässä esityksessä ehdotetaan, että valtion talousarvion rajoissa valtion varoista voidaan korvata Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueelle niitä lisäkustannuksia, joita aiheutuu hyvinvointialueen toisen ympärivuorokautisen päivystyksen ylläpidosta. Kuten tämän esityksen s. 5 on tuotu esiin, nämä hyvinvointialueet eivät ole ainoita hyvinvointialueita, jotka voivat ylläpitää enempää kuin yhtä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä, vaan terveydenhuoltolain 50 §:n 3 momentin nojalla hyvinvointialueet, joissa on yliopistollinen sairaala, sekä HUS-yhtymä voivat väestön palvelutarpeen niin edellyttäessä perustaa useamman kuin yhden ympärivuorokautisesti päivystävän yhteispäivystysyksikön sairaaloidensa yhteyteen. Tällaisia yksikköjä ylläpitää HUS-yhtymä ja Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue. Tässä hallituksen esityksessä ei esitetä korvausta tällaisten yhteispäivystysyksiköiden ylläpidosta aiheutuvien lisäkustannusten korvaamiseen. Erilliskorvausta ei esitetä myöskään millekään hyvinvointialueelle, joka ylläpitää terveydenhuoltolain 50 §:n 5 momentin mukaista ympärivuorokautista perusterveydenhuollon tai akuuttilääketieteen päivystystä. Yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta arvioidaan tarpeelliseksi arvioida erityisesti sitä, muodostuuko se, ettei 50 §:n 3 momentin nojalla useampaa kuin yhtä ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä ylläpitävälle HUS-yhtymälle tai yliopistolliselle hyvinvointialueelle korvattaisi myös lisäkustannuksia, yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta ongelmalliseksi.

Alkuperäisessä esityksessä on käyty läpi yhdenvertaisuusperiaatteeseen liittyviä perustuslain esitöiden perusteluja sekä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä. Tässä ei siten toisteta kokonaan alkuperäisessä esityksessä todettua, mutta esityksessä todettu on oleellinen nyt esillä olevan asian käsittelyssäkin. Hallituksen käsityksen mukaan lähtökohtana nyt käsillä olevassakin arvioinnissa on, että se, että eri hyvinvointialueita kohdellaan eri lailla lainsäädännössä ei sellaisenaan ole perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertaisuuskysymys, mutta on arvioitava, asettaako erilainen kohtelu hyvinvointialueiden ihmiset erilaiseen asemaan perustuslain kannalta ongelmallisella tavalla.

Tässä esityksessä tuodaan esiin (s. 5), että esitys myönnettävästä erillisestä korvauksesta perustuu erityisesti siihen, että erilliskorvauksella halutaan turvata Kemin ja Savonlinnan sairaalan päivystystoiminnan jatkumista aiemman laajuisena, sillä niissä on historiallisesti ollut ympärivuorokautinen yhteispäivystys aiemman oman sairaanhoitopiirin keskussairaalastatuksen perusteella. Erilliskorvauksen osoittaminen Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille on viime kädessä hallituksen poliittinen päätös, joka hallituksen käsityksen mukaan on lainsäätäjän harkintavallan piirissä.

Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu lainsäätäjäänkin. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia ihmisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on erityisesti kokeilulainsäädännön arvioinnin yhteydessä katsonut, että pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös maassaliikkumisoikeus ja asuinpaikan valitsemisen vapaus (PeVL 24/2017 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 17/2021 vp, kappale 112, PeVL 20/2017 vp, s. 7). Perustuslakivaliokunta on myös katsonut, etteivät erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 17/2021 vp, kappale 113, PeVL 20/2017 vp, s. 9 ja PeVL 57/2016 vp, s. 3), eli perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota oikeasuhtaisuuteen.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin kunta- ja palvelurakenneuudistusta sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuudistusta arvioidessaan pitänyt tärkeänä myös sitä, että uudistusta toimeenpantaessa kiinnitetään vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja (ks. PeVL 67/2014 vp ja PeVL 37/2006 vp, s. 2— 3).

Hallituksen käsityksen mukaan esitys saattaa olla ongelmallinen yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Kahdelle hyvinvointialueelle voitaisiin osoittaa rahoitusta, jotta näiden alueiden olisi niin päättäessään mahdollista ylläpitää kahta ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä. Erilliskorvauksen takia näiden kahden alueen ei tarvitsisi kohdentaa rahoituslain perusteella saamaansa yleiskatteellista rahoitusta kahden yhteispäivystysyksikön ylläpidon aiheuttamiin ylimääräisiin kustannuksiin. Sen sijaan HUS-yhtymälle ja hyvinvointialueille, joiden alueella on yliopistollinen sairaala, ei osoitettaisi rahoitusta ylimääräisten kustannusten korvaamiseksi, vaikka ne ylläpitäisivät enempää kuin yhtä ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä. Nämä alueet ylläpitävät kaiken yhteispäivystyksensä rahoituslain nojalla saamansa yleiskatteellisella rahoituksella. Useamman kuin yhden yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset aiheuttavat sen, että resursseja jää vähemmän muihin sosiaali- ja terveyspalveluihin, millä puolestaan saattaa olla merkitystä asukkaiden sosiaali- ja terveyspalveluiden toteutumiseen.

Käytännössä esillä on eräänlainen Lapin ja Etelä-Savon asukkaisiin kohdistuva positiivisen erityiskohtelun asetelma. Hallituksen käsityksen mukaan tällaisen asetelman hyväksyttävyyttä puoltaa se, että kyseisten hyvinvointialueiden alueilla on ollut alueen asukkaita palveleva ympärivuorokautinen yhteispäivystys myös Kemissä ja Savonlinnassa. Keskeinen syy sille, että Kemin ja Savonlinnan sairaaloiden yhteydessä ei voida enää ylläpitää ympärivuorokautista yhteispäivystysyksikköä (10 vuoden siirtymäajalla) on sote-uudistukseen liittyvät aluemuutokset. Myös eduskunta on lausumassaan (EV 111/2021 vp – lausuma 4) erikseen edellyttänyt näiden sairaaloiden riittävän palvelutason turvaamista.

Hallitus toteaa, että kahden yhteispäivystysyksikön ylläpitoon ei kuitenkaan olisi välttämätöntä osoittaa lisää rahoitusta, vaan päivystyspalveluidenkin kustannukset sinänsä voitaisiin kattaa hyvinvointialueen rahoituslain mukaisella yleiskatteellisella rahoituksella (ks. alkuperäisen esityksen jakso 2.2.1.3 ja sen säätämisjärjestysperusteluiden s. 44 –45). Kaikille hyvinvointialueille osoitetaan rahoituslain nojalla rahoitus myös päivystyspalveluiden järjestämiseen, ja hyvinvointialueiden mahdollisuutta suoriutua tehtävistään turvaavat myös siirtymätasaussääntely ja viime kädessä lisärahoitusta koskeva rahoituslain 11 §. Rahoituslaki on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty. Toisin sanoen HUS-yhtymä ja yliopistolliset hyvinvointialueetkin saavat rahoituksen sosiaali- ja terveyspalveluiden, mukaan lukien päivystyspalveluiden järjestämiseen, vaikkei niille osoitetakaan erillistä korvausta enemmän kuin yhden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpitoa varten. Enemmän kuin yhden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpito ei ole näillekään alueille lakisääteinen velvoite, vaan mahdollisuus. Tässä esityksessä esitetty erilliskorvaus Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueille olisi eduskunnan hyväksymään talousarvioon sidottua, ja korvauksen määrittämiseen liittyisi myös viranomaisen eli korvausta hallinnoivan ministeriön harkintaa.

Hallituksen käsityksen mukaan esityksen hyväksyttävyyttä tukevat myös kohtuullisuuteen liittyvät seikat. Kun eri asemaan asettaminen kohdentuu ensi sijassa eri hyvinvointialueisiin, on yhteys ihmisten eri asemaan asettamiseen jossain määrin löyhempi kuin perustuslakivaliokunnan eri lausunnoissaan käsittelemissä asioissa, kuten eläkkeiden (PeVL 57/2016, PeVL 60/2002 vp), työttömyyden aikaisessa toimeentulon (PeVL 46/2002 vp) tai oleskelulupien (PeVL 20/2017 vp) kohdalla. Kohtuullisuuden ja oikeasuhteisuuden osalta voidaan nostaa esiin, että Taloudelliset vaikutukset -jaksossa arvioidun suuntaa-antavan arvion mukaan erilliskorvaus rajattaisiin lailla yhteensä noin yhdeksän miljoonaan euroon, kun hyvinvointialueiden vuosittainen yleiskatteinen valtionrahoitus on noin 22,5 miljardia euroa vuonna 2023. Käytännössä erilliskorvauksen osuus hyvinvointialueiden rahoituksen kokonaisuudessa tulisi olemaan suhteessa hyvin kohtuullinen.

Omaisuuden suoja, asiakirjajulkisuus ja yksityiselämän suoja

Voimaanpanolain 59 §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueen velvoitteeksi toimittaa korvauksen hallinnoinnista vastaavalle valtiovarainministeriölle selvitys päivystyspalvelujen toiminnasta ja taloudesta sekä kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista korvauksen maksamista varten. Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueelle palveluja tuottavalla palveluntuottajilla olisi julkisuuslain nojalla julkisten tietojen ja asiakirjojen luovuttamisen lisäksivelvollisuus pyynnöstä antaa salassapitosäännösten estämättä hyvinvointialueelle selvityksen tekemisen kannalta välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueella ja niille palveluja tuottavalla palveluntuottajilla olisi julkisuuslain nojalla julkisten tietojen ja asiakirjojen luovuttamisen lisäksi velvollisuus pyynnöstä antaa salassapitosäännösten estämättä pyynnöstä valtiovarainministeriölle korvauksen määrittämisen kannalta välttämättömät tiedot. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin muun ohella säätää tarkemmin hyvinvointialueen selvityksestä, luovutettavista toimintaa ja taloutta koskevista tiedoista ja korvauksen myöntämiseen liittyvistä menettelyistä.

Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Tämän yleislausekkeen perusteella arvioidaan omistajan käyttöoikeuksien ja omistajan määräämisvallan erilaisia rajoituksia.

Palveluntuottaja, jolla on velvollisuus antaa liiketoimintaansa koskevia tietoja hyvinvointialueelle ja korvausta hallinnoivalle ministeriölle, saattaa mieltää tietojenantovelvoitteen piiriin kuuluvien tietojen olevan ainakin joltain osin liikesalaisuuden piiriin kuuluvia. Liikesalaisuuslain (595/2018) määritelmäsäännöksen mukaan liikesalaisuudella tarkoitetaan mainitussa laissa tietoa a) joka ei ole kokonaisuutena tai osiensa täsmällisenä kokoonpanona ja yhdistelmänä tällaisia tietoja tavanomaisesti käsitteleville henkilöille yleisesti tunnettua tai helposti selville saatavissa; b) jolla a alakohdassa tarkoitetun ominaisuuden vuoksi on taloudellista arvoa elinkeinotoiminnassa; ja c) jonka laillinen haltija on ryhtynyt kohtuullisiin toimenpiteisiin sen suojaamiseksi. Mainittu laki ei nimenomaisesti koske nyt käsillä olevaa tilannetta eli liikesalaisuuden piiriin mahdollisesti kuuluvan tiedon luovuttamista viranomaisille, joista hyvinvointialue on vielä sen sopimuskumppani, mutta määritelmään viitataan tässä yhteydessä liikesalaisuuden käsitteen avaamiseksi.

Liikesalaisuuden kuulumisesta perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaisen suojan piiriin ei ole mainintaa perustuslain esitöissä, eikä ilmeisesti myöskään perustuslakivaliokunta ole nimenomaisesti lausunut asiasta. Liikesalaisuuslain hallituksen esityksessä katsotaan, että liikesalaisuuksien voidaan katsoa kuuluvan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan piiriin (HE 49/2018 vp, s. 131–132). Perustuslakivaliokunta ei käsitellyt esitystä sen eduskuntakäsittelyn aikana. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty näkemyksiä, että liikesalaisuuksien kuuluvat tai voivat kuulua perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaisen suojan piiriin (Olli Mäenpää: Liikesalaisuudet viranomaisen toiminnassa, Edilex 2006, s. 68–69, Pekka Länsineva: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet, Suomalainen lakimiesyhdistys 2002, s. 183).

Aiemmin kuvatun mukaisesti perusoikeudet koskevat luonnollisia henkilöitä. Perustuslain esitöiden mukaan perusoikeussäännökset ulottuvat oikeushenkilöihin välillisesti, sillä oikeushenkilön asemaan puuttuminen saattaa merkitä kajoamista oikeushenkilön taustalla olevan yksilön oikeuksiin (HE 309/1993 vp, s. 23).

Tämän esityksen keskiössä ei ole sen asian periaatteellinen tarkastelu, miten perustuslain 15 §:n 1 momentin mukainen omaisuuden suoja suojaa liikesalaisuuksia, mutta liikesalaisuuslain hallituksen esityksessä esitetyn mukaisesti lähtökohtaisesti liikesalaisuuden voidaan olettaa tulevan omaisuudensuojan piirin. Täten ehdotetun 59 §:n 3 momentin säännöksiä tulee arvioida. Liikesalaisuutta koskevan perustuslakivaliokunnan nimenomaisen lausuntokäytännön puuttuessa on hankala arvioida, tarkoittaako pelkästään liikesalaisuuden piiriin kuuluvan tiedon luovuttamisvelvollisuus viranomaiselle viranomaistoimintaa varten puuttumista omaisuudensuojaan. Oikeusjärjestystä tarkastellessa voidaan todeta, että esimerkiksi valvovilla viranomaisilla tyypillisesti on laajat tiedonsaantioikeudet valvottaviin nähden, ja tiedonsaantioikeuden piiriin kuulunee eri sektoreilla myös liikesalaisuuden piiriin kuuluvia asioita.

Nyt kyseessä olevassa tilanteessa palveluntuottajan tiedonluovutusvelvoitteen (ja vastaavasti viranomaisen tietojensaantioikeuden) tarkoituksena on, että korvauksen maksavalla viranomaisella on riittävät tiedot, jotta korvaus voidaan maksaa hyvinvointialueelle. Jos tällaisen tiedonsaantioikeuden katsotaan olevan lähtökohtaisesti omaisuudensuojan rajoitus, hallituksen käsityksen mukaan liikesalaisuuden puuttuvalla tietojenantovelvoitteella on hyväksyttävät ja suhteelliset ja muuten perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävät perusteet. Sääntelyn tarkoituksena on mahdollistaa korvauksen maksaminen, ja tällä korvauksella rahoitetaan hyvinvointialueen järjestämisvastuun piiriin kuuluvan päivystyksen järjestämistä, joka puolestaan toteuttaa perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentin mukaisia velvoitteita. Nyt kyseessä olevassa tilanteessa lisäksi on kysymys päivystyspalveluista, joita jatkossa järjestämislain nojalla ei voi ulkoistaa, vaan ne tuotettava omana palveluna. Järjestämislain perusteluissa ulkoistamiskieltoa perustellaan sillä, että ympärivuorokautisen päivystyksen järjestäminen edellyttää suuria investointeja ja tehtävät ovat vahvasti sidoksissa hyvinvointialueen valmiuteen ja varautumiseen liittyviin tehtäviin, minkä vuoksi ympärivuorokautista päivystystä ei ole mahdollista ulkoistaa (HE 241/2020 vp, s. 689). Tämä korostaa kyseessä olevien palveluiden merkittävää roolia perustuslain 19.1 ja 3 momentin mukaisten oikeuksien turvaamisessa ja omalta osaltaan puoltaa viranomaisen tiedonsaantioikeutta. Lisäksi voidaan todeta, ettei liikesalaisuuden sisältävän tiedon luovuttamisvelvollisuudella tavoitella esimerkiksi kyseisen tiedon hyödyntämistä kaupallisiin tarkoituksiin, vaan tarkoituksena on siis erilliskorvauksen maksamisen mahdollistaminen.

Hallituksen käsityksen mukaan esityksen hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta tarkastellessa merkityksellistä on, että ei-julkisten tietojen luovutus on lakitasolla rajattu erilliskorvauksen maksamisen kannalta välttämättömiin tietoihin. Hallituksen käsityksen mukaan tällainen sääntelytapa on riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen. Analogiaa voidaan hakea perustuslakivaliokunnan henkilötietojen luovuttamista koskevasta käytännöstä. Valiokunta on vakiintuneesti näissä yhteyksissä kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (mm. PeVL 15/2018 vp). Nyt ehdotetussa sääntelyssä hyvinvointialueen ja valtiovarainministeriön tiedonsaantioikeus on sidottu korvauksen määrittämisen kannalta välttämättömiin tietoihin. Tietojenantovelvoitetta ei myöskään voida pitää omaisuudensuojan ydinalueelle menevänä rajoituksena.

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskeva yleislaki on julkisuuslaki. Kun palveluntuottaja on luovuttanut tiedot hyvinvointialueelle tai valtiovarainministeriölle, tietojen luovutusta eteenpäin sääntelee julkisuuslaki. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, hyvinvointialueen, kunnan tai muun julkisyhteisön tai julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Lisäksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Jos tietoja hallussa pitävälle viranomaiselle tulisi tietopyyntö saaduista tiedoista, ratkaistaisiin asia julkisuuslain säännösten mukaisesti. Julkisuuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (HE 30/1998 vp –PeVL 43/1998 vp). Kun ministeriö tekee päätöksen hyvinvointialueelle myönnettävästä korvauksesta, voi myös tätä kautta välillisesti välittyä tietoa palveluntuottajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista.

Erityisen merkityksellinen tietojen luovuttamiseen liittyvä sääntely olisi Mehiläinen Länsi-Pohja Oy:n kannalta, joka hoitaa ulkoistamissopimukseen perustuen Kemin sairaalan melkein koko toimintaa voimaanpanolaissa säädetyn siirtymäajan mukaisesti (ks. alkuperäisen esityksen s. 21–22). Hallituksen käsityksen mukaan voimaanpanolain 59 §:n 3 momentin säännösten hyväksyttävyyttä perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta ja suhteessa perustuslain 12 §:n 2 momentin säännöksiin tukeekin se, että velvoite käytännössä kohdistuisi toimijaan, joka tuottaa julkisen vallan järjestämisvastuulle kuuluvan merkittävän palvelun, joka kuuluu julkisen vallan perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentin mukaisten velvoitteiden piiriin.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa todetun mukaisesti tietojen luovuttamiseen liittynee aina jonkin verran henkilötietojen käsittelyä, ainakin esimerkiksi tietoja luovuttavan henkilön ja hänen yhteystietojensa osalta.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että henkilötietojen käsittelyn sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4 - 5). Yleistä tietosuoja-asetusta yksityiskohtaisemman sääntelyn tarve tulee kuitenkin perustella myös tietosuoja-asetuksen puitteissa tapauskohtaisesti, ja tällöin on syytä kiinnittää huomiota myös asetuksessa omaksuttuun riskiperusteiseen lähestymistapaan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Valiokunnan henkilötietojen suojaa koskevassa käytännössä on sinänsä korostettu lailla säätämisen tarvetta erityisesti silloin, kun henkilötietoja käsittelee viranomainen (PeVL 14/2018 vp, s. 4 –6).

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (PeVL 15/2018 vp). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2-3). Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä (PeVL 38/2016 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että erottelussa tietojen saamisen tai luovuttamisen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden välillä on kyse tietosisältöjen laajuuden ohella myös siitä, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan (PeVL 15/2018 vp).

Perustuslakivaliokunta lausuntokäytännössään on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (PeVL 38/2016 vp, s. 3). Se on myös painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia (PeVL 15/2018).

Esitystä arvioidessa yksityiselämän suojan kannalta yleisesti ottaen voidaan ennakoida, että henkilötietoja joudutaan käsittelemään melko vähäisessä määrin tietoja luovutettaessa ja niitä luovutusta varten kerätessä, eikä viranomaiselle lähtökohtaisesti ole tarvetta luovuttaa tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisia, tai kansallisen käsitteistön mukaisia arkaluonteisia tietoja. Luovutettavat tiedot koskevat viranomaisen ja palveluntuottajan terveydenhuollon järjestämistä ja tuottamista ja niiden kustannuksia, ei esimerkiksi yksittäisiä ihmisiä koskevien terveystietojen luovutuksia. Henkilötietojen käsittely tapahtuisi pääsääntöisesti tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain yleissäännösten mukaisesti. Laissa olisi kuitenkin tarpeen säätää tietojen luovutusta salassapitosäännösten estämättä koskeva sääntely, jotta hyvinvointialueeseen ja palveluntuottajaan kohdentuu tietojenluovutusta koskeva nimenomainen velvoite. Pykälässä määriteltäisiin, keneen velvoite kohdistuu ja kenelle tiedot tulee luovuttaa. Luovutettavia tietoja koskisi välttämättömyysedellytys.

Säännöskohtaisissa perusteluissa on otettu huomioon se lähtökohtaisesti melko epätodennäköinen mahdollisuus, että jokin henkilötietojen käsittelytilanne kattaisi arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä. Tietojen käsittelyä tällöin koskisi tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain suojatoimia koskeva sääntely, jota on selostettu säännöskohtaisissa perusteluissa, ja joiden arvioidaan olevan riittävät toimet tietojen käsittelyn suojatoimiksi tässä sääntely-yhteydessä. Voidaan tuoda myös esiin, että viranomaisen tietojen käsittelyä koskee myös julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) mukaiset velvoitteet. Säännösehdotusten katsotaan olevan ongelmattomat perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta.

Asetuksenantovaltuudet

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunta on todennut, että itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan lailla. Itsehallinnon yhtenä takeena edellytetään siten tiettyä laintasoisuutta, millä on merkitystä suhteessa hyvinvointialueiden hallinnon järjestämiseen ja niiden rahoitukseen (PeVL 17/2021 vp, kappale 34).

Ehdotetut säännökset sisältäisivät lakitasoiset säännökset siitä, että valtio korvaa ylimääräisiä kustannuksia kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta. Korvauksen määrää koskien laissa olisi sen enimmäismäärää koskeva määrittely. Säännöksissä olisi myös lakitasoiset säännökset eräistä korvauksen myöntämiseen liittyvistä menettelyllistä seikoista (hyvinvointialueen velvoite antaa selvitys korvauksen maksamista varten, valtionavustuslain osittainen soveltaminen, säännökset toimintaa ja taloutta koskevien tietojen luovuttamisesta). Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin ehdotetun 59 §:n 5 momentin mukaan antaa laissa säädettyihin asioihin liittyviä tarkempia säännöksiä. Tarkoitus ei ole säätää henkilötietojen luovuttamisesta asetuksella. Hallituksen käsityksen mukaan ehdotettu asetuksenantovaltuus on perustuslain ja perustuslakivaliokunnan käytännön edellyttämällä tavalla riittävän tarkkarajainen ja täsmällinen.

Edellä todetun perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaa esityksestä lausunnon.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella esitetään, että eduskunta hyväksyisi laiksi sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 59 §:n muuttamisesta sekä eräiksi muiksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (319/2022 vp) 1. lakiehdotuksen tässä täydentävässä esityksessä ehdotetulla tavalla muutettuna:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (616/2021) 59 § seuraavasti:

59 §
Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueiden ympärivuorokautinen yhteispäivystys

Sen estämättä, mitä terveydenhuoltolain 50 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään, Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueet voivat ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä sairaaloidensa yhteydessä, jos väestön palvelutarve sitä edellyttää ja enemmän kuin yhden yksikön ylläpito ei vaaranna laissa hyvinvointialueen toiminnalle säädettyjen edellytysten noudattamista ja velvoitteiden täyttämistä.

Jos Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialue ylläpitää kahta ympärivuorokautisesti päivystävää yhteispäivystysyksikköä, valtion talousarvion rajoissa valtion varoista voidaan maksaa erilliskorvaus hyvinvointialueelle niistä ylimääräisistä kustannuksista, joita aiheutuu hyvinvointialueelle kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta. Erilliskorvauksen määrä ei kuitenkaan saa ylittää 20 prosenttia koko hyvinvointialueen ympärivuorokautisen yhteispäivystyksen toimintakuluista, joista on vähennetty toiminnasta saadut tulot.

Erilliskorvauksen saamiseksi Lapin ja Etelä-Savon hyvinvointialueen on toimitettava korvauksen hallinnoinnista vastaavalle valtionvarainministeriölle vuosittain riittävä selvitys päivystyspalvelujen toiminnasta ja taloudesta sekä kahden ympärivuorokautisen yhteispäivystysyksikön ylläpidosta aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista. Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueelle palveluja tuottavilla palveluntuottajilla on viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) nojalla julkisten tietojen ja asiakirjojen lisäksi velvollisuus pyynnöstä antaa salassapitosäännösten estämättä hyvinvointialueelle selvityksen tekemisen kannalta välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Lapin tai Etelä-Savon hyvinvointialueella ja niille palveluja tuottavilla palveluntuottajilla on mainitun lain nojalla julkisten tietojen ja asiakirjojen luovuttamisen lisäksi velvollisuus pyynnöstä antaa salassapitosäännösten estämättä valtiovarainministeriölle korvauksen määrittämisen kannalta välttämättömät tiedot. Valtiovarainministeriö saa luovuttaa tässä momentissa tarkoitetut tiedot salassapitosäännösten estämättä sosiaali- ja terveysministeriölle, jos erilliskorvausta koskevan päätöksen valmistelu sitä edellyttää.

Korvauksen maksamiseen ja muuhun menettelyyn sekä muutoksenhakuun liittyvissä asioissa noudatetaan, mitä valtionavustuslain (688/2001) 20 §:n 1 momentissa, 21, 24–26, 28–30 ja 34 §:ssä säädetään.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin kustannusten korvaamisen perusteista, hyvinvointialueen selvityksestä, toimintaa ja taloutta koskevista luovutettavista tiedoista sekä korvauksen myöntämiseen liittyvistä menettelyistä.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . Lain 59 §:n 2–5 momentin mukainen korvaus maksetaan ensimmäisen kerran vuonna 2024 syntyneistä kustannuksista.

---

Helsingissä 3.2.2023

Pääministeri
Sanna Marin

Perhe- ja peruspalveluministeri
Krista Kiuru