LaVM 12/2022 vp HE 97/2022 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivaa Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia (HEUNI) koskevaa lakia. Ehdotettujen lakimuutosten tavoitteena on ajantasaistaa vanhentunutta lainsäädäntöä. Keskeiset ehdotukset koskevat HEUNI:n itsenäisyyden ja riippumattomuuden vahvistamista, eräiden virkamiesoikeudellisten ja hallinnollisten säännösten uudistamista, asetuksenantovaltuuden muuttamista perustuslain 80 §:n vaatimusten mukaiseksi sekä eräiden teknisten nimimuutosten huomioimista.

Koska asetuksenantovaltuussäännös ehdotetaan muutettavaksi kauttaaltaan, esityksen liitteenä on luonnos uudeksi valtioneuvoston asetukseksi, jolla kumottaisiin nykyinen HEUNI:a koskeva asetus.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.

Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti (HEUNI) on perustettu Suomen ja YK:n välisellä yhteistyösopimuksella vuonna 1981. Instituutin tavoitteena on tehdä tutkimusta, järjestää asiantuntijakokouksia sekä jakaa tietoa kriminaalipolitiikan alalta. Nykyään HEUNI kuuluu YK:n kriminaalipoliittiseen instituuttiverkostoon ja toimii itsenäisenä tutkimus- ja kehittämisinstituuttina oikeusministeriön alaisuudessa. Instituutti tekee tutkimusta kriminaalipoliittisista ilmiöistä ja tarjoaa mahdollisuuden kriminaalipolitiikkaa koskevan tiedon ja asiantuntemuksen säännölliseen vaihtamiseen ensisijaisesti Euroopassa. HEUNI voi tehdä myös globaaleja selvityksiä ja kehittämishankkeita. Toiminnan tavoitteena on tiedolla vaikuttaminen. Instituutin toimintaa ohjaavat keskeisesti YK:n kriminaalipoliittinen ohjelma ja siihen liittyvät linjapäätökset.

HEUNI:a koskevan lainsäädännön muutostarpeiden arviointi käynnistyi Oikeushallinnon erityisviranomaiset –hankkeen myötä (OEV-hanke). Hankkeen tavoitteena oli koota ja tuottaa oikeusministeriön hallinnonalalla toimivien pienten erityisviranomaisten hallinto- ja tukitehtäviä yhteisesti, kuitenkin niin, että viranomaisten tehtäväkenttä pysyisi ennallaan ja itsenäinen asema säilyisi. Hanketta koskeva valmisteluaineisto on julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella OM051:00/2021. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella OM049:00/2021. Esitystä ei anneta vuonna 2022 kehysriihen lopputuloksen ja puuttuvan rahoituksen vuoksi.

OEV-hankkeen taustaselvityksissä säädösmuutostarpeita oli arvioitu (Selvitys oikeusministeriön hallinnonalalla toimivien erityisviranomaisten tuki- ja hallintotehtävien uudelleen järjestämisestä. Oikeusministeriön julkaisuja. Selvityksiä ja ohjeita 2020:21, ks. erityisesti s. 41-45). Jatkovalmistelussa tuli vielä selvittää, onko HEUNI:n johtajan toimivaltuuksia mahdollista muuttaa siten, että hän tekisi kaikki muuta henkilöstöä kuin itseään koskevat päätökset, kuten henkilöstön nimittämispäätökset. HEUNI:a koskeva lainsäädäntö perustuu kansainväliseen sopimukseen, jossa nimittämistoimivallan käytöstä on määrätty. Vaikka jatkovalmistelu käynnistyi OEV-hankkeen myötä, toteutettiin se käytännössä hankkeesta erillisenä ja yhteistyössä HEUNI:n kanssa syksyn 2021 aikana.

Jo jatkovalmistelun alussa arvioitiin, että nimittämistoimivallan muutos edellyttäisi YK:n kanssa tehdyn sopimuksen muuttamista. Arvio on tehty yhteistyössä ulkoministeriön ja HEUNI:n kanssa. Myös YK:n huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaavalle toimistolle, UNOCD:lle, on lähetetty asiasta sähköpostitiedustelu. Mahdollista neuvotteluprosessia YK:n kanssa selvitettiin yhteistyössä ulkoministeriön kanssa. Esillä oli muun muassa se, mitä neuvottelut edellyttäisivät ja kuinka kauan prosessi voisi kestää. Johtopäätöksenä oikeusministeriö katsoi yhdessä HEUNI:n kanssa, ettei tässä yhteydessä ole edellytyksiä ja resursseja neuvotella sopimusmuutoksista YK:n kanssa.

YK:n kanssa tehty sopimus muodostui lainvalmistelua rajaavaksi reunaehdoksi myös HEUNI:n itsenäisyyden ja riippumattomuuden näkökulmasta. Sopimuksessa määritellään instituutin toiminnan peruslähtökohdat, kuten tavoitteet, päätehtävät ja organisaatio. Sopimusmuutosta edellyttävien lakimuutosten voidaan katsoa koskettavan HEUNI:n toiminnan ydintä. Tästä lähtökohdasta jatkovalmistelussa keskityttiin vain sellaisiin lakimuutoksiin, jotka eivät kosketa sopimuksen suojaamaa instituutin toiminnan ydintä eivätkä edellytä neuvottelemista YK:n kanssa. Toisaalta ne instituuttia koskevat lakipykälät, jotka eivät nojaudu sopimukseen, ovat sellaisia, joita kansallisesti voidaan itsenäisesti muuttaa.

Jatkovalmistelun aikana HEUNI:n kanssa käydyissä keskusteluissa tuli toistuvasti esille, että lainsäädäntö on vanhentunutta myös niiltä osin kuin se ei perustu suoraan YK:n kanssa tehtyyn sopimukseen. Lainsäädäntö on 1980-luvulta, mutta instituutin toimintaympäristö on muuttunut huomattavasti muun muassa geopoliittisten muutosten myötä. Lisäksi virkamiesoikeudelliset säännökset ja monet hallinnolliset asiat ovat muuttuneet HEUNI:a koskevien säädösten säätämisen jälkeen. Vuosien saatossa myös eräiden näihin liittyvien käytäntöjen havaittiin muotoutuneen laista ja asetuksesta poikkeaviksi. Valmistelussa todetuissa lain ja käytännön välisissä ristiriidoissa pidetään perusteltuna muuttaa lakia vakiintuneen käytännön mukaiseksi mahdollisesta OEV-hankkeesta riippumatta.

Edellä mainituista syistä sopimuksen piiriin kuuluvat muutostarpeet rajautuivat tämän esityksen ulkopuolelle. Muutostarpeiden arviointia on tehty siitä lähtökohdasta, että voimassa oleva lainsäädäntö on vanhentunutta sekä siitä lähtökohdasta, että instituutin itsenäisyyttä osana uutta viranomaista vahvistettaisiin.

Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia koskevat säännösehdotukset olivat lausuntokierroksella 26.1.-23.2.2022. Tarkemmat tiedot lausuntokierroksesta ovat oikeushallinnon erityisviranomaiset -hankkeen valmisteluasiakirjojen yhteydessä osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella OM049:00/2021.

Koska OEV-hanketta koskevaa hallituksen esitystä ei anneta vuonna 2022, on HEUNI:n toiminnan kannalta tarpeelliset hallinnolliset ja virkamiesoikeudelliset säädösmuutokset valmisteltu erikseen hallituksen esityksen muotoon. Tätä lakihanketta koskeva valmisteluaineisto on julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella OM027:00/2022.

Suomen hallitus ja YK päättivät YK:n yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta 23.12.1981 tehdyllä sopimuksella (Sops 41 ja 42/1982). Sopimusta on muutettu 14.4.1987 tehdyllä pöytäkirjalla (Suomen hallituksen ja Yhdistyneiden Kansakuntien välinen pöytäkirja Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen muuttamisesta, Sops 47 ja 48/1987). Sopimuksessa on määritelty muun ohella instituutin tavoitteet ja tehtävät, instituutin asema YK:n ja Suomen hallituksen yhteisessä suojeluksessa, instituutin organisaatio ja yhteydet YK:iin sekä isäntämaan hallituksen velvollisuudet ja YK:n velvollisuudet. Instituutin nimi muutettiin vuonna 1997 kuulumaan ”Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti” (noottienvaihto Sops 60/1997 ja voimaansaattamisasetus 711/1997).

Sopimus ja sen muutospöytäkirja on saatettu kansallisesti voimaan ennen perustuslain säätämistä Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta annetulla lailla (582/1982, muutettu lailla 710/1987). Sillä on sekä saatettu voimaan lainsäädännön alaan kuuluvat sopimusmääräykset että annettu muita asiasisältöisiä säännöksiä sopimusmääräysten täytäntöönpanemiseksi ja soveltamiseksi. Määräykset, jotka eivät kuulu lain alaan, on saatettu voimaan asetuksin (583/1982 ja 711/1987). Esitöiden mukaan instituutti järjestettäisiin Suomen valtion laitokseksi, sen hallinnosta säädettäisiin asetuksella ja valtioneuvoston tai ministeriön vahvistamalla johtosäännöllä annettaisiin tarkempia määräyksiä instituutin toiminnasta (HE 62/1982 vp ja HE 10/1987 vp). Lain 6 §:ssä säädetään asetuksenantovaltuudesta. Instituuttia koskee Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivasta Helsingin kriminaalipoliittisesta instituutista annettu asetus (630/1982).

Lain 2 §:n mukaan instituutti on oikeusministeriön alainen ja toimii kiinteässä yhteistyössä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen kanssa. Oikeuspoliittista tutkimuslaitosta sellaisenaan ei enää ole, vaan sen toiminta on siirtynyt osaksi Helsingin yliopistoa.

Lain 3 §:n mukaan instituutissa on neuvottelukunta, jonka puheenjohtajan ja osan jäsenistä nimittää YK:n pääsihteeri. Muut jäsenet nimittää valtioneuvosto. Neuvottelukuntaan kuuluu ilman äänioikeutta YK:n sihteeristön kriminaalipoliittisen osaston johtaja, joskin YK:n organisaatio on sittemmin muuttunut.

Kriminaalipolitiikan instituutissa voi olla tulo- ja menoarvion rajoissa vakinaisia ja tilapäisiä virkamiehiä sekä työsopimussuhteessa olevaa henkilökuntaa (lain 4 §). Lain 5 §:n nojalla instituutin johtajan nimittää valtioneuvosto neuvoteltuaan YK:n pääsihteerin kanssa. Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivasta Helsingin kriminaalipoliittisesta instituutista annetun asetuksen 6 §:n mukaan johtaja nimitetään määräajaksi, enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Muut instituutin vakinaiset virkamiehet nimittää oikeusministeriö neuvoteltuaan instituutin johtajan kanssa (lain 5 §). Lisäksi oikeusministeriö ottaa asetuksen 7 §:n mukaan erikoistutkijan ja suunnittelijan viran haltijoita vastaavan työsopimussuhteisen henkilökunnan, jos työsopimussuhde on tarkoitettu kestämään yli neljä kuukautta. Instituutin johtaja voi kuitenkin käytettävissä olevien määrärahojen puitteissa ottaa tilapäisiä virkamiehiä ja muun kuin edellä mainitun työsopimussuhteessa olevan henkilökunnan.

Instituutin henkilökunta on Suomen lainsäädännön alaista esimerkiksi virka- tai työsopimussuhteen ja muun oikeusaseman osalta (mm. HE 62/1982 vp). Virkamiesten oikeusasemasta säädetään valtion virkamieslaissa (750/1994) ja valtion virkamiesasetuksessa (971/1994). Oikeusministeriön yhteydessä toimivia erityisviranomaisia koskee valtion virkamiesasetuksen 3 §:n 2 momentti, jonka mukaan oikeusministeriö päättää viranomaisten virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta. HEUNI:n osalta YK-sopimuksessa valtioneuvostolle annettua nimittämistoimivaltaa käyttää siten oikeusministeriö. Ministeriö käyttää valtion virkaehtosopimusasetuksen (1203/1987) 9 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla myös palkkaustoimivaltaa erityisviranomaisten osalta.

HEUNI:a koskevan asetuksen sääntely poikkeaa nykyisistä virkamiesoikeudellisista periaatteista. Esimerkiksi virkavapautta koskien on erityissäännös (asetuksen 8 §).

Asetuksen 1 §:n mukaan instituutissa voi olla myös Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin nimittämiä tilapäisiä asiantuntijoita.

Asetuksen 14 §:n mukaan instituutin toiminnasta ja hallinnosta voidaan antaa tarkemmat määräykset johtosäännössä, jonka oikeusministeriö vahvistaa instituutin johtajan esityksestä.

HEUNI:n ydinrahoitus tulee valtion budjetista, mutta merkittävän osan kokonaisrahoituksesta muodostaa ulkopuolisten tahojen, käytännössä Euroopan Unionin, viranomaisten ja kansainvälisten järjestöjen, hanke- ja tutkimusrahoitus. HEUNI:n toteutunut henkilötyövuosimäärä vuonna 2021 oli 9,3. Oikeusministeriön kriminaalipolitiikka- ja rikosoikeusosaston rikoksentorjunta ja seuraamukset –yksikkö huolehtii HEUNI:n tulosohjaustehtävistä.

Sopimus ja voimaansaattamislaki pyrkivät turvaamaan, että instituutilla on tehtäviensä hoitamista varten riittävä henkilökunta. Sittemmin YK:n talous- ja sosiaalineuvoston (ECOSOC) päätöslauselmassa 1994/23 on määritelty kriteerit ja menettelyt instituuttien ja keskusten toimimiselle YK:n yhteydessä ja alueellisten instituuttien perustamiselle YK:n rikoksentorjunnan ja rikosoikeuden alalla. Päätöslauselma edellyttää esimerkiksi, että perustettavilla instituuteilla tulee olla riittävän vakaa taloudellinen pohja, mukaan lukien henkilöstöresurssit ja toimitilat, jotta niiden toiminta on elinkelpoista.

Instituutin toimintaa ohjaava säädöspohja on 1980-luvulta. Keskeiset instituutin toimintaa ohjaavat asiat on määrätty YK:n kanssa tehdyssä sopimuksessa ja sen lisäpöytäkirjassa. Kansallisesti on säädetty instituuttia koskeva laki ja asetus. Instituutin toimintaympäristö on muuttunut huomattavasti muun muassa geopoliittisten muutosten myötä. Laki ja asetus eivät kaikilta osin vastaa nykyisiä käytäntöjä ja instituutin tarpeita.

Merkittävät lakimuutokset edellyttäisivät eräiden sopimusmääräysten uudelleen neuvottelemista YK:n kanssa. Valmistelussa tunnistettu nimittämistoimivaltaa koskeva muutostarve on esimerkki tästä. Sopimuksen 3 artiklan B kohdan 2 alakohdan mukaan instituutin johtajan nimittää valtioneuvosto yhdessä YK:n kanssa ja muun henkilökunnan nimittää valtioneuvosto. Sopimusmääräystä vastaa lain 5 §, jonka mukaan muun vakituisen henkilökunnan nimittää oikeusministeriö neuvoteltuaan instituutin johtajan kanssa. Koska lain 5 § perustuu YK:n kanssa tehtyyn sopimukseen, ei merkittävää nimittämistoimivaltaa voida säätää johtajalle ilman, että asiasta olisi ensin neuvoteltu YK:n kanssa. Lisäksi rekrytointitilanteissa käytännön tulkintaongelman on aiheuttanut se, että instituutista annetun asetuksen 7 §:n 2 momentissa säädetään instituutin johtajalle tiettyä nimittämistoimivaltaa.

Lain 2 §:n mukaan kriminaalipolitiikan instituutti on oikeusministeriön alainen. Lain esitöissä korostetaan sen itsenäisyyttä suhteessa Yhdistyneisiin Kansakuntiin. Instituutin aseman järjestely on esitöiden mukaan ratkaistava Suomen valtion sisäisenä asiana. HEUNI ei valvo viranomaisten toimintaa, vaan sen tehtävät liittyvät tutkimuksen tekemiseen ja tiedonvaihtoon. Tutkimuseettisten periaatteiden voidaan kuitenkin katsoa edellyttävän tiettyä riippumattomuutta poliittisesta päätöksenteosta sekä tutkimusten rahoittajista ja kohteista. Nykyaikaisempaa olisi säätää instituutin toimimisesta oikeusministeriön hallinnonalalla. Lisäksi säännöksen mukaan HEUNI toimii kiinteässä yhteistyössä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen kanssa. Asia on ongelmallinen, koska tästä yhteistyöstä määrätään myös sopimuksessa, mutta Oikeuspoliittista tutkimuslaitosta ei ole enää olemassa. Tutkimuslaitoksen toiminnot siirrettiin oikeusministeriön hallinnonalalta osaksi Helsingin yliopiston valtiotieteellistä tiedekuntaa vuonna 2015 osana valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistusta. Yhteistyössä ulkoministeriön kanssa on selvitetty, että Oikeuspoliittista tutkimuslaitosta koskevan viittauksen poistaminen laista on mahdollista, koska kyseistä tutkimuslaitosta ei enää ole.

HEUNI:a koskeva lainsäädäntö on vanhentunutta myös niiltä osin kuin se ei suoraan perustu YK:n kanssa tehtyyn sopimukseen. Erityisesti virkamiesoikeudelliset säännökset ja monet hallinnolliset asiat ovat muuttuneet HEUNI:a koskevien säädösten säätämisen jälkeen. Lisäksi eräät näihin liittyvät käytännöt ovat vuosien saatossa muotoutuneet laista ja asetuksesta poikkeaviksi. Lainsäädäntöä olisi perusteltua muuttaa vakiintuneen käytännön mukaiseksi mahdollisesta OEV-hankkeesta riippumatta. Tällä hetkellä HEUNI:lla on johtosääntö, jonka oikeusministeriö vahvistaa lain nojalla. Hallinnon nykyaikaisen järjestämisen kannalta instituutin tulisi voida vahvistaa oma työjärjestyksensä, eikä sitä olisi enää tarpeen vahvistaa ministeriötasolla. Muutos vahvistaisi osaltaan myös instituutin itsenäisyyttä. Olisi perusteltua muuttaa virkamiesoikeudelliset säännökset vastaamaan nykyistä lainsäädäntöä ja hallinnolliset säännökset vastaamaan nykyisiä käytäntöjä.

Lain asetuksenantovaltuus ei täytä perustuslain 80 §:ssä säädettyjä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Valtuussäännös olisi muutettava perustuslain mukaiseksi, jotta uusi asetus voitaisiin antaa.

Ehdotettujen lakimuutosten tavoitteena on ajantasaistaa lainsäädäntöä.

HEUNI:n itsenäisyyttä pyritään vahvistamaan mainitsemalla siitä laissa sekä säätämällä nykyaikaisemmin siitä, että HEUNI toimii oikeusministeriön hallinnonalalla eikä ministeriön alaisuudessa. Itsenäisyyden vahvistaminen on tavoiteltavaa riippumatta siitä, eteneekö OEV-hanke tulevaisuudessa.

Virkamiesoikeudellisten ja hallinnollisten säännösten uudistamisella lisättäisiin HEUNI:n toiminnan edellytyksiä tulevaisuudessa. Näiden säännösten ajantasaistaminen olisi myös välttämätöntä, jotta säännökset saataisiin vastaamaan nykyisiä hallinnollisia käytäntöjä. Ehdotettujen lakimuutosten tavoitteena on lisätä instituution toiminnan joustavuutta ja vähentää nykyisiä tulkintaongelmia. Virkamieslainsäädännön kanssa päällekkäisen sääntelyn poistamisen tavoitteena on selkiyttää säädöspohjaa. Ehdotus siitä, että instituutti voisi vahvistaa oman työjärjestyksensä toteuttaa hallinnon nykyaikaistamista ja osaltaan vahvistaa instituutin itsenäisyyttä. Ehdotetut lakimuutokset tukisivat siten myöhemmin mahdollisesti toteutettavaa OEV-hanketta.

Instituutin nimi muuttui vuonna 1997 YK:n yhteydessä toimivaksi Euroopan kriminaalipolitiikan instituutiksi. Ehdotuksen mukaan laissa käytettäisiin instituutista sen nykyistä nimeä pois lukien ne säännökset, joissa on tarpeen viitata alkuperäiseen instituutin perustamista koskevaan sopimukseen.

Ehdotuksen mukaan HEUNI toimisi jatkossa oikeusministeriön hallinnonalalla eikä oikeusministeriön alaisuudessa. Lisäksi säädettäisiin instituutin itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta toiminnassaan ottaen huomioon, että instituutin tavoitteet ja päätehtävät on määrätty YK:n kanssa tehdyssä sopimuksessa. Itsenäisyyden ja riippumattomuuden tulee kattaa kaikki instituutille määrätyt tehtävät ja toiminnan tavoitteet, mutta toisaalta kansallisesti ei voida laajentaa instituutin tehtäviä tai tavoitteita siitä, mitä YK:n kanssa on sovittu. Näin ollen instituutti olisi itsenäinen ja riippumaton toiminnassaan, jonka puitteet ja reunaehdot on määrätty sopimuksessa. Lisäksi poistettaisiin maininta siitä, että instituutti toimii kiinteässä yhteistyössä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen kanssa, koska tällaista tutkimuslaitosta ei enää ole olemassa.

Tiettyjä hallinnollisia ja virkamiesoikeudellisia säännöksiä uudistettaisiin vastaamaan nykyistä lainsäädäntöä ja nykyisiä käytäntöjä.

Ehdotuksen mukaan instituutin henkilökuntaa koskevat säännökset yhdenmukaistettaisiin valtion virkamieslakiin ja –asetukseen nähden. Laissa säädettäisiin, että instituutissa on johtaja, sen tehtäväalaan perehtyneitä virkamiehiä sekä tarvittaessa muuta henkilöstöä. Tämä on nykyaikainen tapa ilmaista henkilöstörakenne. Tehtäväalaan perehtyneisyydellä viitataan instituutin toimialaan eli kriminaalipolitiikkaan ja kriminologiaan. On perusteltua edellyttää, että instituutissa on sen toimialaan perehtyneitä virkamiehiä, koska instituutti tekee tutkimusta, järjestää asiantuntijakokouksia ja jakaa tietoa kriminaalipolitiikan alalla sekä toimii YK:n rikosoikeuden ja rikoksentorjuntaohjelman verkostossa. Muu henkilöstö voisi olla joko virkasuhteista tai työsopimussuhteista. Kaikkien virkamiesten ei tarvitsisi olla tehtävänalaan perehtyneitä. Instituutissa voisi olla myös ydintoimintaa tukevaa henkilöstöä, esimerkiksi viestintä- tai hallintohenkilökuntaa.

Muusta kuin johtajan virasta ei olisi tarkoituksenmukaista säätää, kun otetaan huomioon instituutin toiminnan luonne ja kehittäminen tulevaisuudessa. Näin ollen instituutti ei olisi sidottu tiettyihin virkanimikkeisiin. Instituutin henkilökunta on Suomen lainsäädännön alaista esimerkiksi virka- tai työsopimussuhteen ja muun oikeusaseman osalta. Valtion virkamiesten oikeusasemasta säädetään valtion virkamieslaissa ja –asetuksessa. Laissa julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta (424/2003) on säädetty tarkemmin valtion henkilöstöä koskevista suomen ja ruotsin kielen taitoa koskevista kelpoisuusvaatimuksista. Laki koskee sekä virkamiehiä että valtioon työsopimussuhteessa olevia henkilöitä. Koska instituutti toimii YK:n yhteydessä eurooppalaisena tutkimusinstituuttina, voitaisiin tulevaisuudessa tarvittaessa palkata työsopimussuhteeseen sellaisia henkilöitä, joilla ei ole riittävää molempien kotimaisten kielten taitoa.

Keskeisin hallinnollinen muutos koskisi oikeusministeriön vahvistamaa johtosääntöä. Ehdotuksen mukaan instituutin johtaja vahvistaisi jatkossa instituutin työjärjestyksen. Lailla on säädettävä niistä asioista, joista määrätään tai voidaan määrätä työjärjestyksellä. Työjärjestystä ei olisi tarpeen enää vahvistaa ministeriötasolla.

Lain 6 §:n asetuksenantovaltuus ehdotetaan muutettavaksi perustuslain 80 §:n vaatimusten mukaiseksi. Koska valtuus ei täytä muun muassa täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia, ei sen nojalla voida antaa uutta asetusta eikä muuttaa voimassaolevaa asetusta. Koska asetuksenantovaltuus ehdotetaan muutettavaksi kauttaaltaan, esityksen liitteenä on luonnos uudeksi valtioneuvoston asetukseksi, jolla kumottaisiin nykyinen HEUNI:a koskeva asetus.

Lisäksi lakiin tehtäisiin eräitä teknisiä muutoksia. Lain 3 §:n mukaan neuvottelukuntaan kuuluu ilman äänioikeutta YK:n sihteeristön kriminaalipoliittisen osaston johtaja tai hänen edustajansa. YK:n organisaatio on sittemmin muuttunut ja nykyään vastaava instituutio on YK:n huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaava toimisto (UNODC). Ehdotuksen mukaan laissa säädettäisiin UNODC:n edustajan oikeudesta osallistua neuvottelukunnan kokoukseen. Säännös vastaisi nykyistä käytäntöä. Teknisenä muutoksen lain nimikkeen ruotsinkielisen sanamuodon sanajärjestys ehdotetaan selkeyden vuoksi muutettavaksi.

Ehdotetuilla lakimuutoksilla ei ole taloudellisia vaikutuksia.

Ehdotetut lakimuutokset vaikuttaisivat ainoastaan HEUNI:n toimintaan. HEUNI:ssa työskentelee tällä hetkellä 9 henkilöä. Virkamiesoikeudellisten ja hallinnollisten säännösten ehdotetulla uudistamisella lisättäisiin HEUNI:n toimintaedellytyksiä tulevaisuudessa. Lakimuutosten on arvioitu tehostavan instituutin toimintaa, esimerkiksi joustavoittamalla rekrytointeja ja poistamalla eräitä niihin liittyneitä tulkintaongelmia. Myös henkilöstön näkökulmasta virkamieslainsäädännön kanssa päällekkäisen sääntelyn poistaminen selventää oikeustilaa.

Toteuttamisvaihtoehtona on selvitetty mahdollisuutta valmistella laajempia HEUNI:n toimintaa uudistavia muutosehdotuksia, jotka edellyttäisivät YK:n kanssa tehdyn sopimuksen uudelleenarviointia. Johtajan nimittämistoimivallan lisäksi havaittiin eräitä muita muutostarpeita asioissa, joista määrätään sopimuksessa. Muutokset olisivat siten edellyttäneet neuvottelua YK:n kanssa. Sopimusmuutoksista ei kuitenkaan ollut mahdollista eikä perusteltua ryhtyä neuvottelemaan YK:n kanssa tässä yhteydessä.

Koska ehdotetuilla muutoksilla voidaan parantaa instituutin toiminnan edellytyksiä, ei niitä ole perusteltua jättää tekemättä vain siksi, ettei OEV-virastohanke tällä hetkellä etene.

Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia koskevat säännösehdotukset olivat lausuntokierroksella 26.1.-23.2.2022. Lausunnon antoivat Ammattiliitto Pro ry, Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti sekä ulkoministeriö. Lisäksi valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry, HEUNI:n neuvottelukunnan jäsen professori Kimmo Nuotio ja oikeudenkäyntiavustajalautakunta ilmoittivat, ettei lausuttavaa ole. Tiedot lausuntokierroksesta ovat oikeushallinnon erityisviranomaiset -hankkeen hankesivuilla osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM049:00/2021.

Lausunnoissa kannatettiin ehdotettuja muutoksia. Ehdotettua virkamiesoikeudellisten ja hallinnollisten säännösten ajantasaistamista pidettiin tarkoituksenmukaisena. Ulkoministeriö totesi lausunnossaan, etteivät ehdotukset vaikuta olevan ongelmallisia YK-sopimuksen sisällön kannalta. Sääntelyn selkeyttämiseksi ulkoministeriö esitti harkittavaksi, että sopimuksen antamiseen jälkeen tehdyt sopimusmuutokset yhdistettäisiin sopimukseen yhdeksi tekstiksi (konsolidointi) ja että konsolidoitu, ajantasainen sopimusteksti julkaistaisiin sopimussarjassa. Lausuntopalautteen johdosta on arvioitu lain 3 §:ään ehdotettua UNODC:n edustajan määritelmää. Sitä ei kuitenkaan katsottu aiheelliseksi muuttaa.

Lain nimikkeen ruotsinkielisen sanamuodon sanajärjestys ehdotetaan selkeyden vuoksi muutettavaksi.

2 §. Pykälässä säädettäisiin siitä, että YK:n yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti toimii oikeusministeriön hallinnonalalla. Voimassa olevan säännöksen mukaan instituutti on oikeusministeriön alainen. Pykälässä käytettäisiin instituutista sen nykyistä nimeä, kun voimassa olevassa säännöksessä on ollut sen alkuperäinen nimi. Lisäksi säädettäisiin instituutin toiminnan itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta.

Koska instituutin tavoitteet ja päätehtävät on määrätty YK:n kanssa tehdyssä sopimuksessa, tässä yhteydessä viitattaisiin informatiivisesti myös instituutin perustamista koskevaan sopimukseen. Itsenäisyyden ja riippumattomuuden tulee kattaa kaikki instituutille määrätyt tehtävät ja toiminnan tavoitteet. Toisaalta itsenäisyyden ja riippumattomuuden määrittelyllä ei voida laajentaa tehtäviä ja toiminnan tavoitteita siitä, mitä niistä on YK:n kanssa sovittu. Näin ollen instituutti olisi itsenäinen ja riippumaton toiminnassaan, jonka puitteet ja reunaehdot on määrätty sopimuksessa.

Maininta siitä, että instituutti on itsenäinen ja riippumaton toiminnassaan, yhdenmukaistaisi instituutin asemaa muihin oikeushallinnon erityisviranomaisiin nähden niiltä osin kuin se on YK:n kanssa tehdyn sopimuksen puitteissa mahdollista.

Pykälästä poistettaisiin maininta siitä, että instituutti toimii kiinteässä yhteistyössä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen (Optula) kanssa, koska tällaista tutkimuslaitosta ei enää ole olemassa. Optula siirtyi oikeusministeriön hallinnonalalta vuonna 2015 Helsingin yliopiston Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutiksi osana valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistusta koskevaa valtioneuvoston periaatepäätöstä.

3 §. Pykälässä säädettäisiin Euroopan kriminaalipolitiikan instituutin neuvottelukunnasta siten kuin YK:n kanssa vuonna 1987 tehdyn pöytäkirjan I artiklassa on määrätty. Pöytäkirjan I artikla sisältää muun ohella määräyksen YK:n sihteeristön kriminaalipoliittisen osaston johtajan oikeudesta osallistua instituutin neuvottelukunnan kokoukseen.

YK:n organisaatio on sittemmin muuttunut, ja vuonna 1997 perustettiin YK:n huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaava toimisto (UNODC). Koska UNODC:n edustaja on tullut suoraan YK:n sihteeristön kriminaalipoliittisen osaston johtajan tilalle neuvottelukuntaan, muutettaisiin pykälään nykyinen vastaava YK:n organisaatio. Muilta osin säännös vastaisi voimassaolevaa säännöstä.

4 §. Pykälän mukaan instituutissa olisi johtaja, sen tehtäväalueeseen perehtyneitä virkamiehiä sekä tarvittaessa muuta henkilöstöä. Säännöksessä todettaisiin erikseen vain johtaja. Muista kuin johtajan virasta ei olisi tarkoituksenmukaista säätää tässä yhteydessä ottaen huomioon instituutin toiminnan luonne ja mahdollinen kehittäminen myöhemmin.

Tehtäväalaan perehtyneisyydellä viitataan instituutin toimialaan eli kriminaalipolitiikkaan ja kriminologiaan. On perusteltua edellyttää, että instituutissa on sen toimialaan perehtyneitä virkamiehiä, koska instituutin tavoitteena on tehdä tutkimusta, järjestää asiantuntijakokouksia sekä jakaa tietoa kriminaalipolitiikan alalla ja koska instituutti toimii YK:n rikosoikeuden ja rikoksentorjuntaohjelman verkostossa.

Muu henkilöstö voi olla sekä virkasuhteista että työsopimussuhteista. Instituutissa voi olla myös sen ydintoimintaa tukevaa henkilöstöä, esimerkiksi viestinnän asiantuntijoita tai hallintohenkilökuntaa. Instituutin henkilökunta on Suomen lainsäädännön alaista esimerkiksi virka- tai työsopimussuhteen ja muun oikeusaseman osalta.

5 §. Pykälässä säädettäisiin instituutin henkilökunnan nimittämisestä siten kuin YK:n kanssa tehdyssä sopimuksessa on tarkemmin määrätty. Instituutin johtajan nimittämistä koskeva säännös vastaisi voimassaolevaa säännöstä. Oikeusministeriö nimittäisi muun henkilöstön neuvoteltuaan instituutin johtajan kanssa, kuten tähänkin asti. Muun henkilöstön nimittämistä täsmennettäisiin kuitenkin siten, että oikeusministeriö nimittää vakinaiset virkamiehet ja ottaa työntekijät toistaiseksi voimassaolevaan työsopimussuhteeseen. Käytännössä johtaja tekisi oikeusministeriölle nimittämistä koskevan esityksen, kuten nykyisinkin.

Valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkemmat säännökset esimerkiksi henkilöstöstä ja nimittämisestä virkasuhteeseen, joten määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisestä ja työsopimussuhteisiin ottamisesta voitaisiin säätää asetuksella. Asetuksenantovaltuus olisi 6 §:ssä.

6 §. Pykälässä säädettäisiin asetuksenantovaltuus ja työjärjestyksessä määrättävistä asioista.

Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuus. Säännöksen mukaan tarkemmat säännökset henkilöstöstä, virkamiesten erityisistä kelpoisuusvaatimuksista, nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen sekä johtajan tehtävistä ja sijaisista annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkemmat määräykset avustuksista, neuvottelukunnan toiminnasta ja neuvottelukunnalle suoritettavista korvauksista sekä eräiden asiakirjojen toimittamisesta YK:lle.

Ehdotetun 2 momentin mukaan työskentelyn järjestämisestä määrättäisiin tarkemmin instituutin johtajan vahvistamassa työjärjestyksessä. Työjärjestyksessä määrättäisiin johtamisesta, sisäisestä organisaatiosta ja työnjaosta, virkamiesten tehtävistä ja niiden järjestämisestä, asioiden valmistelusta ja ratkaisemisesta sekä sijaisista. Työjärjestyksessä voitaisiin lisäksi määrätä myös muista instituutin hallintoon kuuluvista ja toiminnan järjestämiseksi tarpeellisista asioista.

Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia koskevassa laissa oleva asetuksenantovaltuutus esitetään muutettavaksi kokonaan, minkä vuoksi voimassa oleva asetus Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivasta Helsingin kriminaalipoliittisesta instituutista (630/1982) kumottaisiin ja sen sijaan annettaisiin kokonaan uusi valtioneuvoston asetus. Voimassa oleva asetuksenantovaltuus on kirjoitettu perustuslakia edeltäneen käytännön mukaan yleiseksi valtuussäännökseksi eikä siten täytä perustuslain 80 §:ssä säädettyjä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Valtuussäännös on muutettava perustuslain mukaiseksi, jotta uusi asetus voidaan antaa. Perustuslain 80 §:n 1 momenttiin sisältyvän pääsäännön mukaisesti asetuksen antaisi valtioneuvosto.

Asetuksenantovaltuudesta säädettäisiin lain 6 §:ssä. Valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkemmat säännökset henkilöstöstä, virkamiesten erityisistä kelpoisuusvaatimuksista, nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen, johtajan tehtävistä ja sijaisista, avustuksista, neuvottelukunnan toiminnasta ja neuvottelukunnan jäsenille suoritettavista palkkioista ja korvauksista sekä eräiden asiakirjojen toimittamisesta YK:lle.

Verrattuna voimassaolevaan sääntelyyn, valtioneuvoston asetuksella ei enää säädettäisi eräistä virkamiesoikeudellisista seikoista, kuten virkavapaudesta. Näistä seikoista on nykyään säädetty valtion virkamieslaissa (750/1994) ja valtion virkamiesasetuksessa (971/1994) eikä perusteita erityissääntelylle ole. Käytännössä erityiset kelpoisuusvaatimukset asetettaisiin vain johtajalle. Lisäksi uudistettaisiin eräitä hallinnollisia seikkoja. Esimerkiksi nykyinen vanhahtava johtosääntöä koskeva säännös poistettaisiin, koska jatkossa lain tasolla säädettäisiin työjärjestyksestä ja niistä asioista, joista työjärjestyksellä tulee määrätä. Työjärjestys on valtionhallinnossa pääsääntöisesti korvannut johtosäännön viraston sisäisenä määräysten antamisen välineenä.

Ehdotuksen mukaan lakimuutokset tulisivat voimaan 1.1.2023.

Tarvittaessa tulevaisuudessa voidaan yhteistyössä oikeusministeriön, ulkoministeriön ja HEUNI:n kanssa selvittää neuvottelualoitteen tekemistä YK:lle sopimuksen uudistamiseksi. Erikseen selvitetään, voitaisiinko ulkoministeriön esityksen mukaisesti tehdä ja julkaista sopimussarjassa ajantasainen eli konsolidoitu sopimus sääntelyn edelleen selkeyttämiseksi.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta annetun lain (582/1982) nimikkeen ruotsinkielinen sanamuoto sekä 2‒6 §, sellaisina kuin niistä ovat nimikkeen ruotsinkielinen sanamuoto sekä 3‒5 § laissa 710/1987, seuraavasti:

2 §

Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti toimii oikeusministeriön hallinnonalalla. Instituutin tavoitteista ja tehtävistä määrätään Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa tehdyssä sopimuksessa (Sops 41 ja 42/1982). Tässä toiminnassaan instituutti on itsenäinen ja riippumaton.

3 §

Instituutilla on neuvottelukunta, johon kuuluvat:

1) Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin määräämät puheenjohtaja ja neljä jäsentä;

2) kolme valtioneuvoston määräämää kansainväliseen kriminaalipoliittiseen yhteistyöhön perehtynyttä jäsentä;

3) virkansa perusteella instituutin johtaja;

4) ilman äänioikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaavan toimiston edustaja.

4 §

Instituutissa on johtaja, sen tehtävänalaan perehtyneitä virkamiehiä sekä tarvittaessa muuta henkilöstöä.

5 §

Instituutin johtajan nimittää valtioneuvosto neuvoteltuaan Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin kanssa. Oikeusministeriö nimittää vakinaiset virkamiehet ja ottaa työntekijät toistaiseksi voimassaolevaan työsopimussuhteeseen neuvoteltuaan instituutin johtajan kanssa.

6 §

Tarkemmat säännökset henkilöstöstä, virkamiesten erityisistä kelpoisuusvaatimuksista, nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen, johtajan tehtävistä ja sijaisista, avustuksista, neuvottelukunnan toiminnasta ja neuvottelukunnan jäsenille suoritettavista korvauksista sekä eräiden asiakirjojen toimittamisesta Yhdistyneille Kansakunnille annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Instituutin työjärjestyksen antaa instituutin johtaja. Työjärjestyksessä määrätään johtamisesta, sisäisestä organisaatiosta ja työnjaosta, virkamiesten tehtävistä ja niiden järjestämisestä, asioiden valmistelusta ja ratkaisemisesta sekä sijaisista. Työjärjestyksessä voidaan määrätä myös muista instituutin hallintoon kuuluvista ja toiminnan järjestämiseksi tarpeellisista asioista.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 16.6.2022

Pääministeri
Sanna Marin

Oikeusministeri
Anna-Maja Henriksson

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säädetään Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräyksien hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta annetun lain (582/1982) 6 §:n nojalla, sellaisena kuin se on laissa ( / ):

1 §
Henkilökunta

Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta annetun lain (582/1982) 4 §:ssä tarkoitetun henkilöstön lisäksi Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivassa Euroopan kriminaalipolitikan instituutissa, jäljempänä instituutti, voi olla Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin nimittämiä tilapäisiä asiantuntijoita.

2 §
Johtajan tehtävät

Instituutin johtajan tehtävät on määrätty Suomen hallituksen ja Yhdistyneiden Kansakuntien välillä Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen (SopS 42/1982), jäljempänä sopimus, 3 artiklan B kappaleen 1 kohdan a alakohdassa.

3 §
Sijaiset

Instituutin johtajan sijaisena toimivat työjärjestyksessä määrätyt virkamiehet.

4 §
Johtajan erityiset kelpoisuusvaatimukset

Instituutin johtajan kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto, hyvä perehtyneisyys kriminaalipolitiikkaan, kriminologiseen tutkimukseen ja kansainväliseen yhteistyöhön instituutin tehtäväalalla sekä käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus.

5 §
Henkilökunnan nimittäminen

Instituutin johtajan ja muiden vakinaisten virkamiesten nimittämisestä on säädetty Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta annetussa laissa.

Instituutin johtaja nimitetään enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.

Instituutin johtaja nimittää yhteensä enintään vuoden kestävään määräaikaiseen virka- tai työsopimussuhteeseen. Oikeusministeriö nimittää tätä pidempään määräaikaiseen virka- tai työsopimussuhteeseen.

6 §
Avustukset

Instituutilla on oikeus ottaa vastaan tarkoitusperiensä edistämiseksi tarkoitettuja avustuksia ja lahjoituksia.

7 §
Neuvottelukunnan toiminta

Sopimuksen 3 artiklan A kappaleen 1 kohdassa tarkoitettu neuvottelukunta voi valita keskuudestaan yhden tai useamman varapuheenjohtajan.

Neuvottelukunta on päätösvaltainen, kun kokouksen puheenjohtajan lisäksi on läsnä vähintään yksi Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin määräämä jäsen ja kaksi valtioneuvoston määräämää jäsentä.

Neuvottelukunta voi jakautua instituutin työjärjestyksen nojalla jaostoihin neuvottelukunnalle kuuluvien asioiden valmistelua varten.

8 §
Neuvottelukunnan jäsenille suoritettavat korvaukset

Neuvottelukunnan puheenjohtajalle ja jäsenelle maksettavaan päivärahaan ja matkakustannusten korvaukseen sovelletaan valtion matkustussääntöä ja sen soveltamisesta annettuja määräyksiä ja ohjeita.

9 §
Eräiden asiakirjojen toimittaminen Yhdistyneille Kansakunnille

Oikeusministeriön on toimitettava sopimuksen 3 artiklan B kappaleen 1 kohdassa tarkoitetut toimintasuunnitelma, vuosikertomus ja ehdotus instituutin tulo- ja menoarvioksi ulkoministeriölle Yhdistyneiden Kansakuntien sihteeristölle edelleen toimittamista varten.

10 §
Voimaantulo

Tämä asetus tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tällä asetuksella kumotaan Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivasta Helsingin kriminaalipoliittisesta instituutista annettu asetus (630/1982).