HaVM 5/2022 vp HE 11/2022 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia.

Esityksen tarkoituksena on panna kansallisesti täytäntöön komission täytäntöönpanopäätös digitaalisen leiman käyttöönotosta yhtenäisessä viisumin kaavassa.

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset ulkoministeriön ja Digi- ja väestötietoviraston toimivaltuuksista liittyen Suomen myöntämien viisumien turvaominaisuuksiin. Esityksen mukaan ulkoministeriö vastaisi siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät asetuksessa ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyt turvaominaisuudet. Digi- ja väestötietovirastolla olisi toimivalta tuottaa viisumin digitaalisen leiman varmenne ja allekirjoituspalvelu. Ehdotettu sääntely olisi asetusta ja sen nojalla annettua komission täytäntöönpanopäätöstä täydentävää sääntelyä.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 30.4.2022, kun komission täytäntöönpanopäätöksen soveltaminen alkaa.

Ulkomaalaislakiin (301/2004) ehdotettava uusi säännös täydentää yhtenäisen viisumin kaavaa koskevaa neuvoston asetusta (EY) N:o 1683/95 ja sen nojalla annettua komission täytäntöönpanopäätöstä C(2020) 2672 final. Asetus ja sen nojalla annettu komission täytäntöönpanopäätös ovat suoraan sovellettavaa oikeutta.

Euroopan komissio on todennut EU-maiden myöntämien viisumeiden turvallisuuden vaaran-tuneen. Jäsenvaltioissa on havaittu lukuisia viisumeiden väärennystapauksia. Tämän vuoksi Euroopan komissio valmisteli komission täytäntöönpanopäätöksen C(2020) 2672 final, jonka tarkoituksena on parantaa viisumin teknisiä turvaominaisuuksia siten, että viisumiin sisällytetään digitaalinen leima, jolla varmennetaan viisumiin tallennettujen tietojen aitous. Digitaalinen leima on suojattu sähköisellä allekirjoituksella. Digi- ja väestötietoviraston luomalla sähköiseen allekirjoittamiseen käytettävällä varmenteella on tarkoitus varmentaa viisumiin tallennettujen tietojen eheys. Digitaalisessa leimassa on käytettävä Data Matrix- viivakoodisymboliikkaa eli niin sanottua 2D-viivakoodia.

Komission täytäntöönpanopäätöksen 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on otettava digitaali-nen leima käyttöön viisumeissa viimeistään kahden vuoden kuluttua täytäntöönpanopäätöksen tiedoksiantamisesta eli viimeistään 30.4.2022. Kyseistä päivää seuraavien kuuden kuukauden siirtymäkauden aikana jäsenvaltiot saavat kuitenkin myöntää viisumeita sekä digitaalisella leimalla varustettuna että ilman sitä.

Ulkomaalaislakiin on perustuslain 2 § 3 momentin edellytys huomioon ottaen tarpeen lisätä aineelliset säännökset niiden viranomaisten tehtävistä, jotka vastaavat viisumien turvaominaisuuksien täyttymisestä kansallisesti. Suomi myöntää tällä hetkellä ainoastaan lyhytaikaisia viisumeita. Lyhytaikaisen viisumin myöntämisen edellytykset on säädetty yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) 2009/810 siten kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/1155 (jäljempänä viisumisäännöstö). Viisumisäännöstö on suoraan sovellettavaa oikeutta.

Eduskunta on 8.12.2021 hyväksynyt hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi ulkomaalais-lain ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain 3 ja 5 §:n muutta-misesta (HE 122/2021 vp). Kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi säännökset pitkäaikaisesta viisumista eli niin sanotusta kansallisesta viisumista. Laki on tarkoitus tulla voimaan 1.6.2022.

Komission täytäntöönpanopäätöksen mukainen digitaalinen leima on sisällytettävä kaikkiin Suomen myöntämiin viisumeihin.

EU-säädöksen valmistelu

Euroopan komission täytäntööpanopäätös C(2020) 2672 final, digitaalisen leiman käyttöönotosta yhtenäisen viisumin kaavassa perustuu yhtenäisen viisumin kaavaa koskevaan neuvoston asetukseen (EY) N:o 1683/1995, jossa säädetään jäsenvaltioiden myöntämien viisumeiden muodosta, ominaisuuksista ja turvatekijöistä.

Täytäntöönpanopäätöksen valmistelussa komissiota on avustanut yhtenäisen viisumin kaavaa koskevan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1683/1995 6 artiklan mukainen komitea, joka artiklan 2 mukaan valmistelee viisumia koskevat täydentävät turvaominaisuudet ja -vaatimukset, muun muassa tehostetut vaatimukset väärentämisen ja jäljentämisen estämiseksi sekä yhtenäisen viisumilomakkeen täyttämisessä käytettävät tekniset menettelyt ja yksityiskohtaiset säännöt. Komissio hyväksyi täytäntöönpanopäätöksen 30.4.2020.

Hallituksen esityksen valmistelu

Hallituksen esityksen valmistelu käynnistyi syksyllä 2021. Ehdotus hallituksen esitykseksi on valmisteltu ulkoministeriössä. Esityksen kiireellisyyden vuoksi tavanomaisista lainvalmistelua koskevista lausunto- ja kuulemisohjeista on jouduttu poikkeamaan lausuntoaikaa koskevilta osin. Kuulemiskierroksen kestoaikaa on jouduttu lyhentämään neljään viikkoon. Esitystä on valmisteltu yhteistyössä sisäministeriön, Digi- ja väestötietoviraston, Poliisihallituksen sekä Rajavartiolaitoksen kanssa.

Esityksestä on pyydetty lausunto seuraavilta tahoilta: sisäministeriö, valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, oikeusministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, tietosuojavaltuutetun toimisto, Rajavartiolaitos, Tulli, Digi- ja väestötietovirasto, Liikenne- ja viestintävirasto, Traficom, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus ja sen alainen hallinto, suojelupoliisi, Yhdenvertaisuusvaltuutettu, Suomi-Seura ry., Ulkosuomalaisparlamentti, Business Finland, Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori, Electronic Frontier Finland - Effi ry, Tietoturva - Finnish Information Security Association ry, Kyberturvallisuuskeskus, Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry, Suomen Matkailualan liitto ry.

Lisäksi esityksestä pyydettiin lausunto kaikilta Suomen edustustoilta.

Komission täytäntöönpanopäätös C(2020) 2672 final on annettu yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen (EY) N:o 1683/1995 nojalla. Asetuksen tarkoituksena on varmistaa, että EU-maissa myönnettävät viisumit ovat muodoltaan, ominaisuuksiltaan ja turvatekijöiltään samanlaiset. Asetusta on sovellettu 3.8.1995 lukien ja se on suoraan sovellettavaa oikeutta. Asetuksen 1 artiklan mukaan jäsenvaltioiden myöntämät viisumit on annettava yhtenäisen viisumin kaavan mukaisina ja niiden on oltava asetuksen liitteessä vahvistettujen turvaominaisuuksien mukaiset. Asetuksen 2 artiklassa komissiolle on siirretty valta antaa asetuksen 2 artiklan mukaisia delegoituja säädöksiä viisumin turvaominaisuuksista ja vaatimuksista väärentämisen ja jäljentämisen estämiseksi sekä yhtenäisen viisumilomakkeen täyttämisessä käytettävistä teknisistä menettelyistä ja yksityiskohtaisista säännöistä. Asetuksen 3 artiklan mukaan kukin jäsenvaltio nimeää yhden elimen, jolla on viisumien painatusvastuu. Asetuksen 4 artiklan mukaan henkilöllä, jolle viisumi on myönnetty, on oikeus tarkistaa viisumiin merkityt henkilötietonsa ja tarvittaessa pyytää tietojen korjauksia tai poistoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asiaa koskevien tietosuojasäännösten soveltamista.

Asetuksen viimeisin muutos hyväksyttiin 4.7.2017, (yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1683/95 muuttamista koskeva asetus (EU) N:o 2017/1370), ja sitä ryhdyttiin soveltamaan jäsenvaltioissa 21.12.2019 lukien. Muutoksella asetuksen liite korvattiin uudella liitteellä. Liitteessä määriteltiin viisumin uusi malli (tarra) ja vahvistettiin viisumin turvaominaisuuksia. Uudessa viisumin mallissa varattiin tällöin kenttä yhteisen digitaalisen leiman mahdollista lisäämistä varten.

Asetuksen nojalla annetun komission täytäntöönpanopäätöksen C(2020) 2672 final pääasiallinen tavoite on parantaa viisumin turvaominaisuuksia viisumiin lisättävän digitaalisen leiman avulla.

Digitaalisen leiman varmenne suojaa viisumissa olevat tiedot muuttamiselta ja turvaa siten niiden aitouden ja eheyden. Digitaalisen leiman avulla viisumeiden väärinkäyttöä voitaisiin tehokkaammin ehkäistä.

Komission täytäntöönpanopäätöksessä C(2020) 2672 final määritellään digitaalisen leiman tekniset eritelmät sekä tiedot, jotka digitaalisen leiman on sisällytettävä. Täytäntöönpanopäätöksen mukaan digitaalisen leiman on vastattava Yhdistyneiden kansakuntien alaisen kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) 1.7.2018 laatimassa raportissa vahvistettuja eritelmiä, ”ICAO Technical Report Visible Digital Seals for Non-Electronic Documents” https://www.icao.int/Security/FAL/TRIP/Documents/TR%20-%20Visible%20Digital%20Seals%20for%20Non-Electronic%20Documents%20V1.7.pdf

Komissio on antanut 14.1.2020 täytäntöönpanopäätöksen C (2020) 34 final, jonka liitteenä on viisumitarran täyttöohjeet. Liitteen mukaan viisumiin on sisällytettävä seuraavat tiedot: viisuminhaltijan etu- ja sukunimet, viisumin myöntämispäivä ja viisumin voimassaoloaika, vii-sumin kelpoisuusalue, maahantulokertojen määrä, joita voi olla yksi tai useampi, maassa oleskelun aika, joka ilmoitetaan päivissä, matkustusasiakirjan numero ja viisumin myöntävä valtio ja viranomainen. Lisäksi komission täytäntöönpanopäätöksessä säädetään viisuminhaltijan kasvokuvan kiinnittämisestä viisumiin.

Digitaalisen leiman sisällön määräytymisessä on otettava huomioon komission 14.1.2020 antama täytäntöönpanopäätös C(2020) 34 final. Konelukukentän tietoina leimaan tallennetaan tiedot viisuminhaltijan etu- ja sukunimestä, viisumin myöntämispäivä ja viisumin voimassaoloaika, viisumin kelpoisuusalue, maassa oleskelun aika, joka ilmoitetaan päivissä, matkustusasiakirjan numero ja viisumin myöntävä valtio ja viranomainen. Digitaalinen leima ei sisällä biometrisiä tunnisteita. Myöskään kasvokuva ei viisumissa ole biometrisenä tunnisteena, eikä sitä tallenneta digitaaliseen leimaan.

Digitaalisen leiman luomisessa on käytettävä Data Matrix –viivakoodisymboliikkaa, joka on määritetty standardissa ”ISO/IEC 16022: Information technology — Automatic identification and data capture techniques — Data Matrix bar code symbology specification”. Tätä viivakoodisymboliikkaa kutsutaan myös 2D- viivakoodiksi.

Kolmansien maiden kansalaisten viisumivelvollisuudesta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2018/1806 koskien luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske.

Viisumin turvaominaisuuksista säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta annetussa neuvoston asetuksessa ((EY) N:o 1683/95 sekä sen nojalla annetuissa komission täytäntöönpanopäätöksissä, jotka ovat suoraan sovellettavaa oikeutta.

Komission täytäntöönpanopäätöksen C(2020) 2672 final mukaan jäsenvaltioiden on sisällytettävä viisumiin digitaalinen leima. EU-sääntely edellyttää kansallista sääntelyä viisumin digitaalisen leiman varmenteen luomisesta vastaavasta toimivaltaisesta viranomaisesta, josta ei ole aikaisempaa kansallista sääntelyä. Varmenteiden luominen on lakisääteinen tehtävä, josta on nyt säädettävä lailla.

Ulkoministeriö on vastannut siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät EU-lainsäädännön vaatimukset viisumin turvaominaisuuksista ja vastannut, siitä, että viisumeiden tulostusratkaisut toteutetaan EU-sääntelyn mukaisesti. Komission täytäntöönpanopäätöksen kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä ulkoministeriön tehtävästä säätäminen on tullut ajankohtaiseksi, jotta ulkoministeriöllä olisi toimivalta sopia varmenteeseen liittyvästä allekirjoituspalvelusta Digi- ja väestötietoviraston kanssa.

Toistaiseksi ei ole olemassa yhteistä erillistä lukusovellusta, jolla viisumissa oleva 2D-viivakoodi olisi luettavissa. Komissio on kuitenkin aloittanut hankkeen, jossa luotaisiin digitaalisessa leimassa olevan 2D-viivakoodin lukusovellus, johon Suomikin on ilmoittanut kiinnostuksestaan. Tässä vaiheessa on kuitenkin vielä epäselvää, milloin se saataisiin jäsenmaiden käyttöön.

Suomi myönsi lyhytaikaisia viisumeita vuonna 2018 yhteensä 768.978 kappaletta, vuonna 2019 yhteensä 895.679 kappaletta ja vuonna 2020 yhteensä 152.543 kappaletta. Vuonna 2020 myönnettyjen viisumeiden määrään on vaikuttanut merkittävästi koronapandemia. Koronapandemia vaikutti myös vuoden 2021 aikana myönnettyjen viisumeiden määrään, sillä niitä on myönnetty 50.424 kappaletta 3.12.2021 mennessä.

Esityksen pääasiallinen tavoite on komission täytäntöönpanopäätöksen mukaisten vaatimusten kansallisen täytäntöönpanon edellyttämien säännösmuutosten toteuttaminen ulkomaalaislaissa.

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä, jossa säädettäisiin viisumin turvaominaisuuksiin liittyvistä kansallisista toimivaltuuksista. Pykälässä viitattaisiin yhtenäisestä viisumin kaavasta annettuun asetukseen (EY) N:o 1683/95 ja säädettäisiin siitä, että ulkoministeriö vastaa siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät asetuksessa ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä viisumille säädetyt turvaominaisuudet. Lisäksi ehdotetaan säädettävän viranomaisesta, joka loisi digitaalisen leiman varmenteen sekä tuottaisi varmenteen käyttämiseen tarvittavan allekirjoituspalvelun. Sääntely toimivaltaisista viranomaisista olisi asetusta ja komission täytäntöönpanopäätöstä täydentävää sääntelyä.

Tausta

Viisumin turvaominaisuuksia koskeva EU-sääntely on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, minkä takia kansallista lakia ei tarvitse muuttaa merkittävästi. Kansalliseen lakiin on kuitenkin lisättävä toimivaltuuksia koskeva sääntely, jotta EU-sääntelystä tulevat velvoitteet digitaalisen leiman lisäämisestä viisumiin voidaan kansallisesti toteuttaa. Esityksessä on selvyyden vuoksi arvioitu myös EU-sääntelyn vaikutuksia yhdenvertaisuuteen, jotta kansalliseen lakiin tehtävien muutosten vaikutukset voidaan hahmottaa osana kokonaisuutta.

Taloudelliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset ovat osin seurausta komission täytäntöönpanopäätöksen C(2020) 2672 final mukaisesta velvoitteesta ottaa käyttöön viisumeissa digitaalinen leima ja osin kansalliseen lainsäädäntöön ulkoministeriölle ja Digi- ja väestötietovirastolle ehdotettavista uusista tehtävistä. Ehdotuksen mukaan digitaalisen leiman varmenteen loisi Digi- ja väestötietovirasto ja ulkoministeriö vastaisi siitä, että viisumi täyttää EU-lainsäädännön edellyttämät turvaominaisuudet.

Taloudelliset vaikutukset kohdistuvat ulkoasiainhallintoon ja valtiovarainministeriön hallinnonalalla Digi- ja väestötietovirastoon. Taloudelliset vaikutukset tulevat jatkossa kohdistumaan myös Maahanmuuttovirastoon sen toimiessa pitkäaikaisen viisumin myöntäjänä hallituksen esityksessä (HE 122/2021 vp) kerrotuin tavoin. Vaikutukset kohdentuvat edellä mainittujen hallinnonalojen maksulliseen toimintaan.

Digi- ja väestötietoviraston mukaan viisumin digitaalisen leiman varmenteen kehitystyö on tarkoitus kattaa digitaalisen leiman varmenteen tulorahoituksella. Digi- ja väestötietovirasto on hinnoitellut viisumin digitaalisen leiman varmenteen. Vuodelle 2022 esitetty hinta on 2,6 euroa/viisumi. Koska varmentaminen alkaa 30.10.2022, on varmentamisen piiriin kuuluvien lyhytaikaisten viisumeiden määräksi vuonna 2022 arvioitu noin 100 000 viisumia, jolloin kustannus näistä olisi 260 000 euroa. Tämä kustannus rahoitetaan ulkoministeriön hallinnonalan kehyksen puitteissa. Varmentamisen piiriin kuuluvien pitkäaikaisten viisumien määräksi on vuonna 2022 arvioitu noin 2 000. Arvio perustuu hallituksen esityksessä (HE 122/2021 vp) esitettyyn arvioon siitä, että pitkäaikaista viisumia koskevia hakemuksia jätettäisiin noin 2500 vuosittain. Pitkäaikaisen viisumin osalta kustannukset tulee valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti kattaa täysimääräisesti suoritteista perittävillä lupatuotoilla. Maahanmuuttoviraston arvion mukaan edellä kuvattujen muutosten aiheuttamien lisäkustannusten kattaminen tarkoittaisi pitkäaikaisen viisumin hintaan noin 2 - 4 euron lisäystä. Varmenteesta aiheutuva kustannus sisällytetään suoritteesta perittävään maksuun. Pitkäaikaisen viisumin maksusta säädetään Maahanmuuttoviraston maksuista annetussa sisäministeriön asetuksessa.

Lyhytaikaisten viisumeiden viisumimaksuista säädetään viisumisäännöstössä. Lyhytaikaisten viisumeiden viisumimaksut muuttuivat viimeksi viisumisäännöstöön 20.6.2019 voimaan tulleiden muutosten johdosta ja niitä on sovellettu 2.2.2020 lukien. Viisumisäännöstö on suoraan sovellettavaa oikeutta lyhytaikaisten viisumeiden viisumimaksujen osalta. Viisumisäännöstön 16 artiklan 9 kohdan mukaisesti komissio arvioi tarvetta tarkistaa vahvistettujen viisumimaksujen määrää kolmen vuoden välein ottaen huomioon objektiiviset perusteet, kuten Eurostatin julkaiseman unionin laajuisen yleisen inflaatioasteen ja jäsenvaltioiden virkamiesten palkkojen painotetun keskiarvon. Komissio antaa noiden arvioiden perusteella tarvittaessa viisumisäännöstön 51 a artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä viisumisäännöstön muuttamisesta viisumimaksujen määrän osalta. Mahdolliset jatkossa tehtävät muutokset viisumisäännöstön mukaisiin maksuihin tulevat voimaan ilman erillistä kansallista sääntelyä.

Pitkäaikaisten viisumien määrään vuonna 2023 ja sen jälkeen vaikuttaa pitkälti se, miten pitkäaikaisen viisumin käyttötarkoitusta ja henkilöryhmiä tulevaisuudessa mahdollisesti laajennetaan ja myös se, miten koronapandemia vaikuttaa rajaliikenteeseen. Tämän vuoksi varmentamisen piiriin kuuluvien pitkäaikaisten viisumien määrää jatkossa on vaikea arvioida tässä vaiheessa.

Lyhytaikaisten viisumien määrään vuonna 2023 ja sen jälkeen vaikuttaa myös osaltaan se, miten koronapandemian vaikuttaa rajaliikenteeseen. Suuntaa antavasti voidaan kuitenkin arvioida, että lyhytaikaisia viisumeita tultaisiin jatkossa myöntämään noin miljoona vuosittain. Arvio perustuu vuoden 2018 ja 2019 tilastoihin myönnetyistä viisumeista. Suomi myönsi lyhytaikaisia viisumeita vuonna 2018 yhteensä 768 978 kappaletta, vuonna 2019 yhteensä 895 679 kappaletta ja vuonna 2020 yhteensä 152 543 kappaletta. Vuonna 2020 myönnettyjen viisumeiden määrään on vaikuttanut merkittävästi koronapandemia. Mikäli edellä arvioitu lyhytaikaisten viisumeiden määrä osoittautuu oikeaksi, vuosittainen kustannus lyhytaikaisten viisumeiden varmenteiden osalta olisi noin 1,2 miljoona euroa Digi- ja väestötietoviraston esittämän hinnoittelun pohjalta. Kustannus kohdistuu ulkoministeriöön. Arvio on kuitenkin suuntaa antava ja siihen sisältyy paljon epävarmuustekijöitä muun muassa koronapandemian vaikutus myönnettävien viisumeiden määrään. Mikäli viisumeiden määrä jatkossa laskee tai nousee, myös kustannuksen määrä vastaavasti muuttuu. Kustannukset katettaisiin ensisijaisesti ulkoministeriön toimintamenomäärärahoista. Tarvittaessa arvioidaan edellyttävätkö digitaalisen leiman varmenteesta aiheutuvat kustannukset lisärahoitusta ja tämä otetaan huomioon ulkoministeriön talousarvioehdotusten ja kehysehdotusten valmistelussa.

Lisäksi taloudellisia vaikutuksia kohdistuu Rajavartiolaitokseen ja poliisille siinä vaiheessa, kun digitaalisen leiman edellyttämä lukusovellus otetaan käyttöön. Sisäministeriön rajavartio-osaston arvion mukaan uuden digitaalisen leiman edellyttämän lukusovelluksen käyttöönotosta laite- ja tietoliikennekuluina kohdentuu Rajavartiolaitokselle noin 30 000–50 000 euron vuosittaiset kustannukset. Poliisin osalta laite- ja tietoliikennekulut arvioidaan vastaavasti 30 000 – 50 000 euron vuosittaisiksi kustannuksiksi.

Digitaalisen leiman lisäämisestä viisumiin ei välittömästi seuraa lyhytaikaisten viisumien maksujen korotusta, vaan komissio arvioi viisumisäännöstön 16 artiklan 9 kohdan mukaisesti tarvetta tarkistaa vahvistettujen viisumimaksujen määrää kolmen vuoden välein. Muutokset viisumisäännöstön mukaisiin maksuihin tulevat voimaan ilman erillistä kansallista sääntelyä. Mikäli komissio päättäisi lyhtyaikaisten viisumeiden maksujen korotuksesta, taloudellinen vaikutus kohdistuisi viisumin hakijaan yksilönä. Digitaalisen leiman käyttöön ottamisella olisi vähäinen vaikutus myös pitkäaikaisen viisumin kokonaishinnan nousuun. Tältä osin yksilöön kohdistuvien vaikutusten on arvioitu jäävän vähäisiksi.

Viranomaisvaikutukset

Ehdotettu sääntely laajentaa Digi- ja väestötietoviraston tehtäviä siten, että Digi- ja väestötietovirasto tuottaa viisumien digitaaliseen leimaan liittyvän varmenteen sekä varmenteen käyttämiseen tarvittavan allekirjoituspalvelun rajapintapalveluna. Digi- ja väestötietovirasto myös vastaa leimausvarmenteiden avaimien turvallisesta säilytyksestä. Digitaalisen leiman varmenteiden tuottaminen lisää jonkin verran Digi- ja väestötietoviraston oman asiantuntijatyön työmäärää, sillä kyseessä on uusi varmennetyyppi ja rajapintapalveluna tarjottava allekirjoituspalvelu on laajennus nykyisiin varmennepalveluihin.

Ulkoasiainhallinnon myöntämät viisumit tulostetaan Suomen edustustoissa. Poliisi tulostaa sen ulkomaalaislain mukaan myöntämänsä jatkoviisumit Suomessa. Digitaalinen leima sisältyy automaattisesti viisumiin sitä tulostettaessa. Teknisesti tulostus on jatkossa ajallisesti jonkin verran hitaampi, mutta muutoin digitaalisen leiman lisäämisellä ei ole vaikutusta viisumin myöntämistä koskevaan prosessiin eikä tältä osin Suomen edustustoille tai poliisille tästä muutoksesta aiheutuisi lisätyötä.

Muutos mahdollistaisi sen, että rajavalvonnassa voitaisiin verrata viisuminhaltijan viisumissa olevia tallennettuja tietoja digitaalisessa leimassa oleviin tietoihin. Erityisesti tällä olisi vaikutusta silloin, kun viisumi tarkistetaan varsinaisen rajavalvontapaikan ulkopuolella partiotehtävissä suoritettaessa ulkomaalaisvalvontaa, jolloin ei ole käytössä rajavalvonnassa käytettäviä laitteita ja järjestelmiä kuten esimerkiksi EU:n viisumitietojärjestelmää (VIS -järjestelmä). Rajavartiolaitoksen lisäksi tämä vaikuttaisi myös poliisin ja Tullin toimintaan heidän suorittaessaan rajavartiotehtäviä. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että viranomaisilla olisi käytössä digitaalisen leiman 2D-viivakoodiin lukemiseen tarkoitettu ohjelmisto, joka voidaan ottaa käyttöön viranomaisten turvallisuusverkossa. Toistaiseksi tällaista ohjelmistoa ei vielä ole käytössä.

Viisumin digitaalisen leiman tarkistaminen vastaa teknisenä toimenpiteenä EU:n digitaalisten koronatodistuksien tarkastamista rajalla, jossa luetaan asiakirjalta 2D-viivakoodi ja verrataan sen sisältöä matkustusasiakirjan sekä viisumitarran tietoihin. Näin ollen viisumin digitaaliseen leiman käyttöönottoon liittyy vain vähäisessä määrin koulutusta. Digitaalisen leiman käyttöönotto edellyttää, että asiasta tiedotetaan asiakkaita. Koulutus- ja tiedotustehtävät lisäisivät Rajavartiolaitoksen, poliisin että ulkoasiainhallinnon henkilöstön työmäärää. Lisätyön arvioidaan muodostuvan kuitenkin vähäiseksi.

Ulkoministeriö on tähänkin saakka vastannut siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät EU-lainsäädännön edellyttämät turvavaatimukset ja vastannut EU-sääntelyn täytäntöönpanosta viisumeiden osalta. Ehdotetulla sääntelyllä ei siten tältä osin ole vaikutusta ulkoministeriön tehtäviin viisumiasioissa. Digitaalisen leiman lisääminen viisumiin kuitenkin on edellyttänyt ulkoministeriössä uudistusta koskevaa valmistelutyötä jonkin verran.

EU-lainsäädännön ja hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutukset yhdenvertaisuuteen

Kolmannen maan kansalaisten viisumivelvollisuudesta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2018/1806.

Viisumin turvaominaisuuksista säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta annetussa neuvoston asetuksessa ((EY) N:o 1683/95. Asetuksen nojalla annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä C(2020) 2672 final velvoitetaan jäsenvaltiot lisäämään viisumiin digitaalinen leima. Asetus ja komission täytäntöönpanopäätös ovat suoraan sovellettavaa oikeutta. Viisumin turvaominaisuuksista säätämisellä ei vaikuteta kolmannen maan kansalaisten viisumivelvollisuuteen. EU-sääntelyllä viisumin turvaominaisuuksista ei siten ole vaikutusta yksilöiden yhdenvertaisuuteen. Myöskään nyt ehdotettavalla kansallisella toimivaltuuksia koskevalla sääntelyllä ei ole vaikutusta yksilöiden yhdenvertaisuuteen.

Yhdenvertaisuusvaikutusta on syytä arvioida kuitenkin siitä näkökulmasta, että ehdotettavalla sääntelyllä saatetaan viisumin turvaominaisuudet lähemmäs samaa tasoa, kuin on edellytetty jo pitkään unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä ja oleskeluluvan omaavien kolmansien maiden kansalaisten asiakirjoilta. Tältä osin esityksellä voidaan arvioida olevan yhdenvertaisuutta edistävä vaikutus.

Yhtenäisestä viisumin kaavasta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1683/95 ja sen nojalla annettu komission täytäntöönpanopäätös ovat suoraan sovellettavaa EU-oikeutta eivätkä ne jätä kansallista liikkumavaraa viisumin teknisiä turvatekijöitä koskevien kriteerien soveltamisessa.

Digi- ja väestötietovirasto on väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) mukainen toimivaltainen varmennepalvelujen tuottajaSuomessa. Lisäksi Digi- ja väestötietoviraston tehtäväksi on säädetty myös passilain (671/2006), henkilökorttilain (663/2016) sekä ulkomaalaislain (301/2004) nojalla tapahtuva varmenteen tuottaminen. Kansainvälisen ilmailujärjestön ICAO:n mukaisena varmenteen tuottajana Suomessa toimii Digi- ja väestötietovirasto (Finnish Country Signing Certificate Authority, (CSCA)). Jokaisella jäsenmaalla voi olla vain yksi CSCA-hierarkia, josta loogisesti seuraa, että nyt käynnistyvä viisumien varmentaminen tulee osaksi Digi- ja väestötietoviraston tehtäviä. Tämän vuoksi esityksessä ei ole arvioitu vaihtoehtoisia varmennepalvelun tuottajia. Sen sijaan varmenteeseen liittyvän sähköisen allekirjoituksen luojana voisi toimia myös muu viranomaistaho kuin Digi- ja väestötietovirasto. Valmistelussa on arvioitu, voisiko ulkoministeriö toimia varmenteeseen liittyvän sähköisen allekirjoituksen luojana. Tämä edellyttäisi kuitenkin sitä, että allekirjoitus-toiminnallisuus luotaisiin kansalliseen viisumitietojärjestelmään joko keskitetysti tai hajautettuna niihin edustustoihin, joissa myönnetään viisumeita. Uuden toiminnallisuuden luominen edellyttäisi tietojärjestelmämuutoksia kansalliseen viisumitietojärjestelmään. Lisäksi on huomioitava, ettei ulkoministeriöllä ole aikaisempaa kokemusta allekirjoituksen luomisesta. Ottaen huomioon, että Digi- ja väestötietovirastolla on sähköiseen allekirjoituksen luomiseen liittyvä asiantuntemus, laitteistot ja kokemus, on valmistelussa katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi ja taloudellisimmaksi vaihtoehdoksi, että sekä varmenne että siihen liittyvä sähköinen allekirjoitus luodaan keskistetysti Digi-ja väestötietovirastossa.

Ulkoministeriö on vastannut viisumia koskevan EU-sääntelyn kansallisesta toimeenpanosta ja siten käytännössä vastannut siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät EU-sääntelyn edellyttämät vaatimukset viisumien turvaominaisuuksista.

Lyhytaikaiset viisumit myönnetään viisumisäännöstön mukaisesti Suomen edustustoissa. Poliisi myöntää Suomessa tietyin edellytyksin Suomessa oleskeleville ulkomaalaisille jatkoviisumeita. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain 3 ja 5 §:n (HE 122/2021 vp) ehdotetaan lisättäväksi säännökset pitkäaikaisesta viisumista. Hallituksen esityksen mukaan Maahanmuuttovirasto myöntäisi pitkäaikaisen viisumin ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmässä (UMA) ja se tulostettaisiin Suomen edustustossa (viisumitarra). Näin ollen käytännössä myös pitkäaikaisen viisumin tulostaminen ja kiinnittäminen hakijan matkustusasiakirjaan tehdään Suomen edustustoissa samalla tavoin kuin lyhytaikaisen viisumin osalta. Tämän vuoksi valmistelussa on arvioitu tarkoituksenmukaisimmaksi vaihtoehdoksi sitä, että ulkoministeriö jatkaa viisumeiden turvaominaisuuksista vastaavana viranomaisena ja että selvyyden vuoksi siitä säädetään tässä yhteydessä sen tullessa ajankohtaiseksi myös ulkomaalaislaissa viisumin turvaominaisuuksia koskevassa pykälässä.

Yhteistyössä ja tietojenvaihdossa muiden Euroopan unionin valtioiden viranomaisten kanssa on ilmennyt, että muissa EU-maissa komission täytäntöönpanopäätöksen kansallinen täytäntöönpano ei edellytä lainmuutosta. Komission täytäntöönpanopäätös voidaan panna täytäntöön suoraan eikä digitaalisessa leimassa käytettävän varmenteen luovasta viranomaisesta säädetä kansallisesti, vaan siitä voidaan sopia esimerkiksi sopimuksella. Useat EU-maat kuten esimerkiksi Hollanti ja Itävalta ovat ilmoittaneet, että ne tulevat käyttämään hyväkseen komission täytäntöönpanopäätöksessä olevan kuuden kuukauden siirtymäajan, ennen kuin ne ryhtyvät antamaan digitaalisella leimalla varustettuja viisumeita.

Lausuntoja saatiin yhteensä 11 kappaletta. Viisumin turvaominaisuuksien parantamista pidetiin lausunnoissa yleisesti tärkeänä ja kannatettavana ja se nähtiin lausunnoissa yleisesti tarpeellisena.

Lausunnon antoivat oikeusministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, Maahanmuuttovirasto, Digi- ja väestötietovirasto, Poliisihallitus, Traficom, Tietosuojavaltuutetun toimisto ja Suomen matkailualan liitto ry, SMAL.

Esitysluonnosta ja sen tavoitteita pidettiin lausunnoissa yleisesti kannatettavina ja viisumin turvaominaisuuksien parantamista pidettiin tarpeellisena. Useat lausunnot sisälsivät muutos- tai tarkennusehdotuksia yksityiskohtiin sekä toiveita jatkovalmistelussa huomioon otettavista asioista muun muassa vaikutusarviointiin. Lainsäädäntötekniset huomiot liittyvät lähinnä tarpeeseen selventää sääntelyn suhdetta tietosuoja-asetukseen.

Sisäministeriö katsoi, että esityksessä ei ole tarpeen käsitellä viisumin haltijan henkilötietoja uusien toimivaltuuksien käyttämiseksi ja tämä olisi syytä tuoda esille perusteluissa. Sisäministeriö katsoi lisäksi, että vaikutusarviointia tulisi täydentää ja huomioida Rajavartiolaitokseen ja poliisiin kohdistuvat taloudelliset ja toiminnalliset vaikutukset. Lisäksi sisäministeriö on todennut, että ulkomaalaisvalvonnan näkökulmasta on tärkeää, että on olemassa 2D-viivakoodiin lukemiseen tarkoitettu ohjelmisto, joka voidaan ottaa käyttöön turvallisuusverkossa.

Oikeusministeriö nosti lausunnossaan esiin muun muassa tarpeen arvioida sääntelyn henkilötietojen käsittelyyn sovellettavaa tietosuojasääntelyä. Oikeusministeriö katsoi, että jatkovalmistelussa esitysluonnosta tulee täydentää siten, että siitä käy selkeästi ilmi sekä ulkoministeriön että Digi- ja väestötietoviraston rooli henkilötietojen käsittelyssä. Lisäksi ulkoministeriön osalta tulisi arvioida, toimisiko se ehdotettavassa tehtävässä henkilötietojen käsittelystä vastaavana rekisterinpitäjänä ja arvioida tulisiko rekisterinpitäjyydestä säätää erikseen. Oikeusministeriö katsoi, että myös yhdenvertaisuusvaikutuksia olisi syytä arvioida tarkemmin.

Valtiovarainministeriö on lausunnossaan toistanut esityksessä todetun, että kustannukset tulee maksuperustelain mukaan sisällyttää suoritteiden hintaan. Lyhytaikaisten viisumeiden, joiden hinnan määrittelee EU-komissio, kustannukset tulee pyrkiä lähtökohtaisesti kattamaan ulkoministeriön toimintamenojen puitteissa.

Yleisenä terminologiaa koskevana huomiona Digi- ja väestötietovirasto on todennut, että esityksessä viitataan usein sähköiseen allekirjoitukseen. Tässä asiayhteydessä esiintyvää sähköistä allekirjoitusta ei kuitenkaan tule sekoittaa Digi- ja väestötietoviraston kansalaisille tarjoamaan allekirjoitusvarmenteeseen tai sillä luotavaan sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla ja direktiivin 1999/93/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 910/2014 (eIDAS-asetus) mukaiseen hyväksyttyyn sähköiseen allekirjoitukseen.

Tietosuojavaltuutetun toimisto on lausunnossaan pitänyt esitystä tarpeellisena ja perusteltuna.

Lausuntopalautteen pohjalta jatkovalmistelussa tehtyjä muutoksia on käsitelty sisäministeriön hallinnonalan viranomaisten lisäksi muun muassa Digi- ja väestötietoviraston asiantuntijoiden kanssa.

Lausuntokierroksella esiin nostettujen huomioiden johdosta täsmennettiin Rajavartiolaitoksen ja poliisin osalta taloudellisia vaikutuksia. Oikeusministeriön lausunnon johdosta esityksen perusteluita on täsmennetty henkilötietojen käsittelyn osalta. Ehdotettuun sääntelyyn sisältyy Digi- ja väestötietovirastolle säädetty tehtävä tuottaa digitaaliseen leimaan liittyvä varmenne. Digi- ja väestötietovirastolle säädetyssä tehtävässä tuottaa digitaaliseen leimaan liittyvä varmenne ei liity henkilötietojen käsittelyä. Varmenteen tietosisältö ei koostu luonnollisen henkilön henkilötiedoista eikä Digi- ja väestötietovirasto käsittele viisuminhaltijan henkilötietoja varmenteen tuottamisessa. Ehdotetun sääntelyn mukaan ulkoministeriö olisi vastuussa siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät sille EU-lainsäädännön edellyttämät turvaominaisuudet. Tässä tehtävässä ulkoministeriö ei käsittele henkilötietoja, vaan kyse on yleisestä vastuusta toimia kansallisena EU-lainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavana viranomaisena viisumiasioissa. Näin ollen ehdotettavassa tehtävässä ulkoministeriö ei myöskään toimi henkilötietojen käsittelystä vastaavana rekisterinpitäjärekisterinpitäjänä. Lisäksi esityksen yhdenvertaisuusvaikutuksia tarkastettiin.

Lainsäädäntötekniset korjaukset on tehty lausunnoissa esitettyjen näkökohtien mukaisesti. Valmistelussa päädyttiin pitämään terminologia yhdenmukaisena kansainvälisen ilmailujärjestön ICAO:n määritelmien ja matkustusasiakirjoja koskevan EU-sääntelyn kanssa ja hyväksyä tietyt terminologiset eroavaisuudet eIDAS-asetuksen ja sen nojalla annetun kansallisen sääntelyn kanssa.

Lausuntoyhteenveto on ladattavissa valtioneuvoston Säädösvalmistelu ja kehittämishankkeet –verkkosivulta osoitteesta valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella UM016:00/2021.

32 §. Viisumin turvaominaisuuksiin liittyvät toimivaltuudet.

Pykälän 1 momentissa viitattaisiin neuvoston asetukseen (EY) N:o 1683/95, jossa säädetään viisumin muodosta, ominaisuuksista ja turvatekijöistä sekä viisumin haltijan oikeudesta tarkistaa viisumiin hänestä tallennetut tiedot.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin selvyyden vuoksi siitä, että ulkoministeriö vastaisi siitä, että Suomen myöntämät viisumit täyttävät yhtenäisestä viisumin kaavasta annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95 ja sen lisäeritelmissä säädetyt viisumin turvaominaisuudet. Ulkoministeriö on käytännössä vastannut, siitä, että viisumeiden tulostusratkaisut toteutetaan EU-sääntelyn mukaisesti ja siten vastannut viisumeihin liittyvästä EU-lainsäädännön kansallisesta toimeenpanosta. Komission täytäntöönpanopäätöksen kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä ulkoministeriön tehtävästä säätäminen on tullut ajankohtaiseksi, jotta ulkoministeriöllä olisi toimivalta sopia varmenteeseen liittyvästä allekirjoituspalvelusta Digi- ja väestötietoviraston kanssa. Ehdotetulla sääntelyllä ei olisi muutoin vaikutusta ulkoministeriön tehtäviin viisumiasioissa.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että viisumiin tallennettavien tietojen aitouden ja eheyden varmistamiseen liittyvän digitaalisen leiman varmenteen tuottaisi Digi- ja väestötietovirasto. Lisäksi Digi- ja väestötietovirasto tuottaisi varmenteen käyttämiseen tarvittavan allekirjoituspalvelun. Allekirjoituspalvelun tuottamisesta sovitaan ulkoministeriön ja Digi- ja väestötietoviraston välisellä sopimuksella. Viisumiin tallennettujen tietojen aitous, eheys, oikeellisuus ja alkuperäisyys varmistetaan Digi- ja väestötietoviraston tuottamalla leimavarmenteella tehtävällä sähköisellä allekirjoituksella. Sähköisen allekirjoituksen ja siihen liittyvän varmenneketjun avulla viisumin tarkastaja voi todeta, ettei viisumin tietoja ole muutettu oikeudettomasti.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 30.4.2022 samana päivä kuin komission täytäntöönpanopäätöstä C(2020) 2672 final ryhdytään soveltamaan.

EU-komission alainen Artikla 6 -komitea koordinoi täytäntöönpanopäätöksen C(2020) 2672 final toteutusta ja vaikutusten seurantaa. Artikla 6 -komitean tekninen alatyöryhmä valvoo miten jäsenvaltiot toteuttavat uusia teknisiä vaatimuksia ja myös näiden uusien vaatimusten vaikutuksia.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (ks. esim. PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (PeVL 51/2006 vp, s. 2/I).

EU-sääntelystä johtuvista tehtävistä ei voi johtaa toimivaltaa kansallisille viranomaisille, minkä vuoksi näistä toimivaltuuksista on säädettävä kansallisesti. Ehdotettavalla sääntelyllä luodaan Digi- ja väestötietovirastolle toimivaltuus luoda digitaaliseen leimaan tallennettujen tietojen aitouden ja eheyden varmistamiseen liittyvä varmenne sekä antaa varmenteen käyttämiseen tarvittava allekirjoituspalvelu. Lisäksi ehdotettavalla sääntelyllä luodaan tässä yhteydessä myös ulkoministeriölle toimivaltuus viisumin turvaominaisuuksista vastaavana viranomaisena. Ulkoministeriö olisi siten toimivaltainen solmimaan sopimuksen Digi- ja väestötietoviraston kanssa viisumin turvaominaisuuksiin liittyvän sähköisen allekirjoituspalvelun tuottamisesta.

Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perustuslain 2 §:n 3 momentin kannalta hyväksyttävänä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella ja koska yhtenäisestä viisumin kaavaa annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95 ja sen nojalla annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä C(2020) 2672 on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäväksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään ulkomaalaislakiin (301/2004) siitä lailla 266/2011 kumotun 32 §:n tilalle uusi 32 § seuraavasti:

32 §
Viisumin turvaominaisuuksiin liittyvät toimivaltuudet

Viisumin muodosta, ominaisuuksista ja turvatekijöistä sekä viisumin haltijan oikeudesta tarkistaa viisumiin hänestä merkityt tiedot säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/1995 ja sen 2 artiklan nojalla annetuissa lisäeritelmissä.

Ulkoministeriö vastaa siitä, että viisumi täyttää 1 momentissa mainituissa asetuksessa ja lisäeritelmissä säädetyt turvaominaisuudet.

Viisumin digitaaliseen leimaan tallennettujen tietojen aitouden ja eheyden varmistamiseen liittyvän varmenteen luo Digi- ja väestötietovirasto. Lisäksi Digi- ja väestötietovirasto tuottaa varmenteen käyttämiseen tarvittavan allekirjoituspalvelun.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 17.2.2022

Pääministeri
Sanna Marin

Ulkoministeri
Pekka Haavisto