Siirry esitykseen
HE 9/2019
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain 70 ja 76 §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuksen tietovarannon käyttöönottoa säätelevää siirtymäsäännöstä. Tietovarannon henkilöstö-tietokokonaisuuden käyttöönottoon valmistautuminen ei ole edennyt suunnitellusti määrittelyjen, järjestelmäintegraatioiden ja kuntien tiedonsiirron valmiustason osalta. Käyttöönottoa ei voida varhaiskasvatuksen henkilöstötietojen osalta toteuttaa laissa säädetyssä aikataulussa. Käyttöönoton aikataulusta ehdotetaan säädettäväksi jatkossa valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomaksi käynyt säännös kunnan velvollisuudesta erikseen tallentaa tiedot hankkimansa ja palvelusetelillä järjestämänsä varhaiskasvatuksen varhaiskasvatuspaikkojen määrästä ja palvelun tuottajista.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian syksyllä 2019.
Voimassa olevassa varhaiskasvatuslain (540/2018) 13 luvussa säädetään varhaiskasvatuksen valtakunnallisesta tietovarannosta (myöh. tietovaranto), josta yleisesti käytetään myös kutsumanimeä Varda.
Tietovarantoon tallennetaan varhaiskasvatuksen tuottajaa ja toimipaikkaa kuvaavia tietoja, varhaiskasvatuksen tuottajan henkilöstöä koskevia tietoja, varhaiskasvatuksessa olevaa lasta koskevia tietoja ja lapsen huoltajaa koskevia tietoja. Kyseisten tietojen tallentamisvastuun alkaminen on lain 76 §:ssä porrastettu tietoryhmittäin ja sen mukaan onko tallentaja kunnallinen vai yksityinen toimija.
Tietovarantoon tallennettuja tietoja voidaan hyödyntää viranomaisten, kuten Kansaneläkelaitoksen, Tilastokeskuksen, aluehallintovirastojen ja opetus- ja kulttuuriministeriön toiminnassa, kuntien ja muiden varhaiskasvatuksen tuottajien omassa toiminnassa sekä varhaiskasvatusta koskevassa tutkimuksessa ja tilastoinnissa. Keskitetty tietojen luovutus ja siihen liitetty selkeytetty tietojen luovutusprosessi on sekä tiedon hyödyntäjien että viranomaiskäsittelyn kannalta nykyistä käytäntöä tehokkaampaa. Varhaiskasvatuksen tietovaranto on perustettu parantamaan rekisterinpitoa ja siihen liittyvää tietosuojaa ja -turvaa, yhdenmukaistamaan tietojen keruuta, laatua ja tilastointia sekä vähentämään päällekkäistä hallinnollista työtä.
Varhaiskasvatuksen tietovarantoon tiedot tallennetaan ensisijaisesti automaattisesti tiedonsiirroin suoraan varhaiskasvatustoimijan tietojärjestelmästä. Toissijaisesti, jos integraatioon ei ole mahdollisuutta joko kustannusten tai teknisen toteutuksen puutteen vuoksi, varhaiskasvatustoimija itse tuottaa tiedot suoraan tietovarantoon käyttöliittymän avulla. Lain tavoitteena on, että mahdollisimman laajasti tallentamisvastuussa olevat käyttävät suoraa teknisen rajapinnan avulla tapahtuvaa siirtoa tietojen käsittelyn toiminnan tehokkuuden ja tietojen eheyden ja oikea-aikaisuuden varmistamiseksi.
Tietojen tallentamisvastuun voimaantuloa on porrastettu. Voimassa olevan varhaiskasvatuslain 76 §:ssä säädetyn mukaisesti tallennusvastuut alkavat seuraavasti:
Kunnat ja kuntayhtymät tallentavat tiedot varhaiskasvatuksen järjestäjistä, toimipaikoista sekä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista 1.1.2019 lukien.
Kunnat ja kuntayhtymät tallentavat varhaiskasvatuksen henkilöstön sekä varhaiskasvatuksessa olevan lapsen vanhempien tai muiden huoltajien tiedot 1.9.2019 lukien.
Yksityiset palveluntuottajat tallentavat tiedot varhaiskasvatuksen järjestäjistä/palveluntuottajista, toimipaikoista sekä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista 1.1.2020 lukien.
Yksityiset palveluntuottajat tallentavat varhaiskasvatuksen henkilöstön sekä varhaiskasvatuksessa olevan lapsen vanhempien tai muiden huoltajien tiedot 1.9.2020 lukien.
Tietovarannon toiminta on käynnistynyt. Lain mukaisesti kuntien ja kuntayhtymien tiedonsiirrot varhaiskasvatuksen järjestäjistä, toimipaikoista sekä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista tietovarantoon alkoivat vuoden 2019 alussa.
Vuoden 2019 alussa tehtiin käyttöönottoa koskeva riskiarvio. Riskiarvio perustui kokemuksiin, joita saatiin valmisteltaessa 1.1.2019 tapahtuneen käyttöönoton alkamista. Riskiarvion mukaan henkilöstötietojen käyttöönoton toteutumiseen 1.9.2019 lukien liittyy huomattavia haasteita. Tietovarantointegraatioiden tekemiseen, testaukseen ja sisältöjen yhteensopivuuden toteuttamiseen on kunnissa, kuntayhtymissä ja näiden järjestelmätoimittajilla liian vähän aikaa. Lisäksi osaa henkilöstöstä kerättävistä tiedoista ei ole aiemmin ylläpidetty kuntien ja kuntayhtymien rekistereissä tai tiedot sijaitsevat useassa eri tietojärjestelmässä henkilöstötietoihin liittyvän järjestelmäkannan monimuotoisuuden takia. Tähän arvioitiin liittyvän huomattavia riskejä. Lisäksi eräillä Suomen suurimmista varhaiskasvatuksen järjestäjistä on käynnissä merkittävä varhaiskasvatuksen tietojärjestelmän kokonaisuudistus. Aikataulumuutos mahdollistaisi uudistusten paremman yhteensovittamisen.
Tallentamisvastuussa olevat kunnalliset toimijat ja yksityiset palveluntuottajat ovat tietovarannon henkilötietojen osalta lakisääteisiä yhteisrekisterinpitäjiä Opetushallituksen kanssa. Tallentamisvastuiden alkamisesta eli tietojärjestelmän käyttöönotosta on säädetty laissa. Käyttöönoton myöhentäminen edellyttää lainmuutosta.
Asia käsiteltiin varhaiskasvatuksen valtakunnallisen tietovarannon ohjausryhmässä. Ohjausryhmässä on laaja edustus kunnista ja muista tietovarannon tietoja hyödyntävistä viranomaisista. Ohjausryhmä puolsi toimenpiteiden käynnistämistä käyttöönoton myöhentämiseksi vuodella kunnan ja kuntayhtymän henkilöstöä koskevien tietojen kohdalla siten, että kunnat ja kuntayhtymät ryhtyisivät toteuttamaan tallentamisvelvoitettaan vasta 1.9.2020 lukien.
Ottaen huomioon tietovarannon kehittämisprosessin aikana ilmi käyneet epävarmuustekijät, kuten henkilöstöhallinnon kokonaisuuteen liittyvän järjestelmäkannan monimuotoisuus, kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstötiedon pirstaleisuus ja puutteellisuudet sekä tietojärjestelmien yhteensopivuusongelmat esitetään, että varhaiskasvatuksen valtakunnallista tietovarantoa koskevaa soveltamissäännöstä 76 § muutettaisiin siten, että tallentamisvastuun alkamisesta säädettäisiin jatkossa valtioneuvoston asetuksella. Tietovarannon toiminnan käynnistänyt lain 76 §:n 1 momentti jätettäisiin kuitenkin voimaan. Tietovarannon laajentumisaikataulusta säädettäisiin jatkossa asetuksella.
Asetus olisi eduskunnan säätämää lakia joustavampi tapa ottaa huomioon mahdolliset nyt ennakoimattomissa olevat tekijät, jotka saattavat vaikuttaa tietojärjestelmäintegraation ja sitä kautta koko tietovarannon toteuttamiseen. Ehdotettu delegointisäännös on tarkkarajainen ja sisältää vain tallentamisvastuun alkamisen ajankohdasta säätämisen. Kuntien ja yksityisten toimijoiden vastuista ja velvollisuuksista tietovarantoon liittyen on tarkasti säädetty laissa. Tietojen tallentaminen on sidoksissa tietojärjestelmän tekniseen kehittämiseen ja sen käynnistymisen ajankohdasta säätämisen voidaan katsoa olevan asialliselta merkitykseltään sellainen, että se kuuluu asetuksen tasolle.
Lain 70 §:n 5 momentti kumottaisiin. Kyseiset 5 momentin tiedot koskevat kunnan hankkiman ja palvelusetelillä järjestämän varhaiskasvatuksen paikkojen määrää ja palvelun tuottajia. Tietojen tallentamisesta on tarpeetonta säätää, sillä tietovarannon tietorakenne on sellainen, että kyseiset tiedot käyvät tietovarannosta ilmi ilman erillistä tallentamista, eikä erillisratkaisu ole tarpeellinen.
Lain 76 pykälän otsikko muutettaisiin varhaiskasvatuksen tietovarantoa koskevasta siirtymäsäännöksestä varhaiskasvatuksen tietovarantoa koskevaksi soveltamissäännökseksi. Uusi otsikko kuvaa paremmin säännöksen tarkoitusta ja sisältöä.
Pykälän 1 momentti vastaisi voimassa olevaa 1 momenttia. Siitä on ainoastaan poistettu viittaus 70 §:n 5 momentissa tarkoitettuihin tietoihin. Momentin mukainen tietojen tallentaminen on jo alkanut, eikä asiasta ole syytä säätä erikseen asetuksessa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että muiden kuin 1 momentissa tarkoitettujen 70 §:ssä säädettyjen tietojen tallentamisvastuun voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksessa. Tallentamisvastuun alkamisesta säädettäisiin, kuten voimassa olevassa laissa, tietoryhmäkohtaisesti. Samoin yksityisille palveluntuottajille säädettäisiin, kuten voimassa olevassa laissa, eräiden tietojen osalta myöhempi tallentamisvelvoitteen alkamisajankohta kuin kunnille ja kuntayhtymille. Asetuksella on tarkoitus säätää tietovarannon tietojen tallentamisvastuiden alkamisesta siten, että kunnan ja kuntayhtymän on tallennettava 70 §:n 2 momentissa tarkoitetut henkilöstöä koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon vasta 1.9.2020 lukien. Voimassa olevan lain mukaan tietojen tallentaminen olisi alkanut vuotta aikaisemmin. Muilta osin asetuksessa säädettävä tietojen tallennusvastuiden alkaminen vastaisi sitä, mitä lain 2—4 momenteissa nykyisin säädetään. Asetusluonnos on hallituksen esityksen liitteenä.
Varhaiskasvatuksen valtakunnallisen tietovarannon kehittämistä ohjaavassa ohjausryhmässä ja käytännön kehittämisen koordinoimiseksi asetetussa projektiryhmässä on arvioitu, että aikataulumuutoksesta ei aiheudu merkittävää viivettä tai muuta haittaa tietoja hyödyntäville viranomaistahoille. Ministeriö on varmistanut henkilöstöön liittyvien aikasarjojen säilymisen yhteistyössä niistä vastaavan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kanssa.
Henkilöstötietojen tallentamisen siirtäminen vuodella eteenpäin mahdollistaa kunnallisten varhaiskasvatuksen järjestäjien järjestelmätoimittajien paremman ohjauksen ja tietovaranto-integraatioiden systemaattisemman valmistelun, testauksen ja toteuttamisen. Tällä vältettäisiin käyttöliittymän kautta tapahtuvan kustannuksia synnyttävän manuaalisen työn lisääntyminen sekä vähennettäisiin entisestään tietojen käsittelyyn liittyviä tietosuoja- ja tietoturvariskejä. Tietojärjestelmä ehdittäisiin auditoida perusteellisemmin henkilöstö-kokonaisuuden osalta ennen käyttöönottoa.
Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Asia on luonteeltaan tekninen mutta kiireellinen. Lakiin ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia. Asia on käsitelty tietovarannon kehittämistä ohjaavassa ohjausryhmässä, jossa on laaja sidosryhmien edustus. Ohjausryhmä puolsi käyttöönoton myöhentämistä. Tämän vuoksi asiassa ei ole järjestetty varsinaista lausuntokierrosta.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian syksyllä 2019. Käyttöönottoa ei voida varhaiskasvatuksen henkilöstötietojen osalta toteuttaa laissa säädetyssä aikataulussa Uusi korvaava voimaantuloaika olisi siksi säädettävä mahdollisimman pikaisesti.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan varhaiskasvatuslain (540/2018) 70 §:n 5 momentti, sekä
muutetaan 76 § seuraavasti:
76 §Varhaiskasvatuksen tietovarantoa koskeva soveltamissäännös
Kunnan ja kuntayhtymän on tallennettava 70 §:n 1 momentissa tarkoitetut tiedot sekä 70 §:n 3 momentissa tarkoitetut lapsia koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon 1 päivästä tammikuuta 2019.
Yksityisen palveluntuottajan tallentamisvelvoitteen sekä kunnan ja kuntayhtymän muiden kuin 1 momentissa tarkoitettujen tietojen tallentamisvelvoitteen alkamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 22 päivänä elokuuta 2019
Pääministeri
Antti Rinne
Opetusministeri
Li Andersson
Asetusluonnos
Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säädetään varhaiskasvatuslain (540/2018) 76 §:n 2 momentin nojalla, sellaisena kuin se on laissa / :
1 §Kunnan ja kuntayhtymän on tallennettava varhaiskasvatuslain (540/2018) 70 §:n 4 momentissa tarkoitetut vanhempia ja muita huoltajia koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon 1 päivästä syyskuuta 2019.
2 §Kunnan ja kuntayhtymän on tallennettava varhaiskasvatuslain 70 §:n 2 momentissa tarkoitetut henkilöstöä koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon 1 päivästä syyskuuta 2020.
3 §Yksityisen palvelujentuottajan on tallennettava varhaiskasvatuslain 70 §:n 1 momentissa tarkoitetut tuottajaa ja sen toimipaikkoja koskevat tiedot sekä 70 §:n 3 momentissa tarkoitetut lapsia koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon 1 päivästä tammikuuta 2020.
4 §Yksityisen palvelujentuottajan on tallennettava varhaiskasvatuslain 70 §:n 2 momentissa tarkoitetut henkilöstöä koskevat tiedot sekä 70 §:n 4 momentissa tarkoitetut vanhempia ja muita huoltajia koskevat tiedot varhaiskasvatuksen tietovarantoon 1 päivästä syyskuuta 2020.
Tämä asetus tulee voimaan päivänä kuuta 20 .