Siirry esitykseen
HE 101/2016
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi järjestyslain 22 §:n väliaikaisesta muuttamisesta ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n muuttamisesta
HaVM 19/2016 vp HE 101/2016 vp
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi järjestyslain ja vuoden 2017 alussa voimaantulevan uuden yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain järjestyksenvalvojia koskevia säännöksiä. Ehdotetuilla muutoksilla mahdollistettaisiin järjestyksenvalvojien asettaminen hakemuksesta poliisin myöntämällä luvalla vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin.
Järjestyslakiin ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun lakiin ehdotetut muutokset ovat samansisältöisiä.
Järjestyslakiin ehdotetut muutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian ja ne olisivat voimassa vuoden loppuun. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun lakiin ehdotetut muutokset tulisivat voimaan samaan aikaan kuin laki tulee voimaan eli vuoden 2017 alusta lukien.
Hallituksen esitykseen (HE 22/2014 vp) perustuva uusi laki yksityisistä turvallisuuspalveluista (1085/2015) ja siihen liittyvät lait (1086 - 1100/85) tulevat voimaan 1. päivänä tammikuuta 2017. Uuden lain voimaantulon myötä järjestyksenvalvojia koskeva sääntely siirtyy yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun lakiin ja muun muassa järjestyksenvalvojista annettu laki (533/1999) sekä järjestyslakiin (612/2003) sisältyvät järjestyksenvalvojien asettamista koskevat säännökset kumoutuvat.
Niiden alueiden, paikkojen ja kulkuneuvojen piiriä, joihin järjestyksenvalvojia voidaan poliisin luvalla asettaa, ei ole uudessa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa laajennettu. Yhteiskunnallinen tilanne on kuitenkin muuttunut lain hyväksymisen jälkeen. Turvapaikanhakijoiden määrä on lisääntynyt huomattavasti. Vastaavasti myös turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskusten määrä on kasvanut huomattavasti.
Viranomaisilla on vastuu yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä. Tietyin edellytyksin poliisin luvalla asetettavat järjestyksenvalvojat toimivat toimialueillaan poliisin apuna järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä. Viranomaiset eivät yksin selviä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä edellä mainituissa tiloissa. Sen vuoksi olisi tarpeen säätää erikseen mahdollisuudesta asettaa näihin tiloihin järjestyksenvalvojia poliisin avuksi.
2.1.1 Nykytilan arviointi
Suomessa on tällä hetkellä noin 200 vastaanottokeskusta. Ne ovat jakautuneet eri puolille maata. Uusia vastaanottokeskuksia perustetaan jatkuvasti mutta toisaalta myös olemassa olevia vastaanottokeskuksia lakkautetaan. Keskimäärin vastaanottokeskuksia ja hätämajoitustiloja on kunkin poliisilaitoksen alueella noin 20. Erityisen runsaasti turvapaikanhakijoita on Sisä-Suomen, Lounais-Suomen, Itä-Uudenmaan, Länsi-Uudenmaan ja Helsingin poliisilaitosten alueilla.
Poliisilla on tällä hetkellä kuukausittain useita satoja vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin liittyviä tehtäviä. Kaikki tehtävät eivät ole järjestyshäiriöihin tai rikoksiin liittyviä hälytystehtäviä vaan lukuihin sisältyvät myös esimerkiksi poliisin suorittamat kuljetustehtävät. Varsinaisten hälytystehtävien määrä vaihtelee noin 300—400 kuukausittaisen tehtävän välillä.
Turvapaikanhakijoiden määrän kasvaessa rikosten ja järjestyshäiriöiden määrä vastaanottokeskuksissa tiloissa on kasvanut. Poliisia työllistävät näissä tiloissa turvapaikanhakijoiden lisäksi myös ulkopuoliset henkilöt. Useimmat poliisin toimia vaativat tilanteet saavat alkunsa vastaanottokeskusten majoitustiloissa. Tavallisimmin kyse on turvapaikanhakijoiden välisestä yhteenotosta, jonka taustalla ovat heimoristiriitoihin tai uskonnollisiin kysymyksiin liittyvät erimielisyydet. Myös päihteiden käyttöön liittyvää aggressiivista tai meluavaa käyttäytymistä esiintyy. Vastaanottokeskuksissa on ollut myös useita joukkotappeluja, joihin on osallistunut kymmeniä henkilöitä. Osa poliisin tehtävistä vastaanottokeskuksissa on liittynyt keskusten majoitustiloissa tapahtuneisiin anastusrikoksiin.
Vastaanottokeskuksissa ja niiden läheisyydessä on havaittu myös ulkopuolisten henkilöiden häiriökäyttäytymistä, jossa on tyypillisimmällään ollut kyse häirinnästä, uhkauksista, seuraamisesta, huutamisesta tai pelottelusta. Vastaanottokeskuksia vastaan on suunnattu myös eräitä edellä mainittuja tekoja vakavampia rikoksia. Myös turvapaikanhakijoiden majoitustiloihin on ulkopuolisten toimesta tunkeuduttu. Vakavammasta rikoskäyttäytymisestä voidaan mainita polttopullojen ja kivien heittely sekä ilotulitteiden ampuminen ikkunoihin.
Myös turvapaikanhakijoiden ja vastaanottokeskusten henkilöstön välisiä konflikteja esiintyy. Konflikteihin on usein liittynyt henkilöstöön kohdistunutta häiriö- tai uhkaavaa käyttäytymistä, uhkailua tai painostusta.
Poliisin kannalta ongelmallista on, että poliisilla on vastaanottokeskukseen suuntautuvan hälytystehtävän alkuvaiheessa usein varsin puutteelliset tiedot häiriön luonteesta ja laajuudesta. Tämän vuoksi poliisi joutuu suorittamaan tehtävän useissa tapauksissa niin sanottuna monipartiotehtävänä, jolloin poliisin alueellisista resursseista merkittävä osa saattaa olla sidottuna yhteen tehtävään. Lähtökohtaisesti poliisi lähettää vastaanotto- ja hätämajoitustiloihin liittyville hälytystehtäville vähintään kaksi partiota. Esimerkiksi joukkotappelutilanteen selvittämiseen ja hoitamiseen joudutaan kuitenkin usein sitomaan poliisilaitoksen kaikki vapaana olevat partiot.
Yhden tehtävän hoitamiseen kuluu myös keskimäärin enemmän aikaa kuin muihin hälytystehtäviin. Tämä johtuu muun muassa kieliongelmista. Lisäksi poliisilla on usein vaikeuksia löytää paikalta henkilöä, joka pystyisi antamaan poliisille riittävät tilannetiedot tilanteen hoitamista varten.
Poliisin arvion mukaan merkittävä osa vastaanottokeskusten häiriötilanteista voitaisiin hoitaa ilman poliisin paikalletuloa, jos niihin päästäisiin puuttumaan riittävän ajoissa. Useissa tapauksissa tilanne on saanut alkunsa kahden henkilön välisestä vähäisestä riidasta, joka on päässyt kehittymään väkivaltatilanteeksi, koska tilanteeseen ei ole ajoissa puututtu.
Vartioimisliikkeiden vartijoiden asettamista eri alueille ei sinänsä ole rajoitettu. Vartijan vartioimisalueella tarkoitetaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain (282/2002) 2 §:n 1 momentin 12 kohdan mukaan toimeksiantosopimuksessa yksilöityä kiinteistöä, rakennusta, huonetta, rakennelmaa sekä muuta yleistä tai yksityistä paikkaa ja aluetta samoin kuin sen osaa. Vartijoita voidaan siten asettaa myös vastaanotto- ja järjestelykeskusten kaltaisiin tiloihin. Näin on useissa tapauksissa meneteltykin ja vartijan läsnäololla voidaan arvioida olleen positiivinen vaikutus.
Vartijoiden käyttöä mainituissa tiloissa rajoittaa kuitenkin se, että vartijan vartioimistehtävänä voi olla vain omaisuuden vartiointi, henkilön koskemattomuuden suojaaminen sekä vartioimiskohteeseen tai toimeksiantajaan kohdistuneiden rikosten paljastaminen samoin kuin näiden tehtävien valvominen. Vartioimisliikkeitä on laissa erikseen kielletty ottamasta vastaan toimeksiantoa, joka käsittää sitoumuksen ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Vastaanottokeskusten kaltaisissa tiloissa turvallisuuspalvelujen tarve liittyy monesti nimenomaan sellaisiin järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä koskeviin tehtäviin, joita vartioimisliikkeet eivät lain mukaan voi vartioimistehtävinä ottaa vastaan.
Vastaanotto- ja järjestelykeskusten henkilöstöllä on sinänsä mahdollisuus käyttää kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain aineiden ja esineiden haltuunottoa sekä asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastamista koskevia toimivaltuuksia. Näistä toimivaltuuksista ja niihin liittyvistä velvoitteista on säädetty mainitun lain 60—63 §:ssä. Toimivaltuuksia on kuitenkin pidettävä riittämättöminä mahdollisessa jo alkaneessa konfliktissa. Vastaanotto- ja järjestelykeskusten sosiaalihuoltotyötä tekevä henkilöstö ei myöskään yleensä ole saanut turvallisuusalan koulutusta eikä heidän ensisijainen tehtävänsä muutoinkaan liity järjestyksenpitoon näissä tiloissa.
Esityksen tavoitteena on edistää ja parantaa järjestystä ja turvallisuutta sekä ennaltaehkäistä niihin kohdistuvia häiriöitä vastaanotto- ja järjestelykeskuksissa.
Esityksessä ehdotetaan mahdollistettavaksi yksityisten järjestyksenvalvojien asettaminen poliisin luvalla kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin. Poliisin luvalla asetettavista järjestyksenvalvojista on nykyään säädetty järjestyslaissa. Järjestyslain järjestyksenvalvojia koskeva sääntely on siirretty asiasisällöltään pääosin nykyisen kaltaisena uuteen yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun lakiin, joka tulee voimaan 1. päivänä tammikuuta 2017. Samalla kumoutuvat järjestyslain järjestyksenvalvojia koskevat säännökset. Koska järjestyksenvalvojien asettaminen ehdotuksessa mainittuihin tiloihin olisi tarpeen mahdollistaa mahdollisimman pian, molempia mainittuja lakeja esitetään muutettaviksi. Muutokset olisivat asiasisällöltään samankaltaisia.
Esitys sinänsä ei aiheuttaisi valtiolle kustannuksia. Kustannuksia aiheutuisi vasta siitä, jos järjestyksenvalvojia päätettäisiin tosiasiassa vastaanotto- tai järjestelykeskuksiin asettaa. Viime kädessä järjestyksenvalvonnan kustannukset tulisivat valtion maksettaviksi, koska tilan haltija vastaa järjestyksenvalvonnan kustannuksista. Vastaanotto- ja järjestelykeskukset voivat olla joko valtion tai muun sellaisen tahon omistamia, jonka kanssa Maahanmuuttovirasto on tehnyt sopimuksen vastaanotto- tai järjestelykeskuksen perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikasta. Julkisen talouden suunnitelmassa 14.4.2016 on osoitettu lisämäärärahaa pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton menoihin momentille 26.40.21 ja osa lisämäärärahasta on tarkoitettu vastaanottokeskusten vartioinnista aiheutuviin kuluihin.
Sen lisäksi, ettei laissa velvoitettaisi vastaanotto- tai järjestelykeskuksia asettamaan järjestyksenvalvojia, asettaminen olisi riippuvainen myös poliisin myöntämästä luvasta. Luvan myöntäminen edellyttäisi sitä, ettei järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen muulla tavalla olisi tarkoituksenmukaista ja että järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen perustellusti edellyttäisi järjestyksenvalvojien asettamismahdollisuutta. Poliisi joutuisi harkitsemaan luvan myöntämisen edellytykset kussakin tapauksessa erikseen. Järjestyksenvalvojista aiheutuisi siten kustannuksia vasta, jos poliisi myöntäisi asettamisluvan laissa säädettyjen kriteerien perusteella ja jos järjestyksenvalvojia sen jälkeen tosiasiassa päätettäisiin vastaanotto- tai järjestelykeskukseen asettaa. Siten lakiesityksen hyväksymisestä ja voimaantulosta ei vielä sellaisenaan aiheutuisi kustannuksia.
Valtiolle koituvien kustannusten täsmällinen arviointi on vaikeaa, koska tässä vaiheessa on mahdotonta ennustaa, kuinka moneen turvapaikka- tai palautusprosessiin liittyvään tilaan järjestyksenvalvojia olisi tarpeen asettaa. Myöskään ei vielä voida arvioida sitä, kuinka monta järjestyksenvalvojaa kuhunkin tilaan olisi asetettava tai tosiasiassa asetettaisiin. Tarve olisi arvioitava tapauskohtaisesti erikseen. Taloudellisten vaikutusten arviointia vaikeuttaa myös se, että järjestyksenvalvojien asettamisella oletettavasti parannettaisiin järjestystä ja turvallisuutta vastaanotto- ja järjestelykeskuksissa, mikä vähentäisi poliisin näihin tiloihin suuntautuvien hälytystehtävien tai ainakin niihin sidottavien poliisipartioiden määrää. Toiminnalla olisi myös vastaanottokeskuksissa ja niiden läheisyydessä tapahtuvien rikosten määrää vähentäviä vaikutuksia ja tätä kautta myös taloudellista merkitystä.
Järjestyksenvalvojapalveluita tarjoavat Suomessa yksityiset yritykset liiketaloudellisen perustein. Järjestyksenvalvojat olisivat näiden yritysten palveluksessa. Järjestyksenvalvojien asettamisesta aiheutuvat kustannukset määräytyisivät paitsi palvelun hinnan myös sen volyymin mukaisesti. Tällä hetkellä vastaanottokeskuksissa käytetään vartioimisliikkeiden vartijoita. Lakimuutoksen myötä osa vastaanottokeskuksista siirtyisi todennäköisesti käyttämään turvallisuuspalveluissa järjestyksenvalvojia vartijoiden sijasta. Toiminnan kustannusvaikutukset liittyisivät tällöin ennen kaikkea siihen, että esityksessä mainittuihin tiloihin asetettavalla järjestyksenvalvojalla olisi oltava sekä järjestyksenvalvojan että vartijan koulutus. Osa järjestyksenvalvojien asettamisen aiheuttamista lisäkustannuksista näkyisi olettavasti vastaavasti muiden turvallisuuspalvelujen kustannussäästönä.
Lupa järjestyksenvalvojien asettamiseen on maksanut 169 euroa. Luvanhankkimiskustannukset olisivat kuitenkin järjestyksenvalvojien asettamisesta koituviin kustannuksiin verrattuna vähäisiä.
Koska hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset eivät itsessään aiheuta kustannuksia, hallituksen esitystä ei ole tarpeen antaa budjettilakina vuoden 2017 talousarvioesityksen yhteydessä. Vastaanottokeskusten turvallisuuspalveluista aiheutuviin kustannuksiin on varauduttu jo vuosien 2017—2020 julkisen talouden suunnitelmassa.
Järjestyksenvalvojatoiminnalla olisi vastaanottokeskuksissa järjestyshäiriöitä ennalta estävä vaikutus. Tämän vuoksi poliisin vastaanottokeskuksiin liittyvien hälytystehtävien määrä vähenisi. Niissä järjestyshäiriö- ja rikostapauksissa, joissa poliisi kuitenkin joutuisi hälytystehtävän suorittamaan, tilanteen selvittäminen olisi järjestyksenvalvojien havaintojen vuoksi yksinkertaisempaa. Poliisin kokonaisresurssien tarpeeseen esityksellä ei kuitenkaan olisi vaikutusta. Vastaanottokeskuksiin liittyvät tehtävät poliisi on joutunut suorittamaan muiden tehtäviensä ohella ja joutunut tällöin myös priorisoimaan tehtäviään. Nykyinen tilanne, jossa vastaanottokeskuksissa ei ole ollut järjestyksenvalvojia, on lisännyt poliisin tehtäviä ja sitonut poliisin resursseja. Tämä on aiheuttanut paikoin merkittävää resurssivajetta poliisin ydintehtävien suorittamisessa esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa kaikki paikalliset poliisiresurssit ovat olleet sidottuina vastaanottokeskuksen hälytystehtävään. Mahdollinen vastaanottokeskuksiin liittyvien hälytystehtävien määrän väheneminen johtaisi siihen, että poliisi voisi nykyistä paremmin keskittää resurssejaan muiden lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen. Järjestyksenvalvojien vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin asettamisesta ei siten aiheutuisi poliisille resurssisäästöjä.
Järjestyksenvalvojien asettamisella vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin pyritään järjestyksen ja turvallisuuden parantamiseen näissä tiloissa ja niiden läheisyydessä. Asettamisella pystyttäisiin vähentämään järjestyshäiriöiden määrää, ehkäisemään niiden pahenemista sekä vähentämään rikosten määrää tiloissa. Tämä lisäisi paitsi turvapaikanhakijoiden myös tilojen henkilöstön turvallisuutta.
Järjestyksenvalvojien asettamisella olisi oletettavasti myös muita turvallisuutta parantavia vaikutuksia. Järjestyksenvalvojien läsnäololla pystyttäisiin parantamaan palo- ja pelastusturvallisuutta ennaltaehkäisevästi. Onnettomuus- ja vaaratilanteissa järjestyksenvalvojat kykenisivät oletettavasti monissa tilanteissa estämään ja minimoimaan vahinkoja, auttamaan rakennuksen evakuoinnissa sekä opastamaan pelastusviranomaisia.
Vastaanottokeskusten turvallisuustason parantumisella järjestyksenvalvojien asettamisen myötä olisi myös muita myönteisiä vaikutuksia. Järjestyksenvalvojien asettaminen olisi omiaan lisäämään paitsi vastaanottokeskuksen myös lähiseudun asukkaiden turvallisuudentunnetta.
Vaikka järjestyksenvalvojia voitaisiinkin asettaa ehdotuksessa mainittuihin tiloihin, poliisi joutuisi edelleen suorittamaan hälytystehtäviä näissä tiloissa. Kuitenkin järjestyksenvalvojien läsnäolo ja aktiivinen puuttuminen tilanteisiin jo varhaisessa vaiheessa olisi omiaan vähentämään näiden hälytystehtävien määrää. Kyse ei olisi pelkästään poliisin hälytystehtävien vähenemisestä vaan ylipäätään vastaanotto- ja järjestelykeskusten ja niissä oleskelevien henkilöiden turvallisuuden paranemisesta. Järjestyksenvalvojat voisivat muun muassa toimivaltuuksiensa puitteissa poistaa häiriötä aiheuttavia ulkopuolisia henkilöitä tiloista.
Vartioimisliikkeiden ja tulevien turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoiden kannalta uudistuksella olisi oletettavasti turvallisuuspalvelujen kysyntää lisää vaikutus. Vastaanottokeskuksissa on jo nyt toiminut vartioimisliikkeiden vartijoita vartioimistehtävissä. Näistä tehtävistä osa muuttuisi todennäköisesti lakimuutoksen myötä järjestyksenvalvojien tehtäviksi. Siten palvelujen kysynnän määrän todellista kasvua ei todennäköisesti voisi mitata pelkästään järjestyksenvalvontatehtävien määrällä.
On mahdollista, että turvallisuusalan yritysten mahdollisuudet toimittaa järjestyksenvalvojia ehdotettuihin tiloihin olisivat ainakin alkuvaiheessa rajalliset. Poliisin luvalla asetetulla järjestyksenvalvojalla on oltava koulutus sekä vartijaksi että järjestyksenvalvojaksi. Tehtävät olisivat myös useissa tapauksissa erityisen vaativia, mikä voisi tilapäisesti vaikeuttaa tehtävään soveltuvien järjestyksenvalvojien saatavuutta.
Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä sisäministeriössä yhteistyössä Poliisihallituksen kanssa. Esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros ja lausunnot pyydettiin yhteensä 14 taholta. Nämä tahot olivat oikeusministeriö, sisäministeriön maahanmuutto-osasto, työ- ja elinkeinoministeriö, valtioneuvoston kanslia, valtiovarainministeriö, eduskunnan oikeusasiamies, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry, Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry, Suomen Punainen Risti, Suomen Vartioliikkeitten Liitto ry sekä Turvallisuusalan ammattiliitto ry. Lausunnon antoi yhteensä 10 tahoa.
Lausunnoissa suhtauduttiin pääosin myönteisesti esitysluonnoksessa ehdotettuihin ehdotuksiin. Eräissä lausunnoissa pidettiin kuitenkin tarpeettomana ehdotusta siitä, että ns. muissa kansainvälistä suojelua hakevien tai maasta poistettavien ulkomaalaisten majoitustiloissa asettamisoikeus rajattaisiin vähintään 20 hengen majoitukseen tarkoitettuihin tiloihin. Lausunnoissa esitettiin myös muun muassa eräitä lisäyksiä ja tarkennuksia lain perusteluihin. Yhdessä lausunnossa kiinnitettiin huomiota myös järjestyksenvalvonnan kustannuksiin ja niiden jakautumiseen eri tahojen maksettaviksi. Lausuntokierroksen jälkeen esitykseen ehdotetaan tehtäväksi eräitä muutoksia. Järjestyksenvalvojien asettamisoikeus ehdotetaan rajattavaksi ainoastaan kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin järjestely- ja vastaanottokeskuksiin. Lisäksi esityksen perusteluja on eräin osin muutettu ja täydennetty.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:
22 §. Järjestyksenvalvojan asettaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että järjestyksenvalvojia voitaisiin asettaa poliisilaitoksen myöntämällä luvalla pykälässä nykyisin mainittujen alueiden, paikkojen ja kulkuneuvojen lisäksi tilan haltijan tai Maahanmuuttoviraston hakemuksesta myös kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) tarkoitettuihin vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin. Mainitun lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan vastaanottokeskuksella tarkoitetaan paikkaa, johon kansainvälistä suojelua hakeva ja tilapäistä suojelua saava majoitetaan ja joka järjestää kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalvelut. Mainitussa lainkohdassa on erikseen todettu, että lapsille tarkoitetut ryhmäkodit ja tukiasuntolat ovat myös vastaanottokeskuksia. Järjestelykeskuksella tarkoitetaan puolestaan mainitun lain 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan paikkaa, johon majoitetaan ulkomaalaislain (301/2004) 109 tai 133 §:ssä tarkoitettuja ulkomaalaisia ja joka järjestää heidän vastaanottopalvelunsa.
Järjestyksenvalvojien asettaminen ehdotettuihin paikkoihin ja tiloihin olisi mahdollista ainoastaan poliisilaitoksen myöntämällä luvalla vastaavalla tavalla kuin järjestyksenvalvojien asettaminen muillekin pykälässä mainituille alueille, paikkoihin ja kulkuneuvoihin. Luvan edellytyksenä olisi pykälässä mainituin tavoin, että järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ei muulla tavalla ole tarkoituksenmukaista ja että järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sitä perustellusta syystä edellyttää. Poliisilaitos joutuisi siten suorittamaan tapauskohtaisen lupaharkinnan erikseen. Arvioinnissa vaikuttavina tekijöinä olisivat käytännössä esimerkiksi vastaanotto- tai järjestelykeskuksissa sattuneiden järjestyshäiriöiden ja rikosten määrä ja laatu ja poliisin tai tilan henkilökunnan mahdollisuudet turvata järjestyksen ja turvallisuuden säilyminen tilassa. Myös muun muassa vastaanottokeskuksen syrjäisellä sijainnilla voisi olla vaikutusta poliisin mahdollisuuksiin turvata järjestyksen ja turvallisuuden säilyminen tilassa. Toisaalta myös tiheään asutulla alueella poliisilaitoksen toimipaikan läheisyydessä sijaitsevaan vastaanottokeskukseen voitaisiin antaa lupa asettaa järjestyksenvalvojia, jos siihen olisi asianmukaisia, pykälässä säädetyn mukaisia perusteita. Järjestyksenvalvojien asettamista ehdotettuihin tiloihin koskisi myös vaatimus siitä, että tehtäviin liittyviä toimeksiantoja saisi vastaanottaa ja suorittaa ainoastaan vartioimisliike ja että tehtäviä saisi suorittaa ainoastaan vartioimisliikkeen palveluksessa oleva järjestyksenvalvoja, jonka hyväksyminen vartijaksi ja järjestyksenvalvojaksi on voimassa.
Luvan hakijana voisi olla tilan haltijan lisäksi myös Maahanmuuttovirasto. Virasto voisi toimia luvan hakijana paikan ylläpitäjän ja haltijan ohella myös silloin, kun kyse ei olisi viraston omista tiloista.
Ehdotettuihin paikkoihin asetettavien järjestyksenvalvojien toimialue määriteltäisiin järjestyksenvalvojien asettamiseen oikeuttavassa luvassa. Vastaavalla tavalla kuin muiden pykälässä mainittujen paikkojen, alueiden ja kulkuneuvojen osalta myös ehdotettuja tiloja koskevassa luvassa toimialue olisi rajattava luvassa tarkoitettujen paikkojen alueelle ja tarvittaessa niiden välittömään läheisyyteen. Esimerkiksi vastaanottokeskusten välittömässä läheisyydessä on sattunut vastaanottokeskuksiin tai niiden asukkaisiin kohdistuneita rikoksia, minkä vuoksi ehdotettujen paikkojen välitöntä läheisyyttä ei ole tässä suhteessa syytä arvioida toisin kuin muitakaan pykälässä mainittuja alueita.
Lakiehdotuksessa tarkoitettuihin tilojen asetettavien järjestyksenvalvojien toimivaltuudet eivät poikkeaisi muiden järjestyslain perusteella asetettujen järjestyksenvalvojien toimivaltuuksista. Siten järjestyksenvalvojilla olisi esimerkiksi vastaava poistamisoikeus kuin muilla järjestyslain perusteella asetetuilla järjestyksenvalvojilla. Toisaalta ehdotuksessa tarkoitetuissa tiloissa tapahtuvaan toimintaan liittyy muista järjestyksenvalvojien asettamisoikeuden mahdollistavista tiloista poikkeavia erityispiirteitä kuten esimerkiksi se, että tiloihin on säännönmukaisesti majoitettuna henkilöitä. Toimivaltuuksien käyttötilanteiden näkökulmasta nämä erityispiirteet olisi asianmukaisesti otettava huomioon järjestyksenvalvojien asettamisen ja ohjeistamisen yhteydessä.
28 §. Järjestyksenvalvojan asettaminen poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 kohta, jonka mukaan pykälässä tarkoitettuja järjestyksenvalvojia voitaisiin asettaa myös kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin keskuksen haltijan tai Maahanmuuttoviraston hakemuksesta. Ehdotus vastaisi asiasisällöltään järjestyslain 22 §:n 1 momenttiin ehdotettua muutosta. Tämän vuoksi pykälän perustelujen osalta viitataan järjestyslain 22 §:n muuttamista koskevan ehdotuksen perusteluihin. Järjestyksenvalvontatehtäviä ehdotetuissa tiloissa saisi suorittaa vain turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija.
Järjestyslakiin ehdotetut muutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun lakiin ehdotetut muutokset samaan aikaan kuin laki muutoinkin tulee voimaan eli 1. päivänä tammikuuta 2017.
Sekä järjestyslain että yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain muutosehdotukset ovat samansisältöisiä. Lakeja ehdotetaan muutettavaksi siten, että järjestyksenvalvojien asettaminen poliisin luvalla olisi mahdollista vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin. Lakien muutosehdotusten samankaltaisuuden vuoksi ehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä arvioidaan yhtenäisesti.
Ehdotetuilla säännöksillä on merkitystä perustuslain 124 §:n julkisen hallintotehtävän yksityiselle antamista koskevan sääntelyn kannalta. Siten on arvioitava sitä, voidaanko ehdotetun kaltainen tehtävä ylipäätään antaa yksityisten järjestyksenvalvojien hoidettavaksi. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useita kertoja arvioinut järjestyksenvalvojia koskevaa ja muuta yksityisen turvallisuusalan lainsäädäntöä lausuntokäytännössään (esimerkiksi lausunnot PeVL 44/1998 vp, PeVL 20/2002 vp, PeVL 28/2001 vp, PeVL 10/2006 vp, PeVL 13/2010 vp ja PeVL 22/2014 vp). Valiokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että järjestyksenvalvojien tehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä, joita on arvioitava perustuslain 124 §:n sääntelyn valossa.
Järjestyksenvalvojien tehtävät ovat alun perin liittyneet kokoontumislain (530/1999) mukaisiin tilaisuuksiin, leirintäalueille, matkustaja-aluksiin sekä majoitus- ja ravitsemisliikkeisiin. Ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa antamassaan hallituksen esitystä laiksi järjestyksenvalvojista (HE 148/1999) koskevassa lausunnossaan (PeVL 44/1998 vp) perustuslakivaliokunta perusteli tehtävien antamista järjestyksenvalvojille muun muassa silloisen hallitusmuodon 6 §:n 1 momentissa säädetyllä oikeudella elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Valiokunnan mukaan julkisen vallan tehtävänä oli siten joko taata järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen tai luoda muutoin asianmukaiset edellytykset sen säilyttämiseksi. Järjestyksenvalvojille ehdotetut toimivaltuudet olivat tuolloin valiokunnan käsityksen mukaan perusteltuja, koska "järjestyksenvalvojan valtuudet, voimankäyttö mukaan luettuna, aina liittyvät varta vasten järjestettyyn tilaisuuteen ja ovat siksi tapauskohtaisia ja myös ajallisesti rajallisia" (PeVL 44/1998 vp, s 3).
Arvioidessaan hallituksen esitystä HE 20/2001 laiksi turvallisuuden edistämistä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi valiokunta arvioi järjestyksenvalvojille kauppakeskuksissa, liikenneasemilla ja joukkoliikenteen kulkuneuvoissa esitettyjä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtäviä perustuslain 124 §:n valossa. Valiokunta katsoi tuolloin, että kyse on asiallisesti samaan päämäärään tähtäävästä tehtävästä kuin poliisin tehtävässä ja että ainakin käsitetasolla saattoi syntyä mielikuva siitä, että tehtävän antaminen järjestyksenvalvojille merkitsee poliisitoiminnan osittaista yksityistämistä. Tällöin valiokunta piti ratkaisevana sitä, millaiset toimivaltuudet järjestyksenvalvojilla on (PeVL 20/2002 vp, s. 4). Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, ettei järjestyksenvalvojille ehdotettu oikeutta estää henkilön pääsyä toimialueelleen eikä oikeutta metallinilmaisinta tai muuta sellaista teknistä laitetta käyttäen tarkastaa toimialueella henkilöitä kiellettyjen esineiden ja aineiden varalta. Valiokunta ei pitänyt mahdollisena, että järjestyksenvalvojalla olisi järjestyksenvalvontatehtävissä merkittävästi toisenlaiset toimivaltuudet kuin vartijalla on vartioimistehtävissä. Järjestyksenvalvojien toimivaltuuksien tulikin valiokunnan mukaan rajoittua henkilön paikalta poistamiseen, kiinniottamiseen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen kiinnioton yhteydessä (PeVL 20/2002 vp, s. 5).
Kun järjestyslakiin ehdotettiin hallituksen esityksessä (HE 239/2009) lisättäväksi terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteet, lentopaikat ja satamat, perustuslakivaliokunta otti lisäysehdotuksiin kantaa lausunnossaan (PeVL 13/2010 vp). Valiokunta ei tuolloin pitänyt ongelmallisena järjestyksenvalvojien asettamista lentopaikkoihin ja satamiin, mutta terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteiden sisällyttäminen lain soveltamisalaan merkitsi valiokunnan mielestä olennaisempaa laajennusta. Valiokunta katsoi tehtävän tarkoituksenmukaiseen hoitamistapaan liittyvän tarpeellisuusedellytysten yleisellä tasolla täyttyvän. Se korosti sitä, että "poliisin säännönmukainen läsnäolo terveyden- ja sosiaalihuolloin toimipisteissä ei ole mahdollista, ja järjestyksenvalvojan läsnäolo on omiaan ennaltaestämään häiriötilanteita, ja he voivat tarvittaessa välittömästi ryhtyä toimenpiteisiin järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja rikosten estämiseksi " (PeVL 13/2010 vp, s. 2). Valiokunta totesi myös tuolloin olevan perusteltua rajata sosiaalihuollon toimipisteiden ulkopuolelle koulukodit ja lastensuojelulaitokset (PeVL 13/2010 vp, s. 3).
Järjestyksenvalvojien asettaminen poliisin avuksi vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Vastaanottokeskuksissa on ollut runsaasti järjestyshäiriöitä, joita ovat turvapaikanhakijoiden lisäksi aiheuttaneet myös ulkopuoliset. Lisäksi tiloissa ja niiden välittömässä läheisyydessä on tehty rikoksia, joissa vastaanottokeskusten ja siellä olevien henkilöiden turvallisuus on vaarantunut. Poliisin säännönmukainen läsnäolo ei vastaanottokeskuksissa ole mahdollista, vaan poliisin paikalletulo perustuu aina poliisin hälytys- tai kuljetustehtävän hoitamiseen. Osa vastaanottokeskuksesta sijaitsee syrjäisillä seuduilla kaukana asutuksesta, jolloin poliisin tulo paikalle saattaa hälytystilanteessa kestää huomattavan kauan. Järjestyksenvalvojan läsnäolo olisi omiaan estämään häiriö- ja muita turvallisuutta vaarantavia tilanteita jo ennalta. Lisäksi paikalla oleva järjestyksenvalvoja voi häiriötilanteessa puuttua tilanteeseen välittömästi ja näin estää konfliktin kehittymisen vakavammaksi. Perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusedellytyksen on siten katsottava täyttyvän.
Hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimuksia koskevia perustuslain 124 §:ssä esitettyjä edellytyksiä perustuslakivaliokunta on järjestyksenvalvojien osalta arvioinut jo aikaisemmassa lausuntokäytännössään. Kun näitä edellytyksiä koskevat takeet vastaavat ehdotetussa järjestyksenvalvojatoiminnassa perustuslakivaliokunnan aiemmin arvioimassa järjestyksenvalvojatoiminnassa olevia takeita, niitä ei ole tarpeen tässä yhteydessä erikseen arvioida. Erikseen ei ole tarpeellista arvioida tässä yhteydessä myöskään sitä, onko kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävästä tehtävästä, koska järjestyksenvalvojille ei ehdoteta annettavaksi muista järjestyslain perusteella asetettavista järjestyksenvalvojista poikkeavia toimivaltuuksia.
Kokonaisuutena hallitus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että hallituksen esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotukset
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan järjestyslain (612/2003) 22 §:n 1 momentti väliaikaisesti, sellaisena kuin se on laissa 723/2010, seuraavasti:
22 §Järjestyksenvalvojan asettaminen
Terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteen, Kansaneläkelaitoksen toimipisteen, työvoima- ja elinkeinotoimiston, kauppakeskuksen, liikenneaseman, sataman, lentopaikan tai kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) tarkoitetun vastaanotto- ja järjestelykeskuksen sijaintipaikan taikka kulkuneuvon lähtöpaikan poliisilaitos voi paikan tai kulkuneuvon ylläpitäjän tai haltijan hakemuksesta antaa luvan asettaa terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteeseen, Kansaneläkelaitoksen toimipisteeseen, työvoima- ja elinkeinotoimistoon, kauppakeskukseen, liikenneasemalle, satamaan, lentopaikkaan, joukkoliikenteen kulkuneuvoon sekä vastaanotto- ja järjestelykeskukseen järjestyksenvalvojista annetussa laissa (533/1999) tarkoitettuja järjestyksenvalvojia ylläpitämään poliisin tai rajavartiolaitoksen apuna järjestystä ja turvallisuutta, jos järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ei muulla tavalla ole tarkoituksenmukaista sekä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sitä perustellusta syystä edellyttää. Poliisilaitos voi antaa luvan asettaa järjestyksenvalvojia edellä tarkoitettuun vastaanotto- ja järjestelykeskukseen myös Maahanmuuttoviraston hakemuksesta. Järjestyksenvalvojien asettamiseen oikeuttavassa luvassa järjestyksenvalvojien toimialue on rajattava siinä tarkoitettujen paikkojen alueelle taikka kulkuneuvoon ja tarvittaessa niiden välittömään läheisyyteen. Sosiaalihuollon toimipisteellä ei tarkoiteta koulukoteja tai lastensuojelulaitoksia.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 ja on voimassa päivään, jona järjestyslain muuttamisesta annettu laki (1094/2015) tulee voimaan.
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain (1085/2015) 28 §:n 1 momentti seuraavasti:
28 §Järjestyksenvalvojan asettaminen poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi
Jos järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ei muulla tavalla ole tarkoituksenmukaista sekä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sitä perustellusta syystä edellyttää, alueen tai paikan tai kulkuneuvon lähtöpaikan poliisilaitos voi lisäksi antaa luvan asettaa järjestyksenvalvojia poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi:
1) terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteeseen koulukoteja tai lastensuojelulaitoksia lukuun ottamatta terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteen haltijan hakemuksesta;
2) Kansaneläkelaitoksen toimipisteeseen Kansaneläkelaitoksen hakemuksesta;
3) työ- ja elinkeinotoimistoon työ- ja elinkeinotoimiston hakemuksesta;
4) kauppakeskukseen kauppakeskuksen haltijan hakemuksesta;
5) liikenneasemalle liikenneaseman haltijan hakemuksesta;
6) satamaan sataman haltijan hakemuksesta;
7) lentopaikkaan lentopaikan haltijan hakemuksesta;
8) joukkoliikenteen kulkuneuvoon kulkuneuvon haltijan hakemuksesta; tai
9) kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) tarkoitettuun vastaanotto- ja järjestelykeskukseen keskuksen haltijan tai Maahanmuuttoviraston hakemuksesta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 16 päivänä kesäkuuta 2016
Pääministerin sijainen, ulkoasiainministeri
Timo Soini
Sisäministeri
Petteri Orpo