Siirry esitykseen
HE 38/2014
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia valtionosuuden määräytymisperusteiden uudistamiseksi.
Valtionosuusjärjestelmästä ehdotetaan poistettaviksi nykyiset erilliset valtionosuusperusteet, jotka koskevat yleisen osan määräytymisperusteita, sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisia kustannuksia, esi- ja perusopetuksen, yleisten kirjastojen laskennallisia kustannuksia sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteita. Samalla määräytymisperusteiden lukumäärää ehdotetaan vähennettäväksi ja poistettavaksi päällekkäisyyksiä sekä määräytymisperusteiden porrastuksia, joista on aiheutunut ongelmia kuntien yhdistämiselle.
Ehdotetun uuden järjestelmän peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset perustuvat keskeisesti ikäryhmittäisiin kustannuksiin ja sairastavuuteen. Ikäryhmitys perustuu pääosin nykyisiin ikäluokituksiin. Uudessa järjestelmässä ehdotetaan kuitenkin otettavaksi käyttöön uusi 16—18-vuotiaiden ikäryhmä.
Sairastavuuskertoimen osatekijöitä olisivat terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuolto. Terveydenhuollossa sairastavuuskertoimen kustannustekijöinä otettaisiin huomioon keskeiset erityiskorvattavat sairaudet, joista kullekin määritetään niiden yleisyyden ja hoitokustannusten perusteella erilliset painokertoimet. Lisäksi terveydenhuollon kustannustekijänä käytetään alle 55-vuotiaiden työkyvyttömyyseläkeläisten painokerrointa. Vanhustenhuollon kustannustekijöinä sairastavuuskertoimessa otettaisiin huomioon vanhusikäluokille tyypilliset erityiskorvattavat sairaudet, joille kullekin määritetään niiden yleisyyden ja hoitokustannusten perusteella erilliset painokertoimet. Sairastavuuskertoimen sosiaalihuollon kustannustekijänä otetaan huomioon pelkästään alle 55-vuotiaiden työkyvyttömyyseläkeläisten painokerroin. Sairastavuuden painoa valtionosuusperusteena ehdotetaan korotettavaksi ja ikärakenteen painoa pienennettäväksi.
Muina laskennallisina valtionosuusperusteina ehdotetaan otettavaksi käyttöön työttömyyskerroin, vieraskielisyyskerroin, kaksikielisyys, saaristoisuus, asukastiheyskerroin ja koulutustaustakerroin.
Kriteerien toisena osana ehdotetaan, että valtionosuusperusteena käytettäisiin syrjäisyyden työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien määräytymisperusteita.
Sekä laskennallisille kustannuksille että lisäosien määräytymisperusteille vahvistettaisiin vuosittain perushinnat valtioneuvoston asetuksella.
Esityksessä ehdotetaan korotettavaksi verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen tasausraja 100 prosenttiin. Tasauslisäksi ehdotetaan 80 prosenttia tasausrajan ja kunnan asukaskohtaisen laskennallisen verotulon erotuksesta. Tasausvähennystä ehdotetaan alennettavaksi niin, se olisi 30 prosenttia tasausrajan ylittävästä asukaskohtaisesta euromäärästä lisättynä mainitun ylityksen luonnollisella logaritmilla, joka muunnetaan prosenttiyksiköiksi. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa ehdotetaan lisäksi otettavaksi uutena huomioon 50 prosenttia ydinvoimalaitosten kiinteistöverosta.
Esi- ja perusopetuksen tehtäväkohtaisista valtionosuuden määräytymisperusteista luopumisen vuoksi myös kotikuntakorvauksia koskeviin säännöksiin ehdotetaan muutoksia.
Esityksessä ehdotetaan valtionosuusjärjestelmän uudistuksesta johtuville kuntakohtaisille muutoksille viiden vuoden siirtymäaikaa ja erillistä siirtymäjärjestelyä kotikuntakorvauksille.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2015 alusta.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudella ja siihen kuuluvalla verotuloihin perustuvalla valtionosuuksien tasauksella pyritään turvaamaan kuntien mahdollisuudet järjestää riittävän yhtenäiset peruspalvelut eri osissa maata kohtuullisella vero- ja maksutasolla. Kuntien harkinnanvaraisella valtionosuuden korotuksella pyritään huolehtimaan siitä, että vaikeimmassakin taloudellisessa asemassa olevat kunnat pystyvät suoriutumaan peruspalveluiden tuottamisesta ja näiden kuntien talouden tasapainoa voidaan parantaa.
Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan valtionosuusjärjestelmä uudistetaan osana kuntarakenneuudistusta. Järjestelmää yksinkertaistetaan ja selkeytetään. Järjestelmän kannustavuutta parannetaan. Hallitusohjelman mukaan uudistuksen tavoitteena on, että perusopetuksen rahoitus jatkossa perustuisi nykyistä enemmän perusopetuksen toimintaympäristöä kuvaaviin indikaattoreihin, esimerkiksi kunnan maahanmuuttajien väestöosuuteen, aikuisväestön koulutustasoon sekä työttömyysasteeseen.
Hallitusohjelman mukaan kuntauudistusta ohjaavassa lainsäädännössä otetaan käyttöön kuntauudistusta edistäviä välineitä. Tavoitteena on muun muassa poistaa lainsäädännöstä sekä kuntatalouden rahoitusjärjestelmästä kuntaliitoksia vaikeuttavia tekijöitä.
Valtiovarainministeriön asettaman selvitysmiehen toimeksiannon mukaan valtionosuusperusteiden uudistamisessa tuli tarkastella muun muassa perusteiden läpinäkyvyyttä, lukumäärää, päällekkäisyyksiä, korvaustarpeita, ajanmukaisuutta ja soveltuvuutta kuntarakenteen ja palvelutarpeiden muutoksessa. Tavoitteeksi asetettiin uudistaa kuntien valtionosuusjärjestelmä hallitusohjelmassa linjatulla tavalla siten, että uusi lainsäädäntö tulisi voimaan vuoden 2015 alusta.
Lähtökohtana on, että valtion ja kuntien välinen kustannustenjako ei muutu valtionosuusuudistuksen johdosta.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan sekä hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmän linjaukset
Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä (Halke) linjasi valtionosuusuudistusta kaksi kertaa touko- ja kesäkuussa vuonna 2013. Toukokuun linjausten perusteella:
- järjestelmän painopistettä siirretään kustannusten tasauksesta tulojen tasaukseen;
- järjestelmää yksinkertaistetaan vähentämällä merkittävästi laskentakriteerejä ja poistamalla niistä päällekkäisyyksiä;
- jatkossakin valtionosuudet perustuvat merkittävästi kunnan väestön ikärakenteeseen ja sairastavuuteen sekä niitä koskevat kriteerit uudistetaan ottamalla niihin uudet ajantasaiset sisällöt;
- vähennetään määräytymistekijöistä porrastuksia ja siten lisätään järjestelmän kuntaliitosneutraalisuutta;
- vieraskielisyyden määräytymisperuste laajennetaan koskemaan koko väestöä;
- parannetaan järjestelmän kannustavuutta tulojen tasauksessa sekä korvataan taajamarakennekriteeri työpaikkaomavaraisuudella;
- säilytetään kustannustenjaon tarkistus osana järjestelmää ja tavoitteena siirtyä nykyistä tiheämpään kustannustenjaon tarkistukseen;
- uusi järjestelmä otetaan käyttöön vuonna 2015;
- kuntien välisten muutosten lieventämiseksi varaudutaan siirtymäaikaan.
Kesäkuussa 2013 Halke linjasi, että toisen asteen koulutuksen rahoitusta ei siirretä osaksi niin sanottua yhden putken valtionosuutta. Toisen asteen koulutuksen rahoitus myönnetään edelleen hallitusohjelman mukaisesti koulutuksen järjestäjille.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjaukset 30 päivänä lokakuuta 2013:
Valtionosuusjärjestelmän selkeyden ja hallittavuuden vuoksi siirretään seuraavat valtionavustukset kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen:
- valtionosuus ja -avustus oppilaitosten perustamiskustannuksiin
- valtionosuus ja -avustus yleisten kirjastojen perustamiskustannuksiin
Voimalaitoksista yhteiskunnalle aiheutuvat vaikutukset koskevat laajempaa kuntajoukkoa kuin pelkästään voimalaitoksen sijaintikuntaa. Sen vuoksi ei ole perusteltua, että pelkästään voimalaitoksen sijaintikunta hyötyy laitoksesta korkeina kiinteistöverotuloina. Valtiovarainministeriön vero-osasto sekä kunta- ja aluehallinto-osasto valmistelevat yhteistyössä esityksen tavasta, jolla voimalaitoksista saatava kiinteistövero huomioitaisiin verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjaus 28 päivänä marraskuuta 2013:
Kunnan omarahoitusosuus ammattikorkeakoulujen käyttökustannuksiin poistetaan vuoden 2015 alusta lukien. Kunnan omarahoitusosuutta muiden toimintojen käyttökustannuksiin korotetaan vastaavasti siten, että ammattikorkeakouluista siirtyvä kuntien omarahoitusosuus kohdistetaan kuntien peruspalveluihin ja toiselle asteelle siten, että kuntien peruspalveluihin kohdistetaan 36 prosenttia siirrettävästä summasta ja toiselle asteelle 64 prosenttia siirrettävästä summasta. Toisen asteen koulutuksen valtionrahoituksen säästöt toteutetaan siten, että valtionosuusprosentin pienentäminen ei lisää säästöjen vaikutusta koulutuksen järjestäjien rahoitukseen. Tämän takaamiseksi säädetään, että toisen asteen koulutuksen yksikköhintoihin jatkossa tehtävissä muutoksissa omarahoitusosuus olisi sama kuin nykyisinkin (58,11 prosenttia) lukuun ottamatta osana rakennepoliittista ohjelmaa sovittavia 2. asteen koulutusta koskevia toimenpiteitä, joiden käsittelystä tehdään erillisratkaisu.
Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmän linjaus 3 päivänä joulukuuta 2013
Halke hyväksyi valtionosuusuudistuksen kriteerit ja pääpiirteet.
Selvitysmies Arno Miettisen alustava ehdotus ja kuntakohtaiset koelaskelmat lähetetään kuntiin lyhyelle kuulemiskierrokselle, jonka aikana pyydetään kuntien kannanottoja muun muassa käytettyihin kriteereihin, laskentaperusteisiin sekä valtionosuusjärjestelmän uudistukseen tarvittavaan siirtymäaikaan.
Selvitysmies tekee lopullisen ehdotuksensa valtionosuusjärjestelmän uudistamiseksi kuntakuulemisen jälkeen tammikuussa 2014.
Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmän käsittely 12 päivänä joulukuuta 2013
Halke käsitteli alustavasti valtionosuusuudistuksen siirtymäaikaa. Lopullisesta siirtymäajan pituudesta päätetään kuntien kuulemisen jälkeen hallituksen esityksen yhteydessä.
Halken arvion mukaan valtionosuusuudistuksen kunnittaisessa muutoksessa käytetään vähintään viiden vuoden siirtymäaikaa, jonka aikana kuntakohtainen vuosimuutos rajoitetaan euroa asukasta kohti esimerkiksi seuraavasti:
1 vuosi: 50 euroa/as
2 vuosi: 50 euroa/as (ja kokonaismuutos 100 euroa/as)
3 vuosi: 80 euroa/as (ja kokonaismuutos 180 euroa/as)
4 vuosi: 80 euroa/as (ja kokonaismuutos 260 euroa/as)
5 vuosi: 120 euroa/as (ja kokonaismuutos 380 euroa/as)
Uudistuksen taustaksi valtionvarainministeriö tilasi Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta (VATT) tutkimushankkeen, jonka tarkoituksena oli selvittää väestön ikärakenteen merkitystä valtionosuusjärjestelmässä sosiaali- ja terveydenhuoltoon sekä esi- ja perusopetukseen.
VATT:n saama tehtävänanto oli kaksiosainen. Ensimmäisessä osassa pyrittiin arvioimaan nykyistä valtionosuusjärjestelmää ikärakenteen huomioimisen näkökulmasta. Toisessa osassa tarkoituksena oli esittää arvio uusiksi ikäryhmäpainoiksi järjestelmässä, jossa sama ikäryhmäjaottelu koskisi sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä esi- ja perusopetusta.
Edellä mainitun lisäksi valtionosuusuudistuksen selvitysmies tilasi Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta (THL) tutkimuksen, jonka tavoitteena oli:
1.Selvittää ja laskea ikäryhmätekijöiden painot yhtenäistetyn ikäryhmäjaottelun mukaan:
0 – 6-vuotiaat
7 – 12-vuotiaat
13 – 15-vuotiaat
16 – 18-vuotiaat
19 – 64-vuotiaat
65 – 74-vuotiaat
75 – 84-vuotiaat
85 vuotta täyttäneet
Tarvittaessa 16 —18-vuotiaiden ikäryhmä tulee olla yhdisteltävissä ikäryhmäksi 16 – 64-vuotiaat.
2.Tehdä ehdotus uusiksi terveyden- ja vanhustenhuollon valtionosuuskriteereiksi niin, että se koostuu kahdesta osata: yhtenäistetyn ikäryhmäjaottelun mukaisista kustannuspainoista sekä sairastavuutta ja sosioekonomisia tekijöitä koskevista kustannuspainoista.
3.Kehittää kunnan ylläpitämien sosiaalihuollon palveluiden ikä- ja muut tarvekriteerit samalla tavoin kuin terveyden- ja vanhustenhuollossa. Tarkastelun kohteena ovat lastensuojelu, toimeentulotuki, sosiaalityö sekä vammais-, mielenterveys- ja päihdepalvelut.
Voimassa oleva valtionosuusjärjestelmä perustuu vuoden 1993 alusta toteutettuun uudistukseen, jossa siirryttiin tehtäväkohtaisista, todellisiin kustannuksiin perustuvista valtionosuuksista laskennallisiin kustannuksiin perustuviin yleiskatteellisiin valtionosuuksiin. Uudistuksen myötä kunnat ja muut valtionrahoituksen saajat saivat oikeuden päättää valtionosuuksien kohdentamisesta eri käyttötarkoituksiin, eivätkä valtionosuuksien laskentaperusteet enää oikeudellisesti sitoneet valtionosuuksien käyttöä. Valtionosuuksien laskennallisuus merkitsi myös sitä, että eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta kunnat eivät enää omilla päätöksillään voineet vaikuttaa valtionosuuksiensa määrään, mikä lisäsi kuntien kustannustietoisuutta.
Vuosina 1996—1997 valtionosuusjärjestelmään tehtiin merkittäviä rakenteellisia uudistuksia. Kuntien kantokykyluokituksesta luovuttiin ja se korvattiin kuntien verotuloihin perustuvalla valtionosuuksien tasauksella. Aiemmista kuntakohtaisista valtionosuusprosenteista siirryttiin järjestelmään, jossa yksittäisen kunnan valtionosuus määräytyy siten, että valtionosuuksien perusteena käytettävien laskennallisten kustannusten ja yksikköhintojen perusteella lasketusta kunnan valtionosuuden perusteesta vähennetään kunnan omarahoitusosuus. Omarahoitusosuus asukasta kohden on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Valtionosuusprosentti määrittelee valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa peruspalveluiden rahoituksessa koko maan, ei yksittäisen kunnan tasolla.
Vuonna 2010 tuli voimaan laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009). Tällä lailla muutettiin valtionosuusjärjestelmää niin, että valtionosuuksien budjetointi, lainsäädäntö ja hallinnointi koottiin pääosin valtiovarainministeriön hallinnonalalle sen sijaan, että ne aiemmin jakautuivat kolmelle hallinnonalalle. Esi- ja perusopetuksen määräytymisperusteet muutettiin oppilaspohjaisesta asukasperusteisiksi sekä otettiin käyttöön esi- ja perusopetukseen liittyvä kotikuntakorvausjärjestelmä. Samoin otettiin käyttöön erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan erillinen lisäosa pysyväksi tarkoitettuna järjestelmämuutoksena. Vuoden 2010 alusta siirryttiin myös yhteiseen valtionosuusprosenttiin kunnan peruspalvelujen valtionosuuden piiriin kuuluvissa tehtävissä sen sijaan, että aiemmin yleisessä valtionosuudessa, sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetus- ja kulttuuritoimessa oli kussakin erisuuruinen valtionosuusprosentti. Laissa säädettiin myös erillisen harkinnanvaraisen rahoitusavustusmäärärahan sijasta otettavaksi käyttöön harkinnanvarainen valtionosuuden korotus niin, että maksettavat korotukset vähennetään tasasuuruisesti asukasta kohden kaikkien kuntien valtionosuuksista.
Valtio ja kunnat osallistuvat kunnallisten palveluiden rahoitukseen kuntien valtionosuusjärjestelmän mukaisesti. Valtionosuusprosentti kuvaa järjestelmässä vain osuuksia, jolla valtio ja kunnat rahoittavat palveluita koko maan tasolla. Valtionosuusprosentti ei siten kuvaa valtion osallistumista yksittäisen kunnan peruspalveluiden rahoitukseen.
Kuntien valtionosuusjärjestelmä muodostuu kahden hallinnonalan lainsäädännön kokonaisuudesta. Valtiovarainministeriön hallinnoiman kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain (1704/2009) ohella säädettiin vuoden 2010 alusta voimaan tullut uusi laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009), jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö.
Peruspalvelujen valtionosuuslakia sovelletaan kuntien tehtäviin, joista säädetään 33:ssa sosiaali- ja terveydenhuoltoa, esi- ja perusopetusta sekä eräitä muita toimintoja koskevassa laissa. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta suurin osa muodostuu sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen, päivähoidon, yleisten kirjastojen, kuntien yleisen kulttuuritoimen sekä taiteen perusopetuksen laskennallisen perusteen ja kunnan omarahoitusosuuden erotuksesta. Kunnan itse rahoitettava osuus laskennallisista kustannuksista on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri nykyisten valtionosuusperusteiden mukaisesti. Lisäksi kunnan peruspalvelujen valtionosuus sisältää yleisen osan, verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen, erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat, valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset sekä valtionosuusjärjestelmän muutoksen tasauksen. Kunnan peruspalvelujen valtionosuutta hallinnoi valtiovarainministeriö. Osana kunnan peruspalvelujen valtionosuutta voidaan myöntää harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta vaikeassa taloustilanteessa oleville kunnille. Korotuksen kokonaismäärä päätetään vuosittain.
Valtionosuusrahoitus, joka määräytyy joko valtiovarainministeriön tai opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoiman valtionosuusjärjestelmän mukaisesti, on kunnalle yleiskatteellista korvamerkitsemätöntä rahaa. Kunta päättää rahoituksen käytöstä itse.
Kuva 1. Valtionrahoituksen kokonaisuus, valtiovarainministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoima rahoitus.
Taulukkoon 1 on koottu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaiset vuoden 2014 valtionosuudet *.
| 1000 euroa | |
| Yleinen osa | 274 090 |
| Sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen sekä yleisten kirjastojen ja kulttuuritoimen rahoitus | 7 440 637 |
| Laskennalliset kustannukset | 25 162 785 |
| · sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset | 20 662 686 |
| · esi- ja perusopetuksen sekä yleisten kirjastojen ja kulttuuritoimen laskennalliset kustannukset | 4 500 099 |
| Kuntien rahoitusosuus | 17 722 148 |
| Muut: | |
| Erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat | 34 960 |
| Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus | -49 363 |
| Harkinnan valtionosuuden korotus (enintään) | 20 000 |
| Kotikuntaa vailla olevien 6 – 15-vuotiaiden kotikuntakorvaukset (valtio korvaa) | 2 386 |
| Yksityisten opetuksen järjestäjien ja yliopistojen arvonlisävero | 5 156 |
| Valtionosuuteen tehtävät lisäykset ja vähennykset | 893 118 |
| Järjestelmämuutoksen tasaus | 497 |
| YHTEENSÄ | 8 621 481 |
*Yllä olevassa taulukossa on käytetty vuoden 2014 lopullisia tietoja mukaan luettuna vuoden 2014 I lisätalousarvio
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten ja määräytymisperusteiden lähtökohtana on perushinta, joka vahvistetaan valtioneuvoston asetuksella vuosittain. Laskennallisten kustannusten perusteella laskettaviin perushintoihin tehdään vuosittain kustannustason sekä toiminnan laajuuden ja laadun muutosten edellyttämät korotukset. Laskennalliset kustannukset tarkistetaan kustannustenjaon tarkistuksen perusteella joka neljäs vuosi. Kustannustenjaon tarkistus perustuu valtakunnallisesti toteutuneisiin käyttökustannuksiin.
Vastaavasti esi- ja perusopetukselle, yleisille kirjastoille, taiteen perusopetukselle ja yleiselle kulttuuritoimelle vahvistetaan vuosittain perushinta valtioneuvoston asetuksella. Niihin perushintoihin, jotka lasketaan laskennallisten kustannusten perusteella, tehdään vuosittain kustannustason ja toiminnan laadun ja laajuuden muutosten edellyttämät korotukset. Näiden tehtävien laskennalliset kustannukset tarkistetaan kustannustenjaon tarkistuksen perusteella joka neljäs vuosi. Kustannustenjaon tarkistus perustuu valtakunnallisesti toteutuneisiin käyttökustannuksiin.
Kunnan verotuloihin perustuvalla valtionosuuden tasauksella tasataan kuntien verotulopohjassa olevia eroja. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muutoksella (1510/2011) tasausjärjestelmää muutettiin vuoden 2012 alusta niin, että kiinteistöveroa ei enää lueta verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen verotulopohjaan.
Valtiovarainministeriö vastaa kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain mukaisesta yleisen osan, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä esi- ja perusopetuksen valtionosuuksista. Näin ollen lakia sovelletaan 1§:n mukaan käyttökustannuksiin myönnettävään valtionosuuteen sellaisiin kuntien tehtäviin, joista säädetään:
1) perusopetuslaissa (628/1998);
2) lasten päivähoidosta annetussa laissa (36/1973);
3) perhehoitajalaissa (312/1992);
4) ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta ja iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetussa laissa (980/2012)
5) omaishoidon tuesta annetussa laissa (937/2005);
6) lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996);
7) kansanterveyslaissa (66/1972);
8) erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989);
9) terveydenhuoltolaissa (1326/2010);
10) sosiaalihuoltolaissa (710/1982);
11) toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997);
12) elatustukilaissa (580/2008);
13) lastensuojelulaissa (417/2007);
14) kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977);
15) vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (380/1987);
16) kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa (189/2001);
17) mielenterveyslaissa (1116/1990);
18) päihdehuoltolaissa (41/1986);
19) tartuntatautilaissa (583/1986);
20) terveydensuojelulaissa (763/1994);
21) elintarvikelaissa (23/2006);
22) kuntien ympäristösuojelun hallinnosta annetussa laissa (64/1986);
23) kemikaalilaissa (744/1989);
24) lääkelain (395/1987) 8 luvussa;
25) kuluttajaturvallisuuslaissa (920/2011);
26) sosiaalisesta luototuksesta annetussa laissa (1133/2002);
27) raittiustyölaissa (828/1982);
28) tupakkalaissa (693/1976);
29) eläinlääkintähuoltolaissa (765/2009);
30) kirjastolaissa (904/1998);
31) kuntien kulttuuritoiminnasta annetussa laissa (728/1992);
32) taiteen perusopetuksesta annetussa laissa (633/1998); sekä
33) oppilas- ja opiskelijahuoltolaissa (1287/2013).
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle on kuitenkin rajattu seuraavien säännösten mukaiset tehtävät, joihin myönnettävään käyttökustannusten valtionosuuteen sovelletaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia:
1) perusopetuslain 8 a luvussa tarkoitettu aamu- ja iltapäivätoiminta;
2) perusopetuslain 9 §:ssä tarkoitettu maahanmuuttajille järjestettävä perusopetukseen valmistava opetus;
3) perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettu lisäopetus;
4) perusopetuslain 46 §:ssä tarkoitettu muille kuin oppivelvollisille järjestettävä perusopetus;
5) perusopetuksen järjestäminen sisäoppilaitosmuotoisesti;
6) taiteen perusopetuksesta annetun lain 11 §:n 3 momentissa tarkoitettu opetustuntien määrään perustuva opetus;
7) kirjastolain 4 §:ssä tarkoitettu maakunta- ja keskuskirjastotoiminta;
8) rahoitus, joka myönnetään perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettuun pidennettyyn oppivelvollisuuteen perustuvan opetuksen käyttökustannuksiin ikäluokkaan perustuvan valtionosuuden lisäksi;
9) rahoitus, joka myönnetään sisäoppilaitosmuodossa ja koulukodissa järjestettävän opetuksen käyttökustannuksiin ikäluokkaan perustuvan valtionosuuden lisäksi; sekä
10) ulkomailla järjestetty esi- ja perusopetus.
Lain soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty sellaiset perusopetuslaissa säädetyt toiminnot, joita järjestää vain osa opetuksen järjestäjistä. Suurin osa opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituslain mukaisesti rahoitettavista toiminnoista on myös kunnille vapaaehtoisia. Rahoitus myönnetään toteutuneiden oppilasmäärien tai suoritteiden perusteella suoraan järjestäjälle. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan perusopetuksen lisäopetuksen, maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavan opetuksen, muille kuin oppivelvollisille järjestettävän perusopetuksen ja yksityisen perusopetuksen järjestäjän toiminnan aloittamiseen myönnettävä rahoitus on sidottu laissa säädetyin kertoimin kotikuntakorvauksen perusosaan. Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen rahoitus, pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluvista perusopetuksen oppilaista myönnettävä korotus ja koulukotiopetusta saavista oppilaista yksityiselle perusopetuksen järjestäjälle myönnettävä lisärahoitus on puolestaan sidottu perusopetuksen perushintaan opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituslaissa säädetyillä kertoimilla.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa säädetään myös yksityisten perusopetuksen järjestäjien harkinnanvaraisista valtionavustuksista sekä muista valtionavustuksista, taiteen perusopetuksesta annetun lain mukaisista valtionavustuksista, kunnalle kirjastolain 4 §:ssä tarkoitettuun keskuskirjasto- ja maakuntakirjastotehtävään tai muuhun erityiseen tehtävään sekä kehittämis- ja kokeilutoimintaan myönnettävistä valtionavustuksista ja kuntien kulttuuritoiminnasta annetun lain mukaisista valtionavustuksista. Lisäksi opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituslaissa säädetään valtionavustusten myöntämisestä perusopetuksen, yleisten kirjastojen, kuntien kulttuuritoiminnan ja taiteen perusopetuksen perustamishankkeisiin ja lasten päivähoidon kehittämis- ja perustamishankkeisiin kunnille ja kuntayhtymille.
Sosiaali- ja terveydenhuollossa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia ei sovelleta seuraavien säännösten tarkoittamien toimintojen valtionrahoitukseen:
1) sosiaalisesta luototuksesta annetussa laissa tarkoitettu sosiaalisen luototuksen luottopääoma ja luottotappio;
2) lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 20 §:ssä tarkoitettu kunnallinen lisä;
3) toimeentulotuesta annetun lain 7 §:ssä tarkoitettu perustoimeentulotuki;
4) kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 24 §:n perusteella maksettava valtion korvausta vastaava osuus; sekä
5) terveydenhuollon opetuksen ja tutkimuksen järjestäminen siltä osin kuin siitä maksetaan terveydenhuoltolain 59—63 §:n perusteella valtion korvausta.
Esi- ja perusopetuksen valtionosuuksien muututtua pääosin asukasperusteisiksi vuoden 2010 alusta otettiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin myös säännökset oppilaan kotikunnan maksamasta korvauksesta (kotikuntakorvaus) toiselle kunnalle ja kuntayhtymälle sekä perusopetuslain 7 §:ssä tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle sekä yliopistolle ja valtiolle, jos ne järjestävät oppilaalle esi- ja perusopetusta.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 5 §:ssä säädetään, miten kunnan peruspalvelujen valtionosuus lasketaan ja mistä tekijöistä eli valtionosuusperusteista se koostuu. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskemisen perusteina käytetään:
yleisen osan määräytymisperusteita;
sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisia kustannuksia;
esi- ja perusopetuksen sekä yleisten kirjastojen laskennallisia kustannuksia;
taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteita; sekä
erityisen harvan asutuksen kunnan, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien määräytymisperusteita.
Laskennallisten kustannukset tarkistetaan toteutuneiden kustannusten mukaisiksi kustannustenjaon tarkistuksessa, joka suoritetaan neljän vuoden välein.
Yleisen osan ja erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosan määräytymisperusteet eivät perustu kuntien laskennallisiin kustannuksiin, eikä niitä oteta huomioon kustannustenjaon tarkistuksessa. Näiden lisäksi taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen rahoitusta ei oteta huomioon tarkistuksessa huolimatta siitä, että sisältyvät peruspalvelujen laskennallisiin kustannuksiin.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaan kunnalle myönnetään yksi euromääräinen valtionosuus, jonka laskenta koostuu eri osista. Euromäärä saadaan, kun kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteiden perusteella lasketut laskennalliset kustannukset lasketaan yhteen ja niistä vähennetään kunnan omarahoitusosuus. Summaan lisätään kunnan yleinen osa ja erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat ja valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset.
Laskennan tuloksena saatuun kunnan valtionosuuteen kohdistetaan verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus.
Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa keskitetysti kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaiset valtionosuudet ja kotikuntakorvaukset. Myös opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ja vapaasta sivistystyöstä annettujen lakien mukaiset valtionosuudet sekä muun rahoituksen kunnille ja opetuksen järjestäjille maksaa valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus.
Johdanto
Yleisen osan euromäärä kunnalle lasketaan kertomalla yleisen osan perushinta kunnan asukasmäärällä. Vuodelle 2014 vahvistettu yleisen osan perushinta on 33,55 euroa asukasta kohti. Niillä kunnilla, joilla on peruste johonkin tai joihinkin perushinnan korotuksiin (saaristo-, syrjäisyys-, taajamarakenne- ja kielikorotus sekä asukasmäärän muutokseen perustuva korotus), korotukset lisätään yleisen osan perushintaan ja summa kerrotaan kunnan asukasmäärällä. Perushintaa tarkistetaan tarvittaessa vuosittain valtioneuvoston asetuksella. Saaristo- ja syrjäisyyskorotukset ovat vaihtoehtoisia korotuksia. Kunnan yleisen osan laskennassa otetaan huomioon kahdesta edellä mainitusta se korotus, joka on kunnalle edullisempi. Saaristo-osakunnalle perushintaa korotetaan sekä saaristo- että syrjäisyyskorotuksella.
Taulukko 2. Yleinen osa vuonna 2014, euroa
| Määräytymisperuste | Valtionosuus, euroa | %-osuus | Kuntia |
| Perushinnan mukainen osuus | 181 108 704 | 66,1 | 304 |
| Saaristokorotus | 11 159 401 | 4,1 | 46 |
| Syrjäisyyskorotus | 36 184 044 | 13,2 | 57 |
| Taajamarakennekorotus | 35 731 616 | 13,0 | 23 |
| Kielikorotus | 5 777 162 | 2,1 | 34 |
| Asukasmäärän muutokseen perustuva korotus | 4 129 392 | 1,5 | 13 |
| YLEINEN OSA, YHTEENSÄ | 274 090 319 | 100,0 | |
Saaristokorotus
Saaristokorotuksen tarkoituksena on korvata kunnan saaristoisuudesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Vuonna 2014 saaristokorotusta saa 46 kuntaa yhteensä 11,2 miljoonaa euroa.
Lain 7 §:n mukaan saaristokunnille, joiden väestöstä vähintään puolet asuu ilman kiinteää kulkuyhteyttä mantereeseen, yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta seitsenkertaisena. Muille saaristokunnille korotus on yleisen osan perushinta nelinkertaisena.
Pykälässä säädetään myös korotuksesta niille saaristo-osakunnille, joissa kunnan saaristo-osissa asuvien määrä on poikkeuksellisen korkea. Korotusta saavat kunnat, joiden saaristo-osissa asuu vähintään 1 100 asukasta. Näissä kunnissa korotus on kunnan yleisen osan perushinnan suuruinen. Muissa saaristo-osakunnissa saaristokorotus on saaristossa asuvien osuuden ja yleisen osan perushinnan tulo kerrottuna luvulla 1,5.
Syrjäisyyskorotus
Säännöksen tarkoituksena on korvata harvaan asutuille kunnille asutusrakenteesta aiheutuvia lisäkustannuksia.
Lain 8 §:n mukaan kunta, jonka paikallisen ja seudullisen väestöpohjan perusteella määräytyvä syrjäisyysluku on 1,50 tai suurempi, saa syrjäisyyskorotuksena asukasta kohden euromäärän, joka on yleisen osuuden perushinta kuusinkertaisena. Kunta, jonka syrjäisyysluku on 1,00—1,49, saa asukasta kohden korotuksena euromäärän, joka on yleisen osan perushinta viisinkertaisena. Lisäksi kunnan, jonka syrjäisyysluku on 0,50—0,99, perushintaa korotetaan syrjäisyyskorotuksella, joka on yleisen osan perushinta kolminkertaisena.
Kaikkein harvimmin asutuille kunnille syrjäisyyskorotus on yleisen osan perushinta yhdeksänkertaisena, jos kunnan asukastiheys maaneliökilometriä kohden on varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa enintään 0,5.
Syrjäisyysluvun määräytymisperusteista, syrjäisyyskorotukseen oikeutetuista kunnista sekä näiden kuntien syrjäisyysluvuista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Vuonna 2014 syrjäisyyskorotusta saa 57 kuntaa, joiden saama korotus on yhteensä 36,2 miljoonaa euroa.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 8 §:ssä tarkoitettu syrjäisyysluku muodostuu kahden väestöpohjaindeksin summasta, joiden kummankin minimiarvo on 0.
Ensimmäinen väestöpohjaindeksi (paikallinen väestöpohjaindeksi) mittaa väestön määrää 25 kilometrin etäisyydellä ja toinen (seudullinen väestöpohjaindeksi) 50 kilometrin etäisyydellä kunnan väestöllisestä keskipisteestä. Kunnan väestöllinen keskipiste on kunnan laskennallinen väestön painopiste, joka lasketaan pinta-alaltaan yhden neliökilometrin suuruisista ruuduista käyttäen painomuuttujana kunkin asutun ruudun väestömäärää ja sijaintimuuttujana ruudun keskipisteen koordinaatteja.. Paikallinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 15 000:sta enintään 25 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 15 000:lla. Seudullinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 60 000:sta enintään 50 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 60 000:lla. Indeksit lasketaan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein tarkistamasta tilastosta, joka koskee väestön jakautumista yhden neliökilometrin kokoisille alueille.
Taajamarakennekorotus
Taajamarakennekorotuksen tarkoituksena on korvata kunnalle taajama-asteisuudesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Vuonna 2014 taajamarakennekorotusta saa 23 kuntaa yhteensä 35,7 miljoonaa euroa.
Lain 9 §:n mukaan taajamarakennekorotukseen ovat oikeutettuja kunnat, joiden taajamaväestön määrä on vähintään 40 000 asukasta. Taajamarakennekorotus lasketaan kertomalla taajamassa asuvan väestön osuuden ja yleisen osan perushinnan tulo taajamassa asuvien määrään perustuvilla porrastetuilla kertoimilla. Kerroin on 0,75, jos taajamassa asuvan väestön määrä on 40 000—99 999, 0,7 taajamaväestön ollessa 100 000—199 999 ja 0,01 taajamaväestön ollessa 200 000 tai enemmän.
Taajamassa asuvan väestön määränä käytetään varainhoitovuotta edeltävänä vuonna käytettävissä olevaa Tilastokeskuksen viimeisintä tilastoa.
Kielikorotus
Korotuksen tarkoituksena on korvata kunnille kaksikielisistä ja saamenkielisistä palveluista aiheutuvia lisäkustannuksia. Vuonna 2014 kielikorotusta saa 34 kuntaa yhteensä 5,8 miljoonaa euroa.
Lain 10 §:n mukaan kaksikieliselle kunnalle ja saamelaisten kotiseutualueen kunnalle yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta kerrottuna luvulla 0,10.
Asukasmäärän muutokseen perustuva korotus
Korotuksen tarkoituksena on korvata erityisen voimakkaan väestömäärän muutoksen aiheuttamia vaikutuksia kunnan talouteen. Vuonna 2014 asukasmäärän muutokseen perustuvaa korotusta saa 13 kuntaa yhteensä 4,1 miljoonaa euroa.
Lain 11 §:n mukaan asukasmäärän muutokseen perustuvaa korotusta saavat kunnat, joiden asukasmäärän muutos kolmena varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneenä vuonna on ollut yhteensä vähintään kuusi prosenttia. Näille kunnille yleisen osan perushintaa korotetaan asukasta kohden euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta kerrottuna luvulla 1,39. Korotus koskee sekä väestöä menettäviä että väestölisäystä saavia kuntia.
Johdanto
Kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannuksien perusteena ovat ikäluokkapohjaiset perushinnat. Sosiaalihuollossa perusteena ovat lisäksi työttömyyden, lastensuojelun sekä vammaisuuden perushinnat ja alle 7-vuotiaiden osalta otetaan huomioon kunnan päivähoitokerroin, joka perustuu kunnan palvelu- ja jalostusaloilla työskentelevien osuuteen kunnan työllisestä työvoimasta. Terveydenhuollon laskennallisiin kustannuksiin vaikuttaa alle 55-vuotiaiden työkyvyttömien määrään perustuva sairastavuuskerroin. Lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon yhteenlaskettuihin laskennallisiin kustannuksiin vaikuttaa syrjäisyyskerroin.
Edellä mainitut määräytymistekijät kuvaavat kunnan palvelutarvetta tai sellaisia olosuhdetekijöitä, jotka vaikuttavat palvelujen tuotantokustannuksiin.
Kunnan lopulliset sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset muodostuvat laskemalla yhteen sosiaalihuollon ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset ja kertomalla summa mahdollisella kunnan syrjäisyyskertoimella. Kaikkiaan 60 kuntaa täyttää syrjäisyyskertoimen edellytykset.
Taulukko 3. Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset vuonna 2014
| Määräytymisperuste | Laskennalliset kustannukset, euroa | %-osuus |
| Sosiaalihuolto | 9 905 986 842 | 47,9 |
| Terveydenhuolto | 10 664 444 554 | 51,6 |
| Syrjäisyystekijä | 92 254 189 | 0,5 |
| Sosiaali- ja terveydenhuolto, yhteensä | 20 662 685 585 | 100,0 |
2.4.1 Sosiaalihuollon laskennalliset kustannukset
Sosiaalihuollon laskennallisten kustannukset perustuvat pääosin ikäluokittain määräytyvien perushintojen pohjalta laskettuihin kustannuksiin. Muiden laskennallisten kustannusten osuus on pienempi, joskin työttömyyden, lastensuojelun, vammaisuuden tai syrjäisyyden perusteella määräytyvillä laskennallisilla kustannuksilla voi olla olennainen merkitys yksittäisen kunnan kannalta.
Taulukko 4. Sosiaalihuollon laskennalliset kustannukset määräytymistekijöittäin vuonna 2014
| Määräytymisperuste | Laskennalliset kustannukset, euroa | %-osuus |
| 0—6-v. | 3 089 574 152 | 31,2 |
| 7—64-v, | 1 356 338 189 | 13,7 |
| 65—74 v. | 572 390 118 | 5,8 |
| 75—84 v. | 1 991 080 379 | 20,1 |
| 85 v. täyttäneet | 2 047 991 707 | 20,7 |
| Työttömien määrä | 163 472 529 | 1,7 |
| Työttömien osuus | 321 220 422 | 3,2 |
| Lastensuojelu | 268 965 483 | 2,7 |
| Vammaisuus | 92 254 189 | 1,0 |
| Sosiaalihuolto, yhteensä | 9 905 986 842 | 100,0 |
Kunnan sosiaalihuollon laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla ikäluokittain perushinnat kunnan asianomaiseen ikäluokkaan kuuluvien asukkaiden määrällä. Kunnan 0—6-vuotiaiden osalta saatu ikäluokittainen tulo kerrotaan lisäksi päivähoitokertoimella. Näin saatuun summaan lisätään kunnan työttömien määrän, työttömien osuuden, vammaisuuden ja lastensuojelun perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset.
Taulukko 5. Sosiaalihuollon ikäluokat ja niille vuodelle 2014 vahvistetut perushinnat
| 0—6 –vuotiaat | 7 317,05 |
| 7—64 –vuotiaat | 342,24 |
| 65—74 –vuotiaat | 1 018,12 |
| 75—84 –vuotiaat | 6 076,87 |
| 85 vuotta täyttäneet ja vanhemmat | 16 675,42 |
Päivähoitokerroin
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 4 lukua muutettiin (982 /2012) teknisesti niin, että varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalvelujen lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus siirrettiin sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle vuoden 2013 alusta. Siirrosta huolimatta valtionosuuksien laskennallisten kustannusten määräytymisperusteet 0 - 6-vuotiaiden ikäluokalle säilytettiin sosiaalihuollon määräytymisperusteiden mukaisina sen vuoksi, että esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset määräytyvät eri tavoin ja niiden käyttö olisi vaikuttanut yksittäisten kuntien saamien valtionosuuksien määriin.
Lasten päivähoitopalvelujen tarve otetaan huomioon käyttämällä 0—6-vuotiaiden ikäluokan laskennallisten kustannusten määräytymisperusteena päivähoitokerrointa.
Kunnan päivähoitokerroin lasketaan lain16 §:n mukaan jakamalla sen palvelu- ja jalostusaloilla toimivan työllisen työvoiman osuus koko maan vastaavalla osuudella. Saadulla kertoimella kerrotaan kunnan 0—6-vuotiaiden ikäluokan asukasluvun ja ikäluokan perushinnan tulo. Tiedot elinkeinorakenteesta määräytyvät Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastosta. Kerrointa määriteltäessä käytetään kolme vuotta ennen toimintavuoden alkua alkavan vuoden työssäkäyntitietoja.
Työttömyyskerroin
Sosiaalihuollossa kunnan laskennallisten kustannusten laskennassa työttömyys otetaan huomioon kahdella tavalla: kunnan työttömien osuutena työvoimasta ja kunnan työttömien määrän perusteella. Molemmille on määrätty oma perushintansa: työttömyyskertoimen valtioneuvoston asetuksella vahvistettu perushinta vuodelle 2014 on 59,01 euroa/asukas ja työttömien määrän perushinta 647,07 euroa/asukas.
Työttömyyden perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset saadaan lain17 §:n mukaan kertomalla asukasta kohden määritelty työttömyyskertoimen perushinta kunnan asukkaiden määrällä ja kunnan työttömyyskertoimella sekä lisäämällä näin saatuun tuloon kunnan työttömien määrän perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset.
Työttömyysasteen mukaan määräytyvä työttömyyskerroin määräytyy suhteuttamalla kunnan työttömyysprosentti koko maan työttömyysprosenttiin. Kerrointa laskettaessa käytetään kaksi vuotta ennen toimintavuotta alkavan vuoden keskimääräistä työttömyysprosenttia. Työttömyystietoina käytetään työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilaston tietoja. Tiedosto sisältää kunnittain työvoiman ja työttömien työnhakijoiden määrän. Kunnan työttömien määränä käytetään tilastossa olevaa kunnan keskimääräistä työttömien määrää.
Kunnan työttömien määrän perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla kunnan työttömien määrä asukasta kohden määritellyllä työttömien määrän perushinnalla.
Lastensuojelukerroin
Sosiaalihuollossa lastensuojelun tarpeen perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset perustuvat huostaanottojen määrään. Nämä laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla kunnan asukasta kohden määritelty lastensuojelun perushinta kunnan asukkaiden määrällä ja lastensuojelukertoimella. Valtioneuvoston asetuksella vahvistettu lastensuojelun perushinta vuodelle 2014 on 49,72 euroa/asukas.
Kerrointa laskettaessa lain18 §:n mukaan kunnan huostaanottojen määränä on kaksi, jos huostaanottoja on ollut enintään neljä. Näin sen vuoksi, että lastensuojelutilastoista on saatavissa huostaanottojen lukumäärää koskevat tiedot yksityisyyden suojan vuoksi vain silloin, kun kunnassa olisi huostaanottoja vähintään viisi vuodessa. Lastensuojelukertoimen pohjana ovat Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen lastensuojelutilastosta tiedot kunnassa tehtyjen, lastensuojelulain (417/2007) mukaisten lasten huostaanottojen määrästä. Kerrointa määriteltäessä käytetään kaksi vuotta ennen varainhoitovuotta alkavan vuoden huostaanottotietoja.
Vammaiskerroin
Kunnassa asuvien vaikeavammaisten henkilöiden palveluista kunnalle aiheutuvat sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset otetaan huomioon niin, että sosiaalihuollossa vammaisten henkilöiden määrään perustuvat laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla vammaisuuden perushinta kunnan asukkaiden määrällä ja vammaiskertoimella. Valtioneuvoston asetuksella vahvistettu vammaisia koskeva perushinta vuodelle 2014 on 17,59 euroa/asukas.
Vammaiskerroin lasketaan lain19 §:n mukaan jakamalla kunnassa vammaisetuisuuksista annetun lain (570/2007) 7—9 §:ssä tarkoitettua alle 16-vuotiaan ja 16 vuotta täyttäneen vammaistukea sekä eläkettä saavan hoitotukea saavien sekä vammaisuuden perusteella laitoshoidossa olevien yhteismäärä kunnan asukasmäärällä sekä jakamalla saatu osamäärä koko maan vastaavalla osamäärällä. Vammaistukia ja eläkettä saavan hoitotukea saavien henkilöiden määrää laskettaessa ei oteta huomioon ruokavaliokorvausta saaneita henkilöitä.
Kerrointa määriteltäessä käytetään Kansaneläkelaitoksen varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden tietoja.
2.4.2 Terveydenhuollon laskennalliset kustannukset
Terveydenhuollon laskennalliset kustannukset koostuvat ikäluokkien sekä sairastavuuden perusteella laskettavista kustannuksista.
Terveydenhuollon laskennalliset kustannukset perustuvat suurimmalta osin ikäluokittain määräytyvien perushintojen pohjalta laskettuihin kustannuksiin. Sairastavuuden osuus on runsas viidennes terveydenhuollon laskennallisista kustannuksista. Terveydenhuollon laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen ikäluokkiin ja sairastavuuteen perustuvat laskennalliset kustannukset.
Ikäluokkiin perustuvat laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla terveydenhuollon ikäluokittaiset perushinnat asianomaisiin ikäluokkiin kuuluvien kunnan asukkaiden määrillä.
Taulukko 6. Terveydenhuollon laskennalliset kustannukset määräytymistekijöittäin vuonna 2014
| Määräytymisperuste | Laskennalliset kustannukset, euroa | %-osuus |
| 0—6-v. | 397 063 959 | 3,7 |
| 7—64-v, | 4 035 882 883 | 37,8 |
| 65—74 v. | 1 348 393 297 | 12,6 |
| 75—84 v. | 1 514 557 503 | 14,2 |
| 85 v. täyttäneet | 984 902 611 | 9,2 |
| Sairastavuus | 2 383 644 301 | 22,4 |
| Sosiaalihuolto, yhteensä | 10 664 444 554 | 100,0 |
Kunnan terveydenhuollon laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla ikäluokittain perushinnat kunnan asianomaiseen ikäluokkaan kuuluvien asukkaiden määrällä. Näin saatuun summaan lisätään sairastavuuden perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset.
Taulukko 7. Terveydenhuollon vuodelle 2014 vahvistetut perushinnat
| 0—6 –vuotiaat | 940,05 eur./asukas |
| 7—64 –vuotiaat | 1 018,36 eur./asukas |
| 65—74 –vuotiaat | 2 398,41 eur./asukas |
| 75—84 –vuotiaat | 4 622,50 eur./asukas |
| 85 vuotta täyttäneet ja vanhemmat | 8 019,40 eur./asukas |
Sairastavuuskerroin
Sairastavuuden perusteella määräytyvät kustannukset lasketaan kertomalla erikseen asukasta kohden määritelty sairastavuuden perushinta, kunnan asukasluvulla ja sairastavuuskertoimella. Sairastavuuden perushinta on 437,69 euroa asukasta kohti vuonna 2014.
Sairastavuuskerroin lasketaan (20 §) työkyvyttömyyseläkkeellä olevien alle 55-vuotiaiden ikä- ja sukupuolivakioidun lukumäärän perusteella. Jos kunnan alle 55-vuotiaiden ikä- ja sukupuolivakioitu työkyvyttömyyseläkeläisten määrä suhteessa 16—54-vuotiaisiin asukkaisiin on sama kuin koko maassa, kerroin on yksi. Jos kunnassa työkyvyttömyyseläkkeellä olevien ja 16—54-vuotiaiden lukumäärän suhde ylittää koko maan keskiarvon, korotetaan kerrointa, ja jos suhde alittaa koko maan keskiarvon, alennetaan kerrointa siten, että kerroin vastaa kunnan ja koko maan eroa. Kerrointa määriteltäessä käytetään neljä vuotta ennen toimintavuotta alkavan kolmivuotisjakson työkyvyttömyystietoja. Tiedot työkyvyttömyyseläkeläisten määrästä määräytyvät Eläketurvakeskuksen tilastoista. Suhdeluvun laskemista varten tarvittava ikä- ja sukupuoliryhmittäinen väestötieto määräytyvät Tilastokeskuksen väestötilastoista.
2.4.3 Sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskerroin
Sosiaali- ja terveydenhuollossa käytettävä syrjäisyyskerroin määritellään samojen syrjäisyyslukujen perusteella, joita käytetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 8 §:n tarkoittaman yleisen osan syrjäisyyskorotuksen perusteina. Valtioneuvosto päättää asetuksella kuntien syrjäisyysluvun viiden vuoden välein. Syrjäisyyslukuihin perustuvat sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskertoimet on säädetty kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 15 §:ssä seuraavasti:
Taulukko 8. Sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskerroin
| Syrjäisyysluku | Syrjäisyyskerroin |
| 0,50—0,99 | 1,05 |
| 1,00—1,49 | 1,08 |
| vähintään 1,50 | 1,17 |
Jos saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 9 §:n 1 momentissa tarkoitetun saaristokunnan asukkaista vähintään puolet asui toimintavuotta edeltävän vuoden alussa ilman kiinteää tieyhteyttä mantereeseen, on tällaisen kunnan syrjäisyyskerroin 1,10. Jos kunta olisi kuitenkin oikeutettu korkeampaan syrjäisyyskertoimeen muilla perusteilla, kunnan syrjäisyyskerroin määritellään sen mukaan, kumpi niistä on sille edullisempi.
2.5 Esi- ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteet
Johdanto
Kunnan esi- ja perusopetuksen laskennallisten kustannusten pohjana on esi- ja perusopetuksen perushinta. Laskennalliset kustannukset muodostuvat ikäluokan perusteella määräytyvistä laskennallisista kustannuksista, jota korotetaan kuuden määräytymistekijän perusteella. Viimeksi mainitut kuvaavat kunnan palvelutarvetta tai sellaisia olosuhdetekijöitä, jotka vaikuttavat palvelujen järjestämiskustannuksiin. Esi- ja perusopetuksen laskennallisten kustannusten korotustekijöitä ovat asukastiheys, 13—15-vuotiaiden osuus kunnan asukasmäärästä, kaksikielisyys, ruotsinkielisyys, vieraskielisyys ja saaristoisuus.
Kunnan lopulliset esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset muodostuvat laskemalla yhteen esi- ja perusopetuksen ikäluokan perusteella määräytyvä laskennallinen kustannus ja korotustekijöiden perusteella laskettu laskennallinen kustannus.
Taulukko 9. Esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset vuonna 2014
| Määräytymisperuste | Laskennalliset kustannukset, euroa | %-osuus |
| Ikäluokan perusteella määräytyvä | 3 404 910 587 | 82,4 |
| Korotustekijät | 725 906 455 | 17,6 |
| Esi- ja perusopetus, yhteensä | 4 130 817 042 | 100,0 |
2.5.1 Esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset
Kunnan esi- ja perusopetuksessa laskennalliset kustannukset määräytyvät 6—15-vuotiaiden määrän perusteella. Vuodelle 2014 esi- ja perusopetuksen perushinta on 7 632,29 euroa.
Lain 22 §:n mukaan kunnan esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla esi- ja perusopetuksen perushinta luvulla 0,77, lisäämällä tuloon esi- ja perusopetuksen perushintaan tehtävät korotukset ja kertomalla näin saatu euromäärä kunnan 6—15-vuotiaiden määrällä. Kunnan 6-vuotiaiden määrä otetaan huomioon kertomalla perushinta luvulla 0,91.
Esi- ja perusopetuksen perushintaan tehtävät korotukset lasketaan erikseen kunnan asukastiheyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden sekä 13—15-vuotiaiden, ruotsinkielisten 6-15-vuotiaiden ja vieraskielisten 6—15-vuotiaiden asukkaiden osuuden perusteella.
Asukastiheyskorotus
Kunnan asukastiheyden ollessa alle 40 esi- ja perusopetuksen perushintaa korotetaan kertoimella, joka saadaan luvun 0,1 ja asukastiheyden korotustekijän tulona. Asukastiheyden korotustekijä saadaan luvun 40 luonnollisen logaritmin ja kunnan asukastiheyden luonnollisen logaritmin erotuksena.
Toisen asukastiheyttä koskevan säännöksen mukaan kunnille, joiden asukastiheys on alle 4, esi- ja perusopetuksen perushintaa korotetaan kertoimella, joka saadaan asukastiheyden korotustekijän ja luvun 0,017 tulona. Jos kunnan asukastiheys on yli 3 mutta alle 4, edellä saatu tulo kerrotaan luvun 4 ja kunnan asukastiheyden erotuksella.
Muut korotustekijät
Esi- ja perusopetuksen perushintaa korotetaan lisäksi euromäärällä, joka saadaan kertomalla perushinta seuraavien korotusten summalla:
- kaksikielisen kunnan osalta luvulla 0,04;
- kunnalle, joissa vähintään puolet asukkaista asuu ilman kiinteää tieyhteyttä mantereeseen, luvulla 0,25 sekä muille saaristokunnille luvulla 0,06;
- 13—15-vuotiaiden osuuden perusteella kertoimella, joka saadaan jakamalla kunnan 13—15-vuotiaiden määrä kunnan 6—15-vuotiaiden määrällä ja kertomalla osamäärä luvulla 0,30;
- ruotsinkielisyyden osalta kertoimella, joka saadaan jakamalla ruotsinkielisten 6—15-vuotiaiden asukkaiden määrä kunnan 6—15-vuotiaiden määrällä ja kertomalla osamäärä luvulla 0,12; sekä
- kunnan vieraskielisyyden osalta kertoimella, joka saadaan jakamalla vieraskielisten 6—15-vuotiaiden asukkaiden määrä kunnan 6—15-vuotiaiden määrällä ja kertomalla osamäärä luvulla 0,2.
Taulukko 10. Esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset määräytymistekijöittäin vuonna 2014
| Määräytymisperuste | Laskennalliset kustannukset, euroa | %-osuus |
| Ikäluokat | 4 035 882 883 | 82,4 |
| Asukastiheys | 397 218 167 | 4,8 |
| 13-15-vuotiaat | 401 495 976 | 9,7 |
| Kaksikielisyys | 52 903 790 | 1,3 |
| Saaristo | 1 837 447 | 0,04 |
| Ruotsinkielisyys | 27 508 197 | 0,7 |
| Vieraskielisyys | 44 942 878 | 1,1 |
| Esi- ja perusopetus, yhteensä | 4 130 817 042 | 100,0 |
2.5.2 Yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset
Lain 23 §:n mukaan yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset perustuvat yleisten kirjastojen perushintaan ja asutusrakenteeseen liittyviin korotuksiin. Kunnan yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla kunnan asukasmäärä yleisten kirjastojen perushinnalla. Vuonna 2014 vahvistettu perushinta oli 63,12 euroa.
Saaristokunnille ja kunnille, joiden asukastiheys on enintään kaksi, perushintaa korotetaan 20 prosentilla. Kunnille, joiden asukastiheys on yli kaksi mutta enintään viisi, perushintaa korotetaan 10 prosentilla.
2.5.3 Taiteen perusopetuksen määräytymisperusteet
Taiteen perusopetuksesta annetun lain 11 §:n mukaan ainoastaan sellainen kunta, joka järjestää taiteen perusopetusta, saa valtionosuutta kunnan asukasmäärän mukaan. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 24 §:n mukaan taiteen perusopetuksen määräytymisperusteet lasketaan kertomalla taiteen perusopetuksen perushinta kunnan asukasmäärällä. Vuonna 2014 perushinta oli 1,40 euroa.
2.5.4 Yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteet
Yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteet lasketaan 25 §:n mukaan kertomalla yleisen kulttuuritoimen perushinta kunnan asukasmäärällä. Yleisen kulttuuritoimen perushinta säädetään valtioneuvoston asetuksella valtion talousarvion rajoissa. Vuonna 2014 yleisen kulttuuritoimen perushinta oli 3,50 euroa.
Erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat on sidottu valtionosuuden yleisen osan perushintaan. Lisäosat rahoitetaan vähentämällä vastaava euromäärä asukasta kohden samansuuruisena kaikilta kunnilta. Näitä lisäosia saavia kuntia on vuonna 2014 kaikkiaan 31. Osa kunnista on oikeutettu kahteen lisäosaan.
Taulukko 11. Lisäosien määrä ja lisäosia saavat kunnat
| Milj. euroa | Kuntia | |
| Erityisen harvan asutuksen lisäosa | 26,5 | 23 |
| Saaristokunnan lisäosa | 5,0 | 8 |
| Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa | 3,5 | 4 |
Erityisen harvan asutuksen lisäosa
Erityisen harvan asutuksen lisäosa on lain 26 §:ssä porrastettu kunnan asukastiheyden perusteella. Se määräytyy yleisen osan perushinnan perusteella ja lisäosa lasketaan kunnalle muiden valtionosuuksien määräytymisperusteiden lisäksi.
Lisäosan euromäärä lasketaan kertomalla 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun yleisen osan perushinnan ja kunnan asukasmäärän tulo kunnan asukastiheyden perusteella määräytyvällä kertoimella seuraavasti:
| Asukastiheys | Kerroin |
| alle 0,50 | 12 |
| 0,50—1,49 | 10 |
| 1,50—1,99 | 7 |
Vuoden 2011 lopun asukasmäärän ja kunnan maapinta-alan perusteella laskettu asukastiheys oli alle 0,5 seuraavissa kunnissa: Savukoski, Enontekiö, Utsjoki ja Inari. Seuraavien kuntien asukastiheys oli vähintään 0,5 mutta alle 1,50: Pelkosenniemi, Kittilä, Salla, Sodankylä, Muonio, Ranua, Puolanka, Posio. Kolari, Pudasjärven, Rautavaaran, Suomussalmen, Utajärven, Lestijärven, Ristijärven, Taivalkosken, Lestijärven, Hyrynsalmen ja Kuhmon asukastiheys oli vähintään 1,50 mutta alle 2.
Vuonna 2014 erityisen harvan asutuksen lisäosaa maksetaan 26,5 milj. euroa.
Saaristokunnan lisäosa
Saaristokunnan lisäosa määräytyy yleisen osan perushinnan perusteella ja se lasketaan kunnalle muiden valtionosuuksien määräytymisperusteiden lisäksi. Saaristokunnalle, jonka asukkaista vähintään puolet asuu ilman kiinteää tieyhteyttä mantereeseen, lisäosa on 5 kertaa yleisen osan perushinta kerrottuna asukasmäärällä. Muille saaristokunnille lisäosa on 4 kertaa yleisen osan perushinta kerrottuna asukasmäärällä.
Vuonna 2014 saaristokunnan lisäosaa saa 8 kuntaa yhteensä 5,0milj. euroa: Hailuoto, Maalahti, Enonkoski, Puumala, Sulkava, Kustavi, Kemiönsaari ja Länsi-Turunmaa. Ainoastaan Hailuodon kunnalle lisäosa lasketaan kertoimella 5.
Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa
Saamelaisten kotiseutualueen kunnille, eli Utsjoen, Enontekiön, Inarin ja Sodankylän kunnille, myönnetään saamenkielisten osuuden perusteella erityistä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosaa. Tämä lisäosa lasketaan kunnalle muiden valtionosuuksien määräytymisperusteiden, erityisen harvan asutuksen ja saaristokunnan lisäosan lisäksi. Tämän lisäosan euromäärä saadaan kertomalla kunkin kunnan erityisen harvan asutuksen lisäosa saamenkielisten osuutta väestöstä osoittavalla kertoimella. Saamenkielisten osuuden perusteella kunnat porrastetaan neljään luokkaan, joilla on eri kertoimet. Lain 4 §:n määritelmän mukaan saamenkielisellä tarkoitettaan henkilöä, joka on ilmoittanut väestötietojärjestelmään äidinkielekseen saamen kielen.
Jos saamelaisten osuus on yli 30 prosenttia kunnan asukkaista, kerroin on 2,3. Tällaisia kuntia on vain Utsjoki, jossa vuoden 2007 lopussa saamenkielisiä oli 45,92 prosenttia väestöstä. Jos saamenkielisten osuus on 7—30 prosenttia, kerroin on 1,2. Kyseinen säännös koskee Enontekiön kuntaa. Jos saamenkielisten osuus väestöstä on vähintään 3 prosenttia mutta alle seitsemän prosenttia, kuten Inarin kunnassa, kerroin on 0,3. Jos saamenkielisten osuus on alle 3 prosenttia mutta yli 0,5 prosenttia, kerroin on 0,2. Säännös koskee Sodankylän kuntaa.
Vuonna 2014 tätä lisää maksetaan 4 kunnalle yhteensä 3,5 milj. euroa.
Kuntien verotuloihin perustuvalla valtionosuuksien tasauksella tasataan kuntien tulopohjassa olevia eroja, jotta turvattaisiin kaikille kunnille taloudelliset edellytykset järjestää asukkailleen yhdenvertaiset peruspalvelut kohtuullisella kunnallisverorasituksella ja maksutasolla.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 29 §:n mukaisessa verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasausjärjestelmässä jokaiselle kunnalle turvataan asukasta kohden laskennallinen verotulo, joka on 91,86 prosenttia maan keskimääräisestä verotulosta asukasta kohden (tasausraja). Laskennallisen verotulon euromäärä asukasta kohden saadaan jakamalla kaikkien kuntien yhteenlasketut laskennalliset verotulot kuntien yhteenlasketulla asukasmäärällä.
Kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa otetaan huomioon kunnallisvero ja kunnan osuus yhteisöveron tuotosta. Kiinteistöveroa ei ole vuodesta 2012 alkaen otettu huomioon tasausrajaa laskettaessa. Mainitut tasauslisät ja -vähennykset otetaan huomioon maksettaessa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaisia valtionosuuksia. Tasauslisiä ja -vähennyksiä ei kohdisteta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisiin valtionosuuksiin eikä opetus- ja kulttuuriministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonaloilla myönnettäviin valtionavustuksiin.
Kunnat, joiden asukasta kohden laskettu verotulo alittaa mainitun tasausrajan, saavat valtionosuuteen tasauslisää tasausrajan ja kunnan asukasta kohden lasketun verotulon erotuksen mukaisen määrän. Kunnan valtionosuuteen tehdään puolestaan tasausvähennys, jos kunnan asukasta kohden lasketut verotulot ylittävät tasausrajan. Tasausvähennys on 37 prosenttia kunnan asukasta kohden lasketun laskennallisen verotulon ja tasausrajan erotuksesta.
Verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauslaskelmassa tasauslisien ja tasausvähennysten yhteissumma koko maan tasolla ei ole samansuuruinen. Tämän vuoksi, jos kunnille yhteensä maksettavat tasauslisät ovat suuremmat kuin kuntien valtionosuuksiin tehtävät tasausvähennykset, vähennetään kuntien valtionosuudesta tätä erotusta vastaava euromäärä. Jos taas kuntien valtionosuuteen yhteensä tehtävät tasausvähennykset ovat suuremmat kuin kunnille maksettavat tasauslisät, lisätään kuntien valtionosuuteen vastaavasti tätä erotusta vastaava määrä. Näillä perusteilla tehtävä valtionosuuden vähennys tai lisäys on kaikissa kunnissa asukasta kohti yhtä suuri. Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus tapahtuu puhtaasti kuntien välisenä ja on valtio-kuntasuhteessa kustannusneutraali.
Pykälän 4 momentissa säädetään tasauslisien ja tasausvähennysten erotuksen laskennasta silloin, kun kunnat yhdistyvät varainhoitovuonna ja niille maksetaan kuntajakolain (1196/1997) mukaista korvausta valtionosuuksien vähentymisestä. Sen mukaan kuntien varainhoitovuoden alussa tapahtuvasta yhdistymisestä johtuvia korvauksia valtionosuuden vähennyksistä ei oteta huomioon laskettaessa edellä sanottua tasauslisien ja tasausvähennysten erotusta kuntien valtionosuuden kokonaismitoituksessa. Säännöksen tarkoitus on poistaa kuntajaon muutoksien vaikutus laskettaessa verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasauksen tasauslisien ja tasausvähennysten erotusta.
Kuntajakolain mukaan kuntien yhdistymisen perusteella toteutuva valtionosuuksien vähennys kompensoidaan yhdistyville kunnille täysimääräisesti viiden vuoden aikana. Tämä tulee ottaa huomioon laskettaessa verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen vuosittaista muutosta. Muutoin sama muutos huomioitaisiin uudelleen laskettaessa verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta. Vertailulaskelmassa varainhoitovuoden tasaus lasketaan edellisen vuoden kuntajaon mukaisesti, mutta perusteena ovat varainhoitovuoden tasauksen pohjana olevat verotiedot.
Taulukko 12. Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus vuosina 2010 – 2014 (sisältäen kuntaliitostapaukset), euroa
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | |
| Tasausvähennykset | -820 588 641 | -795 672 752 | -827 369 498 | -844 529 228 |
| Tasauslisät | 803 351 424 | 760 564 556 | 779 616 848 | 795 166 154 |
| Tasaus, netto | -17 237 217 | -35 108 196 | -47 752 650 | -49 363 074 |
Kunnan valtionosuutta voidaan 30 §:n mukaan korottaa hakemuksesta harkinnanvaraisesti valtion talousarvion rajoissa, jos kunta ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Taloudellisen tuen tarpeeseen vaikuttavina seikkoina otetaan huomioon myös paikalliset erityisolosuhteet.
Valtionosuuden korotuksen myöntämisen ehtona on, että kunta on hyväksynyt suunnitelman taloutensa tasapainottamiseksi toteutettavista toimenpiteistä. Suunnitelma tulee liittää valtionosuuden korotusta koskevaan hakemukseen. Valtionosuuden korotuksen myöntämiselle ja käytölle voidaan asettaa myös muita kunnan talouteen liittyviä ehtoja. Valtionosuuden korotus voidaan seuraavina vuosina jättää myöntämättä tai se voidaan myöntää alennettuna, jos suunnitelmaa tai asetettuja ehtoja ei ole noudatettu.
Valtiovarainministeriö on asettanut korotuksen myöntämiselle ja käytölle seuraavat ehdot:
1) Jos kunnalle on asetettu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä tarkoitettu arviointiryhmä, kunta toteuttaa arviointiryhmän esityksen mukaiset toimenpiteet palveluiden edellytysten turvaamiseksi.
2) Korotus ei aiheuta vastaavan suuruista kunnan omassa päätäntävallassa olevien käyttö- tai investointimenojen lisäystä.
3) Korotus on tarkoitettu varautumiseen niihin talouden tervehdyttämistarpeisiin, jotka ovat syntyneet kunnan talouden aikaisemman kehityksen johdosta. Tällaisia tarpeita ovat varautuminen velanhoitokustannuksiin, alijäämien kattamiseen ja tiedossa oleviin tuloperusteiden jo tapahtuneisiin muutoksiin. Lisäksi valtiovarainministeriö on viime vuosina linjannut, että korotusta voi saada enintään kolmena vuotena peräkkäin. Tästä on poikettu vain erityisen painavasta syystä. Tällaisena on pidetty pääasiassa talouden poikkeuksellisen heikkoa tilannetta, johon kunnalla ei ole ollut mahdollisuutta itse vaikuttaa.
Kunnat ovat harkinnanvaraista korotusta koskevissa hakemuksissaan perustelleet sen tarvetta muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon, erityisesti erikoissairaanhoidon, suurella kasvulla, verotulojen vähäisyydellä ja niiden alenemisella, välttämättömillä korjausinvestoinneilla (esimerkiksi home- ja kosteusongelmien vuoksi), valtionosuusjärjestelmän kohdentumisongelmilla, epäedullisella väestörakenteella ja väestön määrän suurella muutoksella.
Korotusta myönnettäessä on kunnan kokonaistaloudellista tilaa arvioitu kuntien tilinpäätöstietojen perusteella. Yhtenäisten tilinpäätöstietojen käyttämisellä korotuksen pääasiallisena tarveharkinnan tietolähteenä varmistetaan kuntien mahdollisimman tasapuolinen käsittely.
Korotuksen tarveharkinnassa huomioidaan tilinpäätöstietojen lisäksi kuntien hakemusten yhteydessä toimittama aineisto sekä muut paikalliset erityisolosuhteet. Paikallisten erityisolosuhteiden ja kuluvan vuoden talouteen vaikuttavien tekijöiden huomioimista korotuksen tarveharkinnassa on käytetty, kun erityisperuste on todennettavissa taloudellisilla tunnusluvuilla. Viime vuosina erityisolosuhteiksi on katsottu muun muassa merkittävät valtionosuusmuutokset sekä muutokset kuntien veropohjassa, esimerkiksi äkillisten työpaikkamenetysten seurauksena. Harkinnanvaraisella korotuksella pystytään reagoimaan verotulojen laskuun verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta nopeammin, koska tasauksessa on kahden vuoden viive.
Vuoden 2014 talousarvioon on varattu 20 miljoonaa euroa harkinnanvaraisiin korotuksiin. Vuonna 2013 harkinnanvaraisia korotuksia myönnettiin 20 miljoonaa euroa ja korotusta sai 29 kuntaa. Maakunnittain tarkasteltuna edellä mainituista 29 kunnasta lukumääräisesti eniten saajia oli Varsinais-Suomessa (4), Etelä-Pohjanmaalla (4), Pirkanmaalla (3), Keski-Pohjanmaalla (3), Pohjois-Pohjanmaalla (3). Kanta-Hämeessä, Etelä-Karjalassa, Etelä-Savossa, Pohjanmaalla ja Kainuussa ei yksikään hakenut korotusta.
Harkinnanvaraiset valtionosuuden korotukset ovat kohdistuneet pääasiassa asukasluvultaan pieniin sekä syrjäisiin kuntiin. Vuosina 2003—2013 yhteensä vain 10 kuntaa on saanut harkinnanvaraista korotusta vähintään kuusi kertaa. Nämä kunnat ovat kaikki alle 7 000 asukkaan kuntia. Kaikkiaan 156 kuntaa 304:stä eli enemmistö kunnista ei ole saanut kertaakaan avustusta vuosina 2003—2013.
Myönnettyjen harkinnanvaraisten valtionosuuden korotusten yhteismäärää vähentää kaikille kunnille maksettavaa valtionosuutta, koska harkinnanvaraiselle valtionosuudelle ei ole erillistä määrärahaa, vaan se on osa kunnan peruspalvelujen valtionosuusmäärärahaa. Vähennys kohdistetaan kaikille kunnille asukasta kohden yhtä suurena. Vuonna 2014 vähennys on 0,93 euroa asukasta kohti.
Erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosia koskeva vähennys
Erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien perusteella kaikille kunnille maksettavia valtionosuuksia vähennetään 31§:n mukaan näiden lisäosien yhteismäärää vastaavalla euromäärällä vuosittain. Valtionosuuden vähennys on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Vuonna 2014 vähennys on 6,48 euroa asukasta kohden.
Perusopetuksen aloittamisen johdosta maksettavan rahoituksen vähentäminen
Lain 32 §:ssä säädetään rahoituksen järjestämisestä uudelle, kulttuuri- ja opetustoimen rahoituslaissa tarkoitetulle yksityiselle perusopetuksen järjestäjälle toiminnan aloittamiseen. Rahoituksesta säädetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 17 §:ssä. Tarkoituksena on taata yksityisen opetuksen järjestäjän toiminnan rahoitus aloittamisvuonna ja sitä seuraavana vuonna, jolloin järjestäjä ei ole vielä oikeutettu kotikuntakorvaukseen. Jotta rahoitus olisi neutraali valtio-kuntasuhteessa, vastaava määrä vähennetään kunnille maksettavista valtionosuuksista. Vähennys on asukasta kohden yhtä suuri kaikille kunnille. Opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokassa momentilla 29.10.30 ”Valtionosuus ja -avustus yleissivistävän koulutuksen käyttökustannuksiin” on vuosittain varattu määrärahaa uusien opetuksen järjestäjien toiminnan aloittamiseen ja vuosiluokkakohtaiseen laajenemiseen. Määrärahan tarve vaihtelee vuosittain sen mukaan, kuinka monta perusopetuksen järjestämislupaa valtioneuvosto kyseisenä varainhoitovuonna myöntää ja miten edellisinä vuosina luvan saaneet laajentavat toimintansa lupiensa rajoissa.
Järjestelmämuutoksen tasaus
Vuonna 2010 voimaan tullut valtionosuusjärjestelmän uudistus toteutettiin myös kuntien välillä kustannusneutraalisti. Tämän vuoksi 33 §:ssä säädettiin, että kunkin kunnan uuden järjestelmän mukaisia valtionosuuksia sekä esi- ja perusopetuksen kotikuntakorvauksia verrataan valtionosuuksiin, jotka kunta olisi saanut aikaisemmin voimassa olleessa järjestelmässä. Uuden ja vanhan järjestelmän erotus lisätään kunnan valtionosuuteen tai vähennetään kunnan valtionosuudesta ja otetaan pysyvästi huomioon muutoshetken suuruisena euromääränä maksettaessa kuntien valtionosuuksia tulevina vuosina.
Tasauksessa ei otettu huomioon erityisen harvan asutuksen, saaristoisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnille saamenkielisen väestön osuuden perusteella maksettavia valtionosuuden lisäosia eikä kunnille myönnettäviä harkinnanvaraisia valtionosuuden korotuksia.
Työmarkkinatuen ja toimeentulotuen huomioon ottaminen valtionosuudessa
Vuonna 2010 voimaan tulleen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 34§:ssä otetaan huomioon vuoden 2006 alusta toteutettu työmarkkinatuen ja toimeentulotuen rahoitusuudistus. Pykälä turvaa sanotun rahoitusuudistuksen kustannusneutraalisuuden toteutumisen kaikille kunnille niin, että uudistuksen kuntakohtaiset vaikutukset korvataan joko lisäämällä tai vähentämällä niiden valtionosuutta. Kompensaatiota koskevat laskelmat on tehty vuoden 2005 kustannustasossa niillä tiedoilla, jotka olivat työmarkkinatukea ja valtionosuutta koskevien päätösten perusteena vuonna 2003.
Kompensaatiota laskettaessa verrataan työmarkkinatuen ja toimeentulotuen uudesta rahoitusmallista kunnalle aiheutuvaa nettomenoa kunnalle perustoimeentulotuesta vuonna 2003 laskennallisesti aiheutuneisiin nettomenoihin valtionosuuden jälkeen lisättynä sillä valtionosuuden lisäyksellä, joka kunnalle olisi mainittuna vuonna tullut, jos verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen tasausraja olisi silloin ollut 90 prosentin sijasta 91 prosenttia ja kunnan valtionosuus sosiaali- ja terveydenhuoltoon olisi ollut 0,56 prosenttiyksikköä tuolloin voimassa ollutta valtionosuusprosenttia korkeampi.
Kuntakohtaista kompensaatiota laskettaessa kunnalle perustoimeentulotuesta aiheutuneena menona pidetään menoa, joka on 90 prosenttia kunnalle toimeentulotuesta aiheutuneista kokonaismenoista vuonna 2003.
Veroperustemuutosten huomioon ottaminen valtionosuudessa
Kuntien verotuloja vähentäviä veroperusteiden muutoksia on toteutettu muuttamalla kuntien veropohjaa sekä lisäämällä ja korottamalla kunnallisverotukseen kohdistuvia verovähennyksiä. Näiden toimenpiteiden kunnille aiheuttamia menetyksiä on korvattu kunnille eri vuosina eri tavoin.
Ansiotulojen verotusta on kevennetty sekä valtion tuloveroasteikon ja valtionverotuksen vähennysten muutoksin että lisäämällä ja korottamalla kunnallisverotuksen vähennyksiä. Alhaisilla tulotasoilla veronkevennykset on mahdollista toteuttaa vain kunnallisverotuksessa, koska valtionverotus ei koske pienimpiä tuloryhmiä. Kunnallisverotuksessa taloudelliselta merkitykseltään suurimmat muutokset ovat kohdistuneet ansio- ja eläketulovähennyksiin.
Hallitusohjelmien linjausten mukaisesti vähennykset kuntien veropohjassa tai verotulokertymässä on korvattu kunnille täysimääräisesti vuodesta 2003 alkaen. Vuosina 2003—2009 veromenetyksiä kompensoitiin valtionosuusjärjestelmässä pääasiallisesti nostamalla sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusprosenttia. Kuntakohtaisesti valtionosuuksien korotus oli asukaskohtaisesti tasasuuruinen.
Vuoden 2010 valtionosuusjärjestelmän uudistuksessa päädyttiin jatkamaan veroperustemuutosten kompensointia kunnille osana valtionosuusjärjestelmää, koska vaihtoehtoisia menetelmiä korvata veroperustemuutoksista aiheutuvat kuntien verotulomenetykset tai lisäykset suoraan verojärjestelmän sisällä ei ole pidetty käyttökelpoisina.
Yhteisöverokannan muutoksista aiheutuneita verotulomuutoksia on korvattu kunnille myös korottamalla kuntien jako-osuutta yhteisöveron tuotosta. Näin meneteltiin vuoden 2005 alusta. Toisaalta kunnille on maksettu määräaikaista korotettua yhteisöveron jako-osuutta vuoden 2008 taloudellisesta taantumasta lähtien.
Vuosina 2010—2014 veromenetykset on kompensoitu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 35 §:n mukaisesti kunnan peruspalvelujen valtionosuutta korottamalla. Valtionosuuden korotus ei kuitenkaan kuntakohtaisesti vastaa kunnille aiheutuvia verotulojen menetyksiä. Joillakin kunnilla valtionosuuskompensaatio muodostuu verotulojen menetyksiä suuremmaksi, kun taas toisilla verotulojen menetykset voivat olla huomattavastikin valtionosuuksien kautta saatavia kompensaatioita suuremmat. Tämän vuoksi pykälässä säädetään näiden muutoksien kuntien välisestä tasauksesta. Tasaus suoritetaan siten, että minkään kunnan tulot eivät muutu veroperustemuutosten vaikutuksesta.
Vastaavasti veroperustemuutosten aiheuttama kunnallisverojen lisäys otetaan lain mukaan huomioon valtionosuuden vähennyksenä.
Määräaikaiset valtionosuuden vähennykset ja lisäykset
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 36 §:ään on koottu sekä kuntien valtionosuuteen tehtävät määräaikaiset vähennykset että lisäykset. Pykälän luonteesta johtuen sen sisältöä on lain voimassaoloaikana muutettu vuosittain.
Valtion ja kuntien yhteisten tietojärjestelmien kehittämiskustannusten rahoittamiseksi valtionosuuteen on tehty vuodesta 2007 lähtien Suomen Kuntaliiton kanssa sovittu euromääräinen vähennys asukasta kohti. Vähennyksen suuruus on vaihdellut. Pykälän nykyisen 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään vuosina 2014–2017 vuosittain 1,57 euroa asukasta kohden (noin 8,5 miljoonaa euroa) valtion ja kuntien informaatioteknologian kehittämishankkeiden rahoittamiseksi. KuntaIT on käyttänyt määrärahan muun muassa kuntien informaatioteknologiaan kohdennettuihin, kuntien tietovarantojen hyväksikäytön edellytyksiä parantaviin kehittämishankkeisiin sekä tietoteknisten palveluiden järjestämiseen.
Kuntien valtionosuudesta on vähennetty asukaskohtaisesti samansuuruisin euromäärin myös kuntien osuus viranomaisverkon rahoittamisesta. Hanke on päättynyt, eikä valtionosuuksia ole käytetty tähän tarkoitukseen vuoden 2010 jälkeen.
Pykälän 3 ja 4 momenteissa säädetään valtionosuuden lisäyksistä, jotka perustuvat elatustukilain (580/2008) mukaisiin elatustuen takautumissaataviin ja takaisinperintään elatusvelvollisilta. Elatustukiuudistukseen liittyen kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen on lisätty vuosina 2011—2014 kaksi kolmasosaa siitä määrästä, jonka Kansaneläkelaitos saa perittyä kunnan elatustuen takaisinperintänä.
Elatustuen toimeenpano siirtyi Kansaneläkelaitokselle huhtikuussa 2009, jonka jälkeen se on huolehtinut elatustuen maksamisesta ja elatusavun perimisestä elatusvelvollisilta. Elatustukilain mukaan Kansaneläkelaitoksen maksaessa elatustukea elatusavun maksamisen laiminlyönnin takia, sille siirtyy oikeus (takautumissaatava) elatusapuun siltä osin kuin se vastaa maksettua elatustukea. Koska suurin osa takautumissaatavista koski ennen tehtävän Kansaneläkelaitokselle siirtymistä syntyneitä saatavia, elatustukilain 44 §:n mukaan kunnille korvattiin tästä aiheutuneita menetyksiä vuosittain viiden vuoden ajan. Samoin vuosina 2009—2014 kunnille korvattiin kaksi kolmasosaa määrästä, jonka Kansaneläkelaitos on perinyt takaisinperintänä elatusvelvollisilta.
Lisäksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta on vähennetty 0,19 euroa asukasta kohden vuonna 2010 julkisen hallinnon yhteispalvelusta annetun lain (223/2007) tarkoittaman yhteispalvelun rahoittamiseksi.
Vuonna 2013 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennettiin 0,37 euroa asukasta kohden kuntien yhdistymiseen liittyvien esiselvitysten ja metropolialuealuetta koskevien esiselvitysten rahoittamiseksi.
Uusia kohteita, joiden rahoittamiseksi kuntien valtionosuuksia vähennetään vuonna 2014, ovat kuntien pelastustoimen ja ensihoidon tietojärjestelmän yhdistäminen turvallisuusverkkoon (0,28 euroa/asukas), opiskelijavalintajärjestelmä (0,53 euroa/asukas) ja lääkintä- ja lääkärihelikopteritoiminta (4,10 euroa/asukas).
Vuoden 2014 alusta kuntien peruspalvelujen valtionosuuslakiin lisättiin uusi 35 a §. Sen mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen lisätään jäteveron tuottoa vastaava euromäärä, joka on tällä hetkellä 70 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä lisäys maksetaan kaikille kunnille samansuuruisena 12,97 euroa asukasta kohden.
Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuus
Koska esi- ja perusopetuksen valtionosuudet maksetaan kunnille kunkin kunnan oppilasikäluokan perusteella, lain 37 §:ssä säädetään esi- ja perusopetuksen järjestäjän oikeudesta saada kotikuntakorvaus oppilaan kotikunnalta silloin, kun oppilas saa opetusta muualla kuin omassa kunnassaan (toisen kunnan, kuntayhtymän, valtion tai yksityisen ylläpitämässä peruskoulussa). Kotikuntakorvausoikeus määräytyy sen mukaan, missä oppilas saa esi- ja perusopetusta varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa. Kotikuntakorvausjärjestelmä tarjoaa mahdollisuuden oppilaitoksen valintaan.
Jos opetuksen järjestäjän toiminta siirtyy varainhoitovuonna toiselle opetuksen järjestäjälle, uudella opetuksen järjestäjällä on oikeus saada kotikuntakorvaus samoin perustein kuin sillä, jonka toimintaa opetuksen järjestäjä tosiasiallisesti jatkaa.
Kotikuntakorvaukset otetaan huomioon valtionosuuksien maksamisen yhteydessä keskitetysti. Kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien tulee tämän vuoksi toimittaa valtiovarainministeriölle tiedot kotikuntakorvaukseen oikeuttavien oppilaiden määrästä, iästä sekä kotikunnista. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa kotikuntakorvaukset kunnille ja muille opetuksen järjestäjille valtionosuuksien maksamisen yhteydessä.
Kotikuntakorvauksen määräytyminen
Kotikuntakorvaus määräytyy kunnan esi- ja perusopetuksen laskennallisten kustannusten perusteella erikseen 6-, 7—12- ja 13—15-vuotiaille.
Kotikuntakorvauksen perusosa lasketaan jakamalla kunnan esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset kunnan painotetulla 6—15-vuotiaiden määrällä. Kunnan painotettu 6—15-vuotiaiden määrä saadaan kertomalla kunnan 6-vuotiaiden määrä luvulla 0,91, 7—12-vuotiaiden määrä luvulla 1,0, 13—15-vuotiaiden määrä luvulla 1,35 ja laskemalla näin saadut tulot yhteen.
Oppilaan iän mukainen kotikuntakorvaus saadaan kertomalla kotikuntakorvauksen perusosa seuraavasti:
| Ikä | Kerroin |
| 6-vuotias | 0,91 |
| 7—12-vuotias | 1,00 |
| 13—15-vuotias | 1,35 |
Opetuksen järjestäjien kotikuntakorvaus on porrastettu. Perusopetuksen järjestäjän kotikuntakorvauksen suuruus määräytyy oppilaan kotikunnan laskennallisten kustannusten perusteella. Jos yksityinen opetuksen järjestäjä on saanut opetuksen järjestämisluvan heinäkuun 31 päivän 1998 jälkeen, opetuksen järjestäjän kotikuntakorvaus on 90 prosenttia edellä tarkoitetusta kotikuntakorvauksesta. Vähennys perustuu siihen, että kunnalla on perusopetuslain mukaan yksityistä opetuksen järjestäjää laajempi vastuu perusopetuksen järjestämisestä muun muassa siten, että kunnilla on oltava valmius osoittaa koulupaikka jokaiselle sen alueella olevalle oppivelvolliselle.
Jotta kotikuntakorvaus olisi kuntien tiedossa, valtiovarainministeriö päättää kunkin kunnan kotikuntakorvauksen perusosan euromäärästä varainhoitovuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä.
Pykälässä säädetty kotikuntakorvauksen määräytymistapa tai maksuvelvollisuus ei ole kuitenkaan pakottava säännös. Kunnat voivat sopia keskenään tai muun opetuksen järjestäjän kanssa kotikuntakorvauksesta toisin kuin 37 §:ssä säädetään.
Kotikuntaa vailla olevan kotikuntakorvaus
Lain 39 §:n mukaan valtio on velvollinen suorittamaan opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen, jos oppilaalla ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikuntakorvauksen peruste määräytyy sen kunnan mukaan, jossa opetuksen järjestäjän opetus pääasiassa järjestetään.
Yksityiselle koulutuksen järjestäjälle, jolle on määrätty erityiseksi koulutustehtäväksi järjestää perusopetusta muulla kuin suomen tai ruotsin kielellä, kotikuntakorvaus niistä oppilaista, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa, on 57 prosenttia 1 momentissa tarkoitetusta kotikuntakorvauksesta.
Kotikuntakorvaus oppilaan kotikunnan ollessa Ahvenanmaan maakunnassa
Jos oppilaalla on kotikunta Ahvenmaan maakunnassa sijaitsevassa kunnassa, kotikuntakorvauksen maksaa 40 §:n mukaan valtio. Kotikuntakorvauksen peruste määräytyy sen kunnan mukaan, jossa opetuksen järjestäjän opetus pääasiassa järjestetään. Säännös vastaa Ahvenmaan maakunnan ja opetus- ja kulttuuriministeriön tekemää sopimusta.
Sairaalaopetuksen, koulukotiopetuksen ja lastensuojelun vuoksi sijoitetun oppilaan kotikuntakorvaus.
Näissä tapauksissa kotikuntakorvaus määräytyy lain 41 §:n mukaan hoitopäivää tai koulun työpäivää kohden laskettujen keskimääräisten todellisten kustannusten perusteella. Keskimääräistä kotikuntakorvausta laskettaessa otetaan huomioon vähennyksenä opetuksen järjestäjän saamat kotikuntakorvaukset sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukainen koulukotikorvaus, lisäopetuksen rahoitus ja pidennetyn oppivelvollisuuden rahoituksen korotus. Koulukotien kotikuntakorvaus ei ole osa lastensuojelun kustannuksia. Näitä kotikuntakorvauksia ei oteta huomioon maksettaessa kotikuntakorvauksia keskitetysti valtiovarainministeriön keräämien tietojen perusteella.
Kunnat voivat keskenään tai muun opetuksen järjestäjän kanssa sopia kotikuntakorvauksesta toisin kuin 41§:ssä säädetään.
2.12 Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus sekä valtion ja kuntien välinen kustannustenjako
Valtionosuusperusteista säätäminen
Valtionosuustehtävien perushinnoista säädetään 54 §:n mukaan vuosittain valtioneuvoston asetuksella. Perushintaa säädettäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laadussa ja laajuudessa tapahtuneet muutokset, kustannustason muutokset, varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden toteutuneen kustannustason arvioidun muutoksen mahdollinen korjaus sekä mahdollisen kustannustenjaon tarkistuksen vaikutukset. Pykälässä tarkoitetut perushinnat ovat:
1) yleisen osan perushinta;
2) sosiaalihuollon ikäluokkapohjaiset perushinnat;
3) työttömyyskertoimen perushinta;
4) työttömien määrän perushinta;
5) lastensuojelun perushinta;
6) vammaisia koskeva perushinta;
7) terveydenhuollon ikäluokkapohjaiset perushinnat;
8) sairastavuuden perushinta;
9) esi- ja perusopetuksen perushinta;
10) yleisten kirjastojen perushinta;
11) taiteen perusopetuksen perushinta; sekä
12) yleisen kulttuuritoimen perushinta.
Samassa asetuksessa taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen perushinta säädetään valtion talousarvion rajoissa.
Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus
Sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen, kirjaston, taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen tehtävillä on sama yhteinen valtionosuusprosentti, josta säädetään 55 §:ssä. Valtionosuusprosenttia muutetaan kustannustenjaon tarkistuksen perusteella määrävuosin sekä kuntien tehtävien laadun tai laajuuden muutoksen perusteella. Vuosina 2012—2015 valtionosuusprosenttia on päätetty alentaa myös valtiontalouden tasapainotussyistä. Vuonna 2014 valtionosuusprosentti on 29,57 ja kuntien omarahoitusosuus 70,43 prosenttia.
Laissa säädetty valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa koko maan tasolla, eikä yksittäisten kuntien saamaa valtionosuutta.
Laissa on kaksi poikkeusta yllä mainitusta valtionosuusprosentista. Valtionosuusprosentti kunnille vuodesta 2010 lähtien annettavissa uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä on 50 prosenttia. Lisäksi ikääntyvän väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetussa laissa tarkoitettujen tehtävien valtionosuusprosentiksi on säädetty 54,3.
Kunnan omarahoitusosuus
Kunnan omarahoitusosuus on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden saadaan vähentämällä kaikkien kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennallisten kustannusten sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen laskennallisten määräytymisperusteiden yhteismäärästä valtionosuusprosentin mukainen osuus ja jakamalla näin saatu euromäärä maan asukasmäärällä. Vuonna 2014 kuntien omarahoitusosuus on 3 282,99 euroa asukasta kohti.
Valtionosuustehtävän ja kustannustentason muutos
Vuosittain peruspalvelujen valtionosuuksien perushinnoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Perushintojen määräytymisessä otetaan 57 §:n mukaisesti huomioon valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutokset ja uudet valtionosuustehtävät, jos ne aiheutuvat valtionosuustehtävää koskevasta laista tai asetuksesta sekä lakiin tai asetukseen perustuvasta viranomaisen määräyksestä tai valtion talousarviosta.
Perushintoja tarkistetaan vuosittain hintaindeksillä, josta säädetään erikseen tarkemmin asetuksella. Hintaindeksi perustuu sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen käyttömenoilla painotettuun kustannustason muutokseen. Tilastokeskus laskee hintaindeksin asetuksessa säädetyllä tavalla.
Kustannustenjaon tarkistaminen
Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan 58 §:n mukaisesti ensinnäkin laskennallisten kustannusten ja toteutuneiden kustannusten vastaavuus. Jos laskennalliset kustannukset eroavat toteutuneista kustannuksista, perushinnat ja rahoitus tarkistetaan toteutuneiden kustannusten mukaisiksi ja valtionosuusprosentti määritetään kokonaisarvioinnin pohjalta. Kustannustenjaon tarkistus suoritetaan joka neljäs vuosi.
Kustannustenjaon tarkistusmenettely koostuu kahdesta osasta: peruspalvelujen valtionosuuden perusteena olevien laskennallisten kustannusten ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain esi- ja perusopetuksen järjestämiseen liittyvän rahoituksen tarkistamisesta sekä valtionosuusprosentista säätämisestä. Laskennalliset kustannukset sekä rahoitus tarkistetaan vastaamaan toteutuneita kustannuksia sekä valtionosuusprosentti määritetään kokonaisarvioinnin perusteella.
Kustannustenjaon tarkistus koskee sosiaali- ja terveydenhuollon perushintoja, esi- ja perusopetuksen perushintaa sekä yleisten kirjastojen perushintaa. Lisäksi tarkistus koskee opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisen lisäopetuksen, pidennetyn oppivelvollisuuden, sisäoppilaitosmuotoisen ja koulukodissa järjestettävän perusopetuksen rahoitusta.
Valtionosuusprosentin määritys tapahtuu kokonaisarvioinnin pohjalta ja siinä otetaan huomioon useita eri tekijöitä, kuten rahoituksen riittävyys lakisääteisten kunnallisten palveluiden järjestämiseen, määrittelyhetkellä voimassa oleva valtionosuusprosentti, palveluiden kehittämistarpeet, peruspalvelujen kustannuskehitykseen vaikuttaneet tekijät, valtion toimenpiteiden johdosta muuttuneet kuntien kustannukset tai rahoitus, vallitseva valtion ja kuntien taloudellinen tilanne sekä tulevien vuosien näkymät ja haasteet. Edellinen kustannustenjaon tarkistus on suoritettu vuonna 2012.
Kustannustenjaon tarkistuksessa huomioon otettavat käyttökustannukset
Lain 59 §:ssä määritetään tarkemmin kustannustenjaon tarkistuksessa huomioon otettavat käyttökustannukset. Kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään perusteena Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastoista saamia sekä opetus- ja kulttuuriministeriön esi- ja perusopetuksesta keräämiä kustannustietoja. Tarkistuksessa käytetään varainhoitovuotta edeltäneen kolmannen vuoden lopullisia tietoja toteutuneista kustannuksista.
Kustannustenjaon tarkistus koskee lain 1 §:ssä tarkoitettujen valtionosuustehtävien järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia lukuun ottamatta niitä tehtäviä, jotka ovat nykyisinkin kustannustenjaon tarkistuksen ulkopuolella. Kustannustenjaon piiriin kuuluvien valtionosuustehtävien kustannukset ovat 13, 14, 22 ja 23 §:ssä tarkoitettujen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä esi- ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennallisten kustannusten perusteena olevia kustannuksia.
Kustannustenjaon ulkopuolella ovat taiteen perusopetus, kuntien kulttuuritoiminta, aamu- ja iltapäivätoiminta, maahanmuuttajien valmistava opetus, opetustuntimäärään perustuva taiteen perusopetus, kotihoidontuen kunnallinen lisä, perustoimeentulotuen kustannukset sekä osittain terveydenhuollon opetuksen ja tutkimuksen ja kuntouttavan työtoiminnan kustannukset.
Kustannustenjaon tarkistus ei koske sellaisia valtionosuusperusteita, joiden pohjana ei ole laskennallisia kustannuksia eli yleistä osaa, taiteen perusopetuksen, yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteita eikä harvan asutuksen, saaristokunnan sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosaa.
Käyttökustannuksina ei oteta huomioon sellaisia perustamishankkeiden kustannuksia, joiden kokonaiskustannukset ylittävät opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 32 §:n perusteella säädetyn tai sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa perustamishankkeille säädetyn vähimmäisneuromäärän. Opetustoimen perustamishankkeita koskevan rahoituksen muuttuminen avustuksiksi ei vaikuta siten kustannuspohjaan. Oppilaitosten ja kirjastojen perustamishankkeisiin voidaan myöntää avustuksia hankkeille, joiden kokonaiskustannukset ovat vähintään 400 000 euroa. Sosiaali- ja terveydenhuollossa voidaan myöntää avustusta perustamishankkeille, joiden kokonaiskustannukset ovat vähintään 300 000 euroa. Siltä osin kuin hankkeen kokonaiskustannukset alittavat mainitun euromäärän, kustannukset voidaan ottaa nykyiseen tapaan huomioon käyttökustannuksina.
Käyttökustannuksena ei oteta huomioon myöskään maa-alueen hankkimisesta tai vuokraamisesta aiheutuvia kustannuksia, tavaran ja palvelujen hankintahintaan sisältyvää arvonlisäveroa, lainojen hoitokustannuksia, korkoja eikä laskennallisia poistoja. Kustannuksia, joihin myönnetään erikseen lakiin tai talousarvioon perustuvaa rahoitusta esimerkiksi avustuksina, ei katsota kustannustenjaon piiriin kuuluviksi käyttökustannuksiksi. Säännöksellä vältetään valtion kaksinkertainen rahoitus samaan tehtävään.
Sellainen valtionavustus, joka edellyttää kunnan rahoitusosuutta, otetaan tarkistuksessa huomioon niin, että tehtävää koskevat kustannukset otetaan kokonaan pois kustannustenjaon piiristä. Tällaisia ovat esimerkiksi toiminnan kehittämishankkeet. Muiden harkinnanvaraisten avustuksien myöntämisen lähtökohta on, ettei valtionosuustehtävien käyttökustannuksiin myönnetä avustusta, vaan pysyvää toimintaa rahoitetaan valtionosuusjärjestelmän kautta. Jos toimintaa tuetaan avustuksella esimerkiksi siksi, että näin voidaan kohdentaa rahoitusta tarkemmin, avustus vähennetään nettomääräisenä. Jos avustus on harkinnanvarainen eikä edellytä kunnan osuutta, avustus otetaan huomioon poistamalla se käyttökustannuksista avustuksen suuruisena. Tällaisia ovat muun muassa yksityisille opetuksen järjestäjille myönnettävät harkinnanvaraiset avustukset ja avustukset ryhmäkoon pienentämiseksi.
Sosiaali- ja terveydenhuollon tai muita valtionosuustehtävien asiakasmaksuja, ei oteta huomioon kustannustenjaon tarkistuksessa, vaan käyttökustannukset otetaan huomioon bruttoperiaatteen mukaisesti.
Sosiaali- ja terveydenhuollon hallintokustannukset ovat kokonaisuudessaan mukana kustannustenjaon tarkistuksessa käyttökustannuksina, mutta opetus- ja kirjastotoimen hallintokustannuksina otetaan huomioon vain rehtoreiden, oppilaitoskohtaisten johtokuntien sekä opetus- ja kirjastotoimesta vastaavan lautakunnan kustannukset 59 §:ssä säädetyllä laskumenetelmällä.
Käyttökustannukset, joihin myönnetään rahoitusta Euroopan yhteisöjen talousarviosta, saadaan lukea rahoitettaviksi käyttökustannuksiksi siltä osin kuin Euroopan yhteisöjen talousarviosta myönnettävä ja sitä vastaava valtion talousarvion mukainen erillinen kansallinen rahoitus ei niitä kata.
2.13 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely ja yhteistoiminta-avustus
Arviointimenettely ja sen ehdot
Alun perin säännös erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien arviointimenettelystä sisältyi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 9 §:ään. Tämä niin sanottu kriisikuntasäännös siirrettiin sisällöltään muuttumattomana kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ään vuoden 2011 alusta lähtien. Sen mukaan kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhtyä toimiin palveluiden edellytysten turvaamiseksi, jos rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat kunnan talouden tunnusluvut ovat olennaisesti ja toistuvasti koko maan vastaavia tunnuslukuja heikommat ja ne ovat kahtena vuonna peräkkäin alittaneet valtioneuvoston asetuksella säädetyt raja-arvot.
Selvitys tehdään arviointiryhmässä, jonka jäsenistä yhden nimeää valtiovarainministeriö ja yhden asianomainen kunta. Lisäksi ministeriö nimeää kuntaa kuultuaan arviointiryhmän puheenjohtajaksi mainituista tahoista riippumattoman henkilön. Arviointiryhmä tekee ehdotuksen kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Kunnanvaltuuston on käsiteltävä arviointiryhmän toimenpide-ehdotukset ja saatettava niitä koskeva päätös ministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Lain mukaan ministeriö tekee arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten ja kunnanvaltuuston päätösten perusteella ratkaisun kuntajakolaissa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen tarpeellisuudesta kuntajaon muuttamiseksi. Vuonna 2013 annetulla kuntarakennelain (1698/2009) 18 § 3 momentin muutoksella valtioneuvostolle säädettiin lisäksi toimivalta päättää kriisikunnan liittämisestä eräissä tapauksissa vastoin kunnanvaltuuston kantaa.
Valtioneuvoston asetuksella (205/2011) kunnan talouden tunnuslukujen eräistä raja-arvoista säädetään kunnan arviointimenettelyn aloittamisesta, jos sen taseen kertynyt alijäämä on vähintään 1 000 euroa asukasta kohti ja edellisenä vuotena vähintään 500 euroa asukasta kohti.
Arviointimenettelyn käynnistämisen vaihtoehtoiset raja-arvot, joista jokaisen tulee täyttyä kahtena peräkkäisenä vuotena, ovat seuraavat:
1) Vuosikate ilman harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta on negatiivinen
2) Lainakanta ylittää maan keskiarvon vähintään 50 prosenttia;
3) Taseessa on kertynyttä alijäämää;
4) Tuloveroprosentti on vähintään 0.5 prosenttiyksikköä korkeampi kuin koko maan painotettu keskiarvo;
5) Kunnan omavaraisuusaste on alle 50 prosenttia; sekä
6) Kunnan suhteellinen velkaantuneisuus on vähintään 50 prosenttia.
Arviointimenettelyä koskevan säännöksen voimaantulon eli vuoden 2007 jälkeen arviointi on tehty yhteensä 30 kunnassa. Raja-arvot on täyttänyt yhteensä 45 kuntaa. Arviointia ei ole kuitenkaan käynnistetty tai se on keskeytetty, mikäli kunta on tehnyt yhdistymispäätöksen. Näitä kuntia on yhteensä 15. Toisaalta yhdistymistä ratkaisuna rajoittaa se, että talousvaikeudet ovat alueellisia ja koskevat yleensä myös arviointimenettelyn kohteena olevan kunnan naapurikuntia.
Arviointimenettelyssä palvelujen edellytysten turvaamiseen on tähdätty laatimalla kunnalle arviointiryhmän esityksenä talouden tasapainotusohjelma, johon kunnat ovat valtuuston päätöksellä sitoutuneet. Koska arviointikriteerit täyttävät kunnat ovat erityisissä taloudellisissa vaikeuksissa, niitä on useissa tapauksissa myös arviointiprosessissa tuettu myöntämällä peruspalvelujen valtionosuuden korotusta. Valtionosuuden korotuksen myöntämisen ehtona on peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaan se, että kunta on hyväksynyt suunnitelman taloutensa tasapainottamiseksi toteutettavista toimenpiteistä.
Yhteistoiminta-avustus
Yhteistoiminta-avustuksesta on säädetty 67 §:ssä määräaikaisena vuosille 2010—2012. Tätä avustusta myönnettiin käytännössä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteita tukevaan kuntien väliseen palveluprosessien ja -tuotannon kehittämiseen ja tehostamiseen. Tuettavalta kehittämistoiminnalta edellytettiin, että se on valtakunnan tasolla merkittävää. Yhteistoiminta-avustuksena on säädöksen voimassaoloaikana jaettu vuosittain noin miljoona euroa yhteensä 14 hankkeelle. Avustuksia ei ole myönnetty vuoden 2012 jälkeen.
Johdanto
Valtionosuuksien tarkoituksena kaikissa pohjoismaisissa järjestelmissä on turvata se, että kunta pystyy järjestämään asukkailleen samantasoiset palvelut riippumatta esimerkiksi asukkaan tulotasosta tai niistä objektiivisista rakenteellisista tekijöistä, jotka vaikuttavat kunnan kustannuksiin ja joihin kunta ei itse välttämättä voi vaikuttaa. Tällaisia tekijöitä ovat mm. asukaskohtainen verotulo, väestön ikärakenne ja kunnan rakenteelliset ominaisuudet kuten pinta- ala, asukastiheys ja asutusrakenne.
Pohjoismaiden valtionosuusjärjestelmillä on yhteisiä rakenteellisia piirteitä. Samankaltaisuuden taustalla ovat pääosin samansisältöinen kuntien laaja tehtäväkenttä, perusteiltaan samantyyppinen tulorakenne ja omaan verotusoikeuteen perustuva laaja itsehallinto.
Suomen erityispiirre Ruotsiin, Norjaan ja Tanskaan verrattuna on paikallisen ja alueellisen hallinnon yksiportaisuus. Vain kunnanvaltuustot valitaan suorilla vaaleilla. Muissa pohjoismaissa osa kuntien tehtävistä hoidetaan maakuntatasolla. Ruotsissa maakunnalla on myös verotusoikeus.
Yksityiskohdissa ja perusteiden lukumäärässä järjestelmillä on eroja. Yhteistä ovat mekanismit, joissa tasoitetaan sekä palvelujen tuotantokustannuksia että kuntien omien verotulojen eroista johtuvia verotulojen ja valtionosuuksien yhteismäärän eroja.
Keskeisimmät kustannusten tasauksen perusteet ovat ikärakenne, sosioekonomiset tekijät sekä maantieteeseen ja asutusrakenteeseen liittyvät perusteet. Niitä täydentävät muut erityisperusteet, joiden lukumäärä kuvaa myös maan järjestelmän yksinkertaisuutta ja läpinäkyvyyttä.
Verotulojen eroja tasoitetaan vertaamalla kunnan laskennallisia verotuloja koko maan keskimäärään ja sen perusteella määriteltyyn tasausrajaan. Kunnan tasausprosentti määrittelee valtionosuuksiin tehtävän lisäyksen tai vähennyksen määrän. Vuosittainen verotulon muutos lisää tai vähentää valtionosuutta. Tasausprosentit ja tasausrajat vaihtelevat maittain.
Sekä tulojen että kustannusten tasaukset voivat olla kunta- valtiosuhteessa neutraaleja eli ne eivät muuta valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa. Valtionosuusperusteiden määrä ei näytä olevan sidoksissa esimerkiksi kuntien lukumäärään tai kuntarakenteeseen eikä tapoihin kuntien välisen yhteistoiminnan järjestämiseksi.
Esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa maakuntia käsitellään valtionosuuksien saajina yleensä samoin periaattein kuin kuntia. Valtionosuuskriteeri lasketaan kunnan sijasta maakuntakohtaisena tai myös maakunta voi olla verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen piirissä.
Valtionosuusjärjestelmien erojen taustalla ovat muutkin tulorakenne-erot, esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa omien verotulojen osuus kokonaistuloista on yli puolet, Suomessa noin puolet. Ruotsissa kuntien verotulot koostuvat pääosin palkkatuloista, yhteisöveron ja kiinteistöveron veronsaaja on valtio. Poikkeuksen muodostaa asuntojen kiinteistövero, jonka veronsaaja on Ruotsissa ollut vuodesta 2008 lähtien kunta.
Tulojen tasaustarve riippuu mm. kuntien omien verotulojen vaihteluvälin suuruudesta ja verotulojen merkityksestä koko tulorahoituksessa. Kaikissa maissa on ollut tai on harkinnanvarainen tuki talousvaikeuksissa oleville kunnille. Ruotsissa tämän tyyppisestä tuesta luovuttiin vuonna 2007. Kuntien perimät maksut eivät vaikuta valtionosuuksiin.
Kustannusten tasaukseen perustuvat valtionosuudet ovat laskennallisia ja perustuvat keskimääriin, eivät kunnan todellisiin menoihin tehtävän hoitamisessa. Suomessa on tasasuuruinen kunnan omarahoitusosuus. Valtionosuus muodostuu vähentämällä kunnan laskennallisista peruspalvelumenoista kaikissa kunnissa asukaskohtaisesti yhtä suuri kunnan rahoitusosuus.
Kunnat voivat yleensä päättää laajemmin menotasostaan kuin tuloistaan, esimerkiksi Suomessa tulojen sääntelyn keskeisin keino on käytännössä vain veroprosenteista päättäminen. Toisaalta menotasoa sääntelee palvelujen kysyntä sekä kuntien tehtäviä ja velvoitteita koskeva lainsäädäntö.
Voidaan arvioida, että kustannuksia koskeva tasaus on tulotasausta alttiimpi menokasvulle, ja voi siten lisätä tehottomuutta. Lisäksi kustannusten tasaus on yleensä tulojen tasausta monimutkaisempi, lukuisiin tekijöihin perustuva ja heikosti läpinäkyvä. Käytännössä molempia järjestelmiä tarvitaan. Kustannusten tasauksen monimutkaisuus lisää esimerkiksi tilastoviivettä laskentatiedoissa. Yleinen sääntö on kahden vuoden tilastoviive. Sitä on vaikea lyhentää monimutkaistamatta laskentaa.
Edelleen voidaan arvioida, että mitä vähemmän kustannusten tasausperusteita on, sen tehokkaampi järjestelmä on. Toisaalta tällöin perusteiden kuntakohtainen osuvuus heikkenee. Tämä voi johtaa laajaan kunnallisveroprosenttien vaihteluväliin, jos kunta ei voi itse vaikuttaa palvelujen kysyntään ja kustannuksiin. Kustannusten hallittavuus riippuu kuitenkin aina sekä järjestelmän rakenteesta että kunnan omista päätöksistä.
Muuhun Eurooppaan verrattuna kaikissa Pohjoismaissa paikallishallinnon menot suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat suhteellisen korkeat, erityisesti Ruotsissa ja Tanskassa. Norjassa osuutta alentaa sairaaloiden kuuluminen valtion vastuulle.
Ruotsi
Ruotsissa on kaksiportainen paikallishallinto, 290 kuntaa ja 20 maakuntaa. Maakunnat vastaavat terveyden- ja sairaanhoidosta, kunnat sosiaalipalveluista ja opetuksesta. Maakuntia kohdellaan valtionosuusjärjestelmässä samoin kuin kuntia, siten maakuntakohtaiset kriteerit lisäävät tai vähentävät valtionosuuksia.
Viimeisin laaja järjestelmän uudistus on tehty vuoden 2005 alusta, sitä on myöhemmin osin muutettu, siirtymäkausi säädettiin vuosille 2005—2010.
Järjestelmä koostuu tulontasauksesta, kustannustentasauksesta, rakenneavustuksesta, siirtymätasauksesta ja säätelytuesta. Suurin osa, vuonna 2013 noin 88 miljardia kruunua käytetään tulontasaukseen, toiseksi suurin osa, lähes 9 miljardia kruunua kustannustentasaukseen, muihin eriin käytetään kuhunkin hieman yli 2 miljardia kruunua.
Valtio rahoittaa pääosin tulontasauksen, joka on kunnissa ja maakunnissa perusteiltaan samanlainen. Kustannusten tasaus rahoitetaan kuntien kesken.
Koska noin 70 % kuntien ja maakuntien kustannuksista rahoitetaan kunnallisverolla, tulontasauksella on olennainen merkitys. Ilman tasausta veroprosenttien vaihteluväli kunnissa olisi ollut 12—26.
Tulojen tasauksessa ns. tasausraja on 115 % koko maan keskimääräisestä laskennallisesta verotulosta. Tämä raja on ulotettu vuoden 2012 alusta koskemaan myös maakuntia, joiden tasauksessa otetaan huomioon alueelliset veropohjaerot. Tasaus on kunnan oman laskennallisen veropohjan ja tasausrajan erotus. Niin sanottu tasausvähennysprosentti on sekä kunnille että maakunnille 85 %. Tasausvähennys kohdistuu kuntiin ja maakuntiin, joiden veropohja ylittää 115 % maan keskimääräisestä laskennallisesta verotulosta. Kunnilla, joille myönnetään tasauslisää, prosenttiraja on 95 koko maan keskimääräisestä laskennallisesta verotulosta, maakunnilla prosenttiraja on 90 %.
Koska tasausvähennykset ovat vain pieni osa tasauslisistä, valtio rahoittaa suurimman osan tasauksesta. Tasausvähennys kohdistui siirtymävaiheessa kolmeentoista kuntaan ja yhteen maakuntaan.
Kustannusten tasauksen tarkoituksena on tasoittaa rakenteellisia tarve- ja kustannuseroja sekä kuntien että maakuntien välillä. Tavoitteena ei ole tasata eroja, jotka liittyvät valittuun palvelutasoon, laatuun, maksujen tasoon tai tehokkuuteen.
Kustannusten tasausperusteita on seuraavissa tehtäväluokissa: lasten iltapäivätoiminta, esiopetus ja peruskoulu, lukiot, yksilö- ja perhehuolto, ulkomaalaistaustaiset lapset ja nuoret, vanhustenhuolto, väestönmuutos, asutusrakenne, palkkakustannukset, maakuntien terveyden ja - sairaanhoito sekä palkkakustannukset.
Vertailu perustuu niin sanottuun standardikustannukseen. Tällöin verrataan kunnan tai maakunnan laskennallista kustannusta vastaavaan keskimäärään, erotus kompensoidaan tai peritään valtiolle nollasummaperiaatteella. Näin ollen maksetut tasauslisät ovat perittävien tasausvähennysten suuruiset koko maan tasolla. Kustannusten tasausjärjestelmään kuuluu myös joukkoliikenne.
Kustannusten tasauksen kriteerejä ovat mm: ikäryhmät, esikoululaisten määrä, kotihoidossa olevien lasten määrä, verokertymä, työssäkäyvien tai vähintään 28 tuntia viikossa opiskelevien äitien ja isien osuus, taajamissa asuvien määrä, 7-15 ikäisten osuus, 7 —15 ikäisten Ruotsin, Norjan tai Tanskan ulkopuolella syntyneiden osuus, pienten koulujen lisäkustannus, koulukyydit, 16 -18 ikäisten osuus, päivittäisten matkojen lisäkustannus, opetusaloittaiset yksikköhintaerot, yksinhuoltajaperheissä asuvien 0—12 ikäisten osuus, huostaan otettujen 15—17 ikäisten osuus, pohjoismaiden tai EU:n ulkopuolella syntyneiden 16—19 ikäisten osuus, työttömyyskorvausta vailla olevien työttömien osuus, 18—44 ikäisten naispuolisten yksinhuoltajien osuus, 25—64 ikäisten miesten osuus, sukupuoli eri ikäryhmissä, etninen tausta, vanhusten kotipalvelu harvaan asutuilla alueilla, väestönmuutos, asutusrakenne, ilmastotekijä, lämmityskustannukset, palkkauskustannusten erot, terveyden- ja sairaanhoidon yhdeksän sairausryhmää, harva asutusrakenne, joukkoliikenne, harvan asutuksen asukkaiden osuus ja työperäinen pendelöinti kuntarajan yli.
Rakenneavustus perustuu elinkeinoelämän ja työllisyyden edistämiseen tai heikkoon väestökehitykseen ja sitä myönnetään myös muutamille maakunnille. Avustus on irrotettu kustannusten tasausjärjestelmästä.
Sääntelytuen tarkoituksena on kontrolloida valtionosuuksien kokonaismuutosta. Muutokset johtuvat erityisesti kuntien verotuloista, jotka ovat tulontasauksen pohjana ja joiden kehitystä ei ennalta tiedetä. Tukeen tarvittava rahamäärä saadaan laskemalla maksetut valtionosuudet ja valtion hyväksi laskettavat valtionosuusvähennykset yhteen. Erotus, etumerkistä riippuen, joko peritään tasasuuruisena kunnilta ja maakunnilta tai maksetaan niille.
Parlamentaarinen komitea jätti keväällä 2011 ehdotuksen järjestelmän uudistamiseksi. Ehdotus koskee pääasiassa kustannusten tasausta, mutta komitea on ehdottanut myös eräitä muita muutoksia, jotka koskevat muun muassa tulojen tasausta. Valtiovarainministeriö on joulukuussa 2012 esittänyt tasausvähennysprosentin alentamista 60 prosenttiin niiltä kunnilta ja maakunnilta, joiden valtionosuutta vähennetään tulontasauksen perusteella. Hallituksen tarkoituksena on syyskuussa 2013 laatia esitys, joka pohjautuu parlamentaarisen komitean ja valtiovarainministeriön esityksiin, voimaatuloajankohtana vuoden 2014 alku.
Norja
Norjassa on 428 kuntaa ja 19 maakuntaa. Merkittävä hallinnollinen muutos tehtiin 2002, jolloin keskussairaalat siirrettiin valtiolle, muutoin kuntien tehtävät ovat suunnilleen samat kuin Suomessa. Vuonna 2012 kunnille säädettiin osittaista rahoitusvastuuta erikoissairaanhoidossa. Oslo on kunta, jolla on myös maakunnallisia tehtäviä. Kunnilla on oikeus verottaa tuloja, varallisuutta ja kiinteistöjä. Kuntien yhteisövero- osuudesta luovuttiin 2009. Maakunnat voivat periä vain kunnallisveroa. Esimerkiksi vuodelle 2009 kunnille säädettiin veroprosenttikatoksi 15.45 %. Kaikki kunnat perivät kunnallisveroa maksimiprosentin mukaan. Katto säädetään vuosittain.
Kuntien tuloista noin 37 % on valtionosuuksia. Niistä noin 80 % on yleistä valtionosuutta, pieni osa on korvamerkittyjä, esimerkiksi päivähoidossa, vanhustenhuollossa, vammaishuollossa ja maahanmuuttajiin liittyvässä rahoituksessa.
Kuntalaissa on kuntiin kohdistuvaa yksityiskohtaista säätelyä koskien mm. budjetointia, raportointia ja kirjanpitoa. Kuntien tulee esimerkiksi kattaa mahdollinen alijäämä kahdessa vuodessa.
Sekä tuloja että kustannuksia tasataan. Tuloissa tasausprosentti on 60, tasausraja 100 % koko maan keskimääräisestä laskennallisesta verotulosta, maakunnan tasausprosentti on 90 ja tasausraja 120 %. Valtio maksaa tasauslisän tai vähentää tasausvähennyksen valtionosuuksista. Tasauksessa on mukana tulovero, varallisuusvero ja luonnonvaravero, joka peritään voimalaitoksilta. Kustannustentasaus on Ruotsin tapaan kuntien välistä.
Yleisessä valtionosuudessa otetaan huomioon sekä kuntien rakenne- ja kustannuseroja että omien verotulojen ero maan keskimäärästä. Valtionosuus koostuu seitsemästä osatekijästä: asukaskohtainen osuus, kahdelle alueelle (pohjoiseen ja etelään) suunnatut erityistuet, pienten kuntien tuki, pääkaupunkiseudun tuki, harkinnanvarainen tuki ja poikkeuksellisen väestönkasvun tuki.
Kustannusten tasauksessa ovat mukana hallinto, peruskoulu, terveys - ja sosiaalipalvelut, maatalous ja ympäristönsuojelu. Tilastoviive on kaksi vuotta. Kustannuksiin lasketaan nettomenot ilman poistoja ja arvonlisäveron kompensaatiota. Yksikköhintojen laskenta perustuu yhdeksääntoista kriteeriin, mm. hallintokustannusten perushinta, kuuteen luokkaan jaettu ikäryhmäjaottelu, yksin asuvat ja eronneet, työttömät 16—59 ikäiset, laskennallinen matkustusaika/asukas kuntakeskukseen, vyöhykkeittäin määritelty matkaetäisyys kahdella eri tavalla, kuolleisuus, naimattomat yli 67 ikäiset, maahanmuuttajat, psyykkisesti toimintavammaiset yli tai alle 16 ikäiset, suurkaupunkitekijä ja maanviljelytekijä. Merkittävimmät painot ovat ikäryhmäluokilla 6—15 ja 80—89. Kunnan ikäluokkia verrataan maan keskimäärään. Yli 89 ikäisillä on oma kustannusluokka.
Myös maakuntien kustannuksia mitataan pääasiassa ikäryhmäperustein, erityisesti 6-18 ikäiset. Maakunnat vastaavat nykyisin pääasiassa keskiasteen koulutuksesta. Muita kriteereitä maakunnille ovat mm. linjaliikenne meritse, harvaan asutulla seudulla asuvat, pinta- ala, suurkaupunkitekijä, saarissa asuvat, teiden ylläpito- ja rakennuskustannukset sekä hakeutuminen ammattiopintoihin.
Kunnille maksetaan myös yhdistymistukea. Tarkoitus on rajoittaa maksatusta asteittain viiteen vuoteen. Tuki määräytyy yhdistymisvuotta edeltävän vuoden valtionosuuksien perusteella vuosittain samansuuruisena. Vuonna 2009 avustusta sai viisi kuntaa.
Järjestelmäuudistuksista aiheutuneita valtionosuusmuutoksia on tasattu siirtymäjärjestelyin. Vuodesta 2009 on ollut käytössä menettely, jossa äkilliset valtionosuusvähennykset rajataan ennalta määrättyyn asukasta kohti laskettuun rajaan. Järjestely rahoitetaan tasasuuruisella asukaskohtaisella osuudella kaikilta kunnilta.
Tanska
Vuoden 2007 alusta toteutettiin kuntauudistus, jossa kuntien määrä supistui 98:aan aiemman 271 kunnan sijasta. Maakunnat vastaavat sairaanhoidosta, mutta niillä ei ole verotusoikeutta kuten Ruotsissa. Kuntien tulot koostuvat pääasiassa tuloverosta ja kiinteistöverosta. Keskimääräinen tuloveroprosentti on noin 25.
Valtionosuus- ja tasausjärjestelmässä on neljä osaa: yleinen valtionosuus, kaikille kunnille myönnettävä tasaus, pääkaupunkiseudun kuntien tasaus ja pääkaupunkiseudun ulkopuolella oleville epäedullisten olosuhteiden kunnille myönnettävä tasaus. Kaikille kunnille myönnettävän tasauksen osuus järjestelmässä on lähes kaksi kolmannesta, hieman yli viidennes jaetaan asukaslukujen suhteessa ja loput epäedullisten olosuhteiden kunnille. Lisäksi on säännös, jonka tarkoituksena on estää ns. ylikompensaatio.
Vuonna 2009 valtionosuus- ja tasausjärjestelmässä oli yhteensä 63 mrd. kruunua. Tästä 41.5 mrd. kruunua käytettiin tasauksiin kaikille kunnille ja 4,2 mrd. kruunua epäedullisten olosuhteiden tukeen pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Loput 17.3 mrd. käytettiin asukaskohtaiseen valtionosuuteen.
Kaikille kunnille myönnettävä tasaus lasketaan ns. rakenteellisen ali/ ylijäämän perusteella. Se määritellään erona, joka muodostuu kunnan laskennallisesta menotarpeesta ja verotuloista. Verotulot määritellään keskimääräisen verotulon perusteella.
Jos kunnalla on rakenteellista alijäämää, se saa tasauksena 58 % laskennallisesta alijäämästä. Rakenteellisesta ylijäämästä kunta maksaa, eli sen valtionosuudesta vähennetään 58 % ylijäämästä. Rakenteellisen ylijäämän kuntia oli vuonna 2009 yhteensä yksitoista, näistä pääkaupunkiseudulla kymmenen. Tasaukseen käytettiin alijäämäisille kunnille 41 mrd. kruunua ja edellä mainitut tasausvähennykset olivat 2.5 mrd. kruunua. Tasausvähennys on kattosäännön perusteella rajoitettu enintään 92 prosenttiin täydestä määrästä.
Ikäryhmäkustannukset tasausta varten lasketaan vuoden 2013 alusta viidentoista ikäluokan perusteella. Ikäryhmille määritellään kustannus, esimerkiksi 85 vuotta täyttäneiden kustannus oli vuonna 2009 noin 116 000 kruunua ja 20—24 ikäisten 14 600 kruunua.
Ikäryhmien lisäksi lasketaan ns. sosioekonomiset kustannukset 14 tarvekriteerin perusteella. Ne ovat: 20—59 ikäiset työttömät; 25—49 ikäiset ilman ammattikoulutusta; vuokra- asunnot; psykiatriset potilaat, joilla on diagnoosi; tietyn asumismuodon perheet; lapset matalan koulutustason perheissä; yksiasuvat 65 vuotta täyttäneet; matalan tulotason asukkaat; työvoiman ulkopuolella olevat vajaatyökykyiset, maahanmuuttajat ja perheiden yhdistämisen seurauksena maahan muuttaneet, lyhyt eliniänodote sekä väestön väheneminen. Ikäryhmäkustannuksilla on näissä kriteereissä merkittävin paino. Myös asumismuodolla sekä matalalla koulutus- ja tulotasolla on huomattava paino.
Kustannukset lasketaan jakamalla kriteerin täyttävä väestömäärä koko maan vastaavalla luvulla ja kertomalla tämä kriteerin painolla. Painotetut kriteerit summataan ja summa jaetaan kunnan suhteellisella osuudella koko maan väestöstä. Näin saadaan kunnan sosioekonominen indeksi.
Pääkaupunkiseudun tasaus on näiden 34 kunnan välistä, perusteet ovat pääasiassa samat kuin koko maan tasausjärjestelmässä. Joillakin painoilla on kuitenkin koko maan luvusta poikkeava arvo. Rakenteellisen ali- tai ylijäämän tasausprosentti on 27, kun se on koko maassa 58 %.
Epäedullisten olosuhteiden tuki, jota myönnetään pääkaupunkiseudun ulkopuolella, perustuu rakenteelliseen alijäämään. Tukea myönnetään, mikäli alijäämä ylittää 25 % maan keskimääräisestä alijäämästä. Tuki asukasta kohti on 32 % siitä osuudesta, jolla raja ylittyy. Tuen maksaa valtio ja sitä sai vuonna 2009 yhteensä 60 kuntaa. Pääkaupunkiseudun ulkopuolisia kuntia oli 64, eli lähes kaikki kriteerin piiriin kuuluvat kunnat saivat tukea.
Harkinnanvaraisen tuen kriteereitä ovat mm. korkeat kustannukset, väestön väheneminen ja korkea veroprosentti. Pieni osa tästä tuesta on kiintiöity pääkaupunkiseudulle, perusteena erityiset talousongelmat. Lisäksi maksetaan kunnille tukea EU- projekteihin osallistumisesta, vanhustenhuoltoon, saaristo- olosuhteisiin, maahanmuuttoon ja pakolaisten vastaanottoon sekä matalan yritysverotulon kunnille. Viimeksi mainittu tuki vähennetään korkean yritysverotulon kunnilta.
Useita nykyisen valtionosuusjärjestelmän ominaisuuksista ja määräytymistekijöistä on arvosteltu eri näkökohdista.
Laskentaa on pidetty monimutkaisena. Laskennassa käytettyjen määräytymisperusteiden määrää pidetään suurena ja niihin sisältyvää päällekkäisyyttä ongelmaisena. Tämä ongelma korostui vuoden 2010 uudistuksen yhteydessä, kun hallinnonalakohtaiset valtionosuudet yhdistettiin ja järjestelmään jäi päällekkäisiä kertoimia. Näiltä osin valtionosuusjärjestelmä on jäänyt uudistamatta ja siitä on tullut sen vuoksi vanhentunut. Tästä syystä sen kriteerien tarkoituksenmukaisuus ja oikea kohdentuvuus ovat heikentyneet merkittävästi.
Valtionosuusjärjestelmän tulisi olla lähtökohtaisesti kuntaliitosneutraali, jotta siitä ei aiheutuisi estettä mahdollisille kuntaliitoksille. Nykyisen valtionosuusjärjestelmän yksi heikkous on myös se, että se ei kannusta kuntia riittävästi tehokkaampaan toimintaan. Kunnat ovat lisäksi arvostelleet nykyisen kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kaksijakoisuutta, jossa valtionosuuden laskenta ja määräytymisperusteet yhtäältä yleisessä valtionosuudessa ja sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksissa sekä toisaalta opetus- ja kulttuuritehtävien valtionosuuksissa poikkeavat toisistaan.
Jäljempänä tarkastellaan keskeisimpiä muutostarpeita, joita on esitetty valtionosuuden laskentaperusteena olevia yksittäisiä laskentatekijöitä kohtaan.
Nykyisin sairastavuuskerroin lasketaan kunnan työkyvyttömien 16—54-vuotiaiden väestöosuuteen perustuen. Kriteerin muuttaminen on ollut esillä jo useassa aikaisemmassa uudistustyössä. Jo vuoden 2010 valtionosuusuudistuksen yhteydessä muun muassa VATT esitti THL:n tutkimukseen perustuen sairastavuuden määrittämistä eri sairauksien määriin perustuvalla tarveindeksillä.
Nykyjärjestelmän päivähoitokerroin lasketaan kunnan jalostus- ja palvelualoilla työskentelevän väestön työvoimaosuuteen perustuen. Tällöin alkutuotannon työvoima ei ole mukana tarvelaskelmassa. Päivähoitokertoimesta katsotaan voitavan luopua, koska päivähoito on nykyisin subjektiivinen oikeus.
Työttömyys otetaan voimassa olevassa laissa huomioon kahdella tavalla, sekä kunnan työttömien määrään että työvoimaosuuteen perustuen. Olisi perusteltua yhdistää työttömyystekijät tai korvata ne uudella valtionosuuskriteerillä.
Nykyisin saavutettavuus otetaan huomioon usealla osittain keskenään päällekkäisellä kriteerillä: asukastiheydellä, saaristoisuudella, syrjäisyystekijällä ja saaristo-osissa asuvan väestön määrään perustuen. Päällekkäisyyksien poistamisen ohella tavoitteena on yhtenäisen korotusperusteen luominen koko järjestelmään.
Maahanmuuttajataustaisen väestön 6—15-vuotiaiden ikäryhmäosuus otetaan huomioon vieraskielisen esi- ja perusopetuksen laskennallista kustannusta määrättäessä. Sen sijaan vieraskielisen väestön muiden ikäryhmien palvelutarpeista aiheutuvia kuntien kustannuksia ei valtionosuusjärjestelmässä oteta huomioon. Eri asia on, että kunnille maksetaan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) nojalla korvauksia maahanmuuttajista aiheutuvista erinäisistä kustannuksista. Perusopetuslain 9 §:n nojalla kunnille maksetaan lisäksi noin 40 milj. euroa maahanmuuttaji8lle järjestetystä perusopetukseen valmistavasta opetuksesta. Maahanmuuttajien väestöosuus on huomattavan suuri erityisesti suurimmissa kaupungeissa sekä valtion raja-alueilla. Maahanmuuttajista kunnille syntyviä kustannuksia on pyritty arvioimaan aiemmissa uudistuksissa, mutta valtionosuusjärjestelmään sopivaa kriteeriä ei ole pystytty kehittämään esimerkiksi tilastointiongelmien vuoksi.
Eräs ongelma on myös valtionosuuden yleinen osa, joka on luonteeltaan valtionosuusjärjestelmän lisäosa. Se ei perustu konkreettisten tehtävien laskennallisiin kustannuksiin. Järjestelmän lisäosat eroavat peruspalveluiden valtionosuuksista myös siinä, etteivät kunnat maksa niihin omarahoitusosuutta. Näistä syistä erillinen yleinen osa ja lisäosat olisi tarkoituksenmukaista yhdistää muuhun valtionosuuden laskennalliseen perusteeseen tai yksinkertaistaa nykyisiä perusteita oleellisesti.
Neljän vuoden välein suoritettavaa valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus on ongelmallinen erityisesti siksi, että se on aiheuttanut ”rahoituspiikin” kuntien tuloihin. Tulojen kasvun myötä kunnilla on taipumus lisätä menojaan ja paineet menojen pysymiseksi uudella, korkeammalla tasolla ovat suuret. Tarkistuksesta luopuminen kokonaan taas edellyttäisi uusien ja laajenevien tehtävien kokonaiskustannusten nykyistä tarkempaa arviointia. Toteutetut kustannustenjaon tarkistukset osoittavat, ettei tässä ole kovin hyvin onnistuttu. Kustannukset ovat yleensä 4-vuotisjaksolla nousseet selvästi lainsäädäntövaiheessa tehtyjä arvioita enemmän ja edellyttäneet jälkikäteen valtiolta kunnille maksettavaa huomattavaa korjauserää. Tähän ovat tosin vaikuttaneet myös esimerkiksi uusien ja laajentuvien tehtävien liian alhaiset kustannusvaikutusarviot. Vuoden 2012 talousarvion yhteydessä toteutettu kustannustenjaon tarkistus oli valtiovarainministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonaloilla yhteensä noin 426 miljoonaa euroa. Näistä syistä kustannustenjaon tarkistus esitetään muutettavaksi vuosittain tapahtuvaksi.
Lain 63 a §:n säännökset erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelystä eivät liity valtionosuusjärjestelmään. Tästä syystä olisi johdonmukaista, että mainitut säännökset siirrettäisiin kuntalakiin. Pykälän siirron tarkoituksenmukainen ajankohta riippuu kuntakonsernitason tilastouudistusten ja arviointikriteerien valmistumisesta lähivuosina.
Uudistuksen tavoitteena on taloudelliseen toimintaan sekä tehokkaaseen palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen kannustava rahoitusmalli. Järjestelmän tulee tasata ensisijaisesti tarve- ja olosuhdetekijöistä johtuvia kuntien välisiä kustannuseroja, ei esimerkiksi erilaisesta palvelutarjonnasta syntyviä eroja. Valtionosuuskriteereiden tulee olla sellaisia, joihin kunta ei voi omilla toimillaan vaikuttaa.
Esityksen tavoitteena on muuttaa valtionosuusjärjestelmän perusrakennetta yksinkertaisemmaksi ja siirtää painotusta kustannus- ja tarve-erojen tasauksesta tulopohjan tasaukseen. Nykyjärjestelmässä euromääräinen painotus on kustannus- ja tarve-erojen tasauksessa. Tulopohjan tasaus sen sijaan on kuntien välinen sekä kuntien ja valtion suhteessa kustannusneutraali. Tavoitteena on edelleen, että valtionosuusjärjestelmän uudistus on kokonaisuutena valtion ja kuntien välillä kustannusneutraali.
Kustannuserojen tasauksen ja tulopohjan tasauksen suhteen muuttaminen valtionosuusjärjestelmässä tarkoittaa kuntien tulopohjan tasauksen painoarvon lisäämistä. Esimerkiksi Ruotsissa valtionosuusjärjestelmän pääpaino on tulopohjan tasauksessa. Tavoitteen mukaisesti uudistuksessa siirrettäisiin valtionosuuksia kustannusten tasauksesta verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasaukseen. Tämä siirto antaa mahdollisuuden verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasausjärjestelmään kuuluvien tasausrajan ja tasausvähennyksen tai tasauslisän prosenttirajojen muuttamisen siten, että kuntien yhdistymistilanteissa valtionosuuksien muutos (menetys) jäisi nykyistä vähäisemmäksi. Uudistuksella helpotettaisiin näin ollen myös hallituksen tavoitetta kuntaliitosten lisäämiseksi.
Kuntien tulopohjan painoarvon lisäämistä koskevan tavoitteen kannalta on tarkoituksenmukaista nostaa verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen tasausraja 100 prosenttiin kaikkien kuntien laskennallisten verotulojen keskiarvosta asukasta kohden. Uudistetun järjestelmän tavoitteena on myös kannustavuuden parantaminen. Kannustavuutta edistää tasauslisän asettaminen 80 prosenttiin. Tällöin kunta, jonka laskennalliset verotulot jäävät alle maan vastaavan keskiarvon, saa valtionosuuden tasauslisänä 80 prosenttia oman laskennallisen verotulonsa ja valtakunnallisen keskiarvon erotuksesta, eikä koko erotusta. Uudistetussa järjestelmässä on tavoitteena, että tasauslisää saavalle kunnalle, jonka verotulopohja kasvaa, jää hyödyksi 20 prosenttia tästä kasvusta. Voimassa olevassa järjestelmässä tasauslisä aleni koko verotulojen kasvun määrällä. Kannustavuutta verotulopohjan lisäämiseen tavoitellaan myös niin, että järjestelmään kuuluva tasausvähennys alennetaan 30 prosenttiin lisättynä tasausrajan ylittävän osan luonnollisella logaritmilla. Tämän johdosta kunnille, joiden valtionosuuksista vähennetään tasausvähennystä, jää hyödyksi nykyistä järjestelmää suurempi osa verotulopohjan kasvusta. Mainituilla perusteilla tavoitteena on noin 720 miljoonan euron siirto kustannusten tasauksesta tulopohjan tasaukseen.
Nykyjärjestelmässä on noin 50 erilaista määräytymiskriteeriä ja osa niistä on päällekkäisiä. Kriteerien vähentäminen, päällekkäisyyksien poistaminen ja laskennan yksinkertaistaminen on siten keskeinen tavoite. Järjestelmän yksinkertaistamiseksi ja selkeyttämiseksi on tavoitteena luopua valtionosuusjärjestelmän nykyisistä sektorikohtaisista laskennallisista kustannuksista ja muodostaa uusi kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennallinen peruste. Tämä koskee erityisesti nykyisen kolmen ikäryhmityksen (esi- ja perusopetus, sosiaalihuolto ja terveydenhuolto) yhdistämistä yhdeksi yhtenäistetyksi ikäryhmittelyksi.
Tavoitteena on mahdollisimman pitkälle perusteiden neutraalisuus kuntajaon muutoksissa. Tämän vuoksi pyritään uudistamaan niitä laskentaperusteita, jotka nykyisellään aiheuttavat suurimpia muutoksia liitoskuntien valtionosuuksiin. Erityistä huomiota kiinnitetään eri kriteerien sisältämiin porrastuksiin, jotka aiheuttavat muutoksia yhdistyneiden kuntien valtionosuuksiin. Tällainen on esimerkiksi nykyinen syrjäisyyskorotus. Näiden lisäksi nykyinen verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus aiheuttaa valtionosuusmenetyksiä liitostilanteissa.
Rahoitusjärjestelmän ja valtionosuusperusteiden uudistuksessa on tavoitteena myös varmistaa niiden toimivuus muuttuvassa kunta- ja palvelurakenteessa. Kuntakoon kasvattaminen mahdollistaa järjestelmän oleellisen yksinkertaistamisen.
Tavoitteena on lisäksi vähentää sosiaali- ja terveysministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnon alojen välisiä järjestelmäeroja. Sosiaali- ja terveysministeriön alalta poistettiin vuodesta 2004 alkaen valtionavustukset erilaisiin perustamiskustannuksiin. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista siirtää eräät opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan perustamiskustannusten avustukset kuntien peruspalvelujen valtionosuusmomentille
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta. Keskeiset ehdotetut muutokset nykytilaan verrattuna ovat:
- valtionosuuksien määräytymisperusteiden lukumäärän pieneneminen ja päällekkäisyyksien poistaminen;
- määräytymisperusteiden sisällön yksinkertaistaminen ja uusiminen sekä pääosin portaiden poistaminen;
- laskennallisiin kustannuksiin sisältyvien kustannuserien painoarvojen muuttuminen;
- verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen muuttaminen;
- lisäosien ja yleisen osan yhdistäminen sekä esitys uusiksi lisäosiksi.
Ehdotetun uuden järjestelmän perusrakenne on:
- laskennalliset kustannukset;
- kuntien omarahoitusosuus;
- laskennallinen peruspalvelujen valtionosuus;
-lisäosat;
- verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus;
- muut valtionosuuksiin tehtävät lisäykset ja vähennykset, ja
- siirtymätasaukset
- kotikuntakorvaukset.
Kunnan valtionosuus määräytyisi ikärakenteen, sairastavuuden, asukastiheyden, työttömyysasteen, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden ja koulutustaustan mukaan. Laskennallisten kustannusten ja määräytymisperusteiden lähtökohtana olisi perushinta, joka vahvistettaisiin asetuksella vuosittain kustannustenjaon perustella. Lisäosien perushinnat vahvistettaisiin asetuksella vuosittain.
Esityksessä ehdotetaan, että perushintojen pohjana ovat nykyiset laskennalliset kustannukset, jotka jaetaan uusien määräytymisperusteiden kautta. Perushintojen taso määrittää sen, kuinka suuren osuuden kukin määräytymisperuste muodostaa kaikista laskennallisista kustannuksista. Kunkin määräytymiste-kijän ehdotetut kustannusosuudet perustuvat sekä tarkoituksenmukaisuusharkintaan että nykyjärjestelmän mukaisiin kustannusosuuksiin niiden määräytymistekijöiden osalta, jotka sisältyvät myös ehdotettuun uuteen järjes-telmään. Ikäryhmien ja sairastavuuskriteerin kustannuspainojen osuudet perustuvat pääosin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen sekä Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen selvityksiin. Niiden pohjalta ehdotetaan myös ikäryhmien painot ja uusi sairastavuuskerroin
Taulukko 13
Esityksessä ehdotetaan, että ikärakenteen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymisperusteet uudistetaan THL:n ja VATT:n tutkimusten perusteella. Niiden pohjalta ehdotetaan myös ikäryhmien painot ja uusi sairastavuuskerroin.
Ehdotettu uusi sairastavuuskriteeri muodostuu terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon osatekijöistä ja niihin sisältyvistä kustannustekijöistä. Kullekin kustannustekijälle on annettu tutkimuksella oma paino tekijän yleisyyden ja sen aiheuttaman kustannuksen perusteella. Terveydenhuollon ja vanhustenhuollon kustannukset lasketaan yleisimpien kansantautien ja työkyvyttömyyden perusteella. Sosiaalihuollossa kustannusta selittävänä tekijänä on pelkästään työkyvyttömyys.
Sosiaali- ja terveydenhuollon ikäryhmien ja sairastavuuden painoarvoihin kustannuseroja selittävinä tekijöinä ehdotetaan tuntuvaa muutosta suhteessa nykyisiin painoihin. Ikärakenteen paino-osuutta kaikista laskennallisista kustannuksista, mukaan lukien esi- ja perusopetus, päivähoito ja muut olosuhdetekijät, ehdotetaan alennettavaksi noin 70 prosenttiin, kun sen paino on nykyisin noin 82 prosenttia. Sairastavuuden paino ehdotetaan korotettavaksi noin 2,5-kertaiseksi nykyjärjestelmään verrattuna. Ehdotetuilla muutoksilla on suurehkoja kuntakohtaisia vaikutuksia.
Ehdotus sairastavuuskriteerin muodostamisesta perustuu THL:n yksilötason tilastoaineistoon, jonka pohjana ovat erityiskorvattavat yleiset kansantaudit ja sairausluokitukset KELA:n tilastoista.
Taulukko. Ehdotetut terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon painotetut kertoimet (lähde: THL):
| Ikäluokat | Terveydenhuolto (55,6 % menoista) | Vanhustenhuolto (22,1 % menoista) | Sosiaalihuolto (22,3 % menoista) |
| 0-5v | 0,70 | - | 0,62 |
| 6v | 0,50 | - | 0,78 |
| 7-12v. | 0,66 | - | 1,41 |
| 13-15v. | 0,89 | - | 3,99 |
| 16-18v. | 0,80 | - | 3,80 |
| 19-64v. | 0,47 | - | 0,29 |
| 65-74v. | 0,74 | 0,01 | 0,91 |
| 75-84v. | 1,14 | 0,51 | 1,72 |
| 85v.+ | 1,65 | 3,03 | 3,96 |
| Sairastavuus | |||
| Diabetes | 0,56 | 0,25 | - |
| Epilepsia | 0,98 | 1,24 | - |
| Psykoosit | 6,63 | 2,50 | - |
| Reuma | 0,84 | - | - |
| Keuhkoastma | 0,47 | - | - |
| Verenpainetaudit | 0,38 | - | - |
| Sepelvaltimotauti | 0,72 | - | - |
| Crohnin tauti | 0,79 | - | - |
| Dementia | 0,71 | 4,49 | - |
| Syövät | 2,89 | - | - |
| Neurologiset taudit | 1,10 | 1,62 | - |
| Sydämen rytmihäiriöt | 1,12 | 0,46 | - |
| Työkyvyttömyys | |||
| Alle 5-vuotiaat työkyvyttömyyseläkeläiset | 3,59 | - | 12,03 |
Painoarvoltaan merkittävimpänä määräytymistekijänä ehdotetaan säilytettäväksi kunnan ikärakenne. Nykyisen järjestelmän kolmesta eri ikäryhmityksestä (esi- ja perusopetus, terveydenhuolto ja sosiaalihuolto) ehdotetaan siirryttäväksi yhteen ikärakenneluokitukseen. Uuden ikärakenneluokituksen painot ja hinnat ehdotetaan otettavaksi käyttöön THL:n ja VATT:n tutkimusten ja selvitysten mukaisina. Niiden perusteella ehdotetaan peruspalvelujen laskennallisten kustannusten perushinnat määrättäviksi erikseen seuraaville ikäluokille:
1) 0—5-vuotiaat;
2) 6—vuotiaat;
3) 7—12-vuotiaat:
4) 13—15-vuotiaat:
5) 16—18-vuotiaat;
6) 19—64-vuotiaat:
7) 65—74-vuotiaat;
8) 75—84-vuotiaat;
9) 85 vuotta täyttäneet ja vanhemmat.
Määräytymistekijöistä asukastiheys, työttömyysaste ja saaristoisuus sisältyvät nykyiseen järjestelmään, tosin sisällöltään erilaisina. Kaksikielisyyskriteeriin ehdotetaan yhdistettäväksi nykyisin käytössä oleva esi- ja perusopetuksen ruotsinkielisyyskorotus. Vieraskielisyyskriteeri ehdotetaan uudessa järjestelmässä koskemaan koko väestöä. Nykyisessä järjestelmässä vieraskielisyys on huomioitu vain esi- ja perusopetuksen ikäryhmissä.
Kokonaan uutena määräytymiskriteerinä uuteen valtionosuusjärjestelmään ehdotetaan koulutustaustatekijää. OKM:n teettämässä tutkimuksessa on todettu, että esi- ja perusopetuksessa vanhempien koulutustaustalla on merkittävä vaikutus oppimistuloksiin. Koulutustaustakriteerissä ehdotetaan otettavaksi huomioon ilman tutkintoa olevien 30—54-vuotiaiden osuus vastaavasta ikäluokasta kunnissa.
Nykyinen yleinen osa ja lisäosat esitetään korvattavaksi uudistuksessa kolmella lisäosalla: syrjäisyys, saamelaisten kotiseutualueen kunnat, työpaikkaomavaraisuus. Yleinen osa ehdotetaan siis lakkautettavaksi. Ehdotetut lisäosat eivät kuulu peruspalvelujen laskennallisiin kustannuksiin eli kunnilla ei ole niihin omarahoitusosuutta. Lisäosien kokonaismäärä on ehdotuksen mukaan vuoden 2014 tasossa 309 milj. euroa.
Saamelaisten kotiseutualueen kunnalle myönnettävä lisäosa ehdotetaan säilytettäväksi myös uudessa järjestelmässä. Nykyisen järjestelmän syrjäisyyslisät ehdotetaan koottavaksi yhteen uuden järjestelmän syrjäisyyden lisäosaan. Tämän lisäksi kokonaan uudeksi lisäosan perusteeksi ehdotetaan työpaikkaomavaraisuutta.
Esityksessä ehdotetaan tulopohjan tasauksen painon korottamista nykyjärjestelmään verrattuna. Tämä toteutettaisiin siirtämällä kustannusten tasauksesta noin 720 miljoonaa euroa verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen. Verotuloihin perustuvassa tasauksessa tasausrajaa ehdotetaan nostettavaksi nykyisestä 91,86 prosentista 100 prosenttiin. Tasausrajan alapuolella olevat kunnat saisivat uudessa järjestelmässä tasauslisää 80 % tasausrajan ja kunnan oman asukaskohtaisen laskennallisen verotulon erotuksesta. Esityksessä tasausvähennys on 30 prosenttia tasausrajan ylittävästä asukaskohtaisesta euromäärästä lisättynä mainitun ylityksen luonnollisella logaritmilla. Tällöin järjestelmään tulee tasausrajan alapuolelle 20 % kannustavuus ja yläpuolelle liukuva progressiivisuus.
Tasauksessa huomioitavaa verotulopohjaa esitetään laajennettavaksi ydinvoimalaitosten kiinteistöihin.
Valtionosuusjärjestelmän muutoksen vaikutukset ehdotetaan tasattavaksi kuntien välillä valtio-kunta suhteessa neutraalilla tavalla. Viiden vuoden siirtymäaikana kunnan vuoden 2014 valtionosuuksia verrataan niihin valtionosuuksiin, joita kunta olisi saanut uusien valtionosuuden määräytymistekijöiden mukaan laskettuna. Siirtymäajan vuosittaiset muutokset voivat olla enintään 50 euroa vuonna 2015, 50 euroa vuonna 2016, 80 euroa vuonna 2017, 80 euroa vuonna 2018 ja 120 euroa vuonna 2019. Edellä mainitut euromäärät merkitsevät muutosta edelliseen vuoteen verrattuna. Viiden vuoden kuluttua kokonaismuutos olisi 380 euroa asukasta kohti lähtökohtatilanteeseen verrattuna. Kuudentena vuonna järjestelmän voimaan tulemisesta se olisi täysimääräisesti voimassa.
Valtionosuusjärjestelmän selkeyden ja hallittavuuden vuoksi ehdotetaan hallituksen kehyspäätöksen mukaisesti siirrettäväksi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalta valtionosuus ja -avustukset oppilaitosten perustamiskustannuksiin sekä valtionosuus ja –avustus yleisten kirjastojen perustamiskustannuksiin kuntien peruspalvelujen valtionosuusmomentille.
Esi- ja perusopetuksen kuntakohtaisista perushinnoista luopumisen vuoksi kotikuntakorvausten perusteet esitetään uudistettavaksi.
Johdanto
Esityksen vaikutuksia tarkastellaan vertaamalla voimassa olevan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaisia ja ehdotetun uuden valtionosuusjärjestelmän mukaisia valtionosuuksia niin, että laskelmissa käytetään myönnettyjen valtionosuuksien määriä vuoden 2014 tasossa. Vuoden 2015 lopullisia valtionosuustietoja ei ole mahdollista käyttää, koska niitä koskevat yksityiskohtaiset esitykset tehdään vasta talousarviolaeissa syksyllä 2014. Lisäksi lopulliset laskelmat vuoden 2015 valtionosuuksista valmistuvat vasta joulukuussa 2014. Vuonna 2015 toteutuvia, tiedossa olevia valtionosuuksiin vaikuttavia muutoksia tarkastellaan kuitenkin tämän luvun lopussa.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muutosesityksen perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset vuodelle 2014 ovat noin 25,2 mrd. euroa ja lain perusteella maksetaan valtionosuuksia noin 8,6 mrd. euroa. Kuntien omarahoitusosuus on noin 18,4 mrd. euroa. Esityksen mukaiset laskennalliset kustannukset ja lisäosat jakaantuvat koko maassa vuoden 2014 tasolla seuraavasti:
Taulukko 14. Uuden järjestelmän mukainen kunnan peruspalvelujen valtionosuus vuoden 2014 tasolla
| Uusien järjestelmän määräytymistekijät | Määräytymistekijät, 1000 euroa | Perushinnat, euroa/asukas |
| Laskennalliset kustannukset | ||
| Ikärakenne | 17 721 355 | |
| 0 – 5-vuotiaat | 8 438,08 | |
| 6-vuotiaat | 8 789,01 | |
| 7 – 12-vuotiaat | 7 198,70 | |
| 13 – 15-vuotiaat | 12 349,40 | |
| 16 – 18-vuotiaat | 3 904,34 | |
| 19 – 64-vuotiaat | 1 029,36 | |
| 65 – 74-vuotiaat | 2 103,65 | |
| 75 – 84-vuotiaat | 5 622,65 | |
| yli 84-vuotiaat | 18 841,70 | |
| Sairastavuus | 6 038 288 | 1 118,58 |
| Työttömyysaste | 473 148 | 86,92 |
| Kaksikielisyys | 90 822 | 268,00 |
| Vieraskielisyys | 478 677 | 1 882,50 |
| Asukastiheys | 186 173 | 37,87 |
| Saaristo | 14 319 | 368,87 |
| Koulutustausta | 160 004 | 407,38 |
| Yhteensä | 25 162 786 | |
| Kuntien rahoitusosuus | 18 446 853 | 3 417,24 |
| Valtionosuus | 6 715 934 | |
| Lisäosat | ||
| Syrjäisyys | 113 622 | 205,88 |
| Saamelaisten kotiseutualue | 3 564 | 2 615,00 |
| Työpaikkaomavaraisuus | 191 860 | 62,49 |
| Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus, netto | 674 874 | |
| Harkinnanvarainen valtionosuuden korotus | 20 000 | |
| Valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset | 893 118 | |
| Kuntien peruspalvelujen valtionosuus, yhteensä | 8 593 469 | |
Järjestelmäuudistuksessa toteutuvat muutokset
Valtionosuusuudistuksessa järjestelmää yksinkertaistetaan määräytymistekijöitä ja niiden päällekkäisyyksiä vähentämällä. Nykyisessä järjestelmässä on kolme erillistä ikärakenneluokitusta sosiaalihuollon ja terveydenhuollon sekä esi- ja perusopetuksen laskennallisten kustannusten määrittelyssä. Hallituksen esityksen mukaisesti esitetään siirtymistä yhteen ikärakenneluokitukseen. Se perustuu pääosin nykyiseen jaotteluun, mutta laskentaperusteisiin on lisätty uutena 16—18-vuotiaiden ikäluokka.
Palvelujen saavutettavuutta kuvaavien tekijöiden päällekkäisyyksiä on poistettu. Uuteen valtionosuusjärjestelmään esitetään yhdistetyt kriteerit syrjäisyyden, saaristoisuuden ja asukastiheyden huomioimiseksi. Uuden valtionosuusjärjestelmän laskentaperusteista on pyritty poistamaan porrastuksia, jotka aiheuttavat muutoksia yhdistyvien kuntien valtionosuuksiin. Syrjäisyyslisään esitetään kuitenkin kahta porrasta, jotta eräiden syrjäisimpien kuntien menetykset eivät olisi liian suuria siirryttäessä uuteen valtionosuusjärjestelmään.
Kaksikielisyyskriteeri yhdistetään yhdeksi määräytymistekijäksi ja sen mitoituksessa otetaan huomioon myös nykyisen järjestelmän ruotsinkielisyyskorotus. Kaksikielisyyslisän määrä on lähtökohtaisesti hieman suurempi kuin yhteenlasketut kaksikielisyys- ja ruotsinkielisyyskorotukset ovat nykyisessä valtionosuusjärjestelmässä.
Työttömyysaste ja työttömien määrä yhdistetään työttömyyden aiheuttamia kustannuksia kuvaavaksi työttömyysastekriteeriksi. Laskennallinen kustannus pysyy nykyisellä tasolla.
Nykyisessä järjestelmässä erillisiä määräytymistekijöitä on lähes 50 kpl. Uudistetussa laskennallisiin kustannuksiin perustuvassa järjestelmässä olisi kahdeksan määräytymistekijää, minkä lisäksi järjestelmää täydentää kolme lisäosaa.
Uusina tekijöinä olisivat koulutustaustakerroin ja työpaikkaomavaraisuus. Koulutustaustakertoimella pyritään hallitusohjelman mukaisesti osaltaan huomioimaan perusopetuksen toimintaympäristön erilaisuus kunnissa. Sen kustannusvaikutus järjestelmässä on lähtökohtatilanteessa 160 milj. euroa. Työpaikkaomavaraisuuden tarkoituksena on kannustaa kuntia aktiivisuuteen omassa elinkeinopolitiikassaan. Se myös huomioi erityisesti keskusseutujen erityiskustannukset palvelujen, esimerkiksi infrastruktuuri- ja liikenneinvestoinneissa. Työpaikkaomavaraisuuden kustannusvaikutus on noin 190 milj. euroa.
Vieraskielisyyden aiheuttamat kustannukset ovat lisääntyneet huomattavasti viime vuosien aikana. Aikaisemmin vieraskielisyys otettiin huomioon vain esi- ja perusopetuksen laskennallisissa kustannuksissa. Nyt esitetään määrittelyn laajentamista siten, että kustannuksissa huomioidaan kunnan koko vieraskielisen väestön aiheuttamat palvelutarpeet. Nykyjärjestelmässä vieraskielisyyden aiheuttamat kustannukset otetaan huomioon noin 40 miljoonan euron osuudella. Uudessa järjestelmässä kriteeri laajenisi koskemaan koko väestöä ja laskennallinen kustannus olisi lähes 480 milj. euroa.
Edellä mainituilla määräytymistekijöiden muutoksilla on varsin suuria vaikutuksia kuntien valtionosuuksiin. Suurin muutos toteutuu, kun ikärakenteen ja sairastavuuden painoja esitetään muutettavaksi. Tämä muutos perustuu VATT:n ja THL:n tekemiin tutkimuksiin, jotka valtiovarainministeriö on tilannut järjestelmän kehittämiseksi. Nykyiset sairastavuuden ja ikäryhmien laskentaperusteet perustuvat 1990-luvun alun tilastoihin ja tutkimuksiin.
Voimassa olevassa valtionosuusjärjestelmässä ikärakenteen paino kustannustentasauksessa on noin 82 % ja sairastavuuden 10 % kokonaiskustannuksista. Nykyiseen valtionosuusjärjestelmään sisältyy oletus, että ikä selittää pääosan palvelujen kustannuksista. Tutkijoiden uusimpien selvitysten mukaan iän paino on kuitenkin pienempi ja kustannusten muodostumisessa tulee nykyistä enemmän ottaa huomioon sairastavuuden aiheuttamat kustannukset. Tutkijoiden selvitysten perusteella sairastavuuden paino tulisi nostaa noin 25,0 prosenttiin laskennallisista kustannuksista ja vastaavasti ikärakenteen painoa pienentää 69,4 prosenttiin.
Hallituksen esitykseen sisältyy esitys tulojen tasauksen painon lisäämisestä valtionosuusjärjestelmässä. Valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tasapainon säilyttämiseksi tasaukseen siirrettävä noin 720 milj. euron lisäys katetaan pienentämällä kustannustentasaukseen käytettävää euromäärää vastaavasti. Käytännössä tämä toteutetaan nostamalla kuntien omarahoitusosuutta asukaskohtaisesti yhtä suurella osuudella kaikissa kunnissa. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa ehdotetaan huomioitavaksi ydinvoimalaitosten kiinteistövero. Tasaukseen ei kuitenkaan lisättäisi koko veron määrää, vaan hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus ydinvoimalaitosten laskennallisen kiinteistöveron huomioimisesta 50 %:n osuudella.
Taulukko 15. Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus vuoden 2014 tasossa (uudet perusteet), euroa
| Tasauslisät | Tasausvähennykset | Netto |
| 1 253 274 767 | -578 400 817 | 674 873 950 |
Valtionosuusjärjestelmä perustuu laskennallisiin kustannuksiin, mikä kannustaa kuntia taloudelliseen toimintaan. Uudessa valtionosuusjärjestelmässä kannustavuutta pyritään lisäämään muutoinkin. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa kannustavuuselementti ulotetaan myös kuntiin, joiden laskennalliset verotulot ovat tasausrajan alapuolella. Nykyjärjestelmässä näissä kunnissa veropohjan laajentamisen aiheuttama verotulokasvu ei hyödytä kuntaa tasauslisän pienentyessä vastaavasti. Jatkossa kunta saa osan mahdollisen veropohjan laajenemisen hyödystä itselleen. Hallituksen esityksen perusteella verotulokasvusta jää kunnan eduksi 20 prosenttia. Tämän lisäksi uuteen työpaikkaomavaraisuuskriteeriin sisältyy kannustavuuselementti, jonka tarkoituksena on edistää kuntien aktiivisuutta omassa elinkeinopolitiikassaan. Sen perusteella kunta hyötyy työpaikkojen määrän lisääntymisestä myös valtionosuusjärjestelmässä.
Uudessa valtionosuusjärjestelmässä kuntaliitoksen esteitä vähennetään purkamalla pääosin eri määräytymistekijöiden porrastukset. Tämän vuoksi kuntien yhdistymisistä johtuvat valtionosuusmenetykset ovat nykyistä vähäisemmät. Kuntarakennelain (1698/2009) mukaan kuntien yhdistymisistä johtuvat valtionosuuksien vähennykset korvataan kunnille täysimääräisesti vuoteen 2019 saakka.
Muille opetuksen järjestäjille kuin kunnille maksettavien kotikuntakorvausten siirtymäjärjestely toteutetaan peruspalvelujen valtionosuuden sisäisenä järjestelynä siten, että kuntien peruspalvelujen valtionosuutta vähennetään noin 0,30 euroa/asukas vuonna 2015. Järjestely koskee vain niitä opetuksen järjestäjiä, joilla kotikuntakorvaus alenee järjestelmämuutoksen seurauksena. Siirtymäjärjestelyjen määrä pienenee vuosittain. Muutos astuu voimaan täysimääräisesti vuonna 2020.
Siirtymätasaus
Valtionosuusjärjestelmän uudistuminen merkitsee varsin suuria muutoksia yksittäisten kuntien valtionosuuksiin. Tätä muutosta lievennetään 5 vuoden siirtymäkaudella. Siirtymätasaus, jossa vertailun lähtökohta on kunnan vuoden 2014 valtionosuus, esitetään mitoitettavaksi seuraavasti:
Muutos vuonna 2015 +/- 50 euroa/as
Muutos vuonna 2016 +/- 100 euroa/as
Muutos vuonna 2017 +/- 180 euroa/as
Muutos vuonna 2018 +/- 260 euroa/as
Muutos vuonna 2019 +/- 380 euroa/as
Järjestelmä on täysimääräisesti voimassa vuodesta 2020 lähtien.
Taulukko16. Siirtymätasaukset koko maan tasolla vuosittain 2015 – 2019, milj. euroa
| Vuosi | Tasausvähennys | Tasauslisä | Netto |
| 2015 | -98,1 | 108,6 | 10,5 |
| 2016 | -27,5 | 51,1 | 23,6 |
| 2017 | -10,4 | 20,7 | 10,2 |
| 2018 | -0,3 | 7,8 | 7,6 |
| 2019 | 0 | 2,1 | 2,1 |
Siirtymäkauden aikana tasauslisät ovat suurempia kuin tasausvähennykset eli kunnille on maksettava tasauslisiä nettomääräisesti 2,1—23,6 milj. euroa vuosina 2015—2019. Koska valtionosuusuudistuksen tulee olla kustannusneutraali valtion ja kuntien välillä, vastaava euromäärä vähennetään kaikilta kunnilta asukasmääräisesti yhtä suurella osuudella. Vähennykset ovat suurimmat siirtymäkauden kahtena ensimmäisenä vuonna ja ne pienenevät kauden loppua kohti. Valtionosuusjärjestelmä on täysimääräisesti voimassa kuudentena vuonna sen voimaantulemisesta eli vuonna 2020, tällöin myös valtionosuuden vähentämisen tarve siirtymätasauksiin lakkaa.
Kotikuntakorvausten todellisiin kustannuksiin perustuvassa laskentatavassa käytetään VATT:n selvityksen mukaisia ikäryhmittäisiä painoja. Niiden mukaan 6 –vuotiaiden ikäluokan paino laskee 0,91:stä 0,61:een. Vastaavasti 13 – 15 –vuotiaiden ikäluokan paino kasvaa 1,35:stä 1,60:een. Myös kotikuntakorvauksille esitetään viiden vuoden siirtymäjärjestelyä.
Tämän lain mukaan rahoitettavat taiteen perusopetus ja yleinen kulttuuritoimi siirtyvät kustannustenjaon tarkistuksen piiriin.
Järjestelmämuutoksen toteutuvia euromääräisiä muutoksia on arvioitu kunnittain, kuntaryhmittäin ja maakunnittain.
Taulukko 17. Vaikutukset kunnittain
| Muutos, euroa/as | Kuntien lukumäärä | Milj. euroa |
| Lisäys | ||
| 300 - | 2 | 1,3 |
| 200 – 299 | 11 | 36,1 |
| 100 – 199 | 31 | 85,1 |
| 0 – 99 | 70 | 98,1 |
| Yhteensä | 114 | 220,6 |
| Muutos, euroa/as | Kuntien lukumäärä | Milj. euroa |
| Vähennys | ||
| 300 - | 16 | -22,2 |
| 200 – 299 | 30 | -34,4 |
| 100 – 199 | 56 | -93,9 |
| 0 – 99 | 88 | -70,1 |
| Yhteensä | 190 | -220,6 |
Yli puolet kunnittaisista muutoksista on pieniä, alle 100 euron menetyksiä tai lisäyksiä asukasta kohti. Yhteensä 16 kunnan menetys ja kahden kunnan lisäys on yli 300 euroa asukasta kohti. Tuloveroprosenttiin suhteutettuna 100 euroa asukasta kohti toteutuva muutos vastaa keskimäärin 0,62 prosenttiyksikön tuotto koko maassa vuoden 2012 tasolla, jolloin yhden veroprosentin tuotto oli 161 euroa asukasta kohti. suurimmillaan tuotto oli 344 euroa asukasta kohti Kauniaisissa ja alimmillaan 92 euroa asukasta kohti Merijärvellä.
Taulukko 18 Vaikutukset kuntakoon mukaan
| Muutos, milj. euroa | Muutos, euroa/as | |
| Kuntakoko | ||
| Alle 6 000 | -31,3 | -64 |
| 6 001 – 10 000 | -26,5 | -62 |
| 10 001 – 20 000 | -16,2 | -25 |
| 20 001 – 40 000 | 2,9 | 3 |
| 40 001 – 100 000 | 12,1 | 13 |
| Yli 100 000 | 58,5 | 29 |
| YHTEENSÄ | 0 | 0 |
Kuntakokoryhmittäin lisäykset painottuvat suurimpiin, yli 100 000 asukkaan kuntiin. Vähennykset ovat suurimmat alle 10 000 asukkaan kunnissa.
Taulukko 19. Vaikutukset maakunnittain
| Muutos, milj. euroa | Muutos, euroa/as | |
| Maakunta | ||
| Uusimaa | 46,4 | 30 |
| Varsinais-Suomi | -53,9 | -115 |
| Satakunta | -37,4 | -166 |
| Kanta-Häme | -14,2 | -81 |
| Pirkanmaa | -32,1 | -65 |
| Päijät-Häme | 3,4 | 17 |
| Kymenlaakso | 15,0 | 83 |
| Etelä-Karjala | -3,3 | -25 |
| Etelä-Savo | 6,8 | 44 |
| Pohjois-Savo | 26,5 | 107 |
| Pohjois-Karjala | 11,0 | 66 |
| Keski-Suomi | 2,2 | 8 |
| Etelä-Pohjanmaa | 11,9 | 61 |
| Pohjanmaa | -2,6 | -15 |
| Keski-Pohjanmaa | 4,2 | 61 |
| Pohjois-Pohjanmaa | 13,5 | 34 |
| Kainuu | 4,0 | 50 |
| Lappi | -1,9 | -11 |
| YHTEENSÄ | 0 | 0 |
Valtionosuudet lisääntyisivät uudistuksessa yhteensä 11 maakunnassa. Suurin lisäys on Pohjois-Savossa, 107 euroa asukasta kohti. Seitsemässä maakunnassa yhteenlasketut valtionosuudet pienenisivät, suurimmillaan -166 euroa/asukas Satakunnassa.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuksiin kohdistetaan lähivuosina vähennyksiä, joista on tehty jo erilliset päätökset. Kevään 2012 kehyspäätökseen sisältyy 250 milj. euron vähennys vuodelle 2015. Lisäksi vuoden 2013 kehyspäätökseen sisältyy 175 milj. euron vähennys vuodelle 2015, 215 milj. euron vähennys vuodelle 2016 ja 265 milj. euron vähennys vuodelle 2017. Yhteensä vuosina 2012—2017 kunnan peruspalvelujen valtionosuus vähenee noin 1,4 mrd. euroa vuoteen 2011 verrattuna eli noin 260 euroa asukasta kohti kunnittain.
Hallitusohjelman mukaisesti vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään vuoden 2015 alussa kokonaan valtiolle. Vuoden 2015 tasolla kunnilta valtiolle siirrettävä määräraha on noin 453 milj. euroa. Valtionosuusuudistuksen yhteydessä on tehty päätös menettelystä kuntien rahoitusosuuden siirtämiseksi ammattikorkeakoulujen rahoitukseen. Tämän päätöksen mukaisesti kunnan omarahoitusosuutta muiden toimintojen käyttökustannuksiin korotetaan vastaavasti siten, että ammattikorkeakouluista poistuva kuntien omarahoitusosuus kohdistetaan kuntien peruspalvelujen ja toisen asteen rahoitukseen. Siirrettävästä summasta kuntien peruspalveluihin kohdistetaan 36 prosenttia ja toiselle asteelle 64 prosenttia. Tämän perusteella kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta tehdään vuoden 2015 tasolla noin 163 miljoonan euron vähennys. Tämä toteutetaan korottamalla kaikkien kuntien omarahoitusosuutta noin 30 euroa asukasta kohti.
Valtionosuusuudistuksen yhteydessä on linjattu myös, että järjestelmän selkeyden ja hallittavuuden vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalta siirretään peruspalvelujen valtionosuusmomentille valtionosuus ja -avustus oppilaitosten perustamiskustannuksiin sekä valtionosuus ja –avustus yleisten kirjastojen perustamiskustannuksiin. Siirrettävä määräraha on yhteensä 46,6 milj. euroa. Määrärahasta osa on sidottu jo aiemmin päätettyjen hankkeiden rahoitukseen. Loppuosa valtionosuudesta ja –avustuksesta oppilaitosten perustamiskustannuksiin leikataan valtiontalouden sopeutumistoimena. Vuoden 2018 tasolla vähennys on 22 milj.euroa.
Kevään 2014 kehyspäätökseen sisältyy päätös kuntien harkinnanvaraisen valtionosuuden korotuksen lakkauttamisesta.
Hallitusohjelmaan perustuen sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseen varattiin 145 miljoonan euron määräraha, jota on myöhemmin pienennetty 19,0 milj. eurolla. Loppuosa palvelujen kehittämiseen tarkoitetusta valtionosuudesta maksetaan vuonna 2015.
Taulukko 20. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittäminen vuonna 2015, valtionosuuden lisäys vuoteen 2014 verrattuna (milj. euroa)
| Oppilas- ja opiskeluhuollon kehittäminen (valtionosuus vuositasolla 13,1 milj. euroa) | 4,65 |
| Vanhuspalvelulain toimeenpano (valtionosuus vuositasolla 82 milj. euroa) | 27,5 |
| Lastensuojelun kehittäminen | 10,0 |
| Itsemääräämisoikeuslainsäädännön toimeenpano | 1,5 |
| Muu sosiaali- ja terveydenhuollon kehittäminen | 9,4 |
| - uuden sosiaalihuoltolain toimeenpano vuodesta 2015 alkaen | |
Vuodesta 2015 lähtien toteutuvat muutokset eivät sisälly tähän hallituksen esitykseen. Niitä koskevat muutokset tehdään lakiin erikseen kunkin talousarviovuoden osalta.
Esityksellä ei ole ympäristö- ja sukupuolivaikutuksia.
Valtionosuuksiin ei vaikuta se, miten kunta järjestää palvelut. Sen sijaan valtionosuusjärjestelmä kannustaa kuntia kehittämään yritystoiminnan edellytyksiä. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa kannustinvaikutus ulottuu myös tasausrajan alapuolella oleviin kuntiin, kun kunnat saavat osan veropohjan laajentumisen hyödyistä itselleen. Toisaalta työpaikkaomavaraisuuskriteeriin liittyy kannustavuuselementti, jonka perusteella kunta hyötyy työpaikkojen lisääntymisestä alueellaan.
Esityksellä ei ole vaikutuksia kuntien tai valtion hallintoon.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain uudistamista on valmisteltu valtiovarainministeriön kunta - ja aluehallinto-osastolla. Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen asetti 28.6.2012 valtionosuusjärjestelmän uudistuksen selvitysmieheksi Arno Miettisen toimikaudelle 1.6.2012—1.3.2014. Selvitysmiehen tueksi nimitettiin tukiryhmä, asiantuntija- ja laskentaryhmä, joiden toimikausi päättyi 31.12.2013.
Laskenta- ja asiantuntijaryhmään nimettiin jäsenet valtiovarainministeriöstä, opetus- ja kulttuuriministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä sekä Suomen Kuntaliitosta. Tukiryhmässä olivat edustettuina edellä mainittujen tahojen lisäksi jäsenet Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta sekä neljästä kunnasta.
Asiantuntija- ja laskentaryhmä kokoontui 7 kertaa ja tukiryhmä 5 kertaa. Tämän lisäksi Kuntauudistuksen ohjausryhmä käsitteli valtionosuusuudistusta 3 kertaa. Lain valmistelua varten perustettiin myös valtionosuusuudistuksen lakiryhmä, joka kokoontui 4 kertaa.
Hallinnon- ja aluekehityksen ministerityöryhmä on käsitellyt kokouksissaan valtionosuusuudistusta 15 kertaa ja talouspoliittinen ministerivaliokunta 2 kertaa.
Uudistuksen valmistelua varten selvitysmies on tilannut seuraavat selvitykset:
1.Valtion taloudelliselta tutkimuskeskuksen (VATT/2012) selvitys kuntien valtionosuusjärjestelmässä käytettyjen ikäryhmätekijöiden euromääräisistä painoista nykyisen järjestelmän mukaisesti (sektoreittain, kolme ryhmää) sekä valtiovarainministeriön esittämän yhtenäistetyn ikäryhmäjaottelun mukaan (yksi ryhmä sisältäen kaikki laskennalliseen valtionosuuspohjaan kuuluvat tehtävät). Selvityksen laajuutta supistettiin myöhemmin koskemaan päivähoito- sekä esi- ja perusopetusikäluokkien kustannuspainoja, koska THL: kanssa tehtiin erillinen sopimus. VATT:n raportti Ikärakenteen huomioimisesta valtionosuusjärjestelmässä päivähoidon sekä esi- ja perusopetuksen osalta valmistui 16.9.2013.
2. Tilastokeskuksen selvitys uuden saavutettavuuskriteerin kehittämiseksi, jossa tavoitteena oli yhdistää nykyiset syrjäisyys- ja asukastiheystekijät. Selvitystyön aikana Tilastokeskus teki laskelmia asutusrakennetta, palvelurakennetta ja asukkaiden asiointimatkoja koskien. Tilastokeskuksen työn pohjalta arvioitiin, että esitettävät indikaattorit eivät paranna saavutettavuuden mittaamista nykyisiin kriteereihin verrattuna. Uudessa valtionosuusjärjestelmässä esitetään säilytettäväksi nykyinen syrjäisyystekijä ja asukastiheys kuvattaessa palvelutarpeen muodostumista syrjäisissä ja harvaan asutuissa kunnissa.
3. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tutkimus, jonka tavoitteena oli selvittää ja laskea ikäryhmätekijöiden painot yhtenäistetyn ikäryhmäjaottelun mukaan:
0 — 6-vuotiaat
7—12-vuotiaat
13—15-vuotiaat
16—18-vuotiaat
19—64-vuotiaat
65—74-vuotiaat
75—84-vuotiaat
85 vuotta täyttäneet
Toiseksi tavoitteeksi esitettiin myös, että tarvittaessa 16—18-vuotiaiden ikäryhmä tulee olla yhdisteltävissä ikäryhmäksi 16—64-vuotiaat.
THL:n tuli lisäksi tehdä ehdotus uusiksi terveyden- ja vanhustenhuollon valtionosuuskriteereiksi siten, että kriteeri koostuisi kahdesta osata: yhtenäistetyn ikäryhmäjaottelun mukaisista kustannuspainoista sekä sairastavuutta ja sosioekonomisia tekijöitä koskevista kustannuspainoista.
Neljänneksi tavoitteeksi esitettiin kehittää kunnan ylläpitämien sosiaalihuollon palveluiden ikä- ja muut tarvekriteerit samalla tavoin kuin terveyden- ja vanhustenhuollossa. Tarkastelun kohteena olivat lastensuojelu, toimeentulotuki, sosiaalityö sekä vammais-, mielenterveys- ja päihdepalvelut.
Selvitysmies julkaisi valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevat alustavat linjauksensa 12.2.2013.
Alustavasta ehdotuksesta valtionosuusjärjestelmän uudistamiseksi järjestettiin kommentointikierros kunnille 17.12.2013— 17.1.2014. Kunnilta pyydettiin näkemyksiä selvitysmiehen alustavaan esitykseen uuden valtionosuusjärjestelmän kriteereiksi ja laskentamalliksi. Samassa yhteydessä kuntien arvioitavaksi toimitettiin alustavat kuntakohtaiset laskelmat valtionosuuksien muutoksesta vuoden 2013 valtionosuustasolla, koska vuoden 2014 valtionosuuslukuja ei ollut vielä käytettävissä.
Selvitysmiehen lopullisesta esityksestä lähetettiin 4.2.2014 viralliset lausuntopyynnöt kunnille, ministeriöille, Suomen Kuntaliitolle ja muille sidosryhmille. Ruotsinkieliset ja saamenkieliset lausuntopyynnöt toimitettiin käännösten valmistuttua 6.2.2014. Lausuntoaika päättyi 4.4.2014 ja ruotsinkielisillä ja saamenkielisillä kunnilla 8.4.2014.
Määräaikaa mennessä saatiin 331 lausuntoa, joista oli 261 kuntien ja 70 muuhun tahoon kuuluvaa. Kunnista 75 % ilmaisi myönteisen kantansa määräytymisperusteiden uudistustarpeesta, vaikka useimmilla oli samalla huomautettavaa yksittäisistä kriteereistä. Ilman selvää kantaa oli 12 % ja kielteisen kannan ilmaisi 13 % kunnista.
Lausuntojen yhteenveto on julkaistu valtiovarainministeriön Internet-sivuilla.
Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta on käsitellyt valtionosuusjärjestelmän uudistamista 3 kertaa. Neuvottelukunnan 8.4.2014 kokous oli samalla kuntalain 8 §:n mukainen neuvottelu hallituksen esityksestä.
Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä päätti 10.4.2014 puoltaa hallituksen esityksen viemistä valtioneuvostoon.
Valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen liittyvä hallituksen esitys annetaan erikseen talousarviolakien yhteydessä.
Esitys liittyy myöhemmin annettavaan hallituksen esitykseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta.
1 luku Yleiset säännökset
4 § Määritelmät. Valtionosuusperusteiden muuttaminen edellyttää yhden nykyisen määritelmän poistamista sekä kahden uuden määritelmän ottamista lakiin.
Koska saaristo-osakuntaa ei esityksen mukaan enää käytettäisi valtionosuuden määräytymisperusteena, pykälän 1 momentin 7 kohta ehdotetaan muutettavaksi niin, että siinä määriteltäisiin uutena käyttöön otettavan työpaikkaomavaraisuuden käsitteen sisältö. Työpaikkaomavaraisuus kunnittain määriteltäisiin Tilastokeskuksen työssäkäyntitilaston perusteella.
Momentin 8—10 kohtiin tehtäisiin muuttuneen lainsäädännön edellyttämät ja lakitekniset muutokset.
Uuden koulutustaustakertoimen käyttöön ottaminen valtionosuuden määräytymisperusteena edellyttää, että koulutustaustan käsite määritellään yksiselitteisesti. Tämän vuoksi pykälän 1 momentin 11 kohdaksi esitetään lisättäväksi tätä koskeva uusi määritelmä. Väestön koulutustaustatiedot saataisiin Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastosta.
2 luku Kunnan peruspalvelujen valtionosuus
5 § Kunnan peruspalvelujen valtionosuus. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, miten kunnan peruspalvelujen valtionosuus lasketaan ja mistä laskentatekijöistä se koostuu. Näitä laskentatekijöitä kutsutaan valtionosuusperusteiksi.
Pykälän 1 momenttia esitetään muutettavaksi niin, että sen 1 kohdassa käytettäisiin vain yhtä valtionosuusperustetta, valtionosuustehtävien laskennallisia kustannuksia. Laskennalliset kustannukset ovat noin 25,2 mrd. euroa vuoden 2014 tasolla. Ne muodostuvat 1 §:n 1 momentissa mainittujen yli 30 lain mukaisten tehtävien aiheuttamista laskennallisista kustannuksista. Ehdotuksen mukaan uudesta valtionosuusjärjestelmästä poistuisivat aiemmat erilliset 1—4 kohtien mukaiset valtionosuusperusteet, jotka voimassa olevassa laissa koskevat yleisen osan määräytymisperusteita, sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisia kustannuksia, esi- ja perusopetuksen, yleisten kirjastojen laskennallisia kustannuksia sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteita. Pykälän 1 momentin 2 kohtaa esitetään muutettavaksi niin, että valtionosuusperusteena käytettäisiin saamelaisten kotiseutualueen kunnan, syrjäisyyden ja työpaikkaomavaraisuuden lisäosien määräytymisperusteita. Näistä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa on samannimisenä käytössä voimassa olevan lain 28 §:n 5 kohdassa, mutta sen sisältö esitetään jäljempänä 28 §:ssä muutettavaksi uuden valtionosuusjärjestelmän tavoitteita vastaavaksi.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, miten kunnan valtionosuus määräytyisi uusien valtionosuusperusteiden mukaisesti. Kunnalle myönnettäisiin valtionosuutena euromäärä, joka saadaan, kun 6—13 §:n mukaisesti määräytyvät laskennalliset kustannukset lasketaan yhteen ja saadusta summasta vähennetään kunnan omarahoitusosuus (55 §). Näin saatuun euromäärään lisätään mahdollinen syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa. Pykälän 2 momentissa muutettaisiin myös viittaukset teknisesti vastaamaan muuttuvia pykäliä.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus kunnalle i
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus kunnalle i
VOS i
= LASKENNALLISET KUSTANNUKSET i- OMARAHOITUSOSUUS i+ LISÄOSAT i
missä
LASKENNALLISETKUSTANNUKSET i
= LASKKUST iIKÄL + LASKKUST iSAIR + LASKKUST i TYÖT + LASKKUSTi VIERK + LASK KUST iKAKSIK + LASKKUST iSAARIST + LASKKUST i ASTIH + LASKKUST iKOULTAUST
LASKKUST iIKÄL on ikäluokittaiset laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iSAIR on sairastavuuden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iTYÖT on työttömyyden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUSTiVIERK on vieraskielisyyden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iKAKSIK on kaksikielisyyden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iSAARIST on saaristoisuuden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iASTIH on asukastiheyden laskennalliset kustannukset kunnalle i
LASKKUST iKOULTAUST on koulutustaustan laskennalliset kustannukset kunnalle i
OMARAHOITUSOSUUS ion omarahoitusosuus kunnalle i
LISÄOSAT ion syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat kunnalle i
3 luku Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset
Luvun otsikko ehdotetaan muutettavaksi, koska uudessa valtionosuusjärjestelmässä luovuttaisiin erillisistä yleisen osan sekä tehtäväkohtaisista määräytymisperusteista ja otettaisiin käyttöön määräytymisperusteina uudet, 6-13 §:n mukaiset laskennalliset kustannukset.
6 § Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä.
Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin laskennallisten kustannusten laskentatapa. Se perustuisi perushintoihin, jotka 54 §:n nojalla säädettäisiin uudessa järjestelmässä vuosittain valtioneuvoston asetuksella kuten nykyisessä voimassa olevassa laissa. Ikäluokittaisten laskennallisten kustannusten summaan lisättäisiin ikäluokkiin sitomattomat, muiden tässä momentissa lueteltujen perusteiden mukaan määritellyt laskennalliset kustannukset, joiden laskentatapa säädettäisiin erikseen 7—13 §:ssä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ne ikäluokat, joille vahvistettaisiin valtioneuvoston asetuksella perushinnat. Kokonaan uutena ikäluokkana käytettäisiin 16—18-vuotiaita. Tämän jälkeen koko väestö olisi ryhmitelty ikäluokkiin, joille vahvistetaan vastaavat perushinnat. Tämä on välttämätöntä, koska tehtäväkohtaisista määräytymisperusteista ja ikäluokituksesta esitetään luovuttavaksi.
Pykälän 2 momentissa säädetyt ikäluokat olisivat seuraavat:
1) 0—5-vuotiaat;
2) 6—vuotiaat;
3) 7—12-vuotiaat;
4) 13—15-vuotiaat;
5) 16—18-vuotiaat;
6) 19—64-vuotiat;
7) 65—74-vuotiaat;
8) 75—84-vuotiaat;
9) 85 vuotta täyttäneet ja vanhemmat.
Peruspalvelujen laskennallisten kustannusten ikärakenneosa kunnalle i
PH 0-5 v. * asukasmäärä i 0-5 v. +
PH 6 v. * asukasmäärä i 6 v. +
PH 7-12 v. * asukasmäärä i 7-12 v. +
PH 13-15 v. * asukasmäärä i 13-15 v. +
PH 16-18 v. * asukasmäärä i 16-18 v. +
PH 19-64 v. * asukasmäärä i 19-64 v. +
PH 65-74 v. * asukasmäärä i 65-74 v. +
PH 75-84 v. *asukasmäärä i 75-84 v. +
PH 85 v. ja yli * asukasmäärä i 85 v. ja yli
missä
PH 0-5 v. on 0-5-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 0-5 v. on 0-5-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 6 v. on 6—vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 6 v on 6-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i ,
PH 7-12 v. on 7—12-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 7-12 v. on 7-12-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 13-15 v. on 13—15-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 13-17 v. on 13-15-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i ,
PH 16-18 v. on 16-18-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 16-18 v. on 16-18-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 19-64 v. on 19-64-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 19-64 v. on 19-64-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 65-74 v. on 65-74-vuotiaiden perushinta,
* asukasmäärä i 65-74 v. on 65-74-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 75-84 v. on 75-84-vuotiaiden perushinta,
asukasmäärä i 75-84 v. on 75-84-vuotiaiden lukumäärä kunnassa i,
PH 85 v. ja yli on 85-vuotiaiden ja sitä vanhempien perushinta,
asukasmäärä i 85 v. ja yli on 85-vuotiaiden ja sitä vanhempien lukumäärä kunnassa i.
7 § Sairastavuuskerroin. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Sairastavuuskertoimen tarkoituksena on korvata terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon kunnalle aiheuttamia kustannuksia. Kullekin kunnalle muodostuu vuosittain kuntakohtainen sairastavuuskerroin. Se kuvaa myös kunnan palvelutarpeita muihin kuntiin verrattuna. Lähtökohtaisesti sairastuvuuden painoksi on määritelty 24 prosenttia ja ikäluokkien paino on 70,4 prosenttia kaikista laskennallisista kustannuksista. Tämä osuus tulee muuttumaan vuosittain sairastavuuden, ikärakenteen ja muiden määräytymistekijöiden kunnittaisten muutosten johdosta.
Sairastavuuskertoimen terveydenhuollon kustannustekijöinä otettaisiin huomioon 2 momentin mukaan keskeiset Kansaneläkelaitoksen tilaston mukaiset, erityiskorvattavat sairaudet. Kullekin sairaudelle määritetään niiden yleisyyden ja hoitokustannusten perusteella erilliset painokertoimet. Näiden lisäksi sosiaalihuollon kustannustekijänä käytetään alle 55-vuotiaiden työkyvyttömyyseläkeläisten painokerrointa.
Sairastavuuskertoimen vanhustenhuollon kustannustekijöinä otetaan 3 momentin mukaan huomioon vanhusikäluokille tyypillisimmät Kansaneläkelaitoksen tilaston mukaiset, erityiskorvattavat sairaudet. Kullekin sairaudelle määritetään niiden yleisyyden ja hoitokustannusten perusteella erilliset painokertoimet
Sairastavuuskertoimen sosiaalihuollon kustannustekijänä otetaan 4 momentin mukaan huomioon alle 55—vuotiaiden työkyvyttömyyseläkeläisten painokerroin.
Pykälän 1—4 momentissa tarkoitetuista sairastavuuskertoimen osatekijöiden painoista ja kustannustekijöiden painokertoimista säädettäisiin viiden vuoden välein.
Pykälän 6 momentissa säädettäisiin sairastavuuden perusteella määräytyvien laskennallisten kustannusten laskentatapa. Sairastavuuden perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella.
Pykälän 7 momentissa säädettäisiin kulloinkin käytettävästä tilastovuodesta ja käytettävien tilastojen lähteestä.
Sairastavuuden perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset kunnalle i
= SKi * PHSAIR * asukasmäärä i
missä
SKi on sairastavuuskerroin kunnalle i,
PHSAIR on sairastavuuden perushinta ja
asukasmäärä i on asukasmäärä kunnassa i
8 § Työttömyyskerroin. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Työttömyyskertoimen tarkoituksena on korvata työttömyydestä kunnalle aiheutuvia kustannuksia.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin uuden työttömyyskertoimen määräytymisperusteesta, jonka perusteella kullekin kunnalle määräytyy kuntakohtainen työttömyyskerroin. Momentissa säädettäisiin myös laskennassa käytettävästä tietolähteestä ja vuodesta, jonka tietoja kulloinkin käytetään.
Yksittäisen kunnan laskennallisen kustannuksen laskentatavasta työttömyyden perusteella säädettäisiin 2 momentissa. Jos kunnan työttömyys on pienempi kuin maan keskiarvo, työttömyyskerroin muodostuu pienemmäksi kuin 1, jolloin kunnan asukaskohtaiseksi laskennalliseksi kustannukseksi muodostuu valtioneuvoston asetuksella määriteltyä perushintaa pienempi laskennallinen kustannus asukasta kohden. Jos kunnan työttömyys ylittää maan keskiarvon, sen asukaskohtainen laskennallinen kustannus on suurempi kuin asukasta kohden vahvistettu perushinta. Työttömyyskertoimen perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella.
9 § Vieraskielisyyskerroin. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Vieraskielisyyskertoimen tarkoituksena on korvata vieraskielisten muuttajien kunnalle aiheuttamia kustannuksia.
Ehdotettu uusi määräytymisperuste, kunnan vieraskielisyyskerroin saataisiin 1 momentin mukaan laskemalla vieraskielisten asukkaiden osuus kunnan asukasmäärästä ja vähentämällä tästä sen kunnan vastaava osuus, jossa vieraskielisten osuus kunnan asukasmäärästä on pienin. Vieraskielisten määrässä ei otettaisi huomioon ruotsin- ja saamenkielisiä asukkaita. Sen sijaan vieraskielisten lukumäärässä otettaisiin huomioon kaikki ikäluokat, kun nykyisessä järjestelmässä vieraskielisyys on otettu huomioon vain esi- ja perusopetuksen valtionosuuden korotuksena.
Pykälän 2 momentissa määritettäisiin vieraskielisyyden perusteella määräytyvä kunnan laskennallisen kustannuksen laskentatapa. Vieraskielisyyskertoimen perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella.
10 § Kaksikielisyys. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Kaksikielisyyden perusteella laskettavien laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata kaksikielisyydestä kunnalle aiheutuvia kustannuksia.
Pykälässä määriteltäisiin kunnalle kaksikielisyydestä johtuvien laskennallisten kustannusten laskentatapa. Kaksikielisyyden perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella
Kaksikielisyyden käsite määritellään 4 §:ssä kielilain 5 §:n perusteella.
11 § Saaristoisuus. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Saaristoisuuden perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata saaristo-oloista kunnalle aiheutuvia kustannuksia.
Saaristokunnalle pykälän 1 momentin mukaan määräytyvät laskennalliset kustannukset laskettaisiin kertomalla asukasta kohden määritelty saaristoisuuden perushinta kunnan asukasmäärällä. Pykälää sovellettaisiin kuntiin, jotka valtioneuvosto on saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 9 §:n nojalla annetulla asetuksella määritellyt saaristokunniksi.
Pykälän 2 momentin mukaan saaristoisuuden perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset saaristokunnassa, jossa vähintään puolet asukkaista asuu ilman kiinteää tieyhteyttä mantereeseen, saadaan kertomalla asukasta kohden määritelty saaristoisuuden perushinta kunnan asukasmäärällä ja kertomalla tulo luvulla 3. Saaristoisuuden perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella. Saaristo-osakunnalle ei määriteltäisi tässä momentissa tarkoitettua laskennallista kustannusta.
4 luku Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä lasten päivähoidon laskennalliset kustannukset
Luvun otsikko esitetään kumottavaksi, koska uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei enää määriteltäisi tehtäväkohtaisia valtionosuuden määräytymisperusteita.
12 § Asukastiheyskerroin. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Asukastiheyskertoimen perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata harvasta asutuksesta kunnalle aiheutuvia kustannuksia. Laskennassa käytettäisiin Tilastokeskuksen yleisiä väestö- ja pinta-alatilastoja.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin uuden asukastiheyskertoimen määräytymisperusteesta, jonka perusteella kullekin kunnalle määräytyy kuntakohtainen asukastiheyskerroin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunnalle asukastiheyskertoimen perusteella määräytyvien laskennallisten kustannusten laskentatapa. Kerroin esitetään rajattavaksi korkeintaan 20:een, koska muutoin kuntien väliset erot muodostuisivat perusteettoman suuriksi. Tämän kertoimen perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella.
13 § Koulutustaustakerroin. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Koulutustaustakertoimen perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata oppilaiden vanhempien koulutustaustan eroista kunnalle aiheutuvia palvelutarpeiden eroja.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin uuden koulutustaustakertoimen määräytymisperusteesta, jonka perusteella kullekin kunnalle määräytyy kuntakohtainen koulutustaustakerroin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunnalle koulutustaustakertoimen perusteella määräytyvien laskennallisten kustannusten laskentatapa. Tämän kertoimen perushinnasta säädettäisiin 54 §:n nojalla vuosittain valtioneuvoston asetuksella.
14—20 § esitetään kumottaviksi, koska uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei enää määriteltäisi tehtäväkohtaisia määräytymistekijöitä.
21 § Kertoimien ja määräytymistekijöiden laskenta eräissä tapauksissa. Pykälä pysyisi sisällöllisesti entisenä, mutta siinä olevat viittaukset kertoimia ja määräytymistekijöitä koskeviin pykäliin muuttuisivat vastaamaan uutta järjestelmää säänteleviä määräytymistekijöitä.
5 luku Esi – ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennalliset kustannukset sekä taiteen- ja perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteet
Luvun otsikko esitetään kumottavaksi, koska uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei enää määriteltäisi tehtäväkohtaisia määräytymistekijöitä.
22—25 § esitetään kumottaviksi, koska niissä määriteltyjä tehtäväkohtaisia määräytymistekijöitä ei enää käytettäisi laskennallisten valtionosuuksien määräytymisessä.
6 luku Syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat
Luvun otsikko esitetään muutettavaksi vastaamaan uudessa valtionosuusjärjestelmässä käytettäviä lisäosia.
26 § Syrjäisyyden lisäosa. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Syrjäisyyden lisäosan perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata syrjäisyydestä kunnalle aiheutuvia lisäkustannuksia.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kunnan syrjäisyyden lisäosan laskentatapa. Syrjäisyyden lisäosa laskettaisiin valtioneuvoston asetuksella vahvistaman syrjäisyyden lisäosan perushinnan, kunnan syrjäisyysluvun ja sen asukasmäärän tulona. Erittäin syrjäisessä kunnassa, jonka syrjäisyysluku on ilman pyöristystä vähintään 1,5 ilman pyöristystä, kunnan lisäosa on kolminkertainen. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niiden kuntien syrjäisyyden lisäosasta, joiden syrjäisyysluku on vähintään 1,0 ilman pyöristystä, mutta pienempi kuin 1,5.Voimassa olevasta laista poiketen yhtenä syrjäisyyden lisäosan määräytymisperusteena olisi syrjäisyyden lisäosan perushinta, joka säädettäisiin 54 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella kuten muutkin esitetyn järjestelmän perushinnat.
Pykälän 3 momentissa annettaisiin valtioneuvostolle valtuutus säätää syrjäisyyden lisäosan laskennassa käytettävän syrjäisyysluvun määräytymisperusteet. Nämä määräytymisperusteet säilyisivät entisinä ja vuonna 2015 sovellettaisiin voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen (1512/2011) 1 §:ää syrjäisyysluvun määräytymisestä. Sen mukaan syrjäisyysluku muodostuu kahden väestöpohjaindeksin summasta, joiden kummankin minimiarvo on 0. Ensimmäinen väestöpohjaindeksi (paikallinen väestöpohjaindeksi) mittaa väestön määrää 25 kilometrin etäisyydellä ja toinen (seudullinen väestöpohjaindeksi) 50 kilometrin etäisyydellä kunnan väestöllisestä keskipisteestä. Kunnan väestöllinen keskipiste on kunnan laskennallinen väestön painopiste, joka lasketaan pinta-alaltaan yhden neliökilometrin suuruisista ruuduista käyttäen painomuuttujana kunkin asutun ruudun väestömäärää ja sijaintimuuttujana ruudun keskipisteen koordinaatteja. Paikallinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 15 000:sta enintään 25 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 15 000:lla. Seudullinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 60 000:sta enintään 50 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 60 000:lla. Edellä mainitun asetuksen mukaan indeksit lasketaan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein tarkistamasta tilastosta, joka koskee väestön jakautumista yhden neliökilometrin kokoisille alueille.
Esitys merkitsisi sitä, että jokaiselle kunnalle määriteltäisiin syrjäisyysluku. Aiempien neljän portaan sijasta käytettäisiin kuntakohtaisia syrjäisyyslukuja ja vain erittäin harvan asutuksen kuntiin sovellettaisiin erillistä syrjäisyyden lisäosan korotusta.
27 § Työpaikkaomavaraisuuden lisäosa. Pykälän otsikko muutettaisiin niin, että se vastaa kokonaan muutettavan pykälän sisältöä. Työpaikkaomavaraisuuden lisäosan perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten tarkoituksena on korvata keskuskunnille kustannuksia, joita niille aiheutuu alueellisten palvelujen tarjonnasta ja työpaikkojen syntymiseen liittyvistä investoinneista.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin työpaikkaomavaraisuuden lisäosan laskentatapa. Kullekin kunnalle määriteltäisiin työpaikkaomavaraisuuskerroin, joka kerrottaisiin asukasluvulla ja työpaikkaomavaraisuuden perushinnalla. Tämä perushinta säädettäisiin 54 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella kuten muutkin esitetyn järjestelmän perushinnat.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin työpaikkaomavaraisuuskertoimen määräytymisperusteet. Niiden mukaan kunnalla, jonka työpaikkaomavaraisuus on alhaisin, kerroin olisi 0. Vuoden 2012 tilastojen mukaan Pornaisten kunnan työpaikkaomavaraisuusluku olisi 0,428. Sen mukainen kerroin olisi 0. Vastaavasti suurin työpaikkaomavaraisuusluku olisi Harjavallan kaupungilla 1,337 ja sen kerroin olisi 0,909. Työpaikkaomavaraisuutta osoittava luku määritetään kunnassa työssäkäyvien ja kunnan työllisen työvoiman määrän välisenä suhteena.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että työpaikkaomavaraisuuskertoimen kuntakohtaiset laskentatiedot saadaan Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastosta, jonka käyttö valtionosuusperusteena edellyttää tilastoinnin kehittämistä työpaikkojen kunnittaisen jakautumisen osalta. Tilaston julkaisuajankohdasta johtuen valtionosuuden laskennassa käytettäisiin työpaikkatietoja varainhoitovuotta 3 vuotta edeltäneen vuoden tietoja.
28 § Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa. Pykälän otsikko on sama kuin voimassa olevan lain 28 §:ssä, mutta pykälän sisältö esitetään muutettavaksi niin, että se vastaisi uuden valtionosuusjärjestelmän tavoitteita. Näin ollen lisäosassa ei ole porrastuksia. Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosan tarkoituksena on korvata asianomaisille kunnille saamenkielestä aiheutuvia palvelutarpeita ja lisäkustannuksia. Saamenkielisten määritelmä voimassa olevan lain 4 §:ssä säilyisi muuttumattomana.
Pykälässä säädettäisiin saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosan laskentatapa. Tämän lisäosan perushinta säädettäisiin 54 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella kuten muutkin esitetyn järjestelmän perushinnat. Kunnan saamenkielisten osuudella tarkoitetaan saamenkielisten osuutta kunnan koko väestöstä. Väestötiedot saadaan väestötietojärjestelmästä. Tällä perusteella kukin saamelaisten kotiseutualueen kunta eli Utsjoki, Enontekiö, Inari ja Sodankylä saisivat oman kertoimensa, joka vaihtuisi väestösuhteiden muutoksen mukaisesti. Näin ollen pysyvä porrastus neljään luokkaan poistuisi käytöstä.
Saamelaisten kotiseutualueen lisäosa saamelaisten kotiseutualueen kunnalle i
7 luku Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus sekä valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset
29 § Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus. Pykälän 1 momentissa verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausjärjestelmää esitetään muutettavaksi niin, että tasausraja olisi 100 prosenttia euromäärästä, joka saadaan jakamalla kaikkien kuntien yhteenlasketut laskennalliset verotulot kuntien yhteenlasketulla asukasmäärällä. Voimassa olevassa laissa tasausraja on 91,86 prosenttia. Kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa ei käytetä kunnan omaa vaan koko maan keskimääräistä laskennallista tuloveroprosenttia. Lisäksi esitetään, että kunta saisi tasauslisää 80 prosenttia tasausrajan ja kunnan asukasta kohden lasketun laskennallisen verotulon erotuksesta. Nykyjärjestelmässä kunta saa tasauslisänä 100 prosenttia tasausrajan ja oman laskennallisen verotulonsa erotuksesta. Tasausrajan noston vuoksi nykyistä useampi kunta saisi tasauslisää. Voimassa olevassa järjestelmässä kunta saa tasauslisänä koko tasausrajan ja oman asukasta kohden lasketun laskennallisen verotulonsa välisen erotuksen. Käytännössä ehdotettavassa järjestelmässä tasauslisää saavan kunnan asukaskohtaisen laskennallisen verotulon kasvaessa ja tasausrajan euromäärän pysyessä muuttumattomana, sen saama tasauslisä ei pienenisi koko verokasvun määrällä. Toisaalta, jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden alenisi, se ei saisi tasauslisänä koko aleneman määrää.
Pykälän 2 momentissa tasausvähennyksen määräytymistä esitetään muutettavaksi niin, että tasausvähennys olisi 30 prosenttia tasausrajan ylittävästä asukaskohtaisesta euromäärästä lisättynä mainitun ylityksen luonnollisella logaritmilla prosenttiyksiköiksi muutettuna. Voimassa olevan lain mukaan tasausvähennys on 37 prosenttia määrästä, joka ylittää nykyisen tasausrajan eli 91.86 prosenttia. Näin ollen tasausvähennys kohdistuisi nykyistä harvempaan kuntaan ja tasausvähennysten määrä vähenisi.
Pykälän 3 ja 4 momentit säilyisivät nykyisinä.
Pykälän 5 momentissa ehdotetaan, että osa ydinvoimalaitosten kiinteistöverosta otettaisiin huomioon kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa. Laskennallisessa verotulossa huomioonotettava määrä olisi ydinvoimalaitosten osalta 50 prosenttia. Muutos vaikuttaisi ydinvoimalaitosten sijaintikuntien tasauslisän tai –vähennyksen määrään. Ehdotettu muutos korottaisi samalla tasausrajan euromäärää ja vaikuttaisi kaikkien kuntien tasaukseen.
Järjestelmä säilyisi muuttumattomana siinä suhteessa, että verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus tehdään vain tämän lain mukaan määräytyviin valtionosuuksiin.
31 § esitetään kumottavaksi, koska uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei enää käytettäisi lisäosia, joita vastaava valtionosuuden euromäärä vähennettäisiin kaikkien kuntien valtionosuudesta yhtä suurena asukasta kohden. Vuoden 2014 tasossa tämän pykälän perusteella kaikkien kuntien valtionosuutta on vähennetty 6,48 euroa asukasta kohti eli koko maan tasolla vähennys on 34,98 milj. euroa. Pykälän kumoamisen johdosta vastaavaa vähennystä ei enää tehtäisi, vaan valtion ja kuntien välisen kustannusneutraalisuuden säilyttämiseksi vastaava vähennys toteutettaisiin uudessa järjestelmässä alentamalla valtionosuusprosenttia.
33 a § Valtionosuusjärjestelmämuutoksen tasaus vuosina 2015—2019. Koska vuoden 2010 alusta voimaan tulleen valtionosuusjärjestelmän 33 §:ssä säädetty siirtymätasaus jää muuttumattomana edelleen voimaan, esitetään uudessa 33 a §:ssä vuoden 2015 alusta voimaan tulevan järjestelmän kunnille aiheuttamien muutosten tasaamista viidelle vuodelle. Uusien määräytymisperusteiden mukaiset kuntakohtaiset muutokset olisivat näin ollen täysimääräisesti voimassa vuonna 2020.
Pykälän 1 momentin mukaisesti valtionapuviranomainen vahvistaisi siirtymätasauksen niille kunnille vuodelle 2015, joiden valtionosuuden muutos, lisäys tai vähennys, olisi suurempi kuin 3 momentissa säädetty 50 euroa asukasta kohden. Jos kunnan valtionosuusmuutos olisi pienempi kuin vuodelle 2015 säädettävä määrä, koko muutos toteutettaisiin jo vuonna 2015. Kunnalle vahvistettavan tasauksen määrä muuttuisi portaittain 3 momentissa säädetyllä tavalla.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunkin kunnan siirtymätasauksen suuruuden laskentaperuste. Siirtymätasauslaskelma tehdään vuoden 2014 valtionosuuksien tasolla. Laskelmassa kunnan siirtymätasaus laskettaisiin vähentämällä uusin, vuoden 2015 alusta voimaan tulevin määräytymisperustein laskettavien valtionosuuksien yhteismäärästä valtionosuudet, jotka kunnalle on myönnetty valtionosuustehtäviin nyt voimassa olevin määräytymisperustein vuodelle 2014. Kun uuden ja vanhan järjestelmän mukaisessa kuntakohtaisessa vertailulaskelmassa käytettäisiin pohjana vuoden 2014 valtionosuuksien määrärahoja, seuraavien vuosien valtionosuuden tason muutokset eivät vaikuttaisi kuntakohtaiseen tasausmäärään. Vertailuaskelmassa ei otettaisi huomioon harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta eikä kotikuntakorvauksia. Kotikuntakorvauksia koskevasta siirtymäjärjestelystä esitetään säädettäväksi erikseen 33 b §:ssä, koska kotikuntakorvaukset koskevat myös muita opetuksen järjestäjiä kuin kuntia.
Siirtymätasauksen laskeminen vuoden 2014 tasoisena on perusteltua sen vuoksi, että vuoden 2015 tasoiset valtionosuustiedot olisivat saatavissa vasta joulukuussa vuonna 2014. Tämä vaikeuttaisi kuntien talousarvioprosessia.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kullekin vuodelle sovellettava muutoksen tasaussumma vuoteen 2019 saakka. Esimerkiksi Evijärven valtionosuuslisäys olisi + 340 euroa asukasta kohti, josta se saisi ensimmäisenä vuonna 50 euroa asukasta kohti, koska siltä vähennettäisiin laskennallisesta valtionosuudesta siirtymätasauksena 290 euroa asukasta kohti. Koko valtionosuuslisäys kunnalle toteutuisi vuonna 2019.
8 luku Kotikuntakorvaus
38 § Kotikuntakorvauksen määräytyminen. Koska esitetyssä valtionosuusjärjestelmässä ei olisi enää tehtäväkohtaisia valtionosuusperusteita, kotikuntakorvausten kustannuspohja perustuisi kaikkien kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien toteutuneisiin esi- ja perusopetuksen yhteenlaskettuihin kustannuksiin nykyisten kotikunnan laskennallisten kustannusten sijasta.
Jatkossa kotikuntakorvaukset ja niiden perushinnat eivät siis määräytyisi enää nykyisen käytännön mukaisesti kuntakohtaisesti, vaan ikäryhmittäisen painojen perusteella koko maan tasolla, joiden perusteista säädetään 1 momentissa. Lisäksi toteutuneista kustannuksista vähennettäisiin erikoissairaanhoidossa olevan oppilaan perusopetuslain 4 a §:ssä tarkoitetun opetuksen tuen korvaukseen oikeuttavat ja pidennetyn oppivelvollisuuden opetuksen kustannukset, jotka ylittävät toteutuneen kotikuntakorvauksen tason, jotta rahoitusta ei niiden osalta maksettaisi kahteen kertaan. Pidennetyn oppivelvollisuuden osalta ne opetuksen järjestäjät, jotka järjestävät kyseistä opetusta, saavat erikseen lisärahoituksen kotikuntakorvauksen ylittävältä osalta opetus—ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisesti. Sairaalaopetuksen osalta kunta maksaa suoraan kotikuntakorvauksen ylittävät kustannukset opetuksen järjestäjille. Toteutuneet kustannukset saataisiin vuosittain tehtävän kustannustenjaon tarkistuksen kautta varainhoitovuotta kolmea vuotta edeltäneillä tiedoilla, jotka korotettaisiin kunnan peruspalvelujen hintaindeksin mukaisin indeksikorotuksin varainhoitovuoden kustannustasoon.
Ikäryhmittäiset 2 momentin mukaiset painokertoimet 6-, 7—12- ja 13—15-vuotiaille muutettaisiin vastaamaan Valtion taloudellisten tutkimuskeskuksen selvityksen (VATT, Raportti ikärakenteen huomioimisesta valtionosuusjärjestelmässä päivähoidon sekä esi- ja perusopetuksen osalta, 16.9.2013) mukaisia painoja.
Pykälän 4— 5 momentissa säädettäisiin, että kaikilla muilla opetuksen järjestäjillä kuin kunnilla, kotikuntakorvaus olisi yhtä suuri 94 prosenttia kuntien kotikuntakorvauksesta. Alempi prosentti koskee yksityisiä opetuksen järjestäjiä, valtiota, yliopistoja ja kuntayhtymiä. Perusteena alemmalle korvausprosentille on lainsäädännössä näille opetuksen järjestäjille säädetyt suppeammat tehtävät
10 luku Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus sekä valtion ja kuntien välinen kustannustenjako
54 § Laskennallisten kustannusten ja lisäosien perushinnoista säätäminen. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan uuden valtionosuusjärjestelmän rakennetta.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden määräytymisperusteiden muuttumisen vuoksi pykälän 1 momentin viittaukset esitetään muutettavaksi niin, että ne viittaavat esitettyihin uusiin määräytymisperusteisiin, joissa käytetään valtioneuvoston asetuksella säädettävää laskennallisten kustannusten tai lisäosien perushintaa. Pykälässä tarkoitetut perushinnat esitetään hallituksen esityksen yleisperusteluihin sisältyvissä taloudellisissa vaikutuksissa.
Pykälän 2 momentin 1—3 kohdat pysyisivät sisällöltään entisinä. Sen sijaan momentin 4 kohtaa esitetään muutettavaksi niin, että valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus suoritettaisiin vuosittain. Voimassa olevan lain mukaan kustannustenjaon tarkistus suoritetaan joka neljäs vuosi.
55 § Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus. Valtionosuusprosentti ja vastaavasti kunnan omarahoitusosuus tarkistetaan käytännössä vuosittain. Tämä johtuu toisaalta uusista ja laajenevista tehtävistä, tehtävien siirroista ja toisaalta muista valtion talousarviossa tehtävistä muutoksista kuten säästötoimista.
Valtionosuusprosentin ja kunnan omarahoitusosuuden määräytyminen säilyisivät samana kuin voimassa olevassa laissa. Sen sijaan pykälän 1 momentissa olevat pykäläviittaukset muutettaisiin niin, että ne vastaavat uuden järjestelmän pykäliä, joissa säädetään valtionosuusperusteista. Momenttiin on kirjoitettu nykyisin voimassa oleva valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuusprosentti. Käytännössä nämä molemmat muuttuvat vuonna 2015 jo yksistään aiemmin päätettyjen valtionosuuksien supistusten vuoksi. Kun mahdolliset tehtävien laajuuden ja laadun muutokset ja velvoitteiden vähennykset vuodelle 2015 selviävät vasta valtion talousarvion yhteydessä, annettaisiin tämän pykälän prosentteja koskevista muutoksista vuodelle 2015 erillinen hallituksen esitys talousarviolaiksi syksyllä 2014. Näiden lisäksi valtionosuusprosenttiin vaikuttavat alentavasti vuodesta 2015 lähtien ammattikorkeakoulurahoituksen siirto valtiolle (163 milj. euroa), lisäosien nykyisen rahoitusosuuden poistaminen (34,98 milj. euroa) sekä verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen siirrettävä rahoitus (noin 720 milj. euroa).
56 § Kunnan omarahoitusosuus. Pykälä säilyy sisällöltään voimassa olevan lain mukaisena, mutta sen viittaukset valtionosuuden määräytymistä koskeviin pykäliin esitetään muutettavaksi vastaamaan uuden valtionosuusjärjestelmän rakennetta.
Edellä 55 §:n perusteluissa on mainittu päätetyt valtionosuusprosenttiin vaikuttavat muutokset vuonna 2015.
58 § Kustannustenjaon tarkistaminen. Pykälä säilyy periaatteiltaan voimassa olevan lain mukaisena.
Pykälän 2 momentti esitetään muutettavaksi siten, että sen viittaukset valtionosuuden määräytymistä koskeviin pykäliin vastaavat uuden valtionosuusjärjestelmän rakennetta.
Pykälän 4 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että 1 momentissa tarkoitetut perushinnat ja rahoitus määrätään uudessa järjestelmässä varainhoitovuosittain nykyisen neljän vuoden välein tehtävän tarkistuksen sijaan.
59 § Kustannustenjaon tarkistuksessa huomioon otettavat käyttökustannukset. Pykälän 2 momentin 1 ja 2 kohdat esitetään kumottaviksi koska niitä koskeva rahoitus tulisi uudessa järjestelmässä kustannustenjaon tarkistuksen piiriin. Mikäli toteutuneita kustannustietoja ei ole saatavissa tämän lain mukaan rahoitettavan taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen osalta, kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään kustannusarviota, joka muodostetaan vuonna 2014 voimassa olleiden säännösten mukaisten perushintojen pohjalta korottamalla niitä indeksillä.
Pykälän 3 momentin 1 kohdan sisältöä on täsmennetty ottamalla huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain muuttaminen laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta.
11 luku Erinäisiä säännöksiä
61 § Valtionosuuden määräytyminen kuntien yhdistyessä. Pykälän 3 momentti vastaa asiallisesti aiempaa säännöstä ja pykäliin tehdyt muutosviittaukset johtuvat uuden järjestelmän muuttuneista määräytymistekijöistä. Momentin muutos ottaisi huomioon, että uudet laskentatekijät olisivat laskennalliset kustannukset, kertoimet ja lisäosien perusteet.
62 § Valtionosuuden määräytyminen siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan. Uudessa järjestelmässä ei olisi enää työttömien lukumäärän perusteella laskettavaa laskennallista kustannusta. Tämän vuoksi pykälän 3 momentin toinen virke esitetään kumottavaksi.
63 § Valtionosuuden määräytyminen kunnan alueen jakamistapauksissa. Uudessa järjestelmässä ei olisi enää työttömien lukumäärän perusteella laskettavaa laskennallista kustannusta. Tämän vuoksi pykälän 5 momentin toinen virke esitetään kumottavaksi.
13 luku Voimaantulo ja siirtymäsäännökset
67 § Yhteistoiminta-avustus. Pykälä yhteistoiminta-avustuksista esitetään kumottavaksi, koska sen voimassa oloaika on päättynyt vuonna 2012 eikä yhteistoiminta-avustuksia ole tämän jälkeen tarkoitus myöntää.
Esityksessä ei ole asiasisällöltään uusia asetuksenantovaltuuksia.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.
Voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa voitaisiin ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen valtionosuuden myöntämiseksi sekä kotikuntakorvausten maksamiseksi varainhoitovuodelle 2015. Tämä edellyttää muun muassa valtioneuvoston asetuksen antamista laskennallisten kustannusten ja kertoimien perushinnoista jo vuoden 2014 puolella, jotta niitä voidaan soveltaa vuoden 2015 alusta lukien.
Perushintojen määräytymisestä vuonna 2015 on tarpeen säätää erikseen, koska kaikki valtionosuuden määräytymistekijät ovat uusia. Tämän johdosta 3 momentissa esitetään, että uuden järjestelmän mukaiset vuoden 2015 perushinnat säädetään valtioneuvoston asetuksella siten kuin 4 ja 5 momenteissa tarkemmin säädetään.
Voimaantulosäännöksen 4 momentissa on määritelty kaikkien uuden valtionosuusjärjestelmän mukaisten määräytymistekijöiden perushinnat vuoden 2014 valtionosuustasolla. Momentissa myös säädettäisiin, että vuoden 2014 tasolla lasketut perushinnat korotettaisiin vuodelle 2015 arvioidun kustannustason muutoksen mukaisesti.
Voimaantulosäännöksen 5 momentissa säädettäisiin lisäksi, että vuoden 2015 perushintoja määrättäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutokset samalla tavoin kuin nykyjärjestelmässä on menetelty.
Koska 58 §:ssä säädettyä vuosittaista kustannustenjaon tarkistusta ei ole teknisesti mahdollista suorittaa jo vuodelle 2015, on 6 momenttiin tarpeen ottaa säännös siitä, että ensimmäinen kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuodelle 2016. Tällöin ovat käytettävissä vuoden 2013 kustannustiedot. Vuoden 2016 jälkeen kustannustenjaon tarkistus tehtäisiin vuosittain.
Järjestelmän muuttumisen vuoksi on tarpeen säätää erikseen myös kotikuntakorvauksen määräytymisestä vuonna 2015. Voimaantulosäännöksen 7 momenttiin esitetään säännökset kotikuntakorvausten kustannuspohjan määräytymisestä vuodelle 2015, koska seuraava kustannustenjaon tarkistus tehdään voimassa olevien säännösten mukaan vasta vuodelle 2016. Vuoden 2015 kotikuntakorvausten kustannuspohjana käytettäisiin vuoden 2014 esi- ja perusopetuksen laskennallisia kustannuksia korotettuna kunnan peruspalvelujen hintaindeksillä vuoden 2015 hintatasoon.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain valtionosuuksien määräytymisperusteet. Kuntien ja valtion välisessä suhteessa määräytymisperusteiden muutos on kustannusneutraali. Näin ollen järjestelmän muutos ei koko maan tasolla muuta kuntien saamien valtionosuuksien yhteissummaa. Sen sijaan uudet määräytymisperusteet aiheuttavat osalle kunnista valtionosuuden menetyksiä ja osa saa lisää valtionosuutta.
Valtionosuuden määräytymisperusteiden muutoksen lisäksi kuntien edellytyksiin rahoittaa laissa säädetyt peruspalvelut ja yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävänsä vaikuttavat vuosina 2012—2014 toteutetut ja vuodelle 2015 päätetyt valtionosuuksien supistukset. Mainittujen kahden tekijän yhteisvaikutusten vuoksi esityksessä on tarpeen tarkastella rahoitusperiaatteen toteutumista koko maan tasolla sekä yksittäisissä kunnissa.
Rahoitusperiaate
Rahoitusperiaatteesta ei ole nimenomaista säännöstä perustuslaissa. Sen sijaan se sisältyy Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan, jonka määräykset Suomi on saattanut voimaan lailla (1180/91). Mainitun peruskirjan 9 artiklan 2 kohdan mukaan paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa. Rahoitusperiaate on ollut esillä myös perusoikeusuudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) ja siitä annetussa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVL 25/1994 vp). Näissä asiakirjoissa on katsottu, että kuntien tehtävistä säädettäessä tulee huolehtia myös kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua tehtävistään. Perustuslakivaliokunta onkin vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 30/2013 vp, PeVL 12/2011 vp ja PeVL 41/2010 vp). Rahoitusperiaatteen tulee toteutua sekä valtakunnallisesti että yksittäisen kunnan tasolla. Rahoitusperiaate kytkeytyy ennen kaikkea kunnan oikeuteen päättää omasta taloudestaan.
Edellinen valtionosuusjärjestelmän uudistus tuli voimaan vuoden 2010 alussa. Tällöin perustuslakivaliokunta totesi valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena olevan varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään. Valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan osaltaan etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa ja 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita turvata sivistykselliset oikeudet sekä riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Valtionosuusjärjestelmällä on alueellisen yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkitystä myös perustuslain 6 §:n kannalta (PeVL 29/2009 vp.).
Valtionosuuksilla sinänsä ei ole katsottu olevan perustuslain suojaa, mutta niitä tulee tarkastella siitä näkökulmasta, kuinka niillä turvataan peruspalvelut erityyppisissä kunnissa ja kuinka ne toteuttavat perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä esille nostamaa rahoitus- ja kustannusvastaavuusperiaatetta. Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnossaan (esimerkiksi PeVL 20/2004, PeVL 18/2001 ja PeVL 37/2000) katsonut, että säädettäessä kunnille uusia tehtäviä, valtion on varmistuttava kuntien voimavarojen riittävyydestä. Lähtökohtana on myös, että rahoitusperiaatteen toteutumista tulee arvioida yksittäisen hallituksen esityksen taloudellisia vaikutuksia laajemmasta näkökulmasta.
Vastaavasti perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan (PeVL 34/2013 vp), joka koski valtionosuuksien supistusta ja kuntien omarahoitusosuuden korotusta ilman vastaavia kuntien tehtävien vähennyksiä, että valtion tulee varmistua rahoitusperiaatteen toteutumisesta. Edelleen lausunnossa todettiin, että valiokunta kiinnittää huomiota siihen - myös esityksessä mainittuun seikkaan - että verotulojen samoin kuin valtionosuuksien osuus kuntien tuloista vaihtelee suuresti. Tämän vuoksi valtionosuusprosentin alennus voi kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa. Lisäksi kunnan verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan vaihteluun. Korkeimman ja alhaisimman tuloveroprosentin ero on vaihdellut viime vuosikymmenten aikana 4,00:n ja 5,75:n prosenttiyksikön välillä.
Rahoitusperiaatteen käytön ongelmana konkreettisessa tapauksessa on se, että periaatteen hyväksymisestä huolimatta ei ole luotu yhteisesti hyväksyttyä arviointi- ja laskentamekanismia sen toteutumisesta tai toteutumatta jäämisestä. Myöskään perustuslakivaliokunta ei ole asettanut lausuntokäytännössään voimavarojen riittävyydelle konkreettisia arvoja tai rajoja. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin kirjannut lausuntoonsa (PeVL 12/2011 vp), että arviointi kuntien tosiasiallisista mahdollisuuksista vastata niille kuuluvien palvelujen tuottamisesta tulisi tehdä kuntien verotulojen ja muiden tulojen sekä valtionosuuksien ja verontasausten muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Näin ollen tarkastelussa pitäisi ottaa lakisääteisten peruspalvelujen lisäksi huomioon rahoituksen riittävyys myös kunnan yleisen toimialan tehtäviin.
Rahoitusperiaatetta valtion ja kuntien välillä toteutetaan keskeisesti valtionosuusjärjestelmällä. Valtionosuuksien määrä ja järjestelmän rakenne vaikuttavat olennaisesti rahoitusperiaatteen toteutumiseen sekä koko maassa että yksittäisten kuntien tasolla.
Alla olevassa taulukossa 21 esitetään nykyisen hallituskauden aikana valtiontalouden tasapainottamiseksi toteutetut valtionosuuden vähennykset vuoteen 2014 saakka. Valtionosuuksien väheneminen on merkinnyt noin 200 euron nettomääräistä tulovähennystä asukasta kohden kaikissa kunnissa, joka vastaa keskimäärin noin 1,21 %-yksikön laskennallista korotuspainetta kunnallisveroprosenttiin. Käytännössä kunnat ovat kyenneet käyttämään muita talouden tasapainottamiskeinoja kuin veroprosentin korotusta, koska niiden keskimääräinen tuloveroprosentti on noussut vuosina 2012 – 2014 vain 0,49 % - yksikköä. Yksi selittävä tekijä on myös kuntien velkamäärän voimakas kasvu.
| Taulukko 21 Peruspalvelujen valtionosuuden vähennykset vuosina 2012 – 2014, milj. euroa | |||
| 2012 | 2013 | 2014 | |
| Hallitusohjelma | 631 | ||
| Kevään 2012 kehyspäätös | 125 | 125 | |
| Kevään 2013 kehyspäätös | 237 | ||
| Lisävähennys/vuosi | 631 | 125 | 362 |
| Vähennys vuoteen 2011 verrattuna | 631 | 756 | 1 118 |
Liitteessä 1 esitetään kuntakohtaisesti valtionosuusuudistuksen, mukaan lukien sen siirtymäjärjestely, sekä valtionosuuksien päätettyjen leikkausten yhteisvaikutus vuoteen 2020 saakka. Tarkastelukulmana on myös valtionosuuksien muutoksen yhteisvaikutusten aiheuttama kunnallisveroprosentin laskennallinen korotuspaine oletuksella, että valtionosuusmenetykset kompensoidaan yksin veroprosenttia korottamalla. Vertailua tehdään myös suhteessa kunnan käyttötuloihin. Näin ollen kysymys on painelaskelmasta, jossa ei voida ottaa huomioon kuntien yksilöllisiä taloutensa sopeuttamisedellytyksiä kuten tuottavuuden parantamista, menojen karsintaa, henkilöstön vähentämistä tai omaisuuden myyntiä.
Laskelmassa kunnat on järjestetty sen mukaan, missä valtionosuusuudistuksen aiheuttama menetys on asukasta kohti suurin (sarake 5). Eniten menettää Merikarvia , -592 euroa/as. Kymmenen suurimman menet-täjäkunnan vaihteluväli on - 592 — -362 euroa/as. Vastaavasti 10 eniten uudistuksesta hyötyvän kunnan vaihteluväli on + 219 — +340 euroa asukasta kohti.
Sarakkeesta 9 ilmenee asukaskohtainen euromäärä, jonka kunta menettää vuoteen 2017 saakka päätettyjen valtionosuusvähennysten perusteella. Valtionosuusmenetys on kullekin kunnalle yhtä suuri asukasta kohti. Valtionosuusuudistuksen ja valtionosuuden vähennysten yhteissumma ilmenee sarakkeesta 10.
Järjestelmämuutoksen ja valtionosuusvähennysten yhteisvaikutuksen suhteellista suuruutta verrataan ensinnäkin siihen, miten suuri muutos on suhteessa tuloveroprosentin tuottoon (sarake 11) kussakin kunnassa ja toisaalta siihen, kuinka suuri muutos on suhteessa kunnan käyttötuloihin (sarake 12). Esimerkiksi Merikarvialla kokonaisvaikutus merkitsee 0,75 %-yksikön laskennallista korotuspainetta vuonna 2015, jolloin huomioidaan vain siirtymäkauden ensimmäisen vuoden vaikutus. Vastaava vaikutus on 5,66 %-yksikköä vuonna 2020, jolloin järjestelmä on kokonaisuudessaan voimassa. Vastaavasti Evijärvellä kokonaisvaikutus vuonna 2020 on sellainen, että se voisi laskennallisesti alentaa tuloveroprosenttia 2,40 %-yksikköä.
Valtionosuusmenetysten yhteisvaikutus on vuonna 2020 Merikarvialla 8,8 % käyttötuloista. Evijärvellä taas valtionosuuslisäys on 4,4 % käyttötuloista.
Sarakkeet 19, 21 ja 22 kuvaavat kunnan tuloveroprosentin, ali/ylijäämän sekä lainakannan määrää vuonna 2012. Sarakkeessa 20 mainitaan myös kunnan veroprosentti vuonna 2014. Näiden perusteella on mahdollisuus verrata rahoitusasemaa ja veroprosentin suuruutta suhteessa muutoksiin.
Alla oleva taulukko 22 esittää koottuna valtionosuusuudistuksen ja valtionosuusvähennysten kokonaisvaikutuksen kuntien tuloveroprosenttiin. Kunnat on ryhmitelty vaikutuksen suuruuden mukaan.
Taulukko 22 Valtionosuusvähennysten* ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen** laskennallinen yhteisvaikutus kuntien tuloveroprosentteihin
| Vaikutus tuloveroprosenttiin | v. 2015 | v. 2020 |
| Laskennallinen korotuspaine | Kuntien lukumäärä | Kuntien lukumäärä |
| yli 3 % | 0 | 18 |
| 1 – 3 % | 0 | 97 |
| 0,5 – 0,99 % | 66 | 54 |
| 0 – 0,49 % | 150 | 60 |
| Yhteensä | 216 | 229 |
| Laskennallinen vähennys | ||
| 0 – 0,49 % | 88 | 37 |
| 0,5 – 0,99 % | 0 | 18 |
| 1 – 3 % | 0 | 20 |
| Yhteensä | 88 | 75 |
*Valtiontalouden tasapainottamiseksi tehtävät vähennykset, vuosien 2015 ja 2020 tasolla
** Valtionosuusjärjestelmän muutosvaikutus v. 2015 ja v. 2020
Vuonna 2015 laskennallista korotuspainetta on yli 2/3 kunnista. Valtionosuusuudistuksen siirtymätasauksesta johtuen korotustarve on kuitenkin pienehkö, suurimmillaan alle 1 %-yksikkö.
Vuosi 2020 kuvaa tilannetta, jolloin järjestelmäuudistus on voimassa koko painollaan ja valtionosuuksien vähennykset on toteutettu kokonaisuudessaan nykyisten päätösten mukaisesti. Taulukon perusteella laskennallinen tuloveroprosentin korotustarve lisääntyy vuoden 2015 jälkeen. Se koskee useampaa kuntaa ja osassa kuntia nostotarve on varsin suuri.
Kunnat (10 kpl), joissa laskennallinen tuloveroprosentin korotustarve on suurin v. 2020
(luvuissa on huomioitu valtionosuudenvähennysten ja valtionosuusuudistuksen vaikutus)
Merikarvia 5,66
Luhanka 5,14
Kivijärvi 5,02
Kinnula 4,28
Rautavaara 4,19
Kannonkoski 4,18
Eurajoki 4,07
Rantasalmi 4,00
Pomarkku 3,79
Karstula 3,72
Kunnat (10 kpl), joissa valtionosuudet lisääntyvät ja antavat laskennallisesti mahdollisuuden alentaa eniten tuloveroprosenttia v. 2020, ovat (luvuissa on huomioitu valtionosuudenvähennysten ja valti-onosuusuudistuksen vaikutus) :
Evijärvi 2,40
Utsjoki 1,89
Juva 1,68
Kittilä 1,54
Juankoski 1,47
Tohmajärvi 1,43
Miehikkälä 1,43
Siikajoki 1,42
Raahe 1,38
Tohmajärvi 1,21
Taulukosta 23 ilmenee, että maakunnittain suhteellisesti suurin paine tuloveroprosentin nostoon kohdistuu Varsinais-Suomen ja Satakunnan kuntiin. Näissä maakunnissa lähes kaikkien kuntien valtionosuus vähenee valtionosuusuudistuksessa, ja kun samaan aikaan valtionosuutta vähennetään valtiontalouden tasapainottamiseksi, paine tuloveroprosenttien korotuksiin kasvaa tulevaisuudessa.
Taulukko 23 Valtionosuusvähennysten* ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen** laskennallinen yhteisvaikutus kuntien tuloveroprosentteihin maakunnittain
| Kuntien lukumäärä, yhteensä | Vaikutus tuloveroprosenttiin 2015, kuntien lukumäärä | Vaikutus tuloveroprosenttiin 2020, kuntien lukumäärä | |||||
| Ei korotuspainetta | Korotuspaine | Ei korotuspainetta | Korotuspaine | ||||
| alle 1 %-yksikkö | yli 1 %-yksikkö | alle 1 %-yksikkö | yli 1 %-yksikkö | ||||
| Uusimaa | 26 | 7 | 19 | 0 | 4 | 19 | 3 |
| Varsinais-Suomi | 28 | 1 | 27 | 0 | 1 | 11 | 16 |
| Satakunta | 21 | 1 | 20 | 0 | 1 | 3 | 17 |
| Kanta-Häme | 11 | 1 | 10 | 0 | 0 | 7 | 4 |
| Pirkanmaa | 21 | 2 | 19 | 0 | 1 | 9 | 11 |
| Päijät-Häme | 11 | 2 | 9 | 0 | 3 | 4 | 4 |
| Kymenlaakso | 7 | 4 | 3 | 0 | 4 | 2 | 1 |
| Etelä-Karjala | 9 | 0 | 9 | 0 | 0 | 5 | 4 |
| Etelä-Savo | 14 | 6 | 8 | 0 | 8 | 2 | 4 |
| Pohjois-Savo | 20 | 11 | 9 | 0 | 10 | 6 | 4 |
| Pohjois-Karjala | 13 | 5 | 8 | 0 | 4 | 7 | 2 |
| Keski-Suomi | 23 | 4 | 19 | 0 | 4 | 3 | 16 |
| Etelä-Pohjanmaa | 18 | 10 | 8 | 0 | 10 | 6 | 2 |
| Pohjanmaa | 15 | 2 | 13 | 0 | 3 | 9 | 3 |
| Keski-Pohjanmaa | 8 | 3 | 5 | 0 | 2 | 3 | 3 |
| Pohjois-Pohjanmaa | 29 | 13 | 16 | 0 | 9 | 10 | 10 |
| Kainuu | 9 | 4 | 5 | 0 | 4 | 1 | 4 |
| Lappi | 21 | 7 | 14 | 0 | 7 | 7 | 7 |
| Koko maa | 304 | 83 | 221 | 0 | 75 | 114 | 115 |
Kuntakoon mukaan ryhmitellyn taulukon 24 perusteella alle 6000 asukkaan kunnissa on selvästi eniten tuloveroprosentin korotuspaineita sekä vuosien 2015 että 2020 tasolla. Vastaavasti yli 100 000 asukkaan kunnista kolmella on laskennallinen korotuspaine vuonna 2015 ja neljällä vuonna 2020. Muiden kokoryhmien kuntien korotuspaineet eivät mainittavasti eroa toisistaan.
Taulukko 24 Valtionosuusvähennysten* ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen** laskennallinen yhteisvaikutus kuntien tuloveroprosentteihin kuntakoon mukaan
| Asukasluku | Kuntien lukumäärä, yhteensä | Vaikutus tuloveroprosenttiin 2015, kuntien lukumäärä | Vaikutus tuloveroprosenttiin 2020, kuntien lukumäärä | ||||
| Ei korotuspainetta | Korotuspaine | Ei korotuspainetta | Korotuspaine | ||||
| alle 1 %-yksikkö | yli 1 %-yksikkö | alle 1 %-yksikkö | yli 1 %-yksikkö | ||||
| alle 6 000 | 148 | 35 | 113 | 0 | 36 | 35 | 77 |
| 6 000 – 9 999 | 54 | 9 | 45 | 0 | 9 | 23 | 22 |
| 10 000 – 19 999 | 46 | 15 | 31 | 0 | 12 | 23 | 11 |
| 20 0000 – 39 999 | 31 | 12 | 19 | 0 | 10 | 18 | 3 |
| 40 000 – 99 999 | 16 | 6 | 10 | 0 | 5 | 10 | 1 |
| yli 100 000 | 9 | 6 | 3 | 0 | 3 | 5 | 1 |
| Koko maa | 304 | 83 | 221 | 0 | 75 | 114 | 115 |
Hallituksen päättämä, vuonna 2015 käyttöön otettava julkisen talouden ohjausjärjestelmä ja sen osana kuntatalousohjelma tulee uudistamaan valtion ja kuntien välisen rahoitussuhteen sääntelyä. Se sisältää kuntataloudelle keskipitkän aikavälin rahoitusasemaa koskevan tavoitteen sekä sitovat päätökset keinoista, joilla kuntatalouden tasapaino saavutetaan. Ohjauksessa otetaan käyttöön muun muassa kuntatalouden menorajoite. Sen tarkoituksena on asettaa suunnittelukaudeksi yläraja valtion toimenpiteistä kuntataloudelle aiheutuville muutoksille.
Hallituksen esityksen mukaan vuodesta 2016 alkaen siirryttäisiin suorittamaan valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus vuosittain. Tämä parantaisi myös rahoitusperiaatteen toteutumista. Muutoksen jälkeen uusien tai nykyisten tehtävien laadun ja laajuuden muutosten kustannusarvion ylittävät menot eivät enää kertyisi neljäksi vuodeksi kuntien rahoitettaviksi, vaan valtionosuustehtävien arvioitujen ja toteutuneiden kustannusten erot selvitettäisiin vuosittain.
Edellä mainituilla kuntatalouden menorajoitteella ja vuosittaisella kustannustenjaon tarkistuksella on myönteinen vaikutus rahoitusperiaatteen toteutumiseen. Niiden vaikutusta on kuitenkin vaikea arvioida määrällisesti.
Hallituksen syksyllä 2013 päättämän rakennepoliittisen ohjelman mukaan kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähennetään niin, että niiden yhteinen kuntien menoja alentava vaikutus on miljardi euroa vuositasolla vuodesta 2017 alkaen. Jos menojen vähennys toteutuisi tasaisesti kaikissa kunnissa, se merkitsisi valtionosuuksien vastaava supistuminen huomioon ottaen noin 130 euron nettomääräistä menovähennystä asukasta kohden ja noin 0,75 %-yksikön kevennystä kunnallisveroprosentin laskennalliseen korotuspaineeseen. Nämä muutosvaikutukset sisältävät oletuksen, että kaikki menojen vähennykset kohdistuvat valtionosuustehtäviin.
Tällä hallituksen esityksellä ei muutettaisi voimassa olevan valtionosuusjärjestelmän mukaista rahoituksen kokonaismäärää, vaan valtion ja kuntien välinen kustannustenjako säilyisi entisenä. Sen sijaan valtionosuuksien määräytymistekijöiden muutos vaikuttaa yksittäisten kuntien saamien valtionosuuksien määrään. Kuntakohtaiset vähennykset ja lisäykset esitetään kuitenkin toteutettaviksi viiden vuoden siirtymäajan kuluessa. Näin ollen kunnilla on kohtuullisesti aikaa sopeutua muutokseen, joka merkitsee mediaaniarvona vuoteen 2020 mennessä 0,65 %-yksikön korotuspainetta tuloveroprosenttiin ja 1,4 prosentin menetystä käyttötuloista. Ääripäässä eniten tulojaan menettävillä kunnilla on merkittäviä taloutensa sopeuttamisvaikeuksia.
Kuntien perustuslailla suojatun verotusoikeuden näkökulmasta uudistuksella ei ole vaikutuksia.
Edellä olevan perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus kuitenkin suosittelee, että esityksestä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 4 luvun otsikko, 14—20 §, 5 luku, 31 §, 36 §:n 3 ja 4 momentti, 59 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohta sekä 67 §,
sellaisina kuin niistä on 4 luvun otsikko laissa 982/2012,
muutetaan 4 §:n 1 momentin 7—10 kohta, 5 §:n 1 ja 2 momentti, 3 luku, 12, 13 ja 21 §, 6 luku, 29 §:n 1, 2 ja 5 momentti, 38 §, 54 §:n 1 momentti ja 2 momentin 4 kohta, 55 §:n 1 momentti, 56 §:n 1 momentti, 58 §:n 1, 2 ja 4 momentti, 59 §:n 3 momentin 1 kohta, 61 §:n 3 momentti, 62 §:n 4 momentti sekä 63 §:n 5 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 12 § laissa 982/2012, 13 § osaksi laissa 982/2012, 29 §:n 5 momentti laissa 1510/2011 sekä 55 §:n 1 momentti laissa 1188/2013, sekä
lisätään 4 §:n 1 momenttiin uusi 11 kohta ja lakiin uusi 33 a § seuraavasti:
4 §Määritelmät
Tässä laissa tarkoitetaan jäljempänä:
7) työpaikkaomavaraisuudella kunnassa työssäkäyvien määrän ja kunnan työllisen työvoiman määrän välistä suhdetta;
8 ) vieraskielisellä henkilöä, joka on ilmoittanut väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 3 §:ssä tarkoitettuun väestötietojärjestelmään äidinkielekseen muun kielen kuin suomen, ruotsin tai saamenkielen;
9) saamenkielisellä henkilöä, joka on ilmoittanut väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuun väestötietojärjestelmään äidinkielekseen saamen kielen;
10) oppivelvollisella perusopetuslain 25 §:ssä tarkoitettua oppivelvollista; sekä
11) koulutustaustalla ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien 30 – 54-vuotiaiden osuutta vastaavasta ikäluokasta
5 §
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskemisen perusteina (valtionosuusperusteet) käytetään:
1) 1 §:n 1 momentissa tarkoitettujen valtionosuustehtävien laskennallisia kustannuksia;
2) syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien määräytymisperusteita.
Kunnalle myönnetään valtionosuutta 1 §:ssä tarkoitettujen valtionosuustehtävien järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin euromäärä, joka saadaan, kun 6—13 §:n mukaisesti määräytyvät laskennalliset kustannukset lasketaan yhteen ja saadusta summasta vähennetään 55 §:ssä tarkoitettu kunnan omarahoitusosuus. Näin saatuun euromäärään lisätään kunnan 26—28 §:ssä tarkoitetut syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden, ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat.
3 luku
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset
6 §Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen tulot, jotka saadaan kertomalla ikäluokittaiset perushinnat asianomaisiin ikäluokkiin kuuluvien kunnan asukkaiden määrällä. Näin saatuun summaan lisätään kunnan sairastavuuden, työttömyyden, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, asukastiheyden ja koulutustaustan perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennallisten kustannusten perushinnat määrätään erikseen seuraaville ikäluokille:
1) 0—5-vuotiaat;
2) 6—vuotiaat;
3) 7—12-vuotiaat:
4) 13—15-vuotiaat:
5) 16—18-vuotiaat;
6) 19—64-vuotiaat:
7) 65—74-vuotiaat;
8) 75—84-vuotiaat;
9) 85 vuotta täyttäneet ja vanhemmat.
7 §Sairastavuuskerroin
Sairastavuuskerroin lasketaan terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon osatekijöiden perusteella. Osatekijöiden painot ovat:
| Terveydenhuolto | 59,67 |
| Vanhustenhuolto | 27,44 |
| Sosiaalihuolto | 12,89 |
Terveydenhuolto jakautuu seuraaviin kustannustekijöihin, joiden painokertoimet ovat:
| Diabetes | 0,56 |
| Epilepsia | 0,98 |
| Psykoosit | 6,63 |
| Reuma | 0,84 |
| Keuhkoastma | 0,47 |
| Verenpainetaudit | 0,38 |
| Sepelvaltimotauti | 0,72 |
| Crohnin tauti | 0,79 |
| Dementia | 0,71 |
| Syövät | 2,89 |
| Neurologiset taudit | 1,10 |
| Sydämen rytmihäiriöt | 1,12 |
| Työkyvytön, alle 55- vuotias | 3,59 |
Vanhustenhuolto jakautuu seuraaviin kustannustekijöihin, joiden painokertoimet ovat:
| Diabetes | 0,25 |
| Epilepsia | 1,24 |
| Psykoosit | 2,50 |
| Dementia | 4,49 |
| Neurologiset taudit | 1,62 |
| Sydämen rytmihäiriöt | 0,46 |
Sosiaalihuollon kustannustekijän painokerroin on:
| Työkyvytön, alle 55- vuotias | 12,03 |
Sairastavuuskertoimen osatekijöiden painoista ja niiden kustannustekijöiden painokertoimista säädetään viiden vuoden välein.
Sairastavuuden perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset saadaan kertomalla asukasta kohden määritelty sairastavuuskertoimen perushinta kunnan asukasmäärällä ja kunnan sairastavuuskertoimella.
Sairastavuuskerrointa määriteltäessä käytetään Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen, Kansaneläkelaitoksen ja Tilastokeskuksen sairastavuustietoja sekä Eläketurvakeskuksen tietoja työkyvyttömyyseläkkeellä olevien määristä varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneeltä vuodelta.
8 §Työttömyyskerroin
Kunnan työttömyyskerroin lasketaan jakamalla kunnan työttömien osuus kunnan työvoimasta koko maan vastaavalla osuudella.
Kerrointa laskettaessa käytetään työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilaston tietoa varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden työttömien osuudesta työvoimasta.
Työttömyyden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty työttömyyden perushinta kunnan asukasmäärällä ja työttömyyskertoimella.
9 §Vieraskielisyyskerroin
Kunnan vieraskielisyyskerroin saadaan laskemalla vieraskielisten asukkaiden osuus kunnan asukasmäärästä ja vähentämällä tästä sen kunnan vastaava osuus, jossa vieraskielisten osuus kunnan asukasmäärästä on koko maan pienin. Kerrointa laskettaessa käytetään väestötietojärjestelmän tietoja vieraskielisten määrästä varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneeltä vuodelta.
Vieraskielisyyden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty vieraskielisyyden perushinta kunnan asukasmäärällä ja vieraskielisyyskertoimella.
10 §Kaksikielisyys
Kaksikieliselle kunnalle kaksikielisyyden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty kaksikielisyyden perushinta kunnan asukasmäärällä ja kertomalla tulo luvulla 0,07. Edellä mainittuun kustannukseen lisätään euromäärä, joka saadaan kertomalla kaksikielisyyden perushinta kunnan ruotsinkielisten asukasmäärällä ja kertomalla tulo luvulla 0,93. Kunnan kaksikielisyydestä säädetään kielilain 5 §:ssä.
11 §Saaristoisuus
Saaristokunnalle saaristoisuuden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty saaristoisuuden perushinta kunnan asukasmäärällä.
Saaristokunnalle, jonka asukkaista vähintään puolet asuu ilman kiinteää tieyhteyttä mantereeseen, saaristoisuuden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty saaristoisuuden perushinta kunnan asukasmäärällä ja kertomalla näin saatu tulo luvulla 3.
12 §Asukastiheyskerroin
Kunnan asukastiheyskerroin lasketaan jakamalla koko maan keskimääräinen asukastiheys kunnan asukastiheydellä. Kerrointa laskettaessa käytetään väestötietojärjestelmän tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta sekä Tilastokeskuksen kunnittaisia tietoja maapinta-alasta.
Asukastiheyden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty asukastiheyden perushinta kunnan asukasmäärällä ja asukastiheyskertoimella. Kerroin on enintään 20.
13 §Koulutustaustakerroin
Kunnan koulutustaustakerroin saadaan laskemalla ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien 30—54-vuotiaiden asukkaiden osuus kunnan vastaavasta ikäryhmästä ja vähentämällä tästä sen kunnan vastaava osuus, jossa ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien 30—54-vuotiaiden asukkaiden osuus vastaavasta ikäryhmästä on koko maan pienin. Kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen koulutustilaston tietoja ilman tutkintoa olevien lukumäärästä varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneeltä vuodelta.
Koulutustaustakertoimen perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty koulutustaustakertoimen perushinta kunnan asukasmäärällä ja koulutustaustakertoimella.
21 §Kertoimien ja määräytymistekijöiden laskenta eräissä tapauksissa
Jos 6–13 §:ssä tarkoitettuja kertoimia ja määräytymistekijöitä laskettaessa ei ole käytettävissä mainituissa pykälissä tarkoitetun ajankohdan mukaisia tietoja, käytetään kertoimien laskennassa viimeisimpiä asianomaisessa pykälässä tarkoitettua ajankohtaa edeltäviä tietoja.
6 luku
Syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat
26 §Syrjäisyyden lisäosa
Kunnalle myönnetään syrjäisyyden perusteella määräytyvänä lisäosana euromäärä, joka lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty syrjäisyyden perushinta kunnan asukasmäärällä ja syrjäisyysluvulla. Jos kunnan syrjäisyysluku on vähintään 1,5 ilman pyöristystä, kunnan lisäosa on kolminkertainen.
Jos kunnan syrjäisyysluku on pienempi kuin 1,5 ilman pyöristystä, mutta vähintään 1,0 ilman pyöristystä, kunnan lisäosa on 1,5 –kertainen.
Syrjäisyysluvun määräytymisperusteista annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.
27 §Työpaikkaomavaraisuuden lisäosa
Työpaikkaomavaraisuuden perusteella määräytyvä kunnan lisäosa lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty työpaikkaomavaraisuuden perushinta kunnan asukasmäärällä ja työpaikkaomavaraisuuskertoimella.
Työpaikkaomavaraisuuskerroin saadaan vähentämällä kunnan työpaikkaomavaraisuutta osoittavasta luvusta sen kunnan vastaava luku, jossa työpaikkaomavaraisuus on pienin.
Työpaikkaomavaraisuutta osoittavana kuntakohtaisena lukuna käytetään Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastosta saatavia varainhoitovuotta 3 vuotta edeltäneen vuoden tietoja
28 §Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa
Saamelaisten kotiseutualueen kunnalle myönnetään saamenkielisyyden perusteella lisäosana euromäärä, joka lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty saamelaisten kotiseutualueen kunnan perushinta kunnan asukasmäärällä ja kunnan saamenkielisten osuudella.
29 §Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus
Kunnalle myönnetään verotuloihin perustuvaa valtionosuuden lisäystä (tasauslisä), jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden on pienempi kuin euromäärä, joka saadaan jakamalla kaikkien kuntien yhteenlasketut laskennalliset verotulot kuntien yhteenlasketulla asukasmäärällä (tasausraja). Kunta saa tasauslisää 80 prosenttia tasausrajan ja kunnan asukasta kohden lasketun laskennallisen verotulon erotuksesta.
Jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden ylittää tasausrajan, tehdään kunnan valtionosuuteen tasausvähennys. Tasausvähennys on 30 prosenttia tasausrajan ylittävästä asukaskohtaisesta euromäärästä lisättynä mainitun ylityksen luonnollisella logaritmilla. Luonnollinen logaritmi muunnetaan prosenttiyksiköiksi.
Kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa otetaan huomioon kunnallisvero ja kunnan osuus yhteisön tuloverosta (yhteisövero). Näiden lisäksi laskennallista verotuloa laskettaessa otetaan huomioon 50 prosenttia ydinvoimalaitosten kiinteistöverolain (654/1992) 14 §:n 1 momentissa tarkoitetusta laskennallisesta kiinteistöverosta. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa huomioon otettavista verotuloista annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.
33 a §Siirtymätasaus vuosina 2015—2019
Valtionapuviranomainen vahvistaa siirtymätasauksen niille kunnille, joiden 2 momentin mukainen valtionosuuden muutos ylittää kullekin vuodelle 3 momentissa säädetyn euromäärän asukasta kohden.
Valtionosuusmuutos lasketaan vähentämällä vuodelle 2014 myönnettävä kunnan valtionosuus niistä valtionosuuksista, jotka kunnalle olisi myönnetty, jos tämän lain mukaiset määräytymisperusteet olisivat olleet voimassa vuonna 2014. Vertailulaskelmassa ei oteta huomioon 30 §:ssä tarkoitettua harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta eikä 37—39 §:ssä tarkoitettua kotikuntakorvausta.
Kunnan valtionosuuden 2 momentin mukaisesti laskettu muutos asukasta kohti rajataan valtionosuuteen lisättävällä tai siitä vähennettävällä siirtymätasauksella enintään 50 euroon vuonna 2015, 100 euroon vuonna 2016, 180 euroon vuonna 2017, 260 euroon vuonna 2018 ja 380 euroon vuonna 2019.
8 luku
Kotikuntakorvaus
38 §Kotikuntakorvauksen määräytyminen
Kotikuntakorvaus määräytyy kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien esi- ja perusopetuksen toteutuneiden kustannusten perusteella erikseen 6-, 7–12- ja 13–15-vuotiaille.
Toteutuneet kustannukset määräytyvät 59 §:n mukaisesti vähennettynä kuitenkin kustannuksilla, jotka aiheutuvat erikoissairaanhoidossa olevan oppilaan perusopetuslain 4 a §:ssä tarkoitetun opetuksen tuesta sekä pidennetyn oppivelvollisuuden opetuksesta siltä osin kuin ne ylittävät toteutuneen kotikuntakorvauksen tason.
Kotikuntakorvauksen perusosa lasketaan jakamalla 1 momentissa tarkoitetut kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien yhteenlasketut esi- ja perusopetuksen toteutuneet kustannukset kuntien painotetulla 6–15-vuotiaiden määrällä. Kuntien painotettu 6–15-vuotiaiden määrä saadaan kertomalla kuntien 6-vuotiaiden määrä luvulla 0,61, 7–12-vuotiaiden määrä luvulla 1 ja 13–15-vuotiaiden määrä luvulla 1,60 ja laskemalla näin saadut tulot yhteen. Oppilaan iän mukaan määräytyvä kotikuntakorvaus saadaan kertomalla kotikuntakorvauksen perusosa seuraavasti:
| Ikä | Kerroin |
| 6—vuotias | 0,61 |
| 7—12-vuotias | 1,00 |
| 13—15-vuotias | 1,60 |
Muulle oppivelvolliselle oppilaalle kotikuntakorvaus määräytyy 13—15 -vuotiaiden kotikuntakorvausperusteen perusteella.
Muu opetuksen järjestäjä kuin kunta saa 94 prosenttia 1—4 momentissa tarkoitetuista kotikuntakorvauksista.
Valtiovarainministeriö päättää kotikuntakorvauksen perusosan euromäärästä varainhoitovuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä.
Sen estämättä, mitä edellä tässä pykälässä säädetään kotikuntakorvauksen määräytymisestä, kunnat voivat keskenään tai muun opetuksen järjestäjän kanssa sopia kotikuntakorvauksesta.
54 §Laskennallisten kustannusten ja lisäosien perushinnoista säätäminen
Valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavaa varainhoitovuotta varten 6—13 §:ssä sekä 26—28 §:ssä tarkoitetut perushinnat.
Perushintaa säädettäessä otetaan huomioon:
4) ne tarkistukset, jotka 58 §:n mukaisesti tehdään vuosittain valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistamiseksi.
55 §Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus
Kunnan 6—13 §:ssä tarkoitetut laskennalliset kustannukset jakautuvat siten, että kuntien valtionosuus on 29,57 prosenttia (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 70,43 prosenttia.
56 §
Kunnan omarahoitusosuus
Kunnan omarahoitusosuus on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden saadaan vähentämällä kaikkien kuntien 6—13 §:n mukaisten laskennallisten kustannusten yhteismäärästä siitä 55 §:ssä säädetyn valtionosuusprosentin mukaisesti laskettu osuus ja jakamalla näin saatu euromäärä maan asukasmäärällä.
58 §
Kustannustenjaon tarkistaminen
Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan 2 momentissa tarkoitetut laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus toteutuneiden kustannusten mukaisiksi sekä 55 §:ssä tarkoitettu valtionosuusprosentti noudattaen, mitä jäljempänä tässä pykälässä sekä 59 ja 60 §:ssä säädetään.
Kustannustenjaon tarkistuksessa valtion ja kuntien välillä tarkistetaan valtakunnallisesti yhtenä kokonaisuutena 6 – 13 §:ssä tarkoitettujen laskennallisten kustannusten perusteena olevat perushinnat. Lisäksi tarkistetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain:
1) 11 §:ssä tarkoitettu rahoitus lisäopetukseen;
2) 13 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu rahoitus muille kuin oppivelvolliselle järjestettävään perusopetukseen;
3) 14 §:ssä tarkoitettu rahoitus pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluville oppilaille; ja
4) 15 §:ssä tarkoitettu sisäoppilaitoslisä sekä koulukotikorotus.
Edellä 1 momentissa tarkoitetut perushinnat ja rahoitus määrätään sekä 3 momentissa tarkoitettu valtionosuusprosentti säädetään varainhoitovuosittain. Kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuosittain.
59 §Kustannustenjaon tarkistuksessa huomioon otettavat käyttökustannukset
Edellä 1 momentissa tarkoitetuista tehtävistä aiheutuvina käyttökustannuksina ei pidetä kustannustenjaon tarkistuksessa seuraavia kustannuksia:
1) sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 20 §:ssä sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 36 §:ssä tarkoitetusta perustamishankkeelle säädetyn vähimmäiseuromäärän ylittävästä perustamishankkeesta aiheutuvia kustannuksia;
61 §
Valtionosuuden määräytyminen kuntien yhdistyessä
Edellä 6 §:ssä tarkoitetut laskennalliset kustannukset, 7—13 §:ssä tarkoitetut kertoimet ja 26—28 §:ssä tarkoitetut lisäosat saadaan yhdistämällä asianomaisten kuntien laskennallisten kustannusten, kertoimien ja lisäosien perusteet.
62 §Valtionosuuden määräytyminen siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan
Mitä tässä pykälässä säädetään, sovelletaan kaikkiin valtionosuuksiin kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna sekä verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna ja sitä seuraavana vuonna.
63 §Valtionosuuden määräytyminen kunnan alueen jakamistapauksissa
Mitä tässä pykälässä säädetään, sovelletaan kaikkiin valtionosuuksiin kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna sekä verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen kuntajaon muutoksen voimaantulovuonna ja sitä seuraavana vuonna.
Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen valtionosuuden myöntämiseksi sekä valtionosuuden ja kotikuntakorvausten maksamiseksi varainhoitovuodelle 2015.
Edellä 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut perushinnat ja 7—13 §:ssä tarkoitetut määräytymisperusteiden perushinnat sekä 26—28 §:ssä tarkoitetut lisäosien perushinnat vuodelle 2015 säädetään valtioneuvoston asetuksella noudattaen 4 ja 5 momenttia.
Edellä 6 §:n 2 momentissa tarkoitettujen ikäluokkien perushinnoiksi, 7—13 §:ssä tarkoitettujen sairastavuuskertoimen, työttömyyskertoimen, vieraskielisyyskertoimen, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, asukastiheyskertoimen ja koulutustaustakertoimen perushinnoiksi sekä 26—28 §:ssä tarkoitettujen syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien perushinnoiksi säädetään vuoden 2014 perusteiden mukaan lasketut ikäluokkien perushinnat sekä määräytymisperusteiden ja lisäosien perushinnat tarkistettuna vuoden 2015 kustannustasoon. Tässä momentissa tarkoitetut perushinnat ovat vuoden 2014 tasossa seuraavat:
| Ikäluokittaiset perushinnat, | euroa/asukas |
| 0 – 5-vuotiaat | 8 483,08 |
| 6-vuotiaat | 8 789,01 |
| 7 – 12-vuotiaat | 7 198,70 |
| 13 – 15 vuotiaat | 12 349,40 |
| 16 -18 vuotiaat | 3 904,34 |
| 19 – 64 vuotiaat | 1 029,36 |
| 65 -74 vuotiaat | 2 103,65 |
| 75 – 84 vuotiaat | 5 622,65 |
| 85-vuotiaat ja vanhemmat | 18 841,70 |
| Muut perushinnat | euroa/asukas |
| Sairastavuuskerroin | 1 188,58 |
| Työttömyyskerroin | 86,92 |
| Vieraskielisyyskerroin | 1 882,50 |
| Kaksikielisyys | 268,00 |
| Saaristoisuus | 368,87 |
| Asukastiheyskerroin | 37,87 |
| Koulutustaustakerroin | 407,38 |
| Syrjäisyyden lisäosa | 205,88 |
| Työpaikkaomavaraisuuden lisäosa | 62,49 |
| Saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosa | 2 615,00 |
Edellä 4 momentissa tarkoitettuja perushintoja määrättäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutokset noudattaen 54 §:ää.
Sen estämättä, mitä 58 §:ssä säädetään kustannustenjaon tarkistuksesta, ensimmäinen tämän lain mukainen kustannustenjaon tarkistus tehdään varainhoitovuodelle 2016 vuoden 2013 kustannustietojen perusteella.
Sen estämättä, mitä 38 §:ssä säädetään kotikuntakorvausten määräytymisestä, vuoden 2015 kotikuntakorvausten kustannuspohjana käytetään vuoden 2014 esi- ja perusopetuksen laskennallisia kustannuksia korotettuna vuoden 2015 kunnan peruspalvelujen hintaindeksillä.
Muille opetuksen järjestäjille kuin kunnille maksettavien kotikuntakorvausten siirtymäjärjestely toteutetaan peruspalvelujen valtionosuuden sisäisenä järjestelynä siten, että kuntien peruspalvelujen valtionosuutta vähennetään siirtymäjärjestelyä vastaavalla euromäärällä tasasuuruisesti kaikilta kunnilta vuosina 2015 - 2019. Siirtymäjärjestely koskee opetuksen järjestäjiä, joiden kotikuntakorvauksen vähennys on suurempi kuin kolme prosenttia kotikuntakorvauksen määrästä. Määrässä otetaan huomioon yliopistojen ja yksityisten opetuksen järjestäjien 42 §:ssä tarkoitettu arvonlisävero.
Opetuksen järjestäjälle vahvistettava siirtymäjärjestelyn määrä muuttuu portaittain siten, että vuonna 2015 vähennys on enintään kolme prosenttia, vuonna 2016 enintään kuusi prosenttia, vuonna 2017 enintään yhdeksän prosenttia, vuonna 2018 enintään 12 prosenttia ja vuonna 2019 enintään 15 prosenttia vuoden 2014 tasosta.
Valtiovarainministeriö suorittaa siirtymäjärjestelyn mukaiset maksut kotikuntakorvausten yhteydessä.
Helsingissä 17.4.2014
Pääministerin estyneenä ollessa, ulkoasiainministeri
ERKKI TUOMIOJA
Elinkeinoministeri
Jan Vapaavuori