Siirry esitykseen
HE 118/1997
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta
Puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännös aluevalvontaviranomaisten kustannusten jaosta.
Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännös, jonka mukaan liikkumista puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai kohteessa voidaan rajoittaa tai se voidaan kieltää. Nykyisin asiasta säädetään ainoastaan rikoslaissa.
Puolustusvoimien alueellisia hallintoviranomaisia koskevaa säännöstä ehdotetaan tarkistettavaksi viranomaisten uudistuvien tehtävien mukaisesti. Samalla terminologiaa ehdotetaan ajanmukaistettavaksi muuttamalla sotilaslääni -nimike nimikkeeksi maanpuolustuspiiri.
Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi valtuutussäännös, jonka mukaan puolustusvoimien sotilaspuvuista ja virkapuvuista voidaan säätää asetuksella ja antaa tarkempia määräyksiä hallintoviranomaisen päätöksellä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Puolustusvoimista annetun lain (402/1974) 2 §:ssä säädetään puolustusvoimien tehtävistä. Puolustusvoimien tehtävänä on pykälän 1 kohdan mukaan huolehtia valtakunnan maa- ja vesialueen sekä ilmatilan valvonnasta yhteistoiminnassa muiden valvontaviranomaisten kanssa ja 2 kohdan mukaan turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus tarvittaessa voimakeinoja käyttäen. Lain 2 a §:ään sisältyy valtuutussäännös, jonka mukaan sanotuista tehtävistä ja niissä käytettävistä voima- ja pakkokeinoista säädetään asetuksella. Asetuksella säädetään niinikään aluevalvontaa koskevien säännösten ja määräysten rikkomisesta tuomittavista rangaistusseuraamuksista.
Puolustusvoimista annetun lain 2a §:n nojalla on annettu asetus Suomen alueen valvonnasta ja sen alueellisen koskemattomuuden turvaamisesta (1069/1989), jäljempänä aluevalvonta-asetus.
Aluevalvonta-asetuksen 6 §:n mukaan valvontaviranomaisia ovat sotilas-, rajavartio-, poliisi-, tulli-, merenkulku- ja ilmailuviranomaiset. Valvontaviranomaisten toiminnan johtaminen ja yhteensovittaminen aluevalvonta-asetuksen alaan kuuluvissa asioissa kuuluu puolustusministeriölle.
Aluevalvonta-asetuksen 7 §:n mukaan valvontaviranomaiset huolehtivat valtakunnan alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta siten kuin aluevalvonta-asetuksessa säädetään tai sen nojalla määrätään. Pykälässä säädetään erikseen sotilasviranomaisten ja rajavartioviranomaisten tehtävistä. Muista valvontaviranomaisista todetaan, että ne osallistuvat alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaamiseen omalla toimialallaan. Valvontaviranomainen on asetuksen mukaan velvollinen ilmoittamaan asianomaiselle sotilas- tai rajavartioviranomaiselle alueellisen koskemattomuuden loukkauksesta tai sellaisen uhasta ja käytettävissään olevin keinoin ryhtymään toimenpiteisiin loukkauksen ehkäisemiseksi ja selvittämiseksi.
Liikkumisvapaus
Liikkumista puolustusvoimien käytössä olevilla varuskunta-, varikko- ja harjoitusalueilla on perinteisesti rajoitettu. Perusteet ovat toisaalta puolustusvoimien fyysisen turvallisuuden ja salattavuuden sanelemia, toisaalta on tarve suojata ulkopuolisia vaaroilta, joita esiintyy esimerkiksi räjähtävän materiaalin varastoalueilla ja ampumaharjoitusalueilla. Asiaa koskeva säännös on rikoslain (39/1889) 42 luvun 1 §:ssä, jossa säädetään rangaistus sille, joka vastoin kieltoa hankkii tai yrittää hankkia pääsyn säännöksessä erikseen lueteltuun puolustusvoimien kohteeseen. Seuraamukseksi säädetään sakkoa tai enintään kaksi vuotta vankeutta, jollei teosta muualla laissa ole säädetty ankarampaa rangaistusta.
Puolustusvoimien hallintojärjestelmä
Puolustusvoimien alue- ja paikallishallintojärjestelmää on uudistettu vuonna 1990 annetulla ja vuonna 1993 voimaan tulleella puolustusvoimista annetun lain muutoksella. Silloin muodostettiin 12 sotilaslääniä, joiden aluejako noudatti pääosin lääninhallinnon rajoja. Lisäksi perustettiin kolme maanpuolustusaluetta lähinnä poikkeusolojen varalta tehtäviä valmisteluja sekä poikkeusolojen toimintaa varten. Aluejako on 1 päivästä syyskuuta 1997 lukien muutettu pääosin maakunnan liittojen toimialueiden mukaiseksi.
Valvontaviranomaiset osallistuvat alueellisen koskemattomuuden turvaamiseen omalla toimialallaan ja vastaavat omalta osaltaan myös toiminnasta aiheutuneista kustannuksista. Puolustushallinnon ja rajavartiolaitoksen tehtävien luonteesta johtuen pääosa aluevalvonnan kustannuksista kohdistuu näille hallinnonaloille. Esityksellä ei ole tarkoitus puuttua kustannusten jakautumisen perusteisiin tältä osin. Koska valtion hallinnossa on siirrytty tulosbudjetointiin, laissa tulisi selvyyden vuoksi olla säännös, jonka mukaan kukin aluevalvontaan osallistuva viranomainen maksaa sanotusta toiminnasta aiheutuneet kustannukset asianomaiselle viranomaiselle valtion talousarviossa osoitetuista määrärahoista.
Liikkumisvapaus
Hallitusmuodon 7 §:n 1 momentti sisältää yleissäännöksen maan sisäisestä liikkumisvapaudesta ja oikeudesta valita asuinpaikka. Säännöksen mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikka. Säännös ei sisällä rajoituslauseketta. Tästä huolimatta hallitusmuodon 7 §:n 1 momentin yleissäännöksessä turvattua liikkumisvapautta ei ole tarkoitettu ehdottomaksi oikeudeksi. Liikkumisvapautta voidaan rajoittaa, mutta tällöin on noudatettava perusoikeuksien rajoittamista koskevia yleisiä oppeja. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt niitä perusoikeusuudistuksesta antamassaan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp).
Perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan keskeiset vaatimukset perusoikeuksien rajoittamiselle voidaan tiivistää seuraavasti. Perusoikeusrajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä ja rajoitusten suhteellisuusvaatimuksen mukaisia eli välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä. Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Rajoitusten suhdetta Suomen kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin käsitellään jäljempänä kohdassa 6.
Edellä 1 kohdassa mainitussa rikoslain rangaistussäännöksessä, joka koskee luvatonta sotilasalueella liikkumista, viitataan asianomaisen viranomaisen antamaan kieltoon. Lain tasolla ei ole säännöstä siitä, mikä viranomainen on toimivaltainen antamaan sanotun kiellon. Säännös olisi tarkoituksenmukaista sijoittaa puolustusvoimista annettuun lakiin.
Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännös viranomaisesta, joka voisi antaa puolustusvoimien alueella liikkumista koskevia määräyksiä, joihin viitataan rikoslain 42 luvun 1 §:ssä.
Puolustusvoimien hallintojärjestelmä
Euroopan turvallisuuskehitystä ja Suomen puolustusta koskevassa valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle (VNS 1/1997 vp), käsiteltiin muun muassa puolustusvoimien alueellisen johtamis- ja hallintojärjestelmän kehittämistä.
Selonteossa todetaan maanpuolustusalueiden keskeinen tehtävä puolustusjärjestelmässä. Selonteon mukaan maanpuolustusalueen kykyä alueellisen taistelun ja liikkuvien sotatoimien johtamiseen tullaan parantamaan. Maanpuolustusalueen puolustusta ja sen suunnittelua johtavan komentajan vastuuta rauhan ajan tulosohjauksesta lisätään ja maanpuolustusalueen esikunnan henkilöstöä vahvennetaan.
Selonteon mukaan myös sotilasläänien asemaa puolustusjärjestelmässä tarkistetaan. Sotilasläänit vastaavat alueellaan asevelvollisuusasioista, sodan ajan joukkojen perustamisesta, paikallispuolustuksen järjestelyistä ja johtamisesta sekä vapaaehtoisen maanpuolustustyön ohjaamisesta ja tukemisesta. Sotilasläänien operatiivisia tehtäviä tullaan karsimaan ja esikuntien henkilöstövahvuuksia pienentämään. Vapautuva henkilöstö käytetään maanpuolustusalueiden esikuntien ja joukko-osastojen vahventamiseen. Sotilasläänijako sovitetaan maakuntajakoon, jolloin sotilasläänit muodostuvat yhdestä tai useammasta maakunnasta. Sotilasläänien alaiset sotilastoimistot lakkautetaan.
Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan selonteossa esitettyjä maanpuolustusalueen tehtäviä. Samalla terminologiaa ehdotetaan ajanmukaistettavaksi muuttamalla sotilaslääni -nimike maanpuolustuspiiriksi.
Valtioneuvoston selontekoa edellä kohdassa 3 käsiteltäessä on selvitetty maanpuolustusalueen ja sotilasläänin, käsillä olevassa ehdotuksessa maanpuolustuspiirin, tehtäväjakoa.
Puheena oleva tehtäväjako liittyy osana selonteossa kuvattuun puolustusvoimien rakennemuutokseen. Paitsi terminologinen, muutos on myös asiallinen, koska se merkitsee maanpuolustusalueen tehtävien lisääntymistä. Tämä puolestaan edellyttää lisähenkilöstöä maanpuolustusalueen esikunnille, tieto- ja tiedonsiirtojärjestelmien muutostöitä, kalusto- ja materiaalisiirtoja sekä esikunta- ja turvalaitehankintoja ja jossain määrin myös lisätiloja.
Lisähenkilöstöä saadaan rakennemuutoksen yhteydessä vapautuvasta henkilöstöstä. Suunnitelman mukaan maanpuolustusalueen esikuntien henkilöstö lisääntyy enimmillään 150 henkilöllä. Kustannuksia aiheutuu henkilöstön siirroista. Se kuinka suuri osa henkilöstöstä siirtyy toiselta paikkakunnalta, ei ole vielä tiedossa. Alustavan arvion mukaan siirtokustannukset ovat noin 2,5 miljoonaa markkaa.
Tieto- ja tiedonsiirtojärjestelmien muutostöistä aiheutuu arviolta 22 miljoonan markan kustannukset ja kalusto- ja materiaalisiirroista sekä esikunta- ja turvalaitehankinnoista arviolta viiden miljoonan markan kustannukset.
Maanpuolustusalueen ja maanpuolustuspiirin tilajärjestelyt Mikkelissä merkitsevät arviolta viiden miljoonan markan kustannuksia.
Sotilaslääni -käsitteen muutos maanpuolustuspiiri -käsitteeksi aiheuttaa puolestaan jossain määrin painatus- ja vastaavia nimenmuutoksesta aiheutuvia kustannuksia.
Muilla esitykseen sisältyvillä muutoksilla ei ole organisaatioon kohdistuvia eikä taloudellisia vaikutuksia.
Valtiovarainministeriö on lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että lakiehdotuksesta mahdollisesti aiheutuvat lisäkustannukset tulee sovittaa puolustusministeriön hallinnonalalle vahvistettujen menokehysten puitteisiin.
Uudistus toteutetaan valtiovarainministeriön lausunnon mukaisesti sopeuttamalla puolustusvoimien toimintaa niin, että kyseiset, pääosin vuoteen 1998 kohdistuvat kertaluonteiset menot voidaan kattaa puolustusministeriön hallinnonalalle osoitetuista määrärahoista.
Esitys on valmisteltu puolustusministeriössä virkatyönä. Esitysluonnoksesta on saatu lausunto ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, liikenneministeriöltä, Ilmailulaitokselta, Merenkulkuhallitukselta, Tullihallitukselta, rajavartiolaitoksen esikunnalta ja pääesikunnalta.
Liikkumisvapauden rajoituksia arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 lisäpöytäkirjan 2 artiklan määräyksiin. Artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikka. Näiden oikeuksien käytölle ei artiklan 3 kohdan mukaan saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat lain mukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden takia, yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi, rikosten ehkäisemiseksi, terveyden ja moraalin suojaamiseksi tai muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Artiklan 4 kohdan mukaan 1 kohdassa määriteltyjä oikeuksia voidaan erityisalueilla samoin rajoittaa lain nojalla ja demokraattisen yhteiskunnan yleisen edun nimissä.
Kansallinen turvallisuus mainitaan liikkumisvapauden rajoituksen hyväksyttävänä perusteena artiklan 3 kohdassa. Määräys antaa valtiolle melko laajan harkintavallan. Artiklan 4 kohdassa tarkoitetuilla erityisalueilla valtion harkintavalta on tätäkin laajempi. Välttämättömyys -kriteerin sijasta siinä mainitaan perusteena demokraattisen yhteiskunnan yleinen etu.
Euroopan yhteisön oikeus
Unionin kansalaisilla on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perustamissopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.
Henkilöiden liikkumisvapaus ei ole täysin ehdoton. Jäsenvaltion voivat rajoittaa liikkumisvapautta ordre public -tyyppisin perustein valtion yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden turvaamiseksi. Rajoituksista määrätään EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa, 56 artiklan 1 kohdassa ja 66 artiklassa sekä ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 64/221 ETY.
Yhteisön oikeudessa ei ole yhtenäisesti määritelty ordre public -käsitettä, vaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden määrittely jää pääasiassa valtion omaan harkintaan.
2 a §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti. Siinä ehdotetaan säädettäväksi aluevalvontaan osallistuvien viranomaisten kustannusten jaosta edellä yleisperustelujen kohdassa 2 todetuilla perusteilla.
2 b §. Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi pykälä, johon ehdotetaan edellä yleisperusteluissa mainituilla perusteilla sisällytettäväksi säännös, jonka mukaan asetuksella säädettävä puolustusvoimien viranomainen voisi kieltää liikkumisen tai rajoittaa sitä asiattomilta sellaisella alueella, joka on puolustusvoimien käytössä. Momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaus rikoslakiin, jossa säädetään rangaistus kiellon rikkomisesta.
Sanottu rikoslain 42 luvun 1 §:n säännös tarkoittaa sanamuotonsa mukaan konkreettista tunkeutumista säännöksessä lueteltuun puolustusvoimien kohteeseen tai liikkumista siellä. Siten esimerkiksi liikkuminen ilma-aluksella kohteen yli jäänee pykälän soveltamisalan ulkopuolelle.
Ilmailun kieltämisestä ja rajoittamisesta säädetään ilmailulaissa (281/1995). Lain 7 §:n mukaan pakottavista maanpuolustuksellisista syistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ilmailua voidaan rajoittaa tai se kieltää siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Asiasta on annettu asetus ilmailulta rajoitetuista alueista (1227/1995).
5 §. Sotilasläänien nykyinen aluejako on muutettu maakunnan liittojen toimialueiden mukaiseksi, kuten yleisperusteluissa todetaan. Suurlääniuudistuksen tultua voimaan terminologia ei ole enää ajanmukainen. Sen vuoksi säännöstä ehdotetaan tarkistettavaksi niin, että maanpuolustusalueen alaisesta puolustusvoimien piirihallintoalueesta käytetään nimitystä maanpuolustuspiiri.
Maanpuolustusalueiden tehtävien painotuksia tullaan muuttamaan siten kuin edellä yleisperusteluissa todetaan. Tämän vuoksi säännöksestä ehdotetaan poistettavaksi siinä nyt oleva rajoittava viittaus, jonka mukaan maanpuolustusalueen tehtävät liittyvät lähinnä vain poikkeusolojen varalta tehtäviin valmisteluihin.
Aluejaosta säädettäisiin asetuksella kuten nykyisinkin.
9 b §. Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi pykälä ja siihen sisällytettäväksi laista puuttuva sotilaspukuja ja virkapukuja koskeva valtuutussäännös. Sen mukaan puolustusvoimien sotilaspuvuista ja virkapuvuista säädetään asetuksella. Tarkempia määräyksiä puvuista voisi antaa asianomainen ministeriö, tai siten kuin se määrää, puolustusvoimain komentaja tai pääesikunta. Sanotuista puvuista säädetään puolustusvoimien sotilaspuvuista ja virkapuvuista annetussa asetuksessa (136/1997). Asetukseen sisältyy myös ehdotetunlainen valtuutus antaa tarkempia määräyksiä.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Lakiin ehdotetaan siirtymäsäännöstä, jonka mukaan se, mitä laissa tai asetuksessa säädetään tai niiden nojalla määrätään sotilasläänistä tai sotilasläänin komentajasta, koskee tämän lain tultua voimaan vastaavasti maanpuolustuspiiriä ja maanpuolustuspiirin komentajaa.
Kuten yleisperustelujen kohdassa nykytilan arviointi todetaan, 2 b §:n ehdotettu säännös merkitsee puuttumista hallitusmuodon 7 §:ssä turvattuun liikkumisvapauden suojaan. Ehdotetun sääntelyn voidaan kuitenkin katsoa täyttävän ne keskeiset vaatimukset, jotka on asetettu perusoikeuksien rajoittamiselle.
Liikkumisrajoituksista ehdotetaan säädettäväksi lailla, josta rajoitusten oleellinen sisältö ilmenee. Valtakunnan turvallisuutta ja yleistä järjestystä voidaan pitää hyväksyttävinä liikkumisvapauden rajoitusperusteina. Liikkumis- ja oleskelurajoitukset koskevat tarkasti määritettäviä alueita. Liikkumisvapauden rajoituksia voidaan pitää suhteellisuusvaatimuksen mukaisina eli välttämättöminä.
Kuten yleisperustelujen kohdassa 6 todetaan, ehdotettu sääntely ei ole ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Edellä mainituista syistä lakiehdotus hallituksen käsityksen mukaan voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan puolustusvoimista 31 päivänä toukokuuta 1974 annetun lain (402/1974) 5 §, sellaisena kuin se on laissa 494/1990, sekä
lisätään 2 a §:ään, sellaisena kuin se on laissa 572/1988, uusi 2 momentti ja lakiin uusi 2 b ja 9 b § seuraavasti:
2 a §Kukin valvontaviranomainen suorittaa aluevalvontatehtävistä aiheutuneet kustannukset asianomaiselle viranomaiselle valtion talousarviossa osoitetuista määrärahoista.
2 b §Asetuksella säädettävä puolustusvoimien viranomainen voi sotilaallisista syistä kieltää asiattomilta puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai kohteessa liikkumisen tai rajoittaa sitä. Kiellon rikkomisesta tuomittavista rangaistusseuraamuksista säädetään rikoslaissa.
5 §Maan jakamisesta puolustusvoimien tehtäviä varten maanpuolustusalueisiin ja niiden alaisiin maanpuolustuspiireihin säädetään asetuksella.
9 b §Puolustusvoimien sotilaspuvuista ja virkapuvuista säädetään asetuksella. Tarkempia määräyksiä sanotuista puvuista voi antaa asianomainen ministeriö, taikka siten kuin ministeriö määrää, puolustusvoimain komentaja tai pääesikunta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199.
Mitä muualla laissa tai asetuksessa säädetään tai niiden nojalla määrätään sotilasläänistä, koskee tämän lain tultua voimaan maanpuolustuspiiriä, ja mitä säädetään tai määrätään sotilasläänin komentajasta, koskee maanpuolustuspiirin komentajaa.
Helsingissä 19 päivänä syyskuuta 1997
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Puolustusministeri
Anneli Taina