Siirry esitykseen
HE 92/1997
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi hallituksen toimenpidekertomuksen uudistamiseen liittyvien lakien muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle annettua lakia, kansanterveyskertomuksen antamisesta eduskunnalle annettua lakia ja työllisyyslakia niin, että hallituksen toimenpidekertomuksen oheisaineistona eduskunnalle annettaisiin kehitysyhteistyökertomus, sosiaali- ja terveyskertomus ja työllisyyskertomus. Samanaikaisesti kertomuksen kanssa eduskunnalle toimitettaisiin kunkin ministeriön toimialaansa koskeva toimintakertomus.
Hallituksen kertomukset eduskunnalle yhdistettäisiin kahteen kertomusmenettelyyn, joiden sisään mahtuisivat kaikki hallituksen eduskunnalle antamat kertomukset. Valtiontaloudellisten kertomusten uudistaminen valmistellaan erikseen.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 1998 alusta.
Eduskunta saa hallitukselta usealla eri tavalla virallista tietoa menneistä tapahtumista ja suoritetuista toimenpiteistä sekä kehityslinjoista. Tiedon tarkoituksena on toisaalta mahdollistaa eduskunnalle kuuluvan hallituksen valtiosääntöisen valvonnan suorittaminen, toisaalta tyydyttää eduskunnan tiedonsaantitarve tapahtuneesta sekä edistää poliittisen keskustelun käymistä eduskunnan ja valtioneuvoston kesken.
Osa mainituista päämääristä toteutetaan varsinaisin hallituksen kertomuksin, joita ovat kertomus hallituksen toimenpiteistä eli niin sanottu toimenpidekertomus, kehitysyhteistyökertomus, toimenpidekertomukseen sisältyvä työllisyyskertomus sekä valtioneuvoston kertomus kansanterveyden tilasta ja kehityksestä eli kansanterveyskertomus.
Valtiontaloudellisia kertomuksia ovat kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta eli niin sanottu tilakertomus ja niin sanottu tilimuistutuskertomus eli kertomus niistä toimenpiteistä, joihin eduskunnan tekemät muistutukset valtiovarain hoidosta ja tilasta ovat antaneet aihetta. Taloudellisiin kertomuksiin kuuluu myös eduskunnan asettamien valtiontilintarkastajien kertomus.
Hallituksen toimenpidekertomuksen antaminen perustuu valtiopäiväjärjestyksen 29 §:ään. Valtioneuvoston kanslia toimittaa toimenpidekertomuksen. Se on jaettu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa esitetään taulukon muodossa eduskunnan päätösten johdosta välittömästi johtuneet toimenpiteet sekä ne toimenpiteet, joihin on ryhdytty eduskunnan lausumien ja lausuntojen johdosta. Toisessa osassa kukin ministeriö esittää, mitä merkittävää ministeriön hallinnonalalla on kertomusvuoden aikana tapahtunut. Kolmas osa käsittää yleisselvityksen maan suhteista ulkovaltoihin yhtenä kokonaisuutena. Kolmannen osan kokoamisesta vastaa ulkoasiainministeriö.
Kertomus annetaan eduskunnalle kolmen kuukauden kuluessa valtiopäivien avaamisesta eli tavallisesti toukokuun ensimmäisellä viikolla. Toimenpidekertomus on supistamisyrityksistä huolimatta säilynyt laajana. Vuotta 1996 koskevassa kertomuksessa on 758 sivua.
Valtiopäiväjärjestyksen 46 §:n 3 momentin ja 48 §:n 3 momentin perusteella hallituksen toimenpidekertomus on lähetetty perustuslakivaliokuntaan sekä suhteita ulkovaltoihin koskevalta osalta ulkoasiainvaliokuntaan. Kumpikin valiokunta on antanut kertomuksesta oman mietintönsä. Kertomuksen laaja-alaisen käsittelyn varmistamiseksi eduskunta on viime vuosina lisäksi päättänyt, että ulkoasiainvaliokuntaa lukuun ottamatta muiden pysyvien erikoisvaliokuntien tulee antaa lausuntonsa perustuslakivaliokunnalle. Täysistunnossa, kertomuksen ainoassa käsittelyssä kumpikin mietintö on käsitelty erillisenä asiana.
Kehitysyhteistyökertomus perustuu kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle annettuun lakiin (964/1985). Kertomus on valmisteltu ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyöosastolla. Kertomus edelliseltä vuodelta on annettu eduskunnalle yleensä syysistuntokauden alkuun mennessä. Eduskunnassa kertomus on käsitelty ulkoasiainvaliokunnassa ja hyväksytty seuraavan vuoden alussa.
Valtioneuvoston kertomus kansanterveyden tilasta ja kehityksestä eli kansanterveyskertomus, joksi entinen päihdeolojen kehitystä koskeva kertomus on laajentunut vuoden 1996 alusta, perustuu kansanterveyskertomuksen antamisesta eduskunnalle annettuun lakiin (1238/1995). Kertomus annetaan joka toinen vuosi. Sen valmistelee sosiaali- ja terveysministeriö. Ensimmäinen kansanterveyskertomus annettiin eduskunnalle 9 päivänä toukokuuta 1996.
Työllisyyskertomuksesta säädetään työllisyyslain (275/1987) 6 §:ssä. Sen mukaan hallituksen toimenpidekertomuksessa on vuosittain selostettava hallituksen toimenpiteet työllisyyslain tavoitteiden toteuttamiseksi. Työllisyyskertomus sisältyy toimenpidekertomukseen ja on osa työministeriötä koskevaa katsausta.
Valtioneuvosto antaa eduskunnalle myös muutoin kuin kertomuksissaan runsaasti aineistoa valvonnan, tiedonsaannin ja poliittisen keskustelun toteuttamiseksi. Näin tapahtuu hallitusohjelmassa, selonteoissa, tiedonannoissa sekä vastauksissa välikysymyksiin, kirjallisiin kysymyksiin ja kyselytunneilla.
Hallituksen eduskunnalle annettavien kertomusten tavoitteet, eduskunnan valvonnan ja tiedonsaannin tarve sekä keskustelun toteuttaminen ovat edelleen ajankohtaiset ja tärkeät. Hallituksen nykymuotoiset kertomukset eivät kuitenkaan pysty täyttämään niille asetettuja tavoitteita.
Keskustelun toteuttamiseksi eduskunta on hakenut uusia keinoja oman työskentelynsä kehittämisellä. Selonteot, tiedonannot ja kirjalliset kysymykset sekä kyselytunnit tarjoavat ajankohtaisen ja nopean keinon eduskunnan ja hallituksen väliseen vuorovaikutukseen. Eduskunnan valiokuntien suora yhteydenpito asianomaisiin ministeriöihin on myös lisääntynyt. Tämän vuoksi hallituksen kertomusten keskeiseksi tehtäväksi jäisi lähinnä eduskunnan valtiosääntöinen valvonta ja eduskunnan tiedonsaantitarve.
Valvonnan vaikutuksellisen toteutumisen suurena esteenä on hallituksen kertomusten valmistumisen ja käsittelyn hitaus. Tehokkaan valvonnan kannalta muistutuksia ja huomautuksia on liiallisesti. Eduskunnan lausumien ja lausuntojen seuranta kestää liian pitkään, jolloin ne menettävät ajankohtaisuutensa ja myös poliittisen merkityksensä. Tiedonsaannin kannalta hallituksen toimenpidekertomus on liian laaja. Hallinnossa kertomusten laadinta koetaan rasittavana erityisesti siksi, että lähes koko vuoden on laadittavana jokin kertomus lähes samasta aineistosta mutta erilaiseen muotoon. Kertomuksissa on liikaa yksityiskohtia, mikä aiheuttaa vaikeutta löytää olennaista tietoa.
Epäkohdat hallituksen kertomuksissa ovat niin ilmeiset, että uudistuksiin on päästävä ilman pidempiä kokeilu- ja opetteluvaiheita.
Eduskunnan valtiosääntöinen valvonta ja tiedonsaantitarve toteutuisi jatkossakin lähinnä hallituksen antamissa kertomuksissa, joten kertomuksissa tehtävät uudistukset eivät saa heikentää näiden päämäärien toteuttamista.
Eduskunnan valtiosääntöiselle valvonnalle on tarjottava hyvät edellytykset, joten eduskunnan lausumien ja lausuntojen seuranta on edelleen turvattava. Eduskunnan tiedonsaantia oleellisista hallitusasioista on pyrittävä parantamaan.
Hallituksen eduskunnalle antamat kertomukset olisivat kahdessa päälinjassa, joiden sisään sijoitettaisiin kaikki nykyiset kertomukset. Hallituksesta lähtisi eduskunnalle vuosittain vain kaksi kertomusta. Tällä saavutettaisiin kertomusten laadintavaiheessa yhteensovittavaa ja keskitettyä valmistelua sekä eduskunnassa eri käsittelyvaiheiden vähentymistä. Valtiopäiväjärjestyksen nykyinen 29 ja 30 § voisivat jäädä voimaan.
Toimenpidekertomukseen (VJ 29 §) kytkeytyvällä linjalla korostuisi yleispolitiikka ja eduskunnan tiedonsaanti sekä tilakertomukseen (30 §:n 2 mom.) kytkeytyvällä linjalla talouspolitiikka ja eduskunnan valtiontaloudellinen valvontatarve sekä hallituksen toiminnan tuloksellisuuden arviointi.
Toimenpidekertomuksen sisältöä uudistettaisiin. Nykyiset kolme osaa kuitenkin säilyisivät.
Kertomuksen ensimmäisenä osana olisi yleinen osa, jossa todettaisiin hallitus ja lyhyesti tärkeimmät tapahtumat. Lisäksi tässä osassa olisi kunkin ministerin hyväksymä lyhyt yleiskatsaus asianomaisen ministeriön toiminnasta.
Toisena osana olisi ulko- ja turvallisuuspoliittinen katsaus. Osan valmistelisi ulkoasianministeriö yhteistyössä puolustusministeriön kanssa vain näiden omalla toimialalla hoidettavasta ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.
Kolmannessa osassa olisivat hallituksen toimenpiteet valtiopäiväpäätösten ja eduskunnan lausumien ja lausuntojen johdosta.
Samanaikaisesti toimenpidekertomuksen kanssa toimitettaisiin eduskunnan käyttöön kunkin ministeriön toimintakertomus, joka kattaisi ministeriön koko toimialan.
Kansanterveyskertomus muutettaisiin sosiaali- ja terveyskertomukseksi, koska kansanterveydellä on paljon yhtymäkohtia sosiaalihuoltoon ja sosiaaliturvaan ja sitä on vaikea tarkastella yksinään. Kertomuksen antamistiheys muutettaisiin kahdesta vuodesta neljään vuoteen.
Kehitysyhteistyökertomus, uudistettu sosiaali- ja terveyskertomus ja työllisyyskertomus siirtyisivät myös toimenpidekertomuksen oheisaineistoksi. Nämä erityiskertomukset valmisteltaisiin ja annettaisiin ministeriön kertomuksina eikä enää hallituksen kertomuksina. Ministeriöt voisivat tulevaisuudessa toimittaa myös muita eduskunnan toivomia tai hallituksen päättämiä erityiskertomuksia toimenpidekertomuksen oheisaineistona.
Oheisaineistoa ei käsiteltäisi hallituksessa eikä käännettäisi ruotsiksi. Sitä ei myöskään otettaisi valtiopäiväasiakirjoihin.
Toimenpidekertomus saisi kokonaan uuden muodon ja olisi nykyistä lyhyempi ja ytimekkäämpi. Eduskunnalle toimitettujen toimintakertomusten kautta eduskunnan saama kuva ministeriöiden toimialalla tapahtuneesta kehityksestä olisi kuitenkin nykyistä selkeämpi, täydellisempi ja havainnollisempi. Työllisyyskertomuksen valmistelulle saataisiin lisäaikaa, jolloin kertomukseen saataisiin mukaan koko edeltäneen kalenterivuoden tilastoaineisto. Kehitysyhteistyökertomuksen antamisen aikataulu nopeutuisi. Kansanterveyskertomuksen muuttuessa sosiaali- ja terveyskertomukseksi se annettaisiin nykyistä harvemmin eli neljän vuoden välein. Ministeriöiltä vähenisi yhden kertomustekstin kirjoittaminen. Valtion talousarviosta annetun asetuksen (423/1988) mukaiselle toimintakertomukselle tulisi merkitystä ja eduskunta saisi havainnollisen kuvan kunkin hallinnonalan tapahtumista vuosittain.
Tässä esityksessä ei käsitellä kertomusmenettelyn uudistamisesta mahdollisesti aiheutuvia vaikutuksia kertomuksen eduskuntakäsittelyyn. Tämän asian arviointi kuuluu eduskunnan puolella tapahtuvaksi, todennäköisesti esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä. Samansuuntainen kannanotto sisältyy asiaa koskevaan puhemiesneuvoston lausuntoon, jossa todetaan muun muassa: ''Eduskunnan puolella tapahtuvassa jatkovalmistelussa onkin syytä selvittää, voitaisiinko kertomus lähettää jatkossa kaikkien erikoisvaliokuntien käsiteltäväksi oman toimialansa osalta ja edellyttäisikö tämä joitakin tarkennuksia valtiopäiväjärjestyksen 46 ja 48 §:n säännöksiin.''
Hallituksen eduskunnalle annettavien kertomusten tarpeellisuutta ja sisältö selvitettiin viimeksi 22 päivänä toukokuuta 1986 asetetussa hallituksen kertomusten kehittämistoimikunnan mietinnöissä (komiteanmietinnöt 1987:6 ja 1987:49). Kertomusten sisältöä uudistettiin ja joitakin kertomuksia yhdistettiin, mutta suurempia muutoksia ei tehty.
Tärkeimmät eduskunnan kannanotot hallituksen kertomusten kehittämiseksi ovat olleet perustuslakivaliokunnan ja valtiovarainvaliokunnan mietinnöissä.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti mietinnössään (PerVM 5/1989 vp) huomiota siihen, että hallituksen kertomuksessa käsiteltävien eduskunnan lausumien seuraaminen tulisi rajoittaa noudatetun kymmenen vuoden asemasta viideksi vuodeksi.
Selontekomenettelyä muutettiin 1 päivästä huhtikuuta 1989 lukien. Eduskunta voi selonteon yhteydessä lausua toivomuksen hallitukselle tietyn asian valmistelemiseksi. Lausunnoista johtuvia toimenpiteitä seurataan hallituksen toimenpidekertomuksessa.
Valtion talousarviota koskeva muutos tuli voimaan 1 päivänä maaliskuuta 1992. Hyväksyessään talousarvion eduskunta voi hyväksyä lausumia, jotka edellyttävät hallituksen toimivan tietyllä tavoin määrärahaa käytettäessä. Myös näitä lausumia seurataan hallituksen toimenpidekertomuksessa.
Valtioneuvoston kanslia asetti 17 päivänä marraskuuta 1995 selvityshankkeen ja sen johtoon projektiryhmän. Selvitysmieheksi kanslia nimesi hallintoneuvos Lauri Tarastin. Selvitysmies kuuli työnsä aikana myös eduskunnan puhemiesneuvostoa. Selvitysmies jätti ehdotuksensa hallituksen kertomusten uudistamiseksi 29 päivänä toukokuuta 1996. Tämä esitys perustuu selvitysmiehen ehdotukselle.
Valtioneuvoston kanslia on pyytänyt selvitysmiehen ehdotuksesta eduskunnan puhemiesneuvoston, oikeuskanslerinviraston ja kaikkien ministeriöiden lausunnot. Kaikki puolsivat ehdotettua muutosta.
Jotta toimenpidekertomuksen uudistamisesta saataisiin kokonaiskuva, on valtioneuvoston kanslia valmistellut hallituksen esityksen, johon liittyvien lakien esittelylle kanslia on saanut ulkoasiainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä työministeriön luvan.
Valtiontaloudellisia kertomuksia koskevan uudistuksen valmistelee valtiovarainministeriö.
1 §. Kehitysyhteistyökertomuksen antaa ulkoasiainministeriö. Kertomuksen tulee olla valmis kolmen kuukauden kuluttua valtiopäivien avajaisista lähetettäväksi eduskunnalle hallituksen toimenpidekertomuksen oheisaineistona.
Lain nimike muutetaan laiksi sosiaali- ja terveyskertomuksesta.
1 §. Sosiaali- ja terveysministeriö antaa sosiaali- ja terveyskertomuksen, joka annetaan neljän vuoden välein. Kertomus liitetään hallituksen toimenpidekertomukseen oheisaineistona.
2 §. Sosiaali- ja terveysministeriö kokoaa tiedot muilta ministeriöiltä. Kertomusta ei esitellä yleisistunnossa, vaan sen tulee olla valmis joka neljäs vuosi kolmen kuukauden kuluttua valtiopäivien avajaisista lähetettäväksi eduskunnalle hallituksen toimenpidekertomuksen oheisaineistona.
6 §. Työministeriö valmistelisi erillisen työllisyyskertomuksen. Kertomuksen tulisi olla valmiina kolmen kuukauden kuluttua valtiopäivien avajaisista lähetettäväksi eduskunnalle hallituksen toimenpidekertomuksen oheisaineistona.
Ministeriöiden toimenpidekertomusten tulisi sellaisenaan palvella toimenpidekertomuksen oheisaineistona, joka toimitettaisiin eduskunnalle samanaikaisesti toimenpidekertomuksen kanssa. Valtion talousarviosta annettua asetusta on muutettu 12 päivänä joulukuuta 1996 niin, että näin voitaisiin toimia jo annettaessa hallituksen toimenpidekertomusta vuodelta 1997.
Valtiovarainministeriö yhteistyössä valtiokonttorin kanssa täydentäisi opasta ''Näin teen hyvän toimintakertomuksen''. Valtioneuvoston kanslia antaisi uudet ohjeet toimenpidekertomuksen laadinnasta sekä neuvottelisi eduskunnan keskuskanslian kanssa käytännön järjestelyistä.
Jotta uuteen järjestelmään voitaisiin pääosin siirtyä jo annettaessa kertomukset vuodelta 1997, ehdotetaan lait tuleviksi voimaan vuoden 1998 alusta.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Laki kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle annetun lain 1 §:n muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle 13 päivänä joulukuuta 1985 annetun lain (964/1985) 1 § seuraavasti:
1 §Asianomaisen ministeriön on kunakin vuonna annettava edelliseltä kalenterivuodelta kertomus kehitysyhteistyöstä käytettäväksi valtiopäiväjärjestyksen 29 §:ssä tarkoitetun hallituksen kertomuksen oheisaineistona.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan kansanterveyskertomuksen antamisesta eduskunnalle 27 päivänä lokakuuta 1995 annetun lain (1238/1995) nimike sekä 1 ja 2 § seuraavasti:
1 §Asianomainen ministeriö antaa neljän vuoden välein kansanterveyden ja sosiaaliturvan tilaa ja kehitystä koskevan sosiaali- ja terveyskertomuksen käytettäväksi valtiopäiväjärjestyksen 29 §:ssä tarkoitetun hallituksen kertomuksen oheisaineistona.
2 §Asianomainen ministeriö kokoaa sosiaali- ja terveyskertomuksen saatuaan siihen muilta ministeriöiltä tarpeelliset tiedot.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
3.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 13 päivänä maaliskuuta 1987 annetun työllisyyslain (275/1987) 6 § seuraavasti:
6 §Työllisyyskertomus
Valtiopäiväjärjestyksen 29 §:ssä tarkoitetun hallituksen kertomuksen oheisaineistoksi on asianomaisen ministeriön vuosittain laadittava kertomus toimenpiteistä tämän lain tavoitteiden toteuttamiseksi.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
Helsingissä 6 päivänä kesäkuuta 1997
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Pääministerin estyneenä ollessa Ministeri
Ole Norrback