Siirry esitykseen
HE 37/1996
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lääninoikeuslain muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lääninoikeuslakia siten, että eräillä lääninoikeuksilla olisi yhteisiä tuomiopiirejä.
Lääninoikeuden tuomiopiirinä on nykyisin lääni. Esityksessä ehdotetaan, että lääninoikeuksilla olisi lisäksi tehtävien asianmukaisen ja joutuisan hoitamisen turvaamiseksi yhteisiä tuomiopiirejä, joiden alueella asioita voitaisiin siirtää toisen lääninoikeuden käsiteltäväksi. Länsi-Suomen, Keski-Suomen ja Pohjois-Suomen tuomiopiirit muodostuisivat kahdesta läänistä. Itä-Suomen tuomiopiiri muodostuisi neljästä läänistä. Uudistus ei vaikuttaisi Uudenmaan lääninoikeuden eikä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tuomiopiireihin.
Asioiden tasapuolisesta jakamisesta yhteisen tuomiopiirin lääninoikeuksien käsiteltäväksi vastaisi yhteisen tuomiopiirin ylituomareista se, jonka korkein hallinto-oikeus määräisi tehtävään.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Lääninoikeudet on muodostettu 1 päivästä marraskuuta 1989 lääninoikeuslain muuttamisesta annetulla lailla (242/89) itsenäisiksi ja riippumattomiksi alueellisiksi hallintotuomioistuimiksi, joilla on oma henkilöstönsä. Uudistuksen perustana olleessa hallituksen esityksessä lääninoikeuksien muodostamisesta alueellisiksi hallintotuomioistuimiksi koskevaksi lainsäädännöksi (HE 65/1988 vp) kiinnitettiin huomiota muodostettavien lääninoikeuksien toimintakykyyn. Hallituksen esityksessä pidettiin vaihtoehtona sitä, että vain asiamääriltään suurimmista lääninoikeuksista olisi muodostettu itsenäisiä tuomioistuimia muiden lääninoikeuksien tuomiopiirin koostuessa vähintään kahden läänin alueesta. Jälkimmäisen vaihtoehdon arvioitiin kuitenkin tuolloin aiheuttavan lisäkustannuksia ja hankalia henkilöstöjärjestelyjä.
Lääninoikeuslain 1 §:n mukaan lääninoikeuden tuomiopiirinä on lääni. Lain 2 §:n mukaan lääninoikeuden asialliseen toimivaltaan kuuluvat sen ratkaistaviksi säädetyt hallinto-oikeudelliset valitusasiat ja näissä asioissa tehdyt prosessuaaliset kantelut päätöksen poistamiseksi. Lääninoikeuden toimivaltaan kuuluu lisäksi ratkaista hallintoriita-asiat, joita ei ole säädetty muun viranomaisen ratkaistavaksi, sekä muut lääninoikeuden käsiteltäviksi säädetyt asiat.
Lääninoikeuden puheenjohtajana toimii ylituomari. Ylituomari ja lääninoikeuden jäseninä toimivat lääninoikeudentuomarit ovat virassaan tuomarin asemassa. Hallitusmuodossa säädetty tuomarin virassapysymisoikeus koskee lääninoikeuslain 6 §:n 3 momentin mukaan myös lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja, määräajaksi nimitettäviä ylimääräisiä lääninoikeudentuomareita. Tuomarin virassapysymisoikeus koskee myös lääninoikeudensihteereitä heidän toimiessaan lain 10 §:n 3 momentin nojalla esittelemässään asiassa lääninoikeuden jäsenenä.
Vuonna 1995 lääninoikeuksiin saapui noin 19 900 asiaa. Lääninoikeuksiin on edellisten viiden vuoden aikana (1990―1994) saapunut vuosittain keskimäärin noin 28 400 asiaa. Edellisen kymmenvuotisjakson (1980―1989) aikana saapuvien asioiden vuosikertymä oli keskimäärin noin 37 800. Sitä edellisen kymmenvuotiskauden (1970―1979) vastaava vuosikertymä oli noin 47 100 asiaa.
Lääninoikeuksiin saapuvien asioiden määrän muutos selittyy lainsäädännön muutoksilla ja yleisillä yhteiskunnallisilla kehitystekijöillä. Myös saapuvien asioiden laatu on muuttunut siten, että välitöntä verotusta koskevien asioiden osuus on vähentynyt ja sosiaaliasioiden osuus noussut. Erityisen voimakasta tämä nousu on ollut niissä lääninoikeuksissa joiden alueella vallitsee heikko työllisyystilanne. Veroasioiden määrän vähentyminen liittynee paitsi taloudellisen tilanteen seurausvaikutuksiin myös verotusmenettelyn muutoksiin. Kansalaisten oikeusturvan toteutumisen kannalta on myönteistä, että virheelliset verotuspäätökset oikaistaan entistä aikaisemmassa vaiheessa.
Lääninoikeuksien asiamääriä on jouduttu viime aikoina tarkastelemaan myös toisesta näkökulmasta, kun eräissä lääninoikeuksissa on syntynyt veroasioiden käsittelyaikoja pidentäneitä ruuhkia. Eduskunnan oikeusasiamies kiinnitti huomiota lääninoikeuksien käsittelyaikojen pidentymiseen esityksessään valtioneuvostolle 3 päivänä lokakuuta 1994. Myös eduskunnan vastauksessa hallituksen esitykseen verotuksen muutoksenhakujärjestelmän uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 143/1993 vp) kiinnitettiin huomiota lääninoikeuksien tilanteeseen. Eduskunta edellytti lausumassaan muun ohella, että verotuksen oikeussuojajärjestelmän uudistamiseen liittyen tarvittaessa vahvistetaan lääninoikeuksien resursseja.
Oikeusministeriön asettaman lääninoikeuksien tuottavuus- ja laatuhankkeen loppuraportissa (Oikeusministeriön oikeushallintoosaston julkaisu 11.2.1994) on selvitetty lääninoikeuksien toiminnan laatu- ja kustannustekijöitä. Raportin mukaan lääninoikeuksien välillä on suuria eroavuuksia toiminnan tuottavuudessa ja taloudellisuudessa. Raportissa erojen syinä on pidetty henkilöstövoimavarojen epätasaista jakautumista ja henkilöstörakenteen vinoumia.
Lääninoikeuksien työskentelytilannetta ja työskentelyedellytyksiä on lisäksi tarkasteltu 20 päivänä joulukuuta 1994 valmistuneessa korkeimman hallinto-oikeuden lääninoikeusmuistiossa. Muistiossa ehdotettiin ruuhkien purkamiseksi lisätyövoiman palkkaamista Hämeen, Kymen, Vaasan ja Oulun lääninoikeuteen. Ehdotuksen perusteella perustettiin vuosien 1995 ja 1996 aikana määräaikaisia virkoja Hämeen ja Kymen lääninoikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden lääninoikeusmuistiossa on esitetty lyhyen aikavälin tavoitteena, että veroasioissa saavutettaisiin selvästi alle yhden vuoden mittainen keskimääräinen käsittelyaika (8―10 kuukautta). Pitkän aikavälin tavoitteena on pyrkiä siihen, että veroasian käsittely kestäisi lääninoikeudessa keskimäärin kuusi kuukautta.
Vuonna 1995 keskimääräinen kaikkien asioiden käsittelyaika lääninoikeuksissa oli noin 10 kuukautta. Tämä keskimääräinen käsittelyaika tai sitä lyhyempi käsittelyaika vuonna toteutui yhdeksässä lääninoikeudessa, joista kuitenkin Kuopion lääninoikeudessa veroasioiden käsittelyaika on vielä 16,5 kuukautta. Ruuhkautuneessa Kymen lääninoikeudessa käsittelyaika 1995 oli veroasioissa 32,5 kuukautta ja muissa asioissa yhdeksän kuukautta. Hämeen lääninoikeudessa keskimääräinen kaikkien asioiden käsittelyaika oli 11,5 kuukautta. Lyhyin käsittelyaika oli Keski-Suomen lääninoikeudessa, Pohjois-Karjalan lääninoikeudessa ja Mikkelin lääninoikeudessa, joihin saapuu asioita vähemmän kuin muihin lääninoikeuksiin. Kahdessa ensiksi mainitussa lääninoikeudessa keskimääräinen käsittelyaika oli noin neljä kuukautta ja Mikkelin lääninoikeudessa kuusi kuukautta.
Lääninoikeuksiin vuosina 1989―1995 saapuneiden asioiden lukumääriä on tarkasteltu liitteessä 3. Lääninoikeuksista kolmeen suurimpaan eli Uudenmaan, Turun ja Porin sekä Hämeen lääninoikeuteen saapui vuoden 1995 aikana noin 61 prosenttia kaikista jutuista ja niissä ratkaistiin vastaavasti noin 62 prosenttia kaikista asioista. Vuoden 1995 lopussa niissä oli vireillä 63 prosenttia kaikista asioista.
Lääninoikeudet ovat käsitelleet ja ratkaisseet ensimmäisenä yleisenä muutoksenhakuasteena kunnallisten toimielinten päätöksistä tehdyt valitukset. Heinäkuun 1995 alussa voimaan tulleen kuntalain (365/95) 90 §:n mukaan lääninoikeus käsittelee valitukset kunnanhallituksen ja lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä sekä valitukset valtuuston ja kuntayhtymän kuntalain 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätöksistä.
Verotuksen muutoksenhakujärjestelmä uudistettiin 1 päivänä joulukuuta 1994 voimaan tulleilla laeilla (693―716/94), jotka ovat vaikuttaneet lääninoikeuksien työskentelyyn ensinnäkin sen vuoksi, että liike-vaihtovero-oikeus lakkautettiin ja sen käsiteltäväksi kuuluneet asiat samoin kuin eräät tullihallinnon käsiteltäviksi aikaisemmin kuuluneet asiat siirrettiin Uudenmaan lääninoikeuteen. Liikevaihtovero-oikeuden henkilökunta siirrettiin samalla Uudenmaan lääninoikeuden palvelukseen. Valittaminen lääninoikeuden verotusta koskevista päätöksistä saatettiin samalla luvanvaraiseksi.
Verotuksen oikaisulautakuntaa koskevat säännökset lisättiin verotuslakiin (482/58) vuoden 1994 alusta voimaan tulleella verotuslain muuttamisesta annetulla lailla (963/93). Muutoksenhaussa on aina ensimmäisenä vaiheena oikaisuvaatimuksen tekeminen verotuksen oikaisulautakuntaan ennen kuin asiasta voidaan valittaa lääninoikeuteen. Oikaisumenettely koskee myös veronsaajien muutoksenhakua. Verovelvollisen tekemä oikaisuvaatimus voidaan hyväksyä verotoimistossa virkamiesoikaisuna. Verotuksen oikaisulautakunnista hylättyjä oikaisuvaatimuksia ei enää automaattisesti siirretä käsiteltäviksi lääninoikeuksissa verovalituksina, vaan asian saattaminen lääninoikeuden käsiteltäväksi edellyttää valituksen tekemistä määräajassa.
Veroasioiden suhteellinen osuus on laskenut selvästi tämän vuosikymmenen alusta. Vuonna 1990 veroasiat muodostivat lääninoikeuksissa noin 71 prosenttia saapuneista asioista, vuonna 1993 noin 61 prosenttia, vuonna 1994 noin 53 prosenttia ja vuonna 1995 enää noin 43 prosenttia. Veroasioiden suhteellinen osuus on vaihdellut lääninoikeuksittain.
Seuraavaksi suurimmaksi asiaryhmäksi ovat nousseet sosiaali- ja terveydenhoitoasiat. Vuonna 1990 sosiaaliasioiden osuus lääninoikeuksiin saapuneista asioista oli hiukan yli 10 prosenttia. Tämän jälkeen osuus on noussut keskimäärin noin 20 prosenttiin. Sosiaaliasioiden suhteellinen osuus vaihtelee siten, että se on eteläisissä lääninoikeuksissa muita pienempi.
Kunnallis- ja rakennusasioiden, mukaan luettuna ympäristöterveydenhoitoasiat, osuudet ovat pysyneet ennallaan. Kummankin ryhmän osuus on noin 10 prosenttia. Rakennusasioissa esiintyy lääninoikeuskohtaista vaihtelua.
Saapuneiden asioiden vähentyminen vuodesta 1994 lähtien on ollut merkittävää. Vähennys kohdistuu erityisesti veroasioihin. Siihen ovat vaikuttaneet paitsi muutoksenhakujärjestelmän muutokset myös muutokset verotuksen aineellisissa säädöksissä. On oletettavissa, että oikaisujärjestelmässä korjaantuvat erityisesti henkilöverotuksessa tapahtuneet virheet. Henkilöverotuksen toimittaminen on samalla yksinkertaistanut, koska vähennysjärjestelmää on karsittu. Verotusmenettelyssä on otettu käyttöön myös varhennettu verolippujen lähettämismenettely, joka mahdollistaa virheiden entistä nopeamman korjaamisen virkamiesoikaisuna. Oikaisujärjestelmän toimivuudesta saadut tiedot osoittavat, että verotoimistoissa eri vaiheissa suoritettavalla virkamiesoikaisulla on käytännössä olennainen merkitys virheiden korjaamisessa. Varsinaiseen lautakuntakäsittelyyn ohjautuu periaatteellisia asioita, mikä osaltaan vaikuttaa lääninoikeuksiin saapuvien veroasioiden laatuun.
Arvioitaessa verovalitusten määrän kehitystä on otettava huomioon verohallinnossa vireillä olevat suunnitelmat verotusmenettelyn yksinkertaistamisesta. Vuonna 1996 aloitetaan 12 verotoimistossa henkilöverotuksen verotusehdotuskokeilu. Kokeilussa verovelvolliset eivät enää anna veroilmoitusta, vaan heille lähetetään verohallintoon tallennettujen suoritustietojen perusteella verotusehdotus. Kokeilun ulkopuolelle jäävät tässä vaiheessa ne verovelvolliset, joilla on korkovähennyksiä. Verotusmenettelystä annetussa laissa (1558/95), joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996, säädetään muun ohella, että pankit velvoitetaan siirtämään korkotiedot suorasiirtona verohallintoon, mikä mahdollistaa jatkossa myös näiden verovelvollisten osalta luopumisen veroilmoitusmenettelystä. Samassa yhteydessä siirryttiin yhteisöverotuksessa järjestelmään, jossa yhteisö laskee itse veromääränsä.
Hallituksen esityksessä laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 217/1995 vp) ehdotetaan muun ohella, että valtioneuvoston alaisen hallintoviranomaisen päätöksestä valitettaisiin jatkossa aina lääninoikeuteen, jollei muutoksenhausta olisi tästä poikkeavaa säännöstä. Ehdotus merkitsee sitä, että korkeimman hallinto-oikeuden ainoana tuomioistuinasteena käsittelemistä asioista osa ohjautuisi käsiteltäviksi ensin lääninoikeuksissa. Muutos merkitsisi siten lääninoikeuksien työmäärän kasvua sekä käsiteltävien asioiden painottumista yleishallinnon suuntaan. Esimerkiksi lääninhallitusten toimivaltaan kuuluu lukuisa joukko eri hallinnonalojen lupa- ja valvontatehtäviä, joista muutoksenhaku ohjautuisi useimmiten lääninoikeuksiin.
Hallintolainkäyttöä koskeva lakiehdotus vaikuttaisi lääninoikeuksien työtilanteeseen myös suullisten käsittelyjen lisääntymisen vuoksi. Esityksen mukaan lääninoikeus olisi velvollinen toimittamaan suullisen käsittelyn, kun se on tarpeellista asian selvittämiseksi. Lääninoikeuden olisi pääsäännön mukaan toimitettava suullinen käsittely myös silloin, kun yksityinen asianosainen sitä pyytää.
Esityksen tavoitteena on parantaa lääninoikeuksien edellytyksiä huolehtia tasapuolisesti kansalaisten oikeusturvasta. Nykyisin työtilanne ja käsittelyajat eri lääninoikeuksissa ovat erilaiset. Tavoitteena on parantaa lääninoikeuksien toimintaedellytyksiä niin, että hallintolainkäyttöasiat voitaisiin käsitellä kaikissa lääneissä nopeasti ja että kaikilla lääninoikeuksilla olisi samanlaiset mahdollisuudet menettelytapojensa kehittämiseen muun muassa suullisuutta lisäämällä. Esityksen avulla luodaan edellytyksiä myös lääninoikeuksien kehittämiselle edelleen niin, että lääninoikeudet voisivat toimia yleisinä ensi asteen hallintotuomioistuimina eri asiaryhmissä nykyistä laajemmin.
Ehdotettu uudistus merkitsee lääninoikeuksien toiminnan kehittämistä mahdollistamalla työtilanteen tasaaminen lääninoikeuksien kesken. Esityksen valmistelussa on ollut esillä erilaisia vaihtoehtoja. Valmistelussa ovat vaihtoehtoina olleet saapuneiden asioiden siirtäminen lailla eräistä lääninoikeuksista muihin lääninoikeuksiin, lääninoikeuksien yhdistäminen ja lääninoikeuksien yhteistyön kehittäminen muulla tavoin.
Saapuneiden asioiden siirtäminen lailla toiseen lääninoikeuteen olisi yksinkertaista toteuttaa kertaluonteisesti, mutta toistuvana menettelynä tämä sääntelyvaihtoehto ei olisi joustava. Siirtämisen kohteena voisivat olla esimerkiksi asiaryhmät tai tiettynä aikana saapuneet asiat. Tällainen uudistus ei turvaisi lääninoikeuksien toiminnan yleistä kehittämistä ja asioiden käsittelyn joutuisaa hoitamista pidemmällä aikavälillä.
Toisena sääntelyvaihtoehtona valmistelussa on ollut esillä lääninoikeuksien välitön yhdistäminen joko niin, että lääninoikeuksien toiminta keskittyisi harvemmille paikkakunnille tai niin, että lääninoikeuksissa voisi olla pysyvästi tai väliaikaisesti eri paikkakunnilla toimivia jaostoja. Tässä sääntelyvaihtoehdossa voitaisiin ensi asteen hallintotuomioistuinten tuomiopiirijakoa kehittää myös siten, että tuomiopiirijaon pohjana ei enää olisi läänijako. Hallintotuomioistuinten lukumäärä ja tuomiopiirijako olisi tässä sääntelyvaihtoehdossa perusteellisesti selvitettävä. Ratkaisu, jossa ensi asteen hallintotuomioistuimia olisi nykyistä vähemmän ja jossa hallintotuomioistuinten toiminta keskitettäisiin vain joillekin paikkakunnille, merkitsisi olennaista organisaatiomuutosta. Lääninoikeuksien nykyisen henkilöstön kannalta siirtymävaihe olisi vaativa.
Esitystä valmisteltaessa on tässä vaiheessa päädytty ratkaisuun, joka pohjautuu lääninoikeuksien yhteistoimintaan. Esityksen mukaan lääninoikeuden tuomiopiirinä on lääni, mutta lisäksi useilla lääninoikeuksilla on yhteinen tuomiopiiri. Lääninoikeuksien työtilanteen tasaamisen kannalta tämä on tehokkaampi ja joustavampi keino kuin asioiden siirtäminen lailla toiseen lääninoikeuteen. Tämä sääntely ei aiheuttaisi olennaista muutosta lääninoikeusorganisaatioon, joten se on käytännössä mahdollista toteuttaa kiireellisesti. Ehdotus ei merkitse sitä, että lääninoikeuksien pohjalta muodostuvien nykyistä vahvempien ensi asteen hallintotuomioistuinten tuomiopiirien tulisi tulevaisuudessakin perustua läänijakoon.
Ehdotuksen mukaan Länsi-Suomen, Keski-Suomen ja Pohjois-Suomen tuomiopiirit muodostuisivat kahdesta läänistä. Itä-Suomen tuomiopiiri muodostuisi neljästä läänistä. Uudenmaan lääninoikeus ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuin jäisivät yhteisten tuomiopiirien ulkopuolelle.
Uudenmaan lääninoikeuteen saapui vuonna 1995 noin 6 900 asiaa ja lääninoikeudessa ratkaistiin noin 10 400 asiaa. Uudenmaan lääninoikeus toimii jakaantuneena seitsemään jaostoon, joten työtilanteen tasaaminen on nykyisinkin mahdollista lääninoikeuden jaostojen kesken. Asioiden siirtämiseen Uudenmaan lääninoikeudesta tai Uudenmaan lääninoikeuteen ei ole välitöntä tarvetta.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimii organisatorisesti Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Näillä tuomioistuimilla on osittain yhteinen henkilökunta, joten työtilannetta voidaan näiden tuomioistuinten kesken tarvittaessa tasata joustavasti.
Länsi-Suomen tuomiopiiri muodostuisi Turun ja Porin läänistä sekä Vaasan läänistä. Näiden läänien lääninoikeuksiin saapui vuonna 1995 yhteensä noin 4 200 asiaa. Keski-Suomen tuomiopiiri muodostuisi Hämeen läänistä ja Keski-Suomen läänistä, joiden lääninoikeuksiin saapui vuonna 1995 yhteensä noin 3 100 asiaa. Pohjois-Suomen tuomiopiiri muodostuisi Oulun läänistä ja Lapin läänistä, joiden lääninoikeuksiin saapui yhteensä 2 100 asiaa. Itä-Suomen tuomiopiiri muodostuisi Kymen läänistä, Mikkelin läänistä, Kuopion läänistä ja PohjoisKarjalan läänistä. Näiden läänien lääninoikeuksiin saapui vuonna 1995 yhteensä 3 600 asiaa.
Yhteisten tuomiopiirien lähtökohtana olisivat nykyiset läänikohtaiset lääninoikeudet. Yhteisten tuomiopiirien muodostamiseen vaikuttaisi lääninoikeuksiin saapuvien asioiden määrä ja lääninoikeuksien maantieteellinen sijainti. Kun tehokkaasti toimivan lääninoikeusyksikön minimikokona voidaan laskennallisesti pitää noin 800―900 asian ratkaisemista vuosittain, uudistus merkitsisi sitä, että myös pienissä lääninoikeuksissa voitaisiin turvata asioiden vähimmäismäärä tasaamalla työtilannetta yhteiseen tuomiopiiriin kuuluvien lääninoikeuksien kesken.
Lääninoikeuksissa käsiteltävien asioiden tasapuolisesta jakamisesta yhteiseen tuomiopiiriin kuuluvien lääninoikeuksien kesken vastaisi yhteiseen tuomiopiiriin kuuluvien lääninoikeuksien ylituomareista se, jonka korkein hallinto-oikeus on määrännyt tähän tehtävään.
Ehdotus mahdollistaa lääninoikeuksien työmäärän tarkoituksenmukaisen tasaamisen joustavasti samaan yhteiseen tuomiopiiriin kuuluvien lääninoikeuksien välillä. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia lääninoikeuksien perusorganisaatioon eikä siihen sisälly laajoja lainsäädännön muutoksia, joten ehdotus voidaan toteuttaa kiireellisesti. Lääninoikeudet olisivat edelleen läänikohtaisia. Lääninoikeuksien yhteisillä tuomiopiireillä voidaan parantaa yhdenvertaisuutta lainkäyttöpalvelujen saatavuudessa ja samalla säilyttää lääninoikeuksien nykyinen alueellinen asiantuntemus.
Oikeusministeriön 6 päivänä syyskuuta 1995 asettama hallintotuomioistuintoimikunta selvittää yleisten ensi asteen hallintotuomioistuinten kehittämistä pitemmällä aikavälillä. Toimikunnan määräaika päättyy vuoden 1996 lopussa. Ehdotettu uudistus ei rajoittaisi mahdollisuuksia yleisten ensi asteen hallintotuomioistuinten järjestelmän jatkokehittämiseen sen jälkeen kun tarkoituksenmukainen tuomiopiirijako ja muut ensi asteen hallintotuomioistuinten organisaation uudistamiseen liittyvät kysymykset on selvitetty. Kiireellisesti toteutettavaksi ehdotettu uudistus loisi perustan yleisten ensi asteen hallintotuomioistuinten uudistustyön jatkamiselle ja hallintotuomioistuinlaitoksen vahvistamiselle.
Esityksellä ei ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia. Esitys luo edellytykset huolehtia asioiden joutuisasta käsittelystä ja voi tästä syystä mahdollistaa joitakin säästöjä. Esityksen johdosta ei aiheudu tarvetta uusien virkojen perustamiseen. Esitys ei estä virkajärjestelyjä lääninoikeuksien sisällä tai eri lääninoikeuksien välillä. Täytetyn viran siirtäminen lääninoikeudesta toiseen edellyttää aina asianomaisen virkamiehen suostumusta.
Yhteisen tuomiopiirin sisällä asioita voitaisiin siirtää lääninoikeudesta toiseen. Tämä mahdollistaisi nykyisen henkilöstön tehokkaan käyttämisen. Säätämällä lääninoikeuksille yhteisiä tuomiopiirejä parannetaan mahdollisuuksia tasata työmääriä eri lääninoikeuksien välillä. Samalla esitys mahdollistaa sen, että lääninoikeuksien henkilöstö voi jatkaa nykyisissä tehtävissään nykyisillä paikkakunnilla. Lääninoikeuksissa on vuonna 1996 yhteensä 401 virkaa, joista 11 ylituomaria, 112 lääninoikeudentuomaria, 134 lääninoikeudensihteeriä ja 145 toimistohenkilöstöön kuuluvaa. Lisäksi Kymen ja Hämeen lääninoikeuksissa on yhteensä 10 määräaikaista virkaa vireillä olevien asioiden määrän vähentämiseksi. Pidemmällä ajanjaksolla arvioituna lääninoikeuksien lukumäärä ja henkilöstötarve riippuu tulevina vuosina saapuvien asioiden määrästä.
Yhteiset tuomiopiirit luovat paremmat edellytykset huolehtia tasapuolisesti kansalaisten oikeusturvasta. Esitys vaikuttaisi erityisesti pienten lääninoikeuksien toimintaan. Suhteellisen vähäinen saapuvien asioiden määrän kasvu tai tilapäinenkin käytettävissä olevan henkilöstön määrän vähentyminen aiheuttaa niissä nykyisin helposti tilanteen, jossa lääninoikeuden henkilöresurssit eivät riitä asioiden joutuisaan käsittelemiseen. Päinvastaisessa tilanteessa resursseja voi jäädä käyttämättä.
Yhteiset tuomiopiirit mahdollistavat myös hyvän palvelutason muuttuvissa olosuhteissa. Esitys luo mahdollisuuden lyhyempiin keskimääräisiin käsittelyaikoihin, mikä puolestaan parantaa kansalaisten oikeusturvaa. Lääninoikeuksien säilyminen turvaa sen, että nykyinen paikallisasiantuntemus säilyy lääninoikeuden päätöksenteossa.
Esitys perustuu oikeusministeriön asettaman hallintotuomioistuintoimikunnan välimietintöön ja siitä saatuihin lausuntoihin. Ehdotuksesta saatiin lausunto valtiovarainministeriöltä, verohallitukselta, sosiaali- ja terveysministeriöltä, korkeimmalta hallintooikeudelta, lääninoikeuksilta, vesiylioikeudelta, vesioikeuksilta, lääninhallituksilta, Suomen Kuntaliitolta, Lääninoikeustuomarit ry:ltä, Oikeushallinnon henkilökunta OHK ry:ltä ja Läänin hallinnon ja väestökirjanpidon henkilökuntaliitto LVL ry:ltä. Lausunnoissa toimikunnan ehdotusta on yleisesti kannatettu ja toivottu sen toteutuvan mahdollisimman pian. Lapin lääninoikeus on kuitenkin lausunnossaan pitänyt asiaa periaatekysymyksenä niin tärkeänä, ettei sitä ole toteutettava hätiköiden osittaisuudistuksen kautta. Lausunnoissa on kiinnitetty huomiota lääninoikeuden ylituomarin ja yhteisen tuomiopiirin ylituomarin väliseen toimivaltajakoon, asian siirtämisestä tehtäviin ilmoituksiin asianosaisille ja valituksenalaisen päätöksen tehneelle viranomaiselle sekä hallintoriita-asioiden oikeuspaikkaa koskeva sääntelyn tarkentamiseen. Vaasan lääninhallitus ja Vaasan lääninoikeus ovat molemmat katsoneet, ettei Vaasan läänin osalta tuomiopiirin laajentamisella saavuteta väliraportissa asetettuja tavoitteita. Molemmat esittävät, ettei muutosta toteutettaisi Vaasan läänin osalta. Jatkovalmistelussa on annetut lausunnot mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon.
1 §. Pykälän 2 momentissa säädetään nykyisin, että lääninoikeuden tuomiopiirinä on lääni. Momentti ehdotetaan kumottavaksi, sillä lääninoikeuden tuomiopiiristä ja lääninoikeuksien yhteisestä tuomiopiiristä säädettäisiin ehdotuksen mukaan uudessa 1 a §:ssä.
1 a §. Pykälän 1 momentiksi siirrettäisiin nykyinen 1 §:n 2 momentin säännös siitä, että lääninoikeuden tuomiopiirinä on lääni.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lääninoikeuksien yhteisistä tuomiopiireistä. Lääninoikeuksien yhteinen tuomiopiiri tarkoittaisi sitä, että yhteisen tuomiopiirin alueella asioita voidaan lääninoikeuksien tehtävien asianmukaisen ja joutuisan hoitamisen turvaamiseksi siirtää toisen lääninoikeuden käsiteltäväksi. Uudenmaan lääninoikeus jäisi yhteisten tuomiopiirien ulkopuolelle. Uudistus ei koskisi myöskään Ahvenanmaan hallintotuomioistuinta, josta säädetään erikseen Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta annetussa laissa (547/94).
Lääninoikeuksien yhteisiä tuomiopiirejä olisi neljä. Turun ja Porin lääni sekä Vaasan lääni muodostaisivat Länsi-Suomen tuomiopiirin. Hämeen lääni ja Keski-Suomen lääni muodostaisivat Keski-Suomen tuomiopiirin. Kymen lääni, Mikkelin lääni, Kuopion lääni ja Pohjois-Karjalan lääni muodostaisivat Itä-Suomen tuomiopiirin. Oulun lääni ja Lapin lääni muodostaisivat Pohjois-Suomen tuomiopiirin.
Asioiden käsittelyn jakaantuminen yhteisen tuomiopiirin lääninoikeuksien kesken ei ilmenisi laista, vaan asioiden tasapuolisesta jakamisesta lääninoikeuksien kesken vastaisi ehdotuksen 8 §:n 3 momentin mukaan yhteisen tuomiopiirin lääninoikeuksien ylituomareista se, jonka korkein hallinto-oikeus määräisi tähän tehtävään.
Yhteisestä tuomiopiiristä huolimatta jokaisella lääninoikeudella olisi varsinaisena tuomiopiirinään lääni niin kuin nykyisin. Tuomiopiiri mainitaan esimerkiksi lääninoikeuslain 3 §:n 1 momentissa, jonka mukaan hallintoriita-asia käsitellään siinä lääninoikeudessa, jonka tuomiopiirissä sillä asianosaisella, johon tehty vaatimus kohdistuu, on kotipaikka. Saman pykälän 2 momentin mukaan asia saadaan eräissä tapauksissa panna vireille myös siinä lääninoikeudessa, jonka tuomiopiirissä on hakijan kotipaikka. Lääninoikeuslain 3 §:ssä ja vastaavissa muussa lainsäädännössä olevissa säännöksissä mainitulla tuomiopiirillä tarkoitettaisiin edelleen lääninoikeuden varsinaista tuomiopiiriä eli lääniä. Hallintoriita-asiat voitaisiin siirtää yhteisen tuomiopiirin toiseen lääninoikeuteen samalla tavalla kuin muut asiat.
Muutamissa asiaryhmissä muutoksenhaku on keskitetty yhteen lääninoikeuteen. Esimerkiksi poronhoitolain (848/90) soveltamista koskevissa asioissa valitus tehdään poronhoitolain 45 §:n mukaan Lapin lääninoikeuteen. Koska tällaisten erityissäännösten tarkoituksena on nimenomaan valitusten käsittelyn keskittäminen tiettyyn lääninoikeuteen, ei näiden asiaryhmien siirtäminen yhteisen tuomiopiirin sisällä toisen lääninoikeuden käsiteltäväksi olisi asianmukaista. Tästä syystä pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että asioita ei tällaisessa tilanteessa voitaisi siirtää.
Käytännössä asianmukaista ei olisi myöskään siirtää asiaryhmiä, joiden ratkaisemisessa paikallistuntemuksella on olennaista merkitystä tai joissa on jokin vastaava syy asiaryhmän siirtämättä jättämiselle.
Uudistus ei vaikuttaisi valitusosoitusten laatimiseen. Muutoksenhausta hallintoasioissa annetun lain 12 §:n mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusviranomainen. Uudistus ei vaikuttaisi siihen, mitä lääninoikeuksista pidetään oikeana valitusviranomaisena.
Muutoksenhausta hallintoasioissa annetun lain 10 §:n mukaan valituskirja on toimitettava valitusajassa valitusviranomaiselle. Valituksen jättäminen valitusajan kuluessa toiseen lääninoikeuteen merkitsee valitusajan ylittämistä, jollei valitusta viran puolesta toimiteta valitusajan kuluessa asianomaiseen lääninoikeuteen. Uudistus ei vaikuttaisi siihen, mihin lääninoikeuteen valitus on valitusajassa toimitettava.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asian siirrosta ilmoittamisesta. Asian siirtämisestä käsiteltäväksi toisessa yhteisen tuomiopiirin lääninoikeudessa ilmoitettaisiin valittajalle ja muille asianosaisille joko välittömästi valituksen saapumisen jälkeen tai siinä yhteydessä, kun asianosaisia kuullaan valituksen käsittelyn yhteydessä. Myös muun vireilletulleen asian kuin valitusasian siirrosta ilmoitettaisiin asian vireillepanijalle. Lääninoikeuden harkinnan mukaan siirrosta ilmoitettaisiin myös sille viranomaiselle, jonka päätöksestä on valitettu. Tällainen ilmoitus olisi asianmukaista tehdä aina, kun mainitulla viranomaisella on velvollisuus toimia asiassa olematta kuitenkaan varsinainen asianosainen.
8 §. Pykälän 1 momentissa säädetään nykyisin yleisesti tehtävistä, joista lääninoikeuden ylituomari on vastuussa. Hän vastaa lääninoikeuden tehtävien asianmukaisesta ja joutuisasta hoitamisesta sekä lääninoikeuden toiminnan kehittämisestä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan lääninoikeuksien yhteisessä tuomiopiirissä vastaisi asioiden tasapuolisesta jakamisesta lääninoikeuksien käsiteltäväksi se ylituomareista, jonka korkein hallinto-oikeus määräisi tähän tehtävään. Korkein hallintooikeus voisi määrätä asioiden jakamisesta vastuussa olevalle ylituomarille myös sijaisen.
Ehdotetussa momentissa mainitaan vastuu asioiden tasapuolisesta jakamisesta. Asioiden tasapuoliseen jakamiseen sisältyisi se, että asioiden jakamisessa turvattaisiin kaikkien lääninoikeuksien toiminta yleisinä hallintotuomioistuimina. Asioiden jakamisessa olisi siten vältettävä eri asiaryhmien keskittämistä tiettyihin lääninoikeuksiin.
Asioiden jakamiseen liittyvät kysymykset ovat yhteisen tuomiopiirin hallintoa koskevia asioita, jotka esitykseen liittyvän lääninoikeusasetuksen muuttamista koskevan luonnoksen 12 a §:n 1 momentin mukaan valmisteltaisiin lääninoikeuksien yhteisessä johtoryhmässä. Asioiden tasapuolisesta jakamisesta yhteisessä tuomiopiirissä vastaava ylituomari päättäisi asioiden jakamisesta yhteisessä johtoryhmässä käydyn keskustelun pohjalta.
Asetusluonnoksen mukaan yhteiseen johtoryhmään kuuluisivat yhteisen tuomiopiirin lääninoikeuksien ylituomarit ja hallintopäälliköt. Johtoryhmään voisi kuulua myös muita sen mukaan kuin lääninoikeuslain 8 §:n 3 momentissa tarkoitettu ylituomari niin määrää. Yhteisen johtoryhmän kokoonpano on tarkoituksenmukaista pitää mahdollisimman suppeana, koska tässä vaiheessa on kyse lähinnä asioiden tasapuolisesta jakamisesta yhteisen tuomiopiirin lääninoikeuksien kesken.
Lääninoikeuslain 32 §:n mukaan tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta annetaan asetuksella. Lääninoikeusasetuksessa säädetään nykyisin tarkemmin muun muassa kokoonpanosta, lääninoikeuden hallintoa koskevien asioiden käsittelystä ja henkilöstön tehtävistä.
Lääninoikeusasetukseen lisättäisiin säännökset yhteisen tuomiopiirin johtoryhmästä. Asetuksessa säädettäisiin myös lääninoikeuslain 8 §:n 3 momentissa tarkoitetun ylituomarin tehtävistä.
Lääninoikeuksien työtilanne on nykyisin erilainen eri lääninoikeuksissa. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että käsittelyajat eri lääninoikeuksissa vaihtelevat. Muutamissa lääninoikeuksissa asioiden käsittely on ruuhkaantunut, mutta eräissä lääninoikeuksissa saapuvien asioiden määrä on pienempi kuin tehokkaasti toimivan lääninoikeusyksikön edellyttämä asioiden minimimäärä.
Lääninoikeuksien tehtävien asianmukaisen ja joutuisan hoitamisen turvaamiseksi ehdotus tulisi toteuttaa kiireellisesti. Ehdotettu uudistus ei aiheuta muutoksia lääninoikeuksien perusorganisaatioon eikä siihen sisälly laajoja lainsäädännön muutoksia. Näiden syiden vuoksi ehdotetaan, että laki tulisi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Ehdotuksessa ei ole erityistä siirtymäsäännöstä. Uusia säännöksiä voitaisiin soveltaa myös ennen lain voimaantuloa saapuneiden asioiden käsittelyssä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan 31 päivänä joulukuuta 1974 annetun lääninoikeuslain (1021/74) 1 §:n 2 momentti, sellaisena kuin se on 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa laissa (242/89), sekä
lisätään lakiin uusi 1 a § ja 8 §:ään, sellaisena kuin se on mainitussa 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa laissa, uusi 3 momentti seuraavasti:
1 a §Lääninoikeuden tuomiopiirinä on lääni.
Lisäksi seuraavilla lääninoikeuksilla on yhteinen tuomiopiiri, jonka alueella asioita voidaan lääninoikeuksien tehtävien asianmukaisen ja joutuisan hoitamisen turvaamiseksi siirtää toisen lääninoikeuden käsiteltäväksi:
1) Turun ja Porin lääninoikeudella sekä Vaasan lääninoikeudella Turun ja Porin lääni sekä Vaasan lääni (Länsi-Suomen tuomiopiiri);
2) Hämeen lääninoikeudella ja Keski-Suomen lääninoikeudella Hämeen lääni ja Keski-Suomen lääni (Keski-Suomen tuomiopiiri);
3) Kymen lääninoikeudella, Mikkelin lääninoikeudella, Kuopion lääninoikeudella ja Pohjois-Karjalan lääninoikeudella Kymen lääni, Mikkelin lääni, Kuopion lääni ja Pohjois-Karjalan lääni (Itä-Suomen tuomiopiiri); sekä
4) Oulun lääninoikeudella ja Lapin lääninoikeudella Oulun lääni ja Lapin lääni (Pohjois-Suomen tuomiopiiri).
Toisen lääninoikeuden käsiteltäväksi ei kuitenkaan voida siirtää asioita, jotka on säädetty tietyn lääninoikeuden käsiteltäviksi. Siirrosta on ilmoitettava asian vireillepanijalle ja muille asianosaisille sekä lääninoikeuden harkinnan mukaan sille viranomaiselle, jonka päätöksestä on valitettu.
8 §Lääninoikeuksien yhteisessä tuomiopiirissä vastaa asioiden tasapuolisesta jakamisesta lääninoikeuksien käsiteltäviksi se lääninoi- keuden ylituomari, jonka korkein hallinto-oikeus määrää tähän tehtävään.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
Helsingissä 26 päivänä huhtikuuta 1996
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Oikeusministeri
Kari Häkämies