Esityksessä ehdotetaan Valtiontakuukeskuksesta annettua lakia muutettavaksi niin, että valtion tulo- ja menoarvion ulkopuoliset vientitakuurahasto ja valtiontakausrahasto yhdistetään valtiontakuurahastoksi.

Samalla ehdotetaan, että Valtiontakuukeskukselle annetaan valtuudet kattaa toiminnastaan aiheutuvaa tappionvaaraa vakuutuksilla, vakuuksilla tai muilla vastaavilla järjestelyillä.

Lisäksi valtioneuvoston mahdollisuuksia antaa takuukeskukselle toimeksiantoja ehdotetaan laajennettaviksi.

Ehdotettu laki liittyy vuoden 1992 tulo- ja menoarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 1992.

---

Valtiontakuukeskus perustettiin 1 päivänä syyskuuta 1989 yhdistämällä kaksi rahastopohjaista valtionhallinnon yksikköä Vientitakuulaitos ja Valtiontakauslaitos. Uudistukselle asetettu keskeinen tavoite oli edistää yritysten investointeja ja vientitoimintaa aikaisempaa yhtenäisemmin toimenpitein sekä keskittää vientitakuutoiminnan ja valtiontakaustoiminnan ohjaus ja valvonta yhteen yksikköön. Tämän lisäksi pyrittiin aktivoimaan vientitakuutoimintaa pienen ja keskisuuren yritystoiminnan piirissä.

Uudistuksen keskeisenä sisältönä oli vientitakuutoiminnan ja valtiontakaustoiminnan organisatorinen yhdistäminen siten, että uudessa laitoksessa takuutoimintaa ja takaustoimintaa valvoo yhteinen hallintoneuvosto, johtokunta ja toimitusjohtaja. Vientitakuutoimintaan ja valtiontakaustoimintaan liittyvä hallinto oli tarkoitus myös yhdistää eräiltä osin. Laitoksien yhdistymisellä ei alun perin tavoiteltu vientitakuu- ja valtiontakaustoimintojen täydellistä yhdistämistä, vaan toiminnot oli tarkoitus pitää pääosin erillään säilyttämällä erilliset rahastot vientitakuutoimintaa ja valtiontakaustoimintaa varten. Keskeisenä perusteena säilyttää rahastot itsenäisinä oli halu varmistua siitä, ettei ulkomailta voitaisi kohdistaa epäilyjä valtiontakaustoiminnan varojen käyttämisestä kiellettynä vientitukimuotona.

Tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT) valtiontukia koskevan säännöstön (GATT Subsidy Code) mukaisesti julkisten vientitakuujärjestelmien tulee olla pitkällä aikavälillä itsekannattavia. Toistaiseksi ei ole määritelty, minkä aikavälin puitteissa itsekannattavuustavoite on saavutettava. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) sihteeristö on koonnut kokeiluluonteisesti tietoja vientitakuujärjestelmien kassavirroista säännöllisesti vuodesta 1986 lähtien. Kehitysmaiden ja Itä-Euroopan maiden velkaongelmien vuoksi OECD-maiden takuutoiminta on ollut 1980- luvulla yleisesti alijäämäistä. OECD:n tilastojen mukaan yhteenlaskettu kumulatiivinen negatiivinen kassavirta oli niin sanotun velkakriisin alkamisesta vuoden 1988 loppuun mennessä noussut 17,2 miljardiin SDR-laskentayksikköön (Special Drawing Right), joka on vasta-arvoltaan noin 96,3 miljardia markkaa. Tällainen kehitys on aiheuttanut huolestumista OECD:n jäsenmaiden piirissä ja herättänyt kysymyksiä, onko nykyisessä takuumaksutasossa kauppaa vääristäviä piirteitä eli tukevatko valtiot vientiä takuutoiminnalla.

Vientitakuurahasto on muodostunut varoista, jotka kertyvät tuloina vientitakuutoiminnasta ja jotka rahastolle on valtion tulo- ja menoarviossa osoitettu. Valtiontakausrahasto on vastaavasti muodostunut valtiontakaustoiminnasta syntyvistä sekä valtion tulo- ja menoarviossa osoitetuista varoista. Rahastoista on maksettu vientitakuista ja valtiontakauksista aiheutuneet korvausmenot, suoraan kumpaankin rahastoon kohdistettavissa olevat menot ja osuus takuukeskuksen yhteisistä menoista hallintoneuvoston vahvistamassa suhteessa.

Takuukeskuksen hallinto järjestettiin vuonna 1989 toteutetulla uudistuksella niin, että ylimpänä päättävänä elimenä on yhteinen hallintoneuvosto. Takuukeskuksen johtokunta, jonka jäsenet hallintoneuvosto määrää, jakaantuu vientitakuujaostoon ja valtiontakausjaostoon. Johtokunnan täysistunnossa käsitellään koko takuukeskuksen toimintaa koskevat asiat. Johtokunnan vientitakuujaosto käsittelee vientitakuurahaston vastuulla myönnettävät vientitakuut ja niiden perusteella maksettavat korvaukset. Valtiontakausjaosto puolestaan käsittelee valtiontakausrahaston vastuulla myönnettävät takuut ja takaukset sekä niistä aiheutuvat korvaukset.

Takuukeskukselle asetettuja tavoitteita toteutettaessa on tullut ilmeiseksi, että ei ole tarkoituksenmukaista pyrkiä pitämään vientitakuu- ja valtiontakaustoimintoja erillään. Päinvastoin on perusteltua yhdistää toisiaan tukevia tehtäviä riippumatta siitä kumpaan perustoimintaan ne kuuluvat. Tätä yhdistämistarvetta on erityisesti korostanut pyrkimys saada asiakasyrityksiä koskeva riskienharkinta ja -seuranta yhdenmukaiseksi riippumatta siitä, hakeeko yritys vientitakuita vai valtiontakauksia. Takuukeskuksen toiminnot on toteutetussa organisaatiouudistuksessa jaettu viiteen tulosvastuulliseen linjaan, jolloin jakoperusteena on käytetty toiminnallisia kokonaisuuksia eikä rahastojen välistä tehtäväjakoa. Tarvetta hoitaa sekä vientitakuu- että valtiontakausasioita yhden selkeän organisaation puitteissa on korostanut käynnistetty laitoksen tulosjohtamishanke.

Organisaatiouudistuksen myötä nykyinen jako vientitakuurahastoon ja valtiontakausrahastoon on menettänyt pitkälti merkityksensä ja on käytännön toiminnassa jarruttanut kehitystä sekä aiheuttanut turhaa hallinnollista työtä.

OECD:n ja myös eri maiden vientitakuulaitosten yhteistyöelimen niin sanotun Bernin Unionin piirissä on sovittu tarkemmasta takuulaitosten kassavirtatilanteiden seurannasta vuodesta 1991 alkaen siten, että takuulaitosten tulee antaa vastaukset vuosittain kahteen eri kyselylomakkeeseen, joista toisessa selvitetään kassavirtatuloksia ja toisessa takuumaksujen asetantaa. Tulokset osoittavat aikanaan, minkälaisia johtopäätöksiä tilanteesta joudutaan näissä järjestöissä tekemään.

Kassavirtojen tutkiminen merkitsee, että takuulaitosten tulee kyetä antamaan selkeät tiedot vientitakuutoiminnastaan. Toiminnan transparenssin (läpinäkyvyyden) tulee olla kiistaton. Kyselylomakkeiden täyttöohjeissa ei kuitenkaan ole määräyksiä siitä, minkälaista kirjanpitoa takuulaitosten tulee ylläpitää transparenssin saavuttamiseksi. Käytäntö on takuukeskuksen toiminta-aikana osoittanut, että yhden rahaston puitteissa toiminnot voidaan sisäisen laskennan ja tilastoinnin avulla pitää luotettavasti ja jopa nykyistä paremmin erillään kansainvälisiin sopimuksiin liittyvää valvontaa ja raportointia varten. Lisäksi tämä tapahtuisi nykyistä selvästi vähäisemmällä hallinnollisella työllä.

Takuukeskus suojaa vientiä harjoittavia yrityksiä ulkomaisista ostajista aiheutuvilta luottotappioilta. Vientiyritys voi suojautua myös poliittisilta riskeiltä, kuten kehitysmaan valuuttapulasta aiheutuvilta valuutansiirron rajoituksilta. Tämän lisäksi takuukeskus suojaa yrityksiä ja rahoituslaitoksia luottotappioilta, jotka aiheutuvat esimerkiksi siitä, että yrityksen tai rahoituslaitoksen asiakasyritys asetetaan konkurssiin. Tämä tapahtuu myöntämällä yrityksille ja rahoituslaitoksille takuita ja takauksia, joista valtio viime kädessä vastaa. Edellytyksenä kaikelle takuukeskuksen toiminnalle on, että näin voidaan edistää vientiä, ympäristönsuojelua, kotimaista alusrakennustoimintaa tai pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä.

Takuukeskuksen myöntämistä takuista ja takauksista aiheutuu siten tappionvaaraa, joka toteutuessaan aiheuttaa menon takuukeskukselle. Tappionvaaraa pyritään minimoimaan tutkimalla, onko yritys tai valtio, josta tappionvaara aiheutuu, luottokelpoisuudeltaan ja taloudelliselta asemaltaan hyväksyttävällä tasolla. Tämän lisäksi voidaan yksittäisen takuun tai takauksen myöntämisen yhteydessä asettaa ehdoksi, että takuukeskus saa vastavakuuksia, jotka pienentävät tappiota sen toteutuessa.

Takuukeskuksen mahdollisuudet vähentää ja rajoittaa tappionvaaraa ovat rajoittuneet yksittäisiä takuita ja takauksia myönnettäessä tehtäviin tutkimuksiin ja selvityksiin sekä vastavakuuksista asetettuihin ehtoihin. Voimassa olevan lainsäädännön nojalla takuukeskuksella ei ole ollut keinoja suojautua tappionvaaralta jälkikäteen. Myöskään myönnetyistä takuista ja takauksista aiheutuvaa kokonaisvastuuta ei ole voitu suojata kokonaan tai osittain. Esimerkiksi vakuutusyhtiöille ovat erilaiset luottovakuutukset tavanomainen keino suojata voimassa olevia vastuitaan tappionvaaralta.

Ehdotetun muutoksen keskeisenä tavoitteena on lisätä keinoja, joilla takuukeskus voisi vähentää takuu- ja takauskorvauksista aiheutuvia menoja. Tämä mahdollistaisi sen, että takuista ja takauksista kertyviä tuloja voitaisiin käyttää esimerkiksi vakuutusmaksuihin, jotka tappionvaaralta suojautuminen aiheuttaisi. Pitemmällä aikavälillä ehdotus loisi edellytyksiä säilyttää takuu- ja takausmaksut kilpailukykyisellä tasolla, vaikka korvauskehitys muodostuisikin ennakoitua huonommaksi.

Valtiontakuukeskukselle tulisi antaa lailla keinot suojautua sellaiselta toiminnasta aiheutuvalta tappionvaaralta, joka voi viime kädessä jäädä valtion vastattavaksi.

Voimassa olevan lain mukaan valtioneuvosto on voinut antaa takuukeskukselle sen toimialaan soveltuvia tehtäviä. Hallituksen esityksen (HE 201/88) perustelujen mukaan toimeksiannot tulee kuitenkin suorittaa aina lain 2 §:n mukaisesti valtiontakaustoimintojen puitteissa. Vientitakuutoimintaan liittyviä toimeksiantoja ei valtioneuvosto ole voinut voimassa olevan lain perustelujen mukaan antaa. Syynä tähän rajoitukseen on ollut erityisesti se, että toimeksiantojen pelättiin vaikeuttavan vientitakuutoimintaan liittyvien kansainvälisten sopimusvelvoitteiden noudattamista. Kun kansainvälisiin sopimuksiin liittyvä valvonta ja raportointi on nykyään mahdollista suorittaa luotettavasti sisäisen laskennan ja tilastoinnin avulla, tarvetta rajoittaa vientitakuutoimintaan liittyviä toimeksiantoja ei enää ole. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laajennetaan valtioneuvoston mahdollisuuksia antaa takuukeskukselle muitakin kuin varsinaiseen valtiontakaustoimintaan liittyviä sen toimialaan soveltuvia tehtäviä.

3 §. Edellä kohdassa 1.1. on todettu ne syyt, minkä vuoksi vientitakuu- ja valtiontakaustoimintojen pitäminen erillään ei ole enää perusteltua. Myöskään rahastojen erillään pitäminen ei ole välttämätön edellytys kansainvälisen raportoinnin luotettavalle toteuttamiselle. Tämän vuoksi hallitus esittää, että nykyiset vientitakuurahasto ja valtiontakausrahasto yhdistetään yhdeksi valtion tulo- ja menoarvion ulkopuoliseksi rahastoksi, jonka nimeksi ehdotetaan valtiontakuurahasto. Samalla voidaan johtokunnan jako jaostoihin poistaa tarpeettomana. Valtiontakuurahasto muodostuisi takuukeskuksen saamista takuu- ja takausmaksutuloista sekä muista tuloista ja määrärahoista, jotka rahastolle valtion tulo- ja menoarviossa osoitetaan. Rahastosta suoritettaisiin takuu- ja takauskorvaukset ja toiminnan muut kulut.

4 §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi rahastojen yhdistämisestä johtuvat taloudellisiin toimintaperiaatteisiin liittyvät tekniset muutokset. Lisäksi ehdotetaan kumottavaksi rahastojen välistä varojen lainausta säädellyt 5 momentti tarpeettomana.

7 §. Säännökset johtokunnan jakautumisesta jaostoihin ehdotetaan poistettaviksi. Johtokunnan tehtävistä on tarkoitus edelleen säätää asetuksella. Johtokunnan kokoonpanoon tai tehtäviin ei lakiehdotuksen johdosta ole tarkoitus tehdä muutoksia. Aikaisemmin jaostojen tehtävänä olleet asiat siirtyisivät johtokunnan täysistunnon käsiteltäviksi.

5 §. Edellä kohdassa 1.2. mainituista syistä ehdotetaan, että takuukeskus voisi kattaa tappionvaaraa vakuutuksilla, vakuuksilla tai muilla järjestelyillä. Vakuuttamisella tarkoitetaan esimerkiksi kotimaisten tai ulkomaisten vakuutusyhtiöiden myöntämiä vakuutuksia. Vakuudet voisivat olla kotimaisten tai ulkomaisten pankkien antamia takauksia osalle tappionvaaraa. Muista järjestelyistä voidaan esimerkkinä todeta sopimukset ulkomaisen vientitakuulaitoksen kanssa tappionvaaran jaosta. Säännöksen sisältöä ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi, jotta sitä sovellettaessa voitaisiin joustavasti ottaa käyttöön rahoituslaitoksien ja vakuutusyhtiöiden tulevaisuudessa kehittämät uudet tuotteet.

15 §. Edellä kohdassa 1.3. esitettyjen syiden perusteella tarkoituksena on muun muassa käyttää takuukeskuksen asiantuntemusta valtioneuvoston Suomen Vientiluotto Oy:n korkotuesta, valuuttakurssitappioiden korvaamisesta ja antolainauksen valtion takauksista annetun lain (1364/89) nojalla myöntämistä takauksista mahdollisesti aiheutuvien luotonsaajamaan velkojen vakauttamis- tai muiden korvaustilanteiden hoitamisessa.

Esitys on valmisteltu virkatyönä Valtiontakuukeskuksessa ja kauppa- ja teollisuusministeriössä. Valtiontakuukeskuksen hallintoneuvosto on hyväksynyt esityksen 20 päivänä kesäkuuta 1991 pitämässään kokouksessa.

Esityksestä on pyydetty lausunto valtiovarainministeriöltä, Teollisuuden Keskusliitolta, Pienteollisuuden Keskusliitolta ja Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitolta. Lausunnonantajat joko pitivät esitystä tarpeellisena tai ilmoittivat, ettei niillä ollut esityksen johdosta huomautettavaa.

Valtion tulo- ja menoarvioon rahastojen yhdistäminen vaikuttaa siten, että teknisesti joudutaan yhdistämään tulo- ja menoarvion kaksi eri momenttia (momentit 32.50.60 ja 32.85.60).

Ehdotetuilla muutoksilla ei arvioida olevan valtiontakuukeskuksen toiminnalle merkittäviä taloudellisia tai organisatorisia vaikutuksia. Muutokset eivät myöskään aiheuta tarvetta lisätä henkilöstöä.

Tappionvaaralta suojautuminen voi aiheuttaa menoja esimerkiksi vakuutusmaksujen muodossa. Ne katetaan ensisijaisesti takuista ja takauksista kertyvillä tuloilla. Näin saavutetulla suojauksella voidaan vähentää takuukeskuksen maksettavaksi tulevia korvauksia. Näin voidaan luoda edellytyksiä itsekannattavuuden saavuttamiselle, jonka laki asettaa takuukeskuksen pitkän aikavälin tavoitteeksi.

Mahdollisten 15 §:n mukaisten toimeksiantojen antaminen takuukeskukselle saattaa edellyttää korvauksien maksamista. Tällaisissa tapauksissa tullaan joko esittämään tarvittavat varat valtion tulo- ja menoarvioon tai sopimaan takuukeskuksen kanssa muusta menettelystä korvausten hoitamiseksi.

Ehdotus liittyy valtion vuoden 1992 tulo- ja menoarvioon ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1992 tai myöhemmin sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. Ennen lain voimaantuloa tulisi voida ryhtyä lain soveltamiseen liittyviin valmisteleviin toimenpiteisiin. Teknisistä syistä ehdotetaan, että vientitakuurahastossa ja valtiontakausrahastossa lain voimaan tullessa olevat varat, velat ja oma pääoma siirtyvät valtiontakuurahastoon. Samalla lakkaavat nykyiset vientitakuurahasto ja valtiontakausrahasto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan Valtiontakuukeskuksesta 3 päivänä helmikuuta 1989 annetun lain (111/89) 4 §:n 5 momentti,

muutetaan 3 §, 4 §:n 2-4 momentti, 7 §:n 2 ja 4 momentti ja 15 §, sekä

lisätään 5 §:ään uusi 2 momentti, seuraavasti:

3 §

Rahasto

Takuukeskuksen hoidossa on valtion tulo- ja menoarvion ulkopuolinen valtiontakuurahasto.

Valtiontakuurahasto muodostuu takuukeskuksen toiminnasta kertyvistä tuloista sekä määrärahoista, jotka rahastolle valtion tulo- ja menoarviossa tähän tarkoitukseen osoitetaan. Rahastosta suoritetaan takuu- ja takauskorvaukset sekä toiminnan muut kulut.

4 §

Taloudelliset toimintaperiaatteet

Mikäli valtiontakuurahaston valtion keskuskirjanpidossa olevan yhdystilin varojen määrä ei riitä rahaston menojen kattamiseen, tarvittava erotus siirretään rahastoon valtion tulo- ja menoarvioon tätä tarkoitusta varten otettavasta määrärahasta.

Rahaston 2 momentissa tarkoitetun yhdystilin varojen määrä on pyrittävä pitämään riittävänä takuista ja takauksista aiheutuvien korvausten maksamiseen.

Jos rahaston 2 momentissa tarkoitetulla yhdystilillä olevien varojen määrä ylittää 3 momentissa tarkoitetun määrän, valtioneuvosto voi määrätä erotuksen kokonaan tai osittain tuloutettavaksi valtiovarastoon.

5 §

Valtion vastuu

Takuukeskus voi vakuutuksilla, vakuuksilla tai muilla järjestelyillä kattaa toiminnasta aiheutuvaa tappionvaaraa.

7 §

Hallinto

Takuukeskuksessa on johtokunta, jonka jäsenet hallintoneuvosto määrää. Hallintoneuvoston ja johtokunnan kokoonpanosta ja tehtävistä sekä toimitusjohtajan tehtävistä säädetään asetuksella.

15 §

Toimeksiannot

Valtioneuvosto voi antaa takuukeskukselle tarpeellisiksi katsomiaan takuukeskuksen toimialaan soveltuvia tehtäviä. Kauppa- ja teollisuusministeriö voi antaa takuukeskukselle tutkimus- ja selvittelytehtäviä.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

Lain voimaantullessa lakkaavat vientitakuurahasto ja valtiontakausrahasto. Vientitakuurahastossa ja valtiontakausrahastossa olevat varat, velat ja oma pääoma siirtyvät valtiontakuurahastoon. Siirtyvien varojen käyttöön sovelletaan tämän lain 4 §:n 2-4 momentteja.

---

Helsingissä 4 päivänä lokakuuta 1991

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Kauppa- ja teollisuusministeri
Kauko Juhantalo