Mitä on kollektiivinen oikeussuoja?

Prosessioikeudelliseen kielenkäyttöön ovat viime vuosina nousseet oudot käsitteet ”kollektiivinen oikeussuoja” ja ”kollektiivinen lainkäyttö”. Moni vieroksuu niitä orwellilaisena uuskielenä, mitä ne eivät suinkaan ole. Päinvastoin ne kuvaavat ja vieläpä informatiivisesti, kiitos suomen kielen joustavuuden, ikivanhoja ilmiöitä, joilla ei toistaiseksi ole ollut omaa nimeä. Kollektiivisella oikeussuojalla tarkoitetaan sitä, että niin sanotut vähäväkiset oikeudenhakijat yhdistävät voimansa ja hakevat joukkovoimalla yhdessä oikeuksiaan. Nimi kuvaa instituutiota oikeutta hakevien näkökulmasta. Kollektiivisella lainkäytöllä taas kuvataan tätä ilmiötä järjestelmän, toisin sanoen oikeuspolitiikan ja tuomioistuinlaitoksen näkökulmasta, osaksi tutkimuksenkin näkökulmasta. Keskeinen kysymys on tällöin, miten tuomioistuin käsittelee tällaisia kollektiivisia vaatimuksia.

Kollektiivisen oikeussuojan arsenaalia ovat pilottikanteet, joukkokanteet ja ryhmäkanteet. Suomessa ryhmäkanne ei toistaiseksi ole häikäissyt menestyksellään. Vaikka laki on ollut voimassa kohta kaksi vuosikymmentä, yhtään ryhmäkannetta ei ole nostettu. Tosin ainoa kanneoikeutettu eli kuluttaja-asiamies sanoo, että kanteella uhkailu on antanut apua neuvotteluvalttina, kun keskustellaan kurittomien elinkeinonharjoittajien kanssa. Sen sijaan joukkokanteet, esimerkkeinä asfaltti- ja puukartellikanteet, ovat kuvainnollisesti järisyttäneet prosessioikeudellista maailmaa. Pilottikanteitakin on käytetty iät ajat, joskaan käyttäminen ei ole ollut systemaattista eikä aina harkittuakaan. Oikeudenkäynnistä on vain tullut omia aikojaan pilottioikeudenkäynti, josta otetaan oppia muissa vastaavissa tapauksissa. Joskus asianosaiset ovat yrittäneet kaikin voimin estää oikeudenkäyntinsä nousemisen ”pilottijutuksi”.

Kollektiivisten kanteiden käyttöalat ovat heijastuneet myös prosessioikeuden tutkimukseen. Ryhmäkanne on jäänyt yleisesitysten ja joidenkin abstraktien pohdintojen varaan, kun taas joukkokanteet ovat olleet useankin monografian aiheena, viimeksi Jaakko Markuksen ansiokkaassa väitöskirjassa (ks. Edilex-uutinen). Myös pilottikanteiden problematiikkaa on mietitty niin teoreettisesti kuin lainopillisestikin. Tosin pilottikanne-instituutio ei ole Suomessa kovin kehittynyt moneen muuhun maahan verrattuna. Empiiristä tutkimustietoa sen tuloksista ei ole koottu. On kuitenkin ilmeistä, että pilottikanteessa on paljon piilevää potentiaalia, turvautui siihen sitten viranomainen tai joukko yksityisiä oikeudenhakijoita. Pilottikanteiden käyttämisestä saataisiin toisin sanoen enemmänkin irti.

Oma kysymyksensä on, missä määrin kollektiivinen oikeussuoja täyttää niitä aukkoja, joita yksilölliseen oikeussuojaan jää. Kaikki ovat yhtä mieltä siitä, että keskivertokansalaisen eli kuluttaja-palkansaajan pääsy oikeuksiinsa ei läheskään aina toteudu, jos tai kun hän joutuu toiminaan yksin. Oikeudenkäynnit ovat kalliita, ne rasittavat asianosaisia henkisesti, ja niihin liittyy suuri taloudellinen riski, etenkin jos oikeudenhakija kärsii siinä tappion. Totta on, että kollektiivinen oikeussuoja ei täytä kokonaan yksilölliseen oikeussuojaan jäävää aukkoa. Kaikki riidat eivät ole kuvainnollisesti ”kollektivisoitavissa”. Suurta joukkoa samassa asemassa olevia oikeudenhakijoita ei esimerkiksi ole, heidän vaatimuksensa ovat liian erilaisia tai he eivät yksinkertaisesti pysty toimimaan yhdessä. Luontaisella käyttöalallaan kollektiivinen oikeussuoja kuitenkin auttaa merkittävästi oikeutta hakevia, tyypillisesti kuluttajia tai vahinkoa muutoin kärsineitä.  

Kunnolla koordinoidut joukkokanteet ovat, organisoitujen pilottikanteiden tapaan, erittäin tehokkaita välineitä. Vahvakaan toistuvaisasianosainen ei mielellään ota vastaan satojen joukkokanteiden nippua. Täysin joukkokanteet eivät kuitenkaan korvaa – eivätkä voikaan korvata – ryhmäkannetta edes ihanteellisessa tilanteessa. Joukkokanteet ovat monimutkainen konstruktio ja hidas keino oikeuksiin pääsyssä. Sitä paitsi joukkokanteiden kantajat ovat asianosaisia ja vastaavat osaltaan oikeudenkäyntikuluista. Jos oikeudenkäynti päättyy tappioon, he voivat joutua korvaamaan myös voitaneen vastapuolen kustannukset. Tosin vastuu on joka tapauksessa marginaalista verrattuna yksin ajetun kanteen tuomaan riskiin. Ryhmäkanteella on puolellaan yhtäältä yksinkertaisuuden (ryhmäkanne on yksi ainoa prosessi), toisaalta riskittömyyden etu, kun puhutaan oikeudenhakijoista eli ryhmän jäsenistä. Ryhmäläiset eivät joudu henkilökohtaiseen vastuuseen sen enempää omista kuin vastapuolenkaan oikeudenkäyntikuluista. Vastuun niistä kantaa varsinainen muodollinen kantaja, joka edustaa ryhmää. Ryhmän jäsenet eivät ole muodollisesti asianosaisia oikeudenkäynnissä. Ryhmän edustaja on tavallisesti ja suositellusti viranomainen tai muu institutionaalinen taho, joka pystyy tämän riskin kantamaan.    

Ryhmäkanteen sekä soveltamisala että todennäköinen käyttöala tulevat vuoden 2023 aikana laajenemaan. Tämä kannetyyppi tuskin jää enää oppikirjojen kuriositeetiksi. Ansio siitä ei tosin lankea kansalliselle lainsäätäjälle, joka olisi huomannut vanhan ryhmäkannelakinsa surkeuden ja päättänyt korjata epäkohdan. Aloite tuli, kuten arvata saattaa, Euroopan unionilta. Suomi nimittäin on pakotettu panemaan täytäntöön niin sanotun edustajakannedirektiivin (Koulu 2022 s. 191). Direktiivi sitoo pitkälti kansallisen lainsäätäjän kädet toisin kuin esimerkiksi samanaikaisesti täytäntöönpantava maksukyvyttömyysdirektiivi. Jälkimmäinen direktiivi on kuuluisa hyvien aikomusten tynnyri, josta jokainen jäsenvaltio saa poimia haluamansa ajatukset. Tässä vaiheessa oikeuspolitiikasta kiinnostunut havahtuu miettimään, miksi kaikki aloitteet tavallisen kansalaisen eli oletetun kuluttaja-palkansaajan oikeussuojan parantamiseksi tuntuvat tulevan Euroopan unionilta tai ylipäätään ulkopuolelta. Salaliittoteorioita ei kannata hakea. Oikeussuojasta on vain niin paljon helpompi puhua kuin tehdä jotain konkreettista sen hyväksi. On myönnettävä, että onnettomasta ryhmäkannelaista vastuunsa kantaa myös elinkeinoelämä. Sen lobbaus yksinkertaisesti onnistui liian hyvin niin naiivi kuin sen ydinsanoma, tuomioistuinten tukehtuminen tolkuttomiin ryhmäkanteisiin, olikin!

Ajankohtainen esitys edustajakannelainsäädännöksi

Hallituksen esitys direktiivin täytäntöönpanosta (HE 111/3022 vp, ks. myös hankesivut) on juuri jätetty eduskunnalle. Kansallinen lainsäädäntö on tarkoitus saattaa voimaan 25.6.2023, joten välitöntä parannusta oikeussuojaan ei ole odotettavissa. Hylkäämisen vaaraa ei sen sijaan ole. Direktiivi määrää yksityiskohdatkin niin tarkasti, että esitys tullee jokseenkin varmasti johtamaan vastaavaan lainsäädäntöön, toisin sanoen esitys toteutuu enintään marginaalisin tarkennuksin. Omaa lakia edustajakanteista esityksestä on kuitenkin turha etsiä, koska hallituksen esitys käsittää itse asiassa laajan lakipaketin. Siinä esitetään kahta uutta lakia, lakia kieltotoimenpiteitä koskevista edustajakanteista sekä lakia kuluttajien yhteisiä etuja edistävien järjestöjen nimeämisestä oikeutetuiksi yksiköiksi. Koukeroiset ja vaikeaselkoiset nimensä lait saavat direktiivistä. Sen lisäksi kahta nykyistä prosessilakia eli ryhmäkannelakia (444/2007) ja lakia oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa (100/2013) täydennetään edustajakanteita koskevilla erityissäännöksillä. Lopuksi muutoksia esitetään kahdeksaan organisaatiolakiin: säännöksillä eri viranomaiset ja valtuutetut saavat oikeuden kieltotoimenpiteitä koskevan kanteen nostamiseen.

Vaikka lakikokonaisuus ensi silmäyksellä hämmentää, sen perusajatus on yksinkertainen. Oikeussuoja jakaantuu tunnetusti ennakolliseen (eli preventiiviseen) ja hyvittävään (eli reparatiiviseen oikeussuojaan). Ensimmäisellä yritetään estää tulevia oikeudenloukkauksia. Jos se onnistuu, vaikeaa ongelmaa oikeuksiin pääsemisestä konkreettisissa oikeudenloukkauksissa ei synny. Ennakollisessa oikeussuojassa tyypillisesti epäilyttävä (eli potentiaalisesti oikeuksia loukkaava) toiminta kielletään. Monissa erityislaeissa viranomainen tai vastaava institutionaalinen taho on aikaisemminkin saanut oikeuden ajaa kieltokannetta joko yleisessä tai hallintotuomioistuimessa, usein myös erityistuomioistuimessa kuten markkinaoikeudessa. Nyt tämä asialegitimaatio laajenee. On huomattava, että tällaiset viranomaisten kieltokanteet eivät ole käsitteellisesti ryhmäkanteita. Viranomaisenhan ei tarvitse määritellä, vielä vähemmän luetella, sitä ryhmää, jonka edustajana hän toimii. Asia erikseen on, että on mahdollista yleisesti sanoa, mikä ”ryhmä” hyötyy siitä, että kielto annetaan, tai mikä taho joutuu akuuttiin oikeudenloukkausten vaaraan, jos kieltokanne (tai vastaava vaatimus) hylätään. Tätä epämääräistä hyötymistä ajatellen kanteita voidaan, kylläkin kieltä hieman venyttäen, kutsua edustajakanteiksi. Hallituksen esitys varaa termin ”edustajakanne” nimenomaan näille kieltotoimenpiteitä tarkoittaville kanteille. Tosin ne ovat prosessilain systematiikassa hakemuksia.

Uudistus antaa oikeutetuille yksiköille vallan panne vireille edustajakanne sellaista elinkeinonharjoittajaa vastaan, joka on menetellyt ”kuluttajien yhteisiä etuja” suojaavien säännösten vastaisesti (ehdotettu 2 §). Kanteen perusteella markkinaoikeus voi kieltää elinkeinonharjoittajaa jatkamasta tai uudistamasta tällaista menettelyä (ehdotettu 10 §). Oikeutettuja eli kanteen nostamiseen pystyviä yksiköitä ovat luetellut viranomaiset (joukoissa muun muassa kuluttaja-asiamies ja Kilpailu- ja kuluttajavirasto) sekä rekisteröityneet kuluttajajärjestöt (ehdotetut 5 ja 6 §).

Hyvittävässä oikeussuojassa oikeudenloukkauksen kokenut kansalainen, tässä tapauksessa kuluttaja, saa hyvityksen, tyypillisesti vahingonkorvauksen kärsimästään vääryydestä. Hyvitystä hakeva edustajakanne on ryhmäkanne, koska siinä on yksilöitävä, kuka oikeudenhakija vaatii hyvitystä, millä perusteella hän vaatii ja paljonko hän vaatii. Hallituksen esitys lähtee siitä, että ”hyvitystoimenpiteitä koskevat” edustajakanteet ovat ryhmäkanteita. Tyypillinen ryhmäkanne on kanteiden kolmijaottelussa samalla niin sanottu suorituskanne. Monissa maissa myös vahvistuskannetyyppisiä ryhmäkanteita voidaan ajaa ja on joskus ajettukin. Tällöin yksittäiset hyvitysvaatimukset ratkaistaan myöhemmissä yksilöllisissä oikeudenkäynneissä, joita kutsutaan tavallisesti seurannaiskanteiksi. Vahvistuskannetyyppisellä ryhmäkanteella saadaan oikeusvoimainen ratkaisu hyvitys- tai korvausperusteesta: näin seurannaiskanteessa riidellään enää korvauksen määristä.

Hallituksen esitys lähtee hieman epäloogisesti siitä, että kieltotoimenpiteitä ei voida hakea ryhmäkanteella vaan siihen on käytettävä ”oikeaa” edustajakannetta. Hyvittävä oikeussuoja tehostuu ratkaisevasti, kun kuluttaja-asiamies menettää aikaisemman yksinoikeutensa tällaisen kanteen nostamiseen ja ajamiseen. Direktiivikään ei anna kanneoikeutta kaikille, vaan ryhmäkanteen nostaminen vaatii, että oikeutta hakevia edustava järjestö, tyypillisesti kuluttajajärjestö, on sitä ennen rekisteröitynyt ”oikeutetuksi yksiköksi” (ryhmäkannelaki ehdotettu 4a §). Tämän statuksen saatuaan järjestö saa nostaa – erikseen lupia tai rekisteröintejä kyselemättä – tarpeelliseksi katsomansa ryhmäkanteet.

Vaikka kanneoikeuden laajennus on nykytilaan verrattuna käänteentekevä uudistus, access to justice -tutkija ei siihen ole tyytyväinen. Rekisteröinti on byrokraattinen prosessi. Samalla rekisteröintiä hoitava viranomainen, Suomessa oikeusministeriö, saa epäsuorasti mahdollisuuden vaikuttaa siihen, millaisia ryhmäkanteita tulevaisuudessa nostetaan (laki kuluttajien yhteisiä etuja edistävien järjestöjen nimeämisestä oikeutetuiksi yksiköiksi 2 §). Rekisteröintiä koskevat vaatimukset ovat epämääräisiä ja vaikeasti tulkittavia, esimerkkinä määräys, että järjestöllä on käytössään menettelyt, joilla estetään ulkopuolinen vaikuttaminen ja rahoituksen ristiriidat (ehdotettu 3 § 7-k). Näin harkinnanvaraisia vaatimuksia kanneoikeudelle on vaikea pitää hyväksyttävinä.

Epäilyttävä sivullisrahoitus?

Vielä enemmän access to justice -tutkijan tukkaa nostaa pystyyn tuomioistuimen saama valta tutkia, mistä kuluttajajärjestön oikeudenkäyntiin käyttämät tai tarvitsemat rahat ovat peräisin (Koulu 2020 s. 205). Ryhmäkanteen ulkopuolinen rahoittaja ei saa olla ryhmäkanteen vastaajan kilpailija tai vastaajasta riippuvainen taho. Tämä sinänsä on perusteltua ja järkeenkäypää (ehdotettu 2a.1 §). Kilpailija rahoittaisi järjestöä häiritäkseen vastaajayrityksen toimintaa, riippuvainen rahoittaja taas ehkä yrittäisi vesittää ryhmäkanteen ajamisen. Hallituksen esitys tai oikeammin direktiivi menee kuitenkin askeleen liian pitkälle. Hallituksen esityksestä saa kuvan, että jopa epäasianmukainen vaikuttaminen ryhmäkanteeseen tekee rahoituksesta epäilyttävän, vaikka rahoittaja ei ole vastaajayrityksen kilpailija eikä vastaajayrityksestä mitenkään riippuvainen. On helppo huomata, että rahoittajan suhde vastaajaan ja/tai rahoittajan puuttuminen kuluttajille haitallisella tavalla oikeudenkäyntiin tarjoaa loputtomasti kiistanaiheita. Etenkin haitallinen vaikuttaminen on mitä tulkinnanvaraisin käsite, etenkin kun rahoittaja luultavasti haluaa jotenkin kontrolloida sitä, miten hänen varojaan käytetään.

Osaava vastaaja käyttääkin näin avautuvaa tilaisuutta hyväkseen ja sitoo kantajajärjestön pitkälliseen ja voimavaroja hajottavaan erillisriitaan rahoituksen laillisuudesta. Hallituksen esitys antaa vihjeen, jonka mukaan turvallista rahoitusta kuluttajajärjestölle ovat vain valtion suorat avustukset ja hankerahoitus, säätiöiltä saatu rahoitus sekä kattojärjestön antama rahoitus. Oikeus kanteen nostamiseen on muutoinkin aina kiistettävissä. Tuomioistuin nimittäin joutuu pohtimaan, onko viranomainen nostanut kanteen ”valvontavaltaansa” tai kuluttajajärjestö ”sääntömääräiseen tarkoitukseensa” kuuluvassa asiassa. Laki nimittäin asettaa tällaisen ehdon asialegitimaatiolle. On selvää, että kanneoikeuden riitauttava vastaajan väite tarjoaa myös keinon pääasiaa (eli kieltoa tai hyvitystä) koskevan oikeudenkäynnin viivyttämiseen.

Normaalissa oikeussuojassa tällaisia prosessinedellytyksiä ei ole. Kantajan motiiveja kyselevä tuomioistuin saisi vähintäänkin moitteita, asianosaisen varallisuutta ja sen alkuperää tivaava tuomari olisi jo virkasyytteen vaarassa. Sitä paitsi voidaan kysyä, mitä järkeä rekisteröintivaatimuksessa on, kun tällaiset seikat kuitenkin selvitetään joka ikisessä edustaja- ja ryhmäkanteessa erikseen. Access to justice -tutkija suosittelisikin matalaa rekisteröintikynnystä, olettamusta, että kanne on nostettu oikeuksiin pääsemiseksi ja sen hyväksymistä, että oikeudenkäynteihin on hyvä saada ulkopuolista rahoitusta, tuli se mistä tahansa (Koulu 2020 s. 153). Rahoituksen selvittämätön tai ehkä epäilyttäväkin alkuperä on pienempi paha kuin se, että kuluttajat eivät pääse oikeuksiinsa taloudellisista syistä.

Valitettavaa on, että turhanaikainen epäluulo ulkopuolisen rahoituksen motiiveista tuodaan näin näkyvästi esiin. Oikeutta hakevan primäärihuoli on saada jostain varoja oikeudenkäyntiinsä: sitä ei hänelle puoliväkisin tyrkytetä, eikä varaa valita joukosta paras rahoitustarjous hänelle anneta. Vielä ihmeellisempää on, että kaupallista oikeudenkäynnin rahoittamista eli niin sanottua riitasijoittamista pidetään täysin korrektina ja jopa edistyksellisenä askeleena. Sen sijaan vastikkeettomasti annetussa eli lahjanluonteisessa rahoituksessa on mukamas jotain paheksuttavaa tai jopa moitittavaa.

Edustajakannelainsäädäntö ei tietenkään koske muita kuin siinä määrättyjä kannetyyppejä, edustaja- ja ryhmäkannetta. Tästä syystä siinä säädettyjä rahoituksen rajoituksia ei sovelleta muuhun kollektiiviseen oikeussuojaan, esimerkiksi joukkokanteisiin. Vaarana on kuitenkin, että epäilevä tai jopa täyskielteinen suhtautuminen ulkopuoliseen rahoitukseen heijastuu yleisiin asenteisiin. Se taas sekä vaikeuttaa rahoituksen saamista että hankaloittaa tällaiseen rahoitukseen turvautuneen asianosaisen asianajamista. Vahvat toistuvaisasianosaiset ymmärrettävästi eivät näe tällaisessa skenaariossa mitään pahaa: hehän eivät sivullisen rahoitusta tarvitse, joten siitä hyötyy vain ”heikko” vastapuolensa.  Näin puoli voittoa oikeudenkäynnissä jo on, jos rahoituksen päälle onnistutaan heittämään epäilyksen varjo. Järjestö joutuu puolustuskannalla, ja sen uskottavuus oikeuden hakijana horjuu.

Järjestölähtöiset ryhmäkanteet käytännössä?

Näistä epäilyksistä huolimatta on myönnettävä, että kannevallan laajentaminen järjestöihin ja ylipäätään luottaminen kansalaisyhteiskuntaan on erinomaisen tervetullut uudistus. Nähtäväksi kuitenkin jää, tuleeko  uudistuksesta käytännössä yhtä merkittävä kuin periaatteessa. Tutkimuksessa on epäilty, ettei Suomesta löydy niin vahvoja ja varakkaita kuluttajajärjestöjä, että niistä olisi ajamaan kielto- tai ryhmäkanteita.  Kynnykseksi ei aina nouse niinkään oikeudenkäynnin rahoitus. Se on nimittäin hoidettavissa ”valtionavulla”; sen sijaan säätiöiden ja kattojärjestöjen tukeen tuskin kannattaa paljoa laskea. Suomessa kattojärjestöjen (tarkkaan ottaen ainoan kattojärjestön) voimavarat eivät vakuuta, joskin kattojärjestöiksi tässä kontekstissa voidaan lukea myös eurooppalaiset kattojärjestöt, joihin kansalliset kattojärjestöt kuuluvat.

Ulkomaillakin järjestöjen kanteet tavallisesti ajetaan julkisella rahoituksella. Tästä johtuu, että jyrkkä erottelu julkinen ryhmäkanne/järjestön ryhmäkanne on melko keinotekoinen. Julkinen valta kun päättää avustus- ja hankepäätöksillään, mitä ryhmäkanteita nostetaan. Tosin laki antaa ryhmäkanteessa järjestölle luvan periä kohtuullisia ilmoittautumismaksuja ryhmään ilmoittautuvilta kuluttajilta (ehdotettu 7 §). Pienessä maassa maksuista ei mainittavia summia kerry. Näin kerättävä rahoitus tuskin riittää edes alustavaan yhteydenottoon.  Sitä paitsi maksun vaatiminen karsii ryhmään tulevia oikeudenhakijoita.

Julkinen rahoitus, vaikka se kattaisi kaikki kustannukset, ei sekään välttämättä houkuttele kanteen nostamiseen. Ryhmäkanne vaatii myös järjestöltä (käytännössä sen aktiivisilta jäseniltä) sekä sitoutumista että työpanosta. Järjestöä tarvitaan esimerkiksi ryhmän kokoamiseen ja huolehtimaan yhteydenpidosta sen jäseniin. Vaikka itse kanteen nostaminen ja asianajaminen on uskottavissa toimeksiannolla asianajotoimistolle, kaikkea ei voida sille ulkoistaa, etenkään jos ryhmä koostuu järjestön omista jäsenistä, mikä lienee tavallista. Myös asianajotoimisto edellyttää vähintään toimeksiannon sisällön määrittelyä ja luultavasti myös jonkinlaisia ohjeita siitä, miten asiaa ajetaan. Lisäksi järjestön asiantuntemusta todennäköisesti tarvitaan itse oikeudenkäynnissäkin. Pessimisti löytää jopa kulttuuria rajoitteita. Suomalaiseen yhdistysmaailmaan – järjestöthän ovat aatteellisia yhdistyksiä – ei luontevasti istu militantti litigaatioasenne.

On kaikki syy toivoa, että nämä epäilykset ovat aiheettomia. Suomesta toisin sanoen pitkällä tähtäimellä löytyy militantteja, ryhmäkanteisiinkin uskaltautuvia kuluttajajärjestöjä. Sen sijaan on hyvin epätodennäköistä, että järjestöt kykenisivät ilman julkista rahoitusta nostamaan minkäänlaisia kanteita. Muitakaan rahoituslähteitä tai rahoitustapoja ei tunnu löytyvän. Monissa maissa tavallinen praktiikkarahoitus kaatuu siihen, että täydellisillä tulospalkkioilla toimivia asianajajia ei Suomessa ole. Sen varaan, että joku asianajaja suostuisi aatteellisista tai PR-syistä ajamaan asiaa ilmaiseksi järjestön lukuun, ei myöskään kannattaisi laskea. Kumpikin asiatyyppi työllistää lakimiehen täysipäiväisesti. Suomessa pro bono -asianajaminen on ollut lähinnä neuvontaa, koska sitä tukevaa hyvätekeväisyyskulttuuria ei ole muodostunut. Monissa maissa, esimerkkinä Yhdysvallat, pro bono -asianajamisella hoidetaan myös laajoja ryhmäkanneoikeudenkäyntejä.

Yksi vai kaksi lainkäyttölinjaa?

Direktiiviä ja siihen perustuvaa hallituksen esitystä on arvosteltu napakasti ja samalla asiantuntevasti (Helsingin Sanomat 1.8.2022: ”Kuluttajille koituneet menetykset pitää korvata tehokkaasti”). Arvostelussa tuodaan esiin, että preventiivinen ja reparatiivinen oikeussuoja päätyvät eri tuomioistuinlinjoille, ensimmäinen erityistuomioistuimeen eli markkinaoikeuteen, jälkimmäinen taas yleiseen tuomioistuimeen. Tämä on vastoin prosessilainsäädännön ideaalia. Saman tapahtumaketjun (eli säännösten vastaisen menettelyn) käsittely kahdessa eri tuomioistuimessa tuo mukaan kaksinkertaiset kustannukset, pitkät käsittelyajat sekä ristiriitaisten ratkaisujen riskin. Kustannustehokkaampaa olisi ollut koota kaikki samaan tuomioistuimeen, oli se mikä tahansa. Käytännössä epäkohta ei kenties ole niin näkyvä kuin teoriassa. Hyvitysten tuomitseminen vanhoista oikeudenloukkauksista panee elinkeinonharjoittajan vakavasti harkitsemaan menettelyn jatkamista. Onhan selvää, että pian nostetaan seuraava ryhmäkanne. Myös oikeutettujen yksikköjen, käytännössä kuluttaja-asiamiehen ja kuluttajajärjestön, intressit eivät välttämättä ole samat. Kuluttaja-asiamies voi asettaa prioriteetikseen kiellon saamiseen, kuluttajajärjestö taas hakee ensisijaisesti jäsenilleen hyvitystä. 

Kahden tuomioistuimen mallia voidaan myös perustella tuomioistuinten osaamisella. Markkinaoikeus on elinkeinoelämän erikoistunut ja kapasiteetiltaan suhteellisen pieni tuomioistuin, yleinen tuomioistuin taas osaa käsitellä ja ratkaista korvausvaatimuksia. Onhan selvää, että ryhmäkanne tuo tuomioistuimeen sadoittain tai tuhansittain yksilöllisiä hyvitysvaatimuksia, tavallisesti korvausvaatimuksia. Kokemukset joukkokanteista eli asfaltti- ja metsäkartellijutuista osoittivat ellei muuta niin ainakin sen, että suuri käräjäoikeus pystyy käsittelemään kohtalaisen tehokkaasti suurta joukkoa erimääräisiä ja (hieman) eriperusteisia vaatimuksia (Koulu 2017 s. 206, Markus 2022 s. 102 ja 247). Asfalttikanteissa kantajat pääsivät pääosin oikeuksiinsa, puukartellikanteissa taas eivät. Tämä ei kuitenkaan muuta sitä, että valtaisan kannemassansa asianhallinnassa Helsingin käräjäoikeus onnistui yllättävän hyvin.  

Oli niin tai näin, työnjako tuntuu reaalimaailmassa parhaalta ratkaisulta. Viranomaiset kantavat vastuun kieltokanteista, kuluttajajärjestöt taas keskittyvät ryhmäkanteiden nostamiseen ja ajamiseen. Toimiva työnjako kylläkin vaatii kahta reunaehtoa. Ensiksikin järjestön on saatava ryhmäkanteeseen kohdennettua julkista rahoitusta, toiseksi viranomaisten on tuettava ryhmäkanteen ajamista antamalla siihen henkistä tukea (sitä ei ole syytä väheksyä) ja asiantuntija-apua. Viranomainen voi esimerkiksi luovuttaa kannetta suunnittelevalle järjestölle toimialan valvonnassa kertynyttä tietoa tai tarjota ilmaista asiantuntijatodistelua itse oikeudenkäyntiin. Kannattaa muistaa, että viranomaiset ja kuluttajajärjestöt eivät ole kilpailijoita oikeussuojamarkkinoilla: kumpikin on lähtökohtaisesti samalla eli kuluttajan asialla. Direktiiviä ja hallituksen esitystä voidaan pikemminkin moittia siitä, että tällaisen yhteistyön tarpeellisuus ja hyöty tuntuvat kokonaan unohtuneen!

Matkalla julkisen vallan interventioon?  

Edustajakannedirektiivi on merkki kollektiivisen oikeussuojan läpimurrosta. Tässä mielessä se ei yllätä, sillä kollektiivinen oikeussuoja on ollut oikeuspolitiikan ja konfliktihallinnan tutkimuksen lempiteemoja koko 2000-luvun. Sen sijaan voidaan kysyä, onko direktiivistä tehtävissä muita päätelmiä tulevasta kehityksestä. Optimisti näkee siinä heikon mutta näkyvän yleisen siirtymän kohti ”interventionistista” oikeussuojaa (termi tässä). Siinä viranomainen konkreettisessa soveltamistilanteessa auttaa yksittäistä oikeudenhakijaa pääsemään oikeuksiinsa. Apu voi olla kokonaisvastuuta tai tukemista. Ensimmäisessä viranomainen ottaa asianosaisen roolin ja ajaa itse asiaa oikeudenhakijan lukuun tai puolesta Koulu 2022 s. 179). Esimerkkinä tästä on muun muassa hyvitysluonteinen ryhmäkanne, jonka kuluttaja-asiamies nostaa vääryyttä kärsineen kuluttajaryhmän lukuun. Toisessa muunnelmassa viranomainen tyytyy tukemaan oikeutta hakevaa tämän vireille panemassa oikeudenkäynnissä. Tuki on lievimmillään neuvontaa ja rohkaisua. Vahvempia tukemisen tapoja on asiantuntija-avun tarjoaminen oikeudenkäyntiin valmistauduttaessa tai itse oikeudenkäynnissä. Vielä tiiviimpää tukeminen on, kun viranomainen ottaa vastattavakseen oikeudenkäynnin kustannuksista tai huolehtii asianajamisesta oikeudenkäynnissä, toisin sanoen avustaa oikeutta hakevaa (Koulu 2022 s. 225).

Kumpikin intervention muoto on luontevaa uskoa julkisen asiamiehen kaltaiselle toimijalle. Näin yleensä tehdäänkin, koska julkisen toimijan on oltava oikeudenkäynnissä ketteräliikkeinen. Kollegiaaliselle päätöksenteolle ja asian tunnolliselle valmistelulle päätöskypsäksi ei jää aikaa. Lisäksi julkisella asiamiehellä on myös toimialallaan huomattava asiantuntemus, koska hänen tehtävinään on säännönmukaisesti toimialan yleinen valvonta ja hyvien käytänteiden kehittäminen. Julkiset asiamiehet eivät siis pelkästään auta ja tue yksittäisiä kansalaisia. Muutamat (joskaan eivät kaikki) lait julkisista asiamiehistä sisältävät nykyisinkin säännöksiä siitä, miten julkinen asiamies avustaa oikeutta hakevaa oikeudenkäynnissä tai maksaa tälle oikeudenkäynnistä aiheutuvat kustannukset. Tällainen avustamisen ja tukemisen oikeus on muun muassa kuluttaja-asiamiehellä ja tasa-arvovaltuutetulla. Direktiivi ei mene tällaisiin yksityiskohtiin, mutta sen yleishenkenä on viranomaisten aktivointi ja puuttuminen konkreettisiin oikeudenloukkauksiin. Jos trendi jatkuu ja vahvistuu, tulevaisuudessa oikeudenhakijat voivat luottaa enemmän viranomaisen apuun ja tukeen.

Toinen siirtymä on näkyvämpi mutta roolin sisäinen. Etenkin julkisista asiamiehistä – ja joistakin viranomaisista – tehdään vahvemmin ”oikeudenkäynnin toimijoita”. He yhtäältä joutuvat asianosaisina ajamaan kielto- ja ryhmäkanteita, toisaalta taas heiltä odotetaan tukea, kun kansalainen hakee itse oikeudenkäynnillä oikeuksiaan. Totta on, että oikeudenhakijoiden tukeminen on ollut varsinkin Suomessa hyvin pienimuotoista ja satunnaista. Kansainvälinen trendi on kuitenkin tässä niin voimakas, että se vetänee ajan mittaan suomalaiset julkiset asiamiehet otteeseensa. Jos näin käy, suomalaiset asiamiehet ovat pakotettuja luopumaan virkamiesmäisestä suhtautumisestaan toimialaansa. Tällä tarkoitetaan sitä, että julkiset asiamiehet kokevat päämissiokseen alansa valvonnan ja ”kehittämisen”, keinoina neuvottelut alan yritysten kanssa ja erilaisten ohjeiden laatiminen (Koulu 2022 s. 303). Tällaista toimintaa kiistatta tarvitaan, mutta siitä ei ole apua, kun vääryyttä kärsinyt kuluttaja yrittää päästä oikeuksiinsa vahvan vastapuolen kiistäessä vastuunsa. Valvontakin menettää purevuuttaan, jos yksittäisiin oikeudenloukkauksiin ei puututa ja lupauksesta tapojen parantamisesta vastaisuudessa tulee hyvityksen korvike.

Tästä siirtymästä to justice -tutkija ei oikeastaan pidä. Hän toki myöntää, että oikeutta hakeva kansalainen saa hyötyä, kun viranomainen, esimerkiksi kuluttaja-asiamies, toimii oikeudenkäynnissä esitaistelijana, toisin sanoen nostaa ryhmäkanteita tai tukee kansalaisen itse vireille panemaa oikeudenkäyntiä. Access to justice -tutkija näkisi mieluummin, että julkinen asiamies saisi suoraa lainkäyttövaltaa eli oikeuden ratkaista kansalaisen ja elinkeinonharjoittajan välisiä kiistoja. Joissakin maissa näin tapahtuukin. Julkisen asiamiehen päätökset varsinkin pienen intressin asioissa ovat näissä maissa sitovia (eivätkä siis enää suosituksia), vaikkakin vastapuolella tavallisesti on oikeus hakea päätökseen muutosta oikealta eli perinteiseltä tuomioistuimelta. Ellei muutosta haeta, julkisen asiamiehen päätös jää lopulliseksi.

Yhdessä vaiheessa kehitys kulki kohti tällaisia lainkäytöllisiksi kutsuttuja julkisia asiamiehiä ja heihin tukeutuvaa interventionistista oikeussuojaa (engl.: regulatory redress). Sittemmin alkuinnostus on  hiipunut, kun havaittiin, että ”asiamieslainkäytössä” on omat, toistaiseksi ratkaisemattomat ongelmansa. Jotta asiamiehen päätöksillä olisi suoraa oikeudellista vaikutusta, julkisen asiamiehen menettelytapojen tulisi olla lailla säänneltyjä ja niiden tulisi ainakin osaksi täyttää reiluusstandardit (Koulu 2022 s. 122). Perinteisiä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin standardeja ei julkisen asiamiehen käsittelyssä sovelleta. Lisäksi asiamiehellä on yleensä oma agendansa, eikä hän ole puolueeton ja riippumaton lainkäyttäjä. Näin ollen tyytyminen aloitevaltaan (eli ”kannevaltaan”) on kevyempi formaatti: asiamies tai muu viranomainen saa asialegitimaation esittää erilaisia kielto- ja keskeytysvaatimuksia. Tällaiset vaatimukset ovat myös helpompia ajettavia kuin hyvitysvaatimukset. Julkiselle asiamiehelle (tai muulle viranomaiselle) ei näin tarvitse antaa asianajotoimiston kapasiteettia. (Tietenkään mitään ei vaadi, että julkinen asiamies tai vastaava ajaa itse kieltovaatimuksiaan. Optimaalisempi ratkaisu kuitenkin on, että tehtävään palkataan oikeudenkäynnin ammattilainen, käytännössä isohko asianajotoimisto).

On myönnettävä, että viranomaisten aktiivinen osanotto oikeudenkäynteihin asettaa niille uusia vaatimuksia. Maailma ei, toisin kuin kuvitellaan, muutu vain pykäliä kirjoittamalla. Osallistuminen oikeuden hakemiseen, oli se kanteen nostamista tai oikeutta hakevan tukemista, vaatii melkoista asianajollista osaamista. Lisäksi modernit oikeudenkäynnit vaativat erilaisia toimistovalmiuksia kuten ajanmukaista tietotekniikkaa ja usein myös jatkuvaa toimintavalmiutta. Yhden miehen asianajotoimistot ovatkin kadonneet markkinoilta, koska ne ovat haavoittuvia. Etenkin ryhmäkanteen ajaminen vaatii paljon työtä jo siihen valmistauduttaessa. Kanne ei voi olla yhden miehen varassa. (Eri asia on, että tällaisen kanteen oikeudenkäynti ei ehkä lopulta poikkea minkä tahansa ison riita-asian oikeudenkäynnistä).

Virastoja, lähinnä julkisen asiamiehen toimistoja, ei kuitenkaan välttämättä tarvitse muuttaa asianajotoimistoiksi. Asianajopalvelut ovat, kuten todettiin, ostettavissa ulkopuolisilta, eikä kaikkiin tukitoimiin tarvita oikeudenkäynnin ammattilaisia. Rahaa välttämättömiin ostopalveluihin tietenkin kaivataan. Tähän saakka on myhäilty sille, että kuluttaja-asiamiehelle ryhmäkanteisiin varattu määräraha ei olisi riittänyt muuhun kuin alustaviin puhelinsoittoihin lakimiehelle. Anekdootti ei välttämättä vastaa todellisuutta, mutta se kuvastaa vallitsevia käsityksiä kuluttaja-asiamiehen voimavaroista. Siirtymä aktiiviseen oikeudenkäyntirooliin ei toisin sanoen ole teknisesti vaikea, enemmänkin on kysymys asenteiden uudistumisesta.  

Vastapuolen näkökulma

Yllättävän vähän on mietitty sitä, mitä riidan toiselle osapuolelle (tässä kontekstissa elinkeinonharjoittaja) merkitsee se, että hänen yksityisen vastapuolensa (tässä kontekstissa kuluttaja) asiaa ajaakin viranomainen. Viranomaisella on käytössään julkisen vallan loppumattomat voimavarat. Viranomainen hyötyy myös oikeudenkäynnissä siitä lähtökohtaisesta uskottavuudesta, josta viranomaisen lausumat ja näkemykset Suomen kaltaisessa luottamuskulttuurissa pääsevät osalliseksi. Erityisen huolestunut elinkeinonharjoittajan on syytä olla, kun kuluttajan asiaa ryhmäkanteessa ajava tai kuluttajaa yksilöllisessä oikeudenkäynneissä auttava viranomainen samalla valvoo ja ohjeistaa koko toimialaa. Oikeudenkäynnin kulku ja lopputulos voi hyvinkin heijastua siihen, mitä valvonnassa tapahtuu, esimerkiksi mitä ohjeita annetaan tai valvontaprosesseja käynnistetään. Huoli on aiheellinen. Olisi naiivia kuvitella, että oikeudenkäynti – esimerkiksi laaja ryhmäkanne – ei lainkaan heijastuisi kuluttaja-asiamiehen toimintaan ja koko toimialaan.

Julkinen valta oikeudenkäynnissä -ongelma on yleisemminkin tuttu ihmisoikeuksien tutkimuksesta, vaikkakaan tätä erityistapausta ei ole varta vasten käsitelty. Yksimielisiä ollaan siitä, että julkisen vallan mukaantulo vääristää riitapuolen tasapainoa. Siitä seuraa, että tuomioistuimen on tavalla tai toisella palautettava ideaalitilanne (Ervo 2008 s. 158). Miten se tapahtuu, jätetään tuomioistuimen murheeksi eli näppärän sanonnan mukaan ”oikeuskäytännön varaan”. Se on tunnetusti työekonominen (lakisystemaattinen) ratkaisu vaikeisiin säänneltäviin.  Siitä, onko tässä epäkohtaa, on mahdollista kiistellä. Valtasuhteiden vääristymä on hyväksyttävissä eräänlaisena kompensaationa. Onhan elinkeinonharjoittaja tavallisesti se taloudellisesti ja tiedollisesti ylivoimainen osapuoli kuluttajariidoissa. Kerran on toisinkin päin. Voidaan myös väittää, että luontaisen ylivoimansa turvin elinkeinonharjoittaja pystyy ajamaan kunnolla asiaansa julkisen vallankin tukemaa kuluttajaa vastaan, toisin sanoen elinkeinonharjoittaja pääsee joka tapauksessa oikeuksiinsa. Argumentti pettää, kun elinkeinonharjoittaja ei olekaan teorian edellyttämä varakas suuryritys vaan yksinyrittäjän kaltainen ”heikko” toimija.

Vastuu tasapainosta voidaan toki sälyttää paitsi tuomioistuimelle myös julkiselle vallalle itselleen. Tällä tarkoitetaan, että viranomaisen on suhteutettava tukensa asian merkitykseen oikeudenhakijalle ja  vastapuolen kantokykyyn. Saattaa olla esimerkiksi paikallaan, että viranomainen ei vaadi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan tai esitetty vaatimus ei ole täysimääräinen, toisin sanoen viranomainen tyytyy symboliseen korvaukseen. Oma asiansa on, tuleeko oikeudenkäynti aina ulkoistaa. Oikeudenkäynnin ulkoistaminen myös auttaa erottamaan oikeudenkäynnin valvonnasta tai toimialan niin sanotusta kehittämisestä. Näin kiusaus käyttää valvonta- ja sääntelyvaltuuksia tukemaan oikeudenkäyntiä ainakin teoriassa heikkenee. Viranomaisen on myös käytettävä oikeudenkäynnissä ehkä avautuva ikkuna sovinnolliselle ratkaisulle. Monastihan viranomaisen intressinä on saada agendaa tukea ennakkoratkaisu vastaisen varalta, toisin sanoen tuomio asiassa.

Näitä eettisiä linjauksia ei saisi jättää viranomaisen mietittäväksi yksittäistapauksissa, vaan oikeudenkäyntiin osallistuville viranomaisille tulisi laatia omat eettiset ohjeet. Prosessilakeihin tällaista ohjeistusta tuskin kannattaa sijoittaa, koska valinnat ovat paljolti eettis-moraalisia. Tietenkin voidaan yleisesti sanoa, että viranomaisen toimintaa koskevat puolueettomuuden, tasapuolisuuden ja objektiivisuuden vaatimukset koskevat myös oikeudenkäyntiin tavalla tai toisella osallistumista.

Tämä on kiistatta totta, mutta mitä yleisistä vaatimuksista seuraa nimenomaan oikeudenhakijaa autettaessa? Velvollisuutta valvoa ”päämiehen” intressiä ei niin vain soviteta yhteen tasapuolisuuden vaatimuksen kanssa. Viranomainen, joka kantajana tai avustajana esittää vastapuolta tukevia väitteitä ja argumentteja, saa pian eron tehtävästään. (Ryhmäkannetta ajavaa kuluttaja-asiamiestä ei muodollisesti voida erottaa, mutta ryhmään kuuluvat kuluttaja voivat erota ryhmästä. Kun riittävän monta eroaa, ryhmäkanne kuivuu kokoon. Sitä paitsi muutamakin näkyvä eroaminen tuo mukanaan uskottavuuden menetyksen.  Kun kerran ryhmäläisetkään eivät usko kanteen oikeutukseen, miksi tuomioistuimen tulisi siihen uskoa). Kaiken kaikkiaan: edustajakanne on hyvä boosteri oikeussuojalle, mutta tuo mukanaan periaatteellisia ongelmia, jotka direktiivi jättää, ehkä tarkoituksella, vastauksia vaille.         

Risto Koulu
OTT, prosessioikeuden professori emeritus, Helsingin yliopisto

Lähteet

Ervo, Laura: Oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuusvaatimus – käsikirja lainkäyttäjille. WSOYpro 2008.

Koulu, Risto: Yhdessä vai erikseen? – kollektiivisen lainkäytön lupaus. COMI 2017.

Koulu, Risto: Oikeuksiin pääsyn rahoittaminen. COMI 2020.

Koulu, Risto: Julkiset asiamiehet oikeuksiin pääsyn tukena. COMI 2022.

Markus, Jaakko: Oikeuksiin pääsy massavahinkotilanteissa. Suomalainen Lakimiesyhdistys 2022.

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

---

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...