Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

27.10.2020 9.25 Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen: Toteutuuko eduskunnan tiedonsaanti lainvalmistelussa?

Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen: Toteutuuko eduskunnan tiedonsaanti lainvalmistelussa?

Voiko lainvalmistelija jättää kertomatta asioita eduskunnan valiokunnalle, jotta lainvalmisteluhanke etenisi jouhevammin eduskunnassa? Tätä kysymystä on sivuttu arvioitaessa, jättikö valtiovarainministeriö kertomatta maakunta- ja sote-uudistusta tehtäessä eduskunnalle sellaista tietoa, joka olisi vaikuttanut hankkeen etenemiseen eduskunnassa.

Suomessa lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Piste. Tästä seuraa se, että eduskunnan on saatava luotettavaa ja kattavaa tietoa päätöstensä perustaksi. Lainvalmistelussa tämä tarkoittaa, että tiedonkulun lainvalmistelua tekevien ministeriöiden ja eduskunnan välillä tulee olla toimivaa. Näin eduskunta pystyy yhtäältä käyttämään sille suotua lainsäädäntövaltaan ja toisaalta toteuttamaan valtioneuvoston parlamentaarista valvontaa.

Perustuslaissa säädetään, että eduskunnalla on oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Valtioneuvostolla on velvollisuus yhtäältä oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnalle sen tarvitsemat tiedot ja toisaalta velvollisuus toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot. Eduskunnan tietojensaantioikeuteen ei vaikuta esimerkiksi se, että tieto, jota eduskunta tarvitsee olisi salassa pidettävää. Eduskunnan tiedonsaantioikeus on virkavelvollisuus eikä virkamiehillä ole toimivaltaa harjoittaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa sen suhteen, mitä tietoja eduskunta katsoo tarvitsevansa.

Apulaisoikeuskansleri arvioi maakunta- ja sote-uudistusta koskevassa ratkaisussaan, että valtiovarainministeriön virkamiehet eivät ole menetelleet tietojen ja selvitysten toimittamisessa eduskunnalle lain ja virkavelvollisuuksiensa vastaisesti. Perustuslakivaliokunta kyseenalaisti apulaisoikeuskanslerin ratkaisun sillä perusteella, että valtioneuvoston laillisuusvalvoja ei voi määrittää eduskunnan tiedonsaantitarpeita. Perustuslakivaliokunta toteuttikin ratkaisun jälkeen selvityksen eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumisesta.

Selvityksen mukaan eduskunnan tiedonsaantioikeus lainvalmisteluhankkeissa toteutuu melko sujuvasti ja erilaisia epämuodollisia käytäntöjä soveltaen. Myös valiokunnassa tapahtuvalla ministeriöiden virkamiesten kuulemisella on iso merkitys eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumiseen.

Tiedonsaantihaasteitakin selvityksessä tunnistetaan. Ministeriöissä tulkitaan salassapitomääräyksiä liian tiukasti, kun huomioidaan, että eduskunnalla on tiedonsaantioikeus, myös salassa pidettäviin asioihin. Tiedonsaantioikeuden toteutumiseen vaikuttavat myös liian kireälle asetetut lainvalmistelun aikataulut, lainvalmistelun niukat resurssit ja yli ministeriörajojen menevät säädöshankkeet, joissa tarvitaan eri osaamisalojen näkökulmien yhdistämistä.

Kysymystä eduskunnan tiedonsaantioikeudesta lainvalmistelussa kannattaa tutkimustulosten valossa tarkastella myös perustuslakivaliokunnan sinänsä ansiokasta selvitystä laajemmin. Järjestelmätasolla eduskunnan tiedonsaanti säädösvalmisteluhankkeista ontuu pahemman kerran. Lainvalmistelussa päätöksentekijälle – siis eduskunnalle – pitäisi tuottaa tietoa sääntelyn taustalla olevista ongelmista, sääntelyn tavoitteista, sääntelyvaihtoehdoista ja niiden tuottamista vaikutuksista, muiden maiden sääntelystä, sääntelyn täytäntöönpanosta ja vaikutusten jälkikäteisen seurannan toteutumisesta. Muun muassa nämä tiedot pitäisi löytyä lainvalmistelun keskeisesti kirjallisesta tuotoksesta hallituksen esityksestä. Hallituksen esitys toimii eduskunnassa valmistelun ja päätöksenteon perustana.

Tutkimuksissa on havaittu, että vain noin kolmasosassa hallituksen esityksissä tuodaan esille vaihtoehtoisia sääntelyratkaisuita, vaikka lainvalmisteluohjeissa vaihtoehtojen tunnistaminen ja arviointi tuodaan selkeästi esille. Samoin hallituksen esityksissä harvemmin pohditaan, miten sääntelyn vaikutuksia arvioidaan jälkikäteen. Vaikutusten arviointi jää usein lainvalmistelussa viimeisimmäksi asiaksi, kun jo sääntelyratkaisu on jo ”lyöty lukkoon”. Silloin arvioinnin tehtävänä on pyrkiä tukemaan valittua ratkaisua eikä aidosti arvioimaan sääntelyehdotuksen ja eri vaihtoehtojen tuottamia vaikutuksia. Perustuslakivaliokunta korostaa kuitenkin selvityksessään, että tarkoituksenmukaisuus tietyn ratkaisun hyväksymisessä tai aikataulupaine eivät saa ohjata lainvalmistelua eduskunnan tiedonsaannin kustannuksella. Valitettavasti näin on usein käynyt kotimaisessa lainvalmistelussa.

Miten näin on päässyt käymään? Syitä on varmasti useampia. Ministeriöissä lainvalmistelukulttuuri ei ole mukautunut hyvän lainvalmistelun periaatteiden ja lainvalmisteluohjeiden mukaiseksi, vaikka useissa erilaisissa lainvalmistelun kehittämishankkeissa siihen on pyritty. Säädösjohtaminen on ollut valtioneuvostotasolla heikkoa eikä lainvalmistelukulttuuria ole pystytty muuttamaan riittävästi yleisellä tasolla eikä yksittäisissä ministeriöissäkään. Ministeriöiden lainvalmistelun laadun omavalvonta on pettänyt.

Hallitukset eivät ole osaltaan olleet kovin sitoutuneita lainvalmistelun kehittämiseen, vaan huomio on enemmänkin omien hallitusohjelmien tavoitteiden toteuttamisessa eikä esimerkiksi sitoutumista ylihallituskausien kestävään lainvalmistelun kehittämiseen ole havaittavissa. Hyvänä poikkeuksena kannattaa nostaa esille valtioneuvoston asettama parlamentaarinen komitea (toimikausi 23.3.2020 – 31.3.2027), jonka tavoitteena on sosiaaliturvan rakenteellinen ja toiminnallinen kehittäminen pitkällä aikavälillä.

Myös eduskunta ylimpänä lainsäädäntövaltaa käyttävänä toimijana on antanut hyväksyntänsä sille, että lainvalmistelussa ei tuoteta sitä tietoa, mikä lainvalmisteluohjeiden valossa tulisi tuottaa yhtäältä päätöksentekijöille, mutta myös yleisemmin yhteiskunnalliseen keskusteluun. Eduskunnan valiokunnat nostavat harvoin esille puutteita lainvalmistelun tuottamasta tiedosta.

Ovatko tutkijat tuottaneet riittävästi tietoa lainvalmistelun toteutumisesta ja keinoista lainvalmistelun kehittämiseksi? Epäilemättä ei. Kuinka hyvin media on pystynyt nostamaan esille lainvalmistelun laatukysymyksiä, lienee tutkimatta.

Kysyttäessä, toteutuuko eduskunnan tiedonsaanti lainvalmistelussa vastaus on, että yksittäistapauksessa hieman yskähdellen, mutta yleisesti ei. Tämä asia ei kuitenkaan tunnu vaivaavan ketään.

Anssi Keinänen
professori, Itä-Suomen yliopisto; oikeustieteiden laitos
oikeustieteiden laitoksen varajohtaja
Lainsäädäntötutkimus ja empiirinen oikeustutkimus


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.