Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

12.4.2019 11.36 (päivitetty 15.41) Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen ja yliopistotutkija Harriet Lonka: Säädösjohtaminen – strategiasta politiikan kautta lainsäädännöksi

Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen ja yliopistotutkija Harriet Lonka: Säädösjohtaminen – strategiasta politiikan kautta lainsäädännöksi

Lainvalmistelun laadusta on keskusteltu parin viime vuoden aikana lähes kyllästymiseen asti. Sipilän hallituksen lippulaivahankkeeksi nousseen SOTE-uudistuksen kariutuminen keväällä 2019 tuntuu aiheuttaneen suorastaan kansallisen trauman ja epätoivon: eivätkö poliitikot ikinä onnistu saamaan lainvalmistelua kuntoon? Asiaa pohtivat professori Anssi Keinänen ja yliopistotutkija Harriet Lonka Edilexin Vierashuoneessa.

Kevään vaalikentillä on toki sote- ja sotu-uudistusten lisäksi peräänkuulutettu myös muita laajoja uudistushankkeita. Erityisesti keskiöön on noussut ilmastonmuutoksen torjunta, joka on erinomainen esimerkki kaikki hallinnonalat kattavasta ilmiöstä ja samalla ilkeästä ongelmasta, jota mikään taho ei yksin omilla toimillaan ja päätöksillään pysty ratkaisemaan. Näiden mittavien kokonaisuuksien varjosta pilkistelee vielä tekoälyn laajamittaisen käyttöönoton aiheuttamien yhteiskunnallisten haasteiden hallinta sekä yhä moniulotteisemmaksi käyvän turvallisuusympäristön muutoksiin varautuminen.  

Lainsäädäntö on keskeisin yhteiskuntapoliittisen ohjauksen väline modernissa oikeusvaltiossa. Niinpä lainvalmistelun johtaminen on yksi hallituksen ja ministeriöiden tärkeimmistä tehtävistä. Ilman hyvin koordinoitua ja realistisin tavoittein järjestettyä lainvalmistelua hallitus ei voi tehokkaasti toteuttaa politiikkaansa. Samalla lainvalmistelu tuntuu paradoksaalisesti koko ajan kompastuvan nimenomaan poliittisen ohjauksen epäonnistumisiin.

Olemme tutkineet kuluneen vuoden aikana monien eri hankkeiden kautta hallituksen ja valtioneuvoston toimintaa säädösvalmistelun ohjaajana ja pyrkineet muodostamaan kokonaiskuvaa suomalaisen säädösjohtamisen toteutuksesta ja kipupisteistä. Kuten Lonka on väitöskirjassaan vuonna 2016 tuonut esiin, poikkihallinnollinen strategiatyö ei kovin helposti taivu ministeriöiden lainvalmistelun ohjenuoraksi. Hallitusohjelman nimeäminen strategiseksi – kuten nyt Sipilän hallituksessa – ei välttämättä myöskään auta ratkaisemaan niitä haasteita, joita säädösjohtamisen strategisuus käytännössä edellyttää.

Kerta toisensa jälkeen hallitukset tuntuu yllättävän sekä ulkoisen että sisäisen toimintaympäristön jatkuva muutos, joka vaatii päivittämään tavoitteita nelivuotisen hallituskauden kuluessa. Strategian täytyisi pystyä emergentisti muokkautumaan muuttuviin olosuhteisiin jopa vuositasolla. Tämä ei toteudu, jos esimerkiksi strategiaa toteuttavan lainsäädäntösuunnitelman hallituksen esittelyjen päivämäärät on lyöty lukkoon täysin riippumatta käsillä olevien lainvalmisteluhankkeiden tietotarpeiden moninaisuudesta. Sipilän hallituksen säädösjohtamisen teki lähes ylivoimaiseksi myös se, että lukuisat lainsäädäntöhankkeet muodostivat monimutkaisen, toisistaan riippuvan kokonaisuuden, jonka yksittäisten osien juoksutukseen ei koko valtioneuvoston tasolla pystytty vaikuttamaan.  

Säädösjohtamisen käsitteen käyttöä on Suomessa vieroksuttu monesta syystä. Keskeisesti on pelätty, että säädösjohtamisen ajatustapa veisi valtaa eduskunnalta suvereenina lainsäätäjänä. Toisaalta ministeriöissä tunnutaan pelkäävän päinvastaista: säädösjohtaminen tarkoittaisi poliittisen ohjauksen entisestään voimistuvan ja säädösvalmistelun arkisten realiteettien entisestään hämärtyvän. 

Me peräänkuulutamme säädösjohtamisen käsitteen sisältöjen määrittelyä yhdessä niin, että se auttaisi kaikkia osapuolia ymmärtämään roolinsa ja löytämään yhdessä tasapainon johtamisen kokonaisuudessa. Säädösjohtamisen perusedellytys on selkeillä tavoitteilla varustettu ja realistisesti aikataulutettu hallitusohjelma. Tämä ei kuitenkaan yksin riitä. Tarvitaan valtioneuvostotason strategisen, poikkihallinnollisen yhteistyön rakenteiden vahvistamista ilmiöpohjaisen säädösvalmistelun haasteiden ratkomiseksi.

Ja lopulta, jotta lainvalmistelun laadunvarmistus todella voisi toimia, on ministeriöiden johtamisessa pystyttävä yhdistämään poliittinen ja säädöspoliittinen johtaminen yhdeksi kokonaisuudeksi. Nyt käy liian usein niin, että lainvalmistelija joutuu yksin puskemaan hyvän säädösvalmistelun periaatteita poliittisen ohjauksen vastavirtaan. Vastuullisen säädösjohtamisen täytyy ministeriötasolla pitää sisällään työnjohdollinen tuki, johdon riittävä lainvalmistelun prosessin ja substanssin osaaminen sekä asianmukaisten aikaresurssien varmistaminen kunkin säädöshankkeen valmisteluun.

On syytä harkita lainvalmistelun erityisosaamisen kokoamista valtioneuvostotasoiseen yksikköön. Tavalla tai toisella on varmistettava, että esimerkiksi lainsäädäntöhankkeiden perustuslainmukaisuuden kysymykset pystytään riittävästi selvittämään ennen lakiesitysten eduskuntakäsittelyä. Monet tällä kaudella esiintyneet valiokuntakäsittelyn ongelmat olisi voitu välttää, jos ministeriöiden lainvalmistelijoilla olisi ollut käytettävissään riittävästi tukea perustuslakikysymysten ennakollisen selvittämisen lisäksi myös lakien vaikutusarviointien asianmukaiseen toteuttamiseen. Perustettu lainsäädännön arviointineuvosto pystyy kyllä antamaan evästyksiä vaikutusarviointien asianmukaiseksi toteuttamiseksi, mutta itse työ on pystyttävä tekemään ministeriöissä.

Professori Anssi Keinänen ja yliopistotutkija Harriet Lonka

UEF Lainsäädäntötutkimuksen tutkimusryhmä on toteuttanut VNTEAS-hankkeen Lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan vaikuttavuuden arvioinnista (LATVA-hanke) sekä toteuttaa parhaillaan VNTEAS-hankkeina Norminpurku –kärkihankkeen vaikutusten ja vaikuttavuuden arviointia (SUJUVA-hanke) sekä Vaikutusarviointien kehittäminen kansallisen turvallisuuden näkökulmasta (TURVAA) –hanketta (yhteishanke POLAMK:n ja MPKK:n kanssa). Tutkimusryhmä on myös toteuttanut liikenne-ja viestintäministeriön lainvalmisteluprosessin kehittämishankkeen sekä järjestää parhaillaan viiden ministeriön yhteistä lainvalmistelukoulutusta.

Lue myös

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.