Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Työ- ja sosiaalioikeus, Julkisoikeus

21.3.2019 11.10 Vierashuoneessa Seppo Koskinen: Toimitusministeristön asema ja virkanimitykset

Vierashuoneessa Seppo Koskinen: Toimitusministeristön asema ja virkanimitykset

Oikeuskanslerille on tullut tiedusteluja ns. toimitusministeristön asemasta ja toimivallasta. Oikeuskansleri ilmoitti sen vuoksi 5.3.2019 ministeriöille seuraavat tiedot, jotka perustuvat perustuslain säännöksiin ja esitöihin sekä oikeuskirjallisuuteen ja oikeuskanslerin ratkaisukäytäntöön. Käsittelen ilmoitusta ja sen myöhempää täydennystä (15.3.2019) vain virkanimitysten kannalta.

1. Oikeuskansleri totesi 5.3.2019 ilmoituksessaan toimitusministeriön toimivallasta yleisesti seuraavasti:

”Toimitusministeristön asemasta ei ole nimenomaisia säännöksiä. Toimitusministeristöllä on muodollisesti sama toimivalta kuin hallituksella ennen sen eronpyyntöä. Toimitusministeristön toimivaltaa rajoittaa kuitenkin se, että toimitusministeristön asema ei perustu parlamentarismin periaatteiden mukaisesti uuden, vaan aikaisemman eduskunnan luottamukseen.

Toimitusministeristön toimivalta on ensisijaisesti poliittinen kysymys, mutta toimivallalla on myös perustuslaissa säädetyistä valtiollisten tehtävien jaosta ja parlamentarismista johtuvat oikeudelliset äärirajat. Toimitusministeristön katsotaan voivan hoitaa välttämättömät juoksevat rutiiniasiat ja sellaiset kiireelliset asiat, joiden ratkaisua ei voida siirtää uudelle hallitukselle. Toimitusministeristö ei enää toteuta hallitusohjelmaa. Lisäksi toimitusministeristön edellytetään pidättäytyvän uusista tai laajakantoisista poliittisista aloitteista, jotka vaikuttaisivat uuden hallituksen toimintamahdollisuuksiin.

Toimitusministeristö voi esimerkiksi antaa valtioneuvoston asetuksia ja tehdä hallintopäätöksiä, joihin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Toisaalta vakiintuneesti katsotaan, että toimitusministeristö ei voi päättää nimittämisestä korkeimpiin valtion virkoihin. Toimitusministeristön toimivallan rajat on kuitenkin jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen harkittava asiaa valmistelevassa ministeriössä.”

Virkanimitysten osalta arvioinnin lähtökohta on tiedonannon mukaan seuraava: Toimitusministeristö voi tehdä päätöksiä, joihin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Toisaalta vakiintuneesti katsotaan, että toimitusministeristö ei voi päättää nimittämisestä korkeimpiin valtion virkoihin. Toimitusministeristön toimivallan rajat on kuitenkin jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen harkittava asiaa valmistelevassa ministeriössä.

2. Ilmoitusta ei voi virkanimitysten osalta hyvällä tahdollakaan pitää selkeänä. Tästä syystä ei ollut kovin suuri ihme, että 15.3.2019 annetussa täsmennyksessä asia todetaan seuraavasti:

Virkanimitykset

Toimitusministeristö ei ratkaise valtion ylimmän virkamiesjohdon nimitysasioita, jollei yksittäistapauksessa ole erityisiä perusteita. Näitä virkoja ovat valtion virkamieslain 26 §:n 1–4 kohdissa tarkoitetut virat, joita ovat

 1) valtioneuvoston oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri;

 2) puolustusvoimain komentaja;

 3) valtiosihteeri, valtiosihteeri kansliapäällikkönä, kansliapäällikkö, alivaltiosihteeri ja osastopäällikkö sekä näitä virka-asemaltaan vastaavat ministeriön virkamiehet (viimeksi mainitut luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä);

 4) välittömästi ministeriöiden alaisten virastojen päälliköt ja valtion liikelaitosten toimitusjohtajat (poikkeukset luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä)

Näihin virkoihin toimitusministeristö siis ei lähtökohtaisesti nimitä tai tee nimittämisestä ratkaisuehdotusta tasavallan presidentille.

Muut nimitysasiat voidaan pääsääntöisesti käsitellä.

Kiistatta tämäkin tarkennus sisältää monia avoimuuksia ja poikkeuksia. Ensinnäkin todetaan, että yksittäistapauksen erityiset perusteet voivat oikeuttaa poikkeamaan siitä pääsäännöstä, että toimitusministeriö ei ratkaise valtion ylimmän virkamiesjohdon nimitysasioita. Mitään täsmennystä ei esitetä sille, mitä kyseiset erityiset perusteet ovat. Ilmoituksessa hieman myöhemmin vain todetaan, että valtion virkamieslain 26 §:n 1-4 kohdissa tarkoitettuihin virkoihin toimitusministeriö ei lähtökohtaisesti nimitä tai tee nimittämisestä ratkaisuehdotusta tasavallan presidentille. Muidenkin virkojen osalta todetaan, että muut nimitysasiat voidaan pääsääntöisesti käsitellä.

3. Jos oikeuskansleri jotakin ilmoittaa, on perusteltu odotus, että ilmoitus on selvä. Kun oikeuskansleri on moittinut hallitusta huonosta lainvalmistelusta, pitäisi itse näyttää hyvää mallia. Mutta tässä ei nyt oikeuskansleri onnistunut. Varmaan kiire oli syynä. Oikeuskanslerin ohjeistus virkanimitysten osalta on sekava ilmoitus lähtökohdista ja niiden täsmennyksistä.

Ohjetta voidaan arvostella yleisestikin ainakin kahdella perusteella: Onko valtion virkamieslain 26 §:n 1-4 kohdat riittävä lähtökohta toimitusministeriövaiheen virkanimitysten arvioinnille? Pitäisikö arvioinnissa erotella ns. poliittiset korkeat virkanimitykset muista nimityksistä?

Esimerkiksi tiettävästi oikeuskansleri on jo asiaa kysyttäessä todennut, että korkeimman oikeuden presidentin virka voidaan täyttää toimitusministeriön toimesta. Perusteena tälle on varmaan ollut se, että korkeimman oikeuden presidenttinimitys ei ole poliittinen.  Ensimmäisessä eli 5.3.2019 ohjeessahan todettiin, että ”vakiintuneesti katsotaan, että toimitusministeristö ei voi päättää nimittämisestä korkeimpiin valtion virkoihin”. Korkeimman oikeuden presidentin virka on kiistatta tällainen.  Toisaalta oikeuskanslerin ilmoittamaan täsmennykseen liittyen valtioneuvoston asetuksessa oikeusministeriöstä kohdassa ”Ministeriön toimialaan kuuluvat virastot, laitokset ja toimielimet” todetaan, että oikeusministeriön toimialaan kuuluu esimerkiksi korkein oikeus. Näin ollen korkeimman oikeuden presidentti viraston päällikkönä on mainittu valtion virkamieslain 26 §:ssä, jonka oikeuskansleri on ottanut virkanimitysten täsmennysten lähtökohdaksi.  

Toivottavasti korkeita virkanimityksiä ei kovin paljoa tulla tekemään toimitusministeriöaikana, jotta sekava ohjeistus ei aiheuttaisi oikeusriitoja. Lähtökohdaksi valittu valtion virkamieslain 26 § ei nimittäin ole edes teknisesti yksinkertainen säännös. Esimerkiksi valtakunnansyyttäjä on valtion virkamiesasetuksen 28 §:n mukaan välittömästi ministeriön alaisen viraston päällikkö, mutta ei valtion virkamieslain 26 §:n 4 kohdassa tarkoitettu virkamies.

Seppo Koskinen

KIRJALLISUUTTA JA EDILEX-KOULUTUSTA
Kirjat | Digikirjat | Koulutukset (myös webinaareina)

Toimittaja: Jani Surakka, Edilex-toimitus (jani.surakka@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.