Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Siviilioikeus, Rikos- ja prosessioikeus, Julkisoikeus

14.1.2019 9.24 Gradu: Tiedustelu oikeusvaltiossa – mitä Suomeen ehdotettu uusi tiedustelulainsäädäntö tuo mukanaan

Gradu: Tiedustelu oikeusvaltiossa – mitä Suomeen ehdotettu uusi tiedustelulainsäädäntö tuo mukanaan

Sami Pekolan tutkielmassa jäsennetään mitä erityisesti tiedustelun valvonnan kannalta merkityksellistä Suomeen ehdotettu uusi tiedustelulainsäädäntö toisi mukanaan. Ehdotettujen tiedusteluvaltuuksien, tiedustelun valvonnan nykytilan ja valvonnan uudistamisehdotusten lisäksi työssä käydään läpi myös tiedusteluun liittyvää kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin sekä EU-oikeuteen liittyvää käytäntöä, joiden voidaan katsoa raamittavan kansallisen lainsäädännön laadintaa. Lisäksi työ sisältää eräiden Suomen kannalta keskeisten vertailumaiden tiedustelulainsäädännön ja valvontamekanismien erittelyä, mikä auttaa Suomen lainsäädännöllisen tilanteen hahmottamisessa.

Johtopäätös

Pekolan työssä on tarkasteltu tiedustelutoimivaltuuksia ja niiden käytön valvontaa etenkin oikeusvaltiollisesta sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamisen näkökulmasta. Yksittäisten uusien tiedustelumenetelmien osalta keskeisessä asemassa on tietoliikennetiedustelu, joka voi periaatteessa kohdistua lähes kenen tahansa perus- ja ihmisoikeutena turvattuun luottamuksellisen viestin suojaan. Ensisijaisesti valtiotoimijoihin suuntautuva sotilastiedustelu on työn aiheenvalinnan ja -rajauksen vuoksin jätetty vähäiselle huomiolle, joskin siihenkin voi liittyä myös yksilön kannalta tärkeitä seikkoja esim. viranomaisten välisen mahdollisen tietojen luovuttamisen myötä.

Tiedustelua ja sen valvontaa on työssä puntaroitu erityisesti informaatio-oikeudellisesta näkökulmasta. Siinä keskeiseen asemaan rooliin nousevat kysymykset oikeudesta tietää ja oikeudesta tietoon. Havaintona on ollut, että erityisesti yksityiselämän suojaan liittyvissä kysymyksissä yksilön oikeudet ja oikeusturva sekä laajempi tiedustelutoiminnan yhteiskunnallinen hyväksyttävyys yhdistyvät. Jotta tiedustelutoiminta voi nauttia yleistä hyväksyntää, sen tulee olla yksittäistapauksissa oikeusvaltion periaatteiden mukaista. Yleinen hyväksyttävyys taas on välttämätöntä sille, että tiedustelun kaltaista yksilön perusja ihmisoikeuksiin puuttuvaa toimintaa voidaan oikeusvaltion puitteissa harjoittaa. Tiedustelutoiminnan legitiimisyys on nähty erittäin tärkeäksi niin kotimaisessa kuin kansainvälisessä tutkimuksessa sekä viranomaisaineistossa.

Työn historiallisen osuus selostaa erityisesti suomalaisen siviilitiedustelun historiallisia lähtökohtia ja kehitystä. Historian perusteella on ilmeistä, että jokainen valtakeskittymä ja valtio on tarvinnut ja tarvitsee jonkinlaista tiedustelua olemassa olevien sekä tulevien uhkien havaitsemiseen ja ennakointiin. Tiedustelutiedon pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa tietoa päätöksentekoa varten. Historiaosuudessa tulee näytetyksi, että tiedustelutoiminnan suuntaaminen sekä sitä koskevaa sääntelyä mukautetaan ulko- ja sisäpoliittisen tilanteen muuttuessa.

Tiedustelu on olosuhdeherkkää ja poliittisesti äärimmäisen sensitiivistä valtiollista ydintoimintaa. Nykypäivän tavoin myös historiassa uusien tiedustelutoimivaltuuksien tarvetta on perusteltu muuttuneilla uhkakuvilla – joskus uhkakuvia on kenties erityisesti painotettu toimivaltuuksien saamiseksi. Historiasta voidaan oppia ainakin, että tehokkaalla ja riippumattomalla tiedustelutoiminnan valvontajärjestelmällä voidaan pyrkiä hallitsemaan tiedustelutoimintaan ja sen uudelleen suuntaamiseen kohdistuvia joskus nopeitakin muutospaineita. Toimiva tiedusteluun valvonta on omiaan tuomaan tiedustelutoimintaan vakautta ja muuttuvissa olosuhteissa – muutos on pysyvää, jos jokin.

Suomalaisten tiedustelutoimivaltuuksien nykytilan osalta on varsin yleisesti tunnustettu, että tiedustelulainsäädäntö on monilta osin puutteellista ja toimivaltuudet niin siviilikuin sotilastiedustelussa perustuvat tiedusteluviranomaisten yleistoimivaltuuksiin. Olipa toimivaltuuksien laajentamisesta mitä mieltä hyvänsä, täsmällisen sääntelyn puutetta ei voida pitää tyydyttävänä tilanteena etenkään perustuslaillisen lainalaisuusvaatimuksen näkökulmasta. Nykylainsäädännön nojalla monien tahojen välttämättömänä pitämien modernien keinojen, erityisesti tietoliikennetiedustelun, käyttö ei ole mahdollista. Suomeen ehdotetussa tiedustelulainsäädännössä [toim. huom.: ks. Edilex-uutinen] onkin kirjattu lakiin ne niin sanotut perusteuhkat, joiden torjumiseksi tiedustelumenetelmiä voidaan käyttää sekä tarkasti määritelty uhkien torjumiseksi käytettävät menetelmät ja käytön edellytykset. Tietoliikennetiedustelusta on kokonaan oma siviilitiedustelulainsäädännön uudistamiseen sisältyvä lakiesityksensä.

Siviilitiedustelumenetelmien käytössä on keskeistä, ne mahdollistavat aiempaa laajemmin uhkaperusteisen tiedustelun kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavien tekijöiden osalta. Näin ollen tiedustelumenetelmien käytön edellytyksenä ei tarvitse olla epäily konkreettisesta tapahtuneesta tai suunnitellusta rikoksesta tai edes toiminnasta, joka voisi itsessään täyttää jonkin rikoksen tunnusmerkistön. Uusien toimivaltuuksien pyrkimyksenä on sen sijaan uhkien parempi ennakointi etenkin digitalisoituneella ja globalisoituneessa maailmassa. Useiden siviilitiedustelumenetelmien käyttö edellyttäisi tuomioistuimen lupaa. Työssä esitetyn mukaisesti keskeinen kysymys yksilön oikeusturvan sekä tiedustelumenetelmien käytön hyväksyttävyyden osalta on tuomioistuimen lupakäytäntöjen toimivuus. Tuomioistuimilla tulee olla riittävä asiantuntemus ja resurssit lupahakemusten uskottavaan käsittelyyn sekä päätöstensä laadukkaaseen perusteluun. Oikeusvaltiollisesta näkökulmasta on hyvin tärkeää, että tuomioistuimet eivät ole lupahakemusten käsittelyssä vain rutiininomaisia kumileimasimia. Jotta tuomioistuimet saavat riittävät, oikeat ja kattavat tiedot lupaharkintansa perusteeksi, on myös luvan hakijoiden sisäisen valvonnan ja prosessien oltava kriittisen tarkastelun kestäviä.

Työssä todetun mukaisesti tehokas ja uskottava tiedustelun valvonta on sisäisestä ja ulkoisesta valvonnasta muodostuva kokonaisuus, mikä edellyttää vuorovaikutusta eri valvontatasojen välillä. Nykylain mukaan Suomessa ei ole tahoa, jonka erityisenä päätehtävänä on tiedustelun ulkoinen laillisuusvalvonta. Valvontatehtäviä on osaltaan erityisvaltuutetuilla, etenkin tietosuojavaltuutetulla sekä ylimmillä laillisuusvalvojilla. Tiedustelun parlamentaarinen valvonta on hoidettu eduskunnassa valiokuntajaon mukaisesti siten, että kukin valiokunta valvoo tiedustelua oman ministeriöjakoon perustuvan vastuualueensa mukaisesti. Tiedustelulainsäädännön uudistuksen myötä uudeksi tiedustelun erityiseksi laillisuusvalvojaksi perustettaisiin tiedusteluvaltuutettu sekä parlamentaariseksi valvojatahoksi erityinen tiedustelun valvontavaliokunta.

Ehdotetut uudistukset eivät kaventaisi nykyisten valvojatahojen tehtäviä. Ylimmät laillisuusvalvojat toimisivat myös uusien valvojien valvojina. Etenkin tiedusteluvaltuutetun toiminnan tehokkuuden ja oikeasuhtaisuuden arviointi on erittäin tärkeää sen toiminnan käynnistymisen jälkeen. Tämä on mahdollista vasta, kun uusien tiedustelumenetelmien käytöstä, lupaprosesseista, tiedusteluvaltuutetun valvontatoiminnasta sekä yhteistyöstä eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan kanssa on käytännön kokemusta. Työssä esitetyn mukaisesti tiedusteluvaltuutetun resursointi vaikuttaa etukäteen arvioiden varsin niukalta verrattuna siihen, kuinka paljon tiedusteluviranomaisten voimavaroihin on esitetty lisäystä. Valvontajärjestelystä annetuissa lausunnoissa nousi myös esiin se, että valvontatyössä välttämätön asiantuntemus tiedustelutoiminnasta on mahdollista hankkia lähinnä työskentelemällä tiedusteluviranomaisissa. Tämän valvojan riippumattomuuden kannalta potentiaalisesti haastavan asetelman arviointi on syytä tehdä, kun tiedusteluvaltuutetun käytännön toiminnasta saadaan kokemusta.

Kuten tuomioistuinprosessissa, myös tiedustelun ulkoisessa valvonnassa tiedustelun valvojien tiedonsaanti on resursoinnin lisäksi olennainen kysymys. Jotta valvonta voi olla tehokasta, valvojien on saatava tiedusteluviranomaisilta riittävät ja oikeat tiedot. Asetelma on haastava, koska tiedustelutoiminnan luonteeseen kuuluen tiedot ovat pääosin salaisia, eivätkä valvojat juuri voi saada tietoa muualta kuin valvottavalta itseltään. Tämä korostaa tiedustelun valvonnan luonnetta vuorovaikutteisena kokonaisuutena, jossa tiedusteluviranomaisten sisäisellä valvonnalla ja prosesseilla varmistetaan ulkoisten valvojien tiedonsaanti. Myös tämän vuorovaikutteisen suhteen käytännön toimivuuteen on kiinnitettävä vakavaa huomiota toiminnasta saatavien käytännön kokemusten perusteella.

Jotta tiedustelutoiminnan yleistä hyväksyttävyyttä voidaan edistää, toiminnasta on tarjottava kansalaisille riittävästi riippumatonta julkista tietoa. Tämä voi olla omiaan myös torjumaan mielikuvia salamyhkäisestä urkintakoneistosta. Tiedustelu ja julkisuus on haastava kokonaisuus, koska tiedustelutoiminta on luonteeltaan pääosin salaista toimintaa. Kuitenkin riittävä julkinen raportointi esim. toiminnan mittakaavasta, kohdentamisesta sekä perusperiaatteista on välttämätöntä yleisen hyväksyttävyyden ylläpitämiseksi. Tiedustelutoiminnan hyväksyttävyyden edistämiseksi on hyvin olennaista tarjota tietoa esim. siitä, että tiedustelutoiminnassa pysytään lain sallimissa rajoissa eikä rikota tiedustelukieltoja, kuten kieltoa toimeenpanna tietoliikennetiedustelua maan sisäiseen verkkoliikenteeseen. Jos julkisen ja poliittisen keskustelun perustaksi on riittävästi tietoa tarjolla, vähentänee se myös salaiseksi julistettujen tietojen vuotoriskiä ja siten edistää valvojien ja valvottavien välistä luottamusta. Tietenkin se on pidettävä salassa, mikä on oikeasti salaista ja jonka julkitulosta voisi aiheutua valtiollista vahinkoa.

Suomen kaltaisessa demokraattisessa oikeusvaltiossa perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet on otettava myös tiedustelutoiminnan järjestämisessä välttämättä huomioon. Erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytäntö osoittaa, että juuri tiedustelun riippumaton ja kattava valvonta sekä tehokkaiden yksilöllisten oikeussuojakeinojen varmistaminen on erityisen tärkeää. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan ihmisoikeussopimuksessa turvattujen oikeuksien rajoitusten tulee olla välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa, viimesijaisia ja vähimmän puuttumisen periaatetta noudattavia. Kuitenkin, mikäli demokraattiseen oikeusvaltioon liittyvät vähimmäisedellytykset etenkin yksilölliseen oikeusturvaan liittyen täyttyvät, voivat valtiot ihmisoikeustuomioistuimen mukaan harjoittaa tiedustelutoimintaa sekä käyttää niihin liittyviä salaisia tiedustelumenetelmiä. Myös suomalaisessa tiedustelulainsäädännön uudistamisessa on ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö huomioitu valvonnan osalta esim. siten, että ehdotetussa tiedustelun valvontajärjestelyssä valvottava ja tiedustelun valvoja ovat organisatorisesti erillään toisistaan. Olennaista on, että valvojan riippumattomuus toteutuu paitsi paperilla myös käytännön toiminnassa.

Vaikka kansallinen turvallisuus on Euroopan unionin perussopimusten mukaan jäsenvaltion yksinomaisessa toimivallassa, on unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön nojalla selvää, että kansallisen turvallisuuden määrittely ei ole. Näin ollen myös monet tiedusteluun liittyvät kysymykset koskettavat unionin oikeutta, etenkin unionin perusvapauksien turvaamista sekä unionin perusoikeuskirjasta mukaisten perusoikeuksien turvaamista. Lisäksi niin sanotun lojaliteettivelvoitteen mukaisesti jäsenvaltioiden tulisi yhtäältä pidättäytyä unionin tavoitteiden vastaisista toimista sekä toisaalta edistää unionin tavoitteiden toteutumista. Unionin oikeuden näkökulmasta jäsenvaltio ei siis voi kansallisen turvallisuuden nimissä vapaasti säätää tiedustelulainsäädäntöä, joka olisi unionin lainsäädännön kanssa ristiriidassa tai haittaisi unionin tavoitteiden toteutumista. Unionin tuomioistuin on ratkaisukäytännössään korostanut erityisesti henkilötietojen suojan takaamista sekä perusvapauksien toteutumisen merkitystä.

Suomi ei ole tiedustelulainsäädännön uudistamista koskevien kysymystensä kanssa yksin. Suomalaisen lainsäädännön uudistustarpeiden perusteluissa ilmenevät uudenlaiset uhkat. Etenkin nykyaikainen kansainvälinen terrorismi sekä niin kutsuttu kybervaikuttaminen ovat ajankohtaisia kysymyksiä kaikissa eurooppalaisissa valtioissa. Monissa maissa on säädetty uusia tiedustelutoimivaltuuksia vastikään tai ainakin suunnitellaan niiden laajentamista. Tässä työssä tarkasteltujen vertailumaiden (Norja, Ruotsi, Sveitsi, Saksa, Ranska) osalta keskeinen yhteinen tekijä oli, että tiedustelutoimivaltuuksien käytössä on useimmissa maissa valittu malliksi vallan hajautus: Tyypillisesti tiedusteluviranomaiset tarvitsevat jonkin ulkopuolisen tahon valtuutuksen useimpien tiedustelumenetelmien käytölle. Myös jonkinlainen tiedustelun parlamentaarinen valvontaelin on tyypillinen tarkasteluvaltioissa. Tiedustelutoimivaltuudet ja niiden käytön perusteet on myös kirjattu useimmiten varsin tarkasti lakiin. Poikkeuksen muista vertailumaista muodosti Ranska, jossa toimeenpanovallan rooli on hyvin suuri ja toisaalta valvojatahojen valta varsin rajallinen. Kuten muissakin tarkastelluissa valtioissa, historialliset erityispiirteet antavat oman leimansa valituille perusratkaisuille. Suomeen ehdotetussa tiedustelulainsäädännössä valvontamekanismeineen on vastaavuuksia useiden valtioiden kanssa, mutta se ei ole suora kopio ainakaan minkään tässä työssä tarkastellun valtion ratkaisusta.

Kaiken kaikkiaan tiedustelutoiminnan harjoittaminen on ollut ennen ja on myös nykyään välttämätöntä valtiollista ydintoimintaa. Yhtä lailla välttämätöntä demokraattisessa oikeusvaltiossa on, että myös tiedustelutoiminta nauttii yleistä hyväksyntää. Legitiimisyys puolestaan on omiaan vahvistamaan yleistä yhteiskunnallista luottamusta ja vakautta koettujen uudenlaisten uhkien, kuten informaatiovaikuttamisen oloissa. Toisaalta, mitä enemmän ihmisten epäluuloille annetaan aihetta, sitä helpompi on levittää yhteiskunnallista vakautta horjuttamaan pyrkivää informaatiota. Yhteiskunnallista luottamusta ja siten korkeampaa vastuskykyä kaikenlaiselle vaikuttamiselle on helpompi ylläpitää, mikäli tiedusteluja muiden viranomaisten toiminta on lain kirjaimen ja hengen mukaista. Tällöin yksilölliset oikeussuojakeinot ovat tehokkaita, valvonta toimivaa ja kattavaa sekä viranomaistoiminnasta ja sen perusteista on tarjolla riittävästi riippumatonta julkista tietoa. Luottamus ja reiluuden tunne ovat toimivan yhteiskunnan vaikeimmin hankittavia mutta a vokkaimpia voimavaroja. Ne kantavat parhaiten yli myös mahdollisten vaikeiden aikojen.

Julkaisu

Sami Pekola: Tiedustelu oikeusvaltiossa

Lue myös Edilex-uutiset

- - -

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.