Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi mielenterveyslain ja hallinto-oikeuslain 7 §:n muuttamisesta ( HE 14/2023 vp ): Asia on saapunut sosiaali- ja terveysvaliokuntaan mietinnön antamista varten. Asia on lisäksi lähetetty perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. 

Asiasta on annettu seuraava lausunto: 

perustuslakivaliokunta  PeVL 7/2023 vp

Valiokunta on kuullut: 

• hallitussihteeri  Ida  Hakanen  - sosiaali- ja terveysministeriö
• neuvotteleva virkamies  Maija  Miettinen  - sosiaali- ja terveysministeriö
• lääkintöneuvos  Helena  Vorma  - sosiaali- ja terveysministeriö
• apulaisoikeusasiamies  Maija  Sakslin  - eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
• lainsäädäntösihteeri  Satu  Sistonen  - ulkoministeriö
• ihmisoikeusneuvonantaja  Anu  Välimäki  - ulkoministeriö
• erityisasiantuntija  Valpuri  Tarkka  - oikeusministeriö
• oikeusneuvos  Anne E.  Niemi  - korkein hallinto-oikeus
• ylituomari  Tiina  Hyvärinen  - Hämeenlinnan hallinto-oikeus
• apulaisprofessori  Maija  Dahlberg  - Itä-Suomen yliopisto
• ylilääkäri  Liisa  Eloranta  - Niuvanniemen sairaala
• ylilääkäri  Kari  Raaska  - Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira)
• lakimies  Hanna  Kaarre  - Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL)
• toimialajohtaja  Jesper  Ekelund  - HUS-yhtymä
• palvelupäällikkö  Antti  Liuska,  - Pohjois-Karjalan hyvinvointialue
• johtava lääkäri  Pirjo  Takala  - Vanhan Vaasan Sairaala
• tulosryhmäjohtaja  Jyrki  Heikkilä  - Varsinais-Suomen hyvinvointialue
• linjajohtaja  Elina  Santti  - HUS Nuorisopsykiatria
• lakimies  Oskari  Korhonen  - Mielenterveyden Keskusliitto ry
• terveyspolitiikan asiantuntija  Mervi  Kattelus  - Suomen Lääkäriliitto ry
• työvoimapoliittinen asiantuntija  Mervi  Flinkman  - Tehy ry
• professori  Olli  Mäenpää 

Valiokunta on saanut kirjalliset lausunnot: 

• oikeusministeriö
• Helsingin hallinto-oikeus
• Tuomioistuinvirasto
• terveys- ja päihdepalvelujohtaja  Leena  Turpeinen  - Helsingin kaupunki
• Ahvenanmaan maakunnan hallitus
• SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry
• Suomen nuorisopsykiatrinen yhdistys ry
• Suomen Psykiatriyhdistys ry
• Valtakunnallinen sosiaali- ja terveysalan eettinen neuvottelukunta ETENE
• Aluehallintovirastot
• Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy
• Lapin hyvinvointialue
• Pirkanmaan hyvinvointialue

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi mielenterveyslakia ja hallinto-oikeuslakia. Esityksen tavoitteena on säätää kansallisessa lainsäädännössä oikeusturvatakeista oikeudetonta puuttumista oikeuteen nauttia yksityiselämän kunnioitusta vastaan, kun kyse on osana tahdosta riippumatonta psykiatrista hoitoa annettavasta tahdosta riippumattomasta lääkehoidosta. Siten tavoitteena on parantaa tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa hoidossa, tarkkailussa tai tutkimuksessa olevan potilaan oikeusturvaa tilanteissa, joissa potilaan psyykkisen sairauden lääkehoitoa ei onnistuta toteuttamaan yhteisymmärryksessä hänen kanssaan. Muutoksilla viimeistellään Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion X v. Suomi täytäntöönpano. Sääntely on tarpeen myös kansallisen oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi. 

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan jatketaan asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeuslainsäädäntötyötä, jonka tavoitteena on tukea ja vahvistaa itsemääräämisoikeutta ja varmistaa, että ihmisten perusoikeudet toteutuvat, kuitenkin siten, että asiakkaan turvallisuus ja yksilöllinen tarve voidaan huomioida kaikissa tilanteissa. Lainsäädäntöä kehitetään oikeudellisessa tärkeys- ja kiireellisyysjärjestyksessä. 

Mielenterveyslakia muutettaisiin siten, että potilaan psyykkisen sairauden lääkehoidon toteuttaminen edellyttäisi hallintopäätöstä, jos hoitoa ei onnistuta toteuttamaan yhteisymmärryksessä potilaan kanssa. Tällöin lääketieteellisesti hyväksyttävä psyykkisen sairauden lääkehoito toteutettaisiin päätöksen perusteella potilaan tahdosta riippumatta. Hallintopäätös tulisi antaa myös muutoin potilaan pyynnöstä. Potilaalla olisi jatkossa mahdollisuus hakea muutosta kyseiseen päätökseen valittamalla hallinto-oikeuteen. Päätös voitaisiin panna täytäntöön heti muutoksenhausta huolimatta. Päätöstä koskeva muutoksenhakuasia olisi käsiteltävä tuomioistuimessa kiireellisenä. 

Hallinto-oikeuslakia muutettaisiin siten, että hallinto-oikeudessa asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen osallistuisi asiantuntijajäsen, kun kyse on potilaan psyykkisen sairauden lääkehoidon toteuttamisesta hänen tahdostaan riippumatta. 

Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024. 

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi mielenterveyslakia ja hallinto-oikeuslakia. Mielenterveyslakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset siitä, että perusteista toteuttaa tarkkailussa, mielentilatutkimuksessa tai tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa hoidossa olevan potilaan psyykkisen sairauden lääkehoito olisi annettava hallintopäätös tilanteissa, joissa potilas vastustaa lääkehoitoa tai kun potilaan tahdosta ei saada selvyyttä taikka muutoin potilaan pyynnöstä.  

Potilas voi ehdotuksen mukaan hakea muutosta päätökseen valittamalla hallinto-oikeuteen. Päätöstä koskeva muutoksenhakuasia olisi käsiteltävä tuomioistuimessa kiireellisenä. Lääkehoitoa koskeva päätös voitaisiin kuitenkin panna täytäntöön heti muutoksenhausta huolimatta, jotta potilaan psyykkisen sairauden välttämätön ja kiireellinen lääkehoito ei viivästyisi mahdollisen muutoksenhaun johdosta. 

Esityksen tavoitteena (s. 13) on parantaa tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa hoidossa, tarkkailussa tai tutkimuksessa olevan potilaan oikeusturvaa lääkehoitoon liittyen ja panna täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio X v. Suomi ja siten saattaa vallitseva osin epäselvä oikeustila Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta hyväksyttävälle tasolle siltä osin kuin se edellyttää oikeussuojakeinoja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään edellyttänyt, että potilailla on käytettävissään asianmukaiset oikeussuojakeinot epäasianmukaista tai mielivaltaista lääkitsemistä vastaan. Euroopan neuvoston ministerikomitea kehotti 9.3.2023 antamassaan päätöksessä Suomea ryhtymään kiireellisesti kaikkiin käytettävissä oleviin toimenpiteisiin, joilla voidaan estää tarvittavien lainsäädäntötoimien viivästyminen enemmälti. Suomen on raportoitava konkreettisesta edistymisestään 21.12.2023 mennessä. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin (kappale 10) että perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kannalta ei ole asianmukaista, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen varsin kohdennetun ja selkeästi perustellun langettavan tuomion edellyttämiä korjauksia koskeva hallituksen esitys annetaan eduskunnalle vasta yli kymmenen vuotta tuomion jälkeen ja vasta Suomen jouduttua Euroopan neuvoston ministerikomitean tehostettuun menettelyyn. Lainsäädännön uudistamisen hitauden ongelmallisuus korostuu myös sen vuoksi, että asiassa on kyse erityisen haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten oikeusturvasta. 

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esitys liittyy sosiaali- ja terveysministeriössä pitkään vireillä olleeseen laajempaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeushankkeeseen, mutta X v. Suomi -tuomion täytäntöönpanon kiireellisyydestä johtuen hallituksen esityksen valmistelu on toteutettu erillään laajemmasta itsemääräämisoikeushankkeesta. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että itsemääräämisoikeuksiin puuttuva sääntely olisi tärkeää uudistaa kokonaisuutena. X v. Suomi -tuomion täytäntöönpanon kiireellisyyden vuoksi valiokunta pitää kuitenkin perusteltuna, että ehdotettu lääkehoitoa koskeva lainsäädäntömuutos toteutetaan erillään laajemmasta itsemääräämisoikeushankkeesta. Valiokunta pitää siten ehdotettuja lakimuutoksia välttämättöminä tahdonvastaisessa hoidossa olevien potilaiden oikeusturvan parantamisen, kansallisen oikeusvarmuuden saamisen sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteiden täyttämisen näkökulmasta. Valiokunta pitää korostetun tärkeänä, että potilaalla, joka on mielenterveyslain tarkoittamassa tarkkailussa, mielentilatutkimuksessa tai tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa hoidossa, on riittävät ja tehokkaat oikeusturvakeinot myös lääkehoidon osalta. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä 1. lakiehdotuksen osalta muutettuna ja 2. lakiehdotuksen osalta muuttamattomana.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeutta koskeva säädöshanke on ollut valtioneuvostossa valmistelussa jo varsin pitkään. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin (kappale 11) tärkeänä, että itsemääräämisoikeutta koskevat lakiehdotukset saatetaan eduskunnan käsiteltäväksi viipymättä. (Valiokunnan lausumaehdotus) Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että nyt ehdotetut säännökset poikkeavat joiltain osin muusta mielenterveyslain sääntelystä. Valiokunta korostaa, että laajemman kokonaisuudistuksen yhteydessä myös nyt ehdotetut säännökset on syytä arvioida suhteessa muuhun kokonaisuuteen ja tarvittaessa sääntelyä on muutettava.  

Ehdotetun uuden 22 b §:n 4 momentin mukaan perusteista toteuttaa tarkkailussa, mielentilatutkimuksessa tai tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa hoidossa olevan potilaan lääkehoito potilaan tahdosta riippumatta on annettava hallintopäätös, jos potilas vastustaa lääkehoitoa tai hänen tahdostaan ei saada selvyyttä taikka muutoin potilaan pyynnöstä. Ehdotetun 24 §:n nojalla tähän päätökseen voisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.  

Esityksessä on todettu (s. 16), että tuomioistuimen tehtävänä olisi arvioida, ovatko lääkehoidon oikeudelliset edellytykset toteutuneet asianmukaisesti, ja ettei hallinto-oikeuden tehtäviin jatkossakaan kuuluisi lääketieteellisten hoitopäätösten tekeminen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on esitetty huoli siitä, että esitys jättää epäselväksi, mitä lääkehoidon oikeudellisilla edellytyksillä tässä yhteydessä tarkoitetaan. 

Valiokunta toteaa, että lääkehoitoa koskevan hallintopäätöksen oikeudellisten edellytysten arvioinnin perustana on kyseisen potilaan lääketieteellinen tila ja sen edellyttämä asianmukainen hoito. Lakisääteisillä edellytyksillä tarkoitetaan mielenterveyslain 22 a ja 22 b §:ssä säädettyjä edellytyksiä tahdosta riippumatta toteutettavalle hoidolle ja tutkimukselle. Myös lääkehoitoa koskevassa hallintopäätöksessä tulee siten perustella näiden lakisääteisten edellytysten täyttyminen kyseisessä tilanteessa. Esimerkiksi 22 a §:n 2 momentin mukaan potilaan itsemääräämisoikeutta ja muita perusoikeuksia saa rajoittaa 4 a luvun nojalla vain siinä määrin kuin sairauden hoito, hänen turvallisuutensa tai toisen henkilön turvallisuus taikka muun tässä luvussa säädetyn edun turvaaminen välttämättä vaatii. Toimenpiteet on suoritettava mahdollisimman turvallisesti ja potilaan ihmisarvoa kunnioittaen. Lain 22 b §:n 2 momentin mukaan potilaan psyykkisen sairauden hoidossa saadaan hänen tahdostaan riippumatta käyttää vain sellaisia lääketieteellisesti hyväksyttäviä tutkimus- ja hoitotoimenpiteitä, joiden suorittamatta jättäminen vakavasti vaarantaa hänen tai muiden terveyttä tai turvallisuutta.  

Lääkehoitoa koskevassa päätöksessä ei sen sijaan ole kyse hoidon sisällöksi katsottavista yksittäisestä lääkkeen antotapahtumasta, tietystä lääkevalmisteesta, annostuksesta tai antotavasta. Lääkevalmistetta, annostusta ja antotapaa voidaan muuttaa annetun hallintopäätöksen pysyessä edelleen voimassa, jos potilaan tila ja lääketieteellisesti asianmukainen hoito sitä edellyttävät ja jos päätöksen perusteissa ei tapahdu muutosta. Psyykkisen sairauden hoidossa on tyypillistä, että lääkeaineen annostusta ja lääkevalmistetta joudutaan muuttamaan tavoitellun vasteen aikaansaamiseksi ja haittavaikutusten välttämiseksi tai vähentämiseksi.  

Ehdotettu sääntely vastaa tahdosta riippumatta annettavasta hoidosta mielenterveyslaissa säädettyä siten, että myös sen osalta hallintopäätös annetaan tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen oikeudellisista edellytyksistä, mutta ei hoidon sisällöstä. Saadun selvityksen mukaan hallintotuomioistuimet arvioivat vastaavalla tavalla nykyisen sääntelyn puitteissa tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen oikeudellisia edellytyksiä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota asiantuntijakuulemisissa esiin nostettuun kritiikkiin siitä, että lakiehdotuksen 22 b §:n 4 momentin mukaan tahdosta riippumattomassa hoidossa olevalle potilaalle annetaan oikeus vaatia lääkehoitoaan koskeva valituskelpoinen päätös ja sitä kautta oikeus muutoksenhakuun muulloinkin kuin silloin, kun potilas vastustaa lääkehoitoa tai hänen tahdostaan ei saada selvyyttä. Päätös on säännöksen mukaan annettava "myös muutoin potilaan pyynnöstä". Kuulemisissa on esitetty, että mikäli lääkehoitoa koskevan hallintopäätöksen tekemistä edellytetään, tulisi sitä edellyttää vain silloin, kun potilas vastustaa lääkehoitoa tai kun hänen tahdostaan ei saada selvyyttä.  

Valiokunta toteaa, että esityksen perustelut ovat tältä osin ristiriitaiset. Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa (s. 27) on todettu, että "hallintopäätöstä ei kuitenkaan ole perusteltua edellyttää, jos lääkehoito voidaan toteuttaa yhteisymmärryksessä potilaan kanssa, vaan tällöin olisi kyse tosiasialliseksi hallintotoimeksi katsottavasta toimenpiteestä". Seuraavassa kappaleessa on kuitenkin todettu, että "Hallintopäätös olisi annettava myös muutoin potilaan pyynnöstä". Valiokunta kuitenkin toteaa, että säännöksen sanamuodon sekä saadun selvityksen valossa ehdotettu säännös koskee myös tilanteita, joissa lääkehoito toteutetaan potilaan kanssa yhteisymmärryksessä.  

Valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely merkitsee poikkeusääntelyä pääsäännöstä, jonka mukaan lääketieteellisin perustein annettavan hoitoratkaisujen tekeminen on lähtökohtaisesti tosiasiallista hallintotoimintaa, josta ei voi valittaa kuin laissa erikseen säädetyissä poikkeustilanteissa. Hallintopäätösten tekeminen vie julkisen terveydenhuollon niukkoja voimavaroja pois varsinaisesta potilaiden hoidosta sekä kuormittaa hallintotuomioistuimia. Näin ollen valiokunta pitää tärkeänä, että poikkeukset ovat lähtökohtaisesti harvalukuiset ja niistä säädetään vain silloin, kun potilaan oikeusturva sitä edellyttää eikä "yleinen oikeus" saada valituskelpoinen hallintopäätös ole siten terveydenhuollossa perusteltu. 

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan perustuslaissa turvattu oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta eivät lähtökohtaisesti riipu siitä, miten asianosainen itse suhtautuu päätökseen. Mikäli valituskelpoisen hallintopäätöksen saamista rajattaisiin poistamalla oikeus saada hallintopäätös tilanteissa, joissa lääkehoidosta on potilaan kanssa yhteisymmärrys, tulisi oikeusministeriön lausunnon mukaan arvioida se, ettei tällöin yksittäistapauksessa yksilön oikeusturva vaarannu. Toisin sanoen, oikeusministeriön mukaan tulisi arvioida, onko potilaan oikeusturvan kannalta riittävää, että ainoastaan jos hän vastustaa tai jos hänen tahdostansa ei saada selvyyttä, potilas saa valituskelpoisen päätöksen, vaikka tämä potilaan oma suhtautuminen ei vaikuta lääkehoidon oikeudellisten perusteiden arviointiin. 

Valiokunta toteaa, että tällaista arviointia ei ole perusteltua tehdä eduskuntakäsittelyn vaiheessa nyt käsillä olevan hyvin suppean esityksen yhteydessä, vaan sen tekeminen edellyttää laajempaa kokonaisarviota sekä tietoa siitä, miten tahdonvastaista hoitoa ja itsemääräämisoikeutta koskevaa sääntelyä on tarkoitus muilta osin muuttaa. Valiokunta korostaa, että valmisteilla olevan itsemääräämisoikeushankkeen yhteydessä on välttämätöntä arvioida, voidaanko potilaan oikeusturvan vaarantumatta rajata hallintopäätöksiä ja muutoksenhakua koskevan sääntelyn ulkopuolelle ne tilanteet, joissa lääkehoidosta vallitsee yhteisymmärrys.  

Esityksessä ei ehdoteta lääkehoitoa koskevan päätöksen osalta valitusoikeutta 12 vuotta täyttäneelle alaikäiselle. Siten esityksen perusteella 12 vuotta täyttänyt potilas ei saisi hakea muutosta häntä koskevaan tahdosta riippumatonta lääkehoitoa koskevaan päätökseen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan 12 vuotta täyttänyt lapsi on kuitenkin oikeutettu hakemaan itse muutosta tahdonvastaiseen hoitoon määräämistä, tahdonvastaisen hoidon jatkamista sekä yhteydenpidon rajoitusta koskevaan päätökseen. Tahdonvastaisen lääkehoitopäätöksen muutoksenhakuun sen sijaan sovellettaisiin sosiaali- ja terveysministeriöltä saadun selvityksen mukaan alaikäisen potilaan osalta yleislainsäädäntöä eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain ( 808/2019 ) 25 §:ää. Sen mukaan alaikäisellä, joka on täyttänyt 15 vuotta, ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäistä henkilöä tai henkilökohtaista etua tai oikeutta.  

Perustuslakivaliokunta pitää ongelmallisena (kappale 9), ettei hallituksen esityksessä esitetä tahdosta riippumatonta lääkehoitoa koskevan päätöksen osalta valitusoikeutta 12 vuotta täyttäneelle alaikäiselle. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt säänneltäväksi ehdotettu lääkehoitoa koskeva päätös muistuttaa luonteeltaan mielenterveyslain 24 §:n 1 momentissa tarkoitettuja päätöksiä, joita koskee 12 vuoden ikäraja. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mukaan tämän vuoksi vielä tarkasteltava sääntelyn johdonmukaisuutta. Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee perustuslakivaliokunnan mukaan varmistua siitä, että sääntelyn sanamuodosta saa selvän käsityksen alaikäisen muutoksenhakuoikeudesta. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn johdonmukaisuuden arvioinnissa olennaista on, että mielenterveyslain 24 §:n 5 momentin mukaan 12 vuotta täyttänyt alaikäinen saa itse hakea muutosta tahdonvastaiseen hoitoon määräämistä tai hoidon jatkamista taikka yhteydenpidon rajoittamista koskevaan päätökseen. Alaikäisen 12 vuotta täyttäneen itsenäinen valitusoikeus kohdistuu säännöksen mukaan päätöksiin, joilla rajoitetaan hänen perusoikeutena turvattua henkilökohtaista vapauttaan ja koskemattomuuttaan. Kyseistä säännöstä säädettäessä itsenäisen valitusoikeuden määrittelyä 12 vuotta täyttäneelle lapselle perusteltiin hallituksen esityksessä lapsipotilaan oikeusturvan parantamisella ( HE 113/2001 vp , s. 18—19). Erikseen perusteluissa viitataan (s. 22) kirjallisuuteen, jossa "on pidetty pääsääntönä, että 12 vuotta täyttänyt lapsi voidaan ottaa hoitoon tahdostaan riippumatta vain mielenterveyslain säännösten mukaisesti. Tämän ikäisellä lapsella on myös itsenäinen oikeus hakea muutosta hoitoon määräämistä koskevaan päätökseen." Hoitoon määräämisessä lapsen oikeusturva edellytti esityksen perustelujen mukaan (s. 32), että hänellä on itsenäinen valitusoikeus.  

Valiokunta toteaa, että myös lääkehoidossa on kyse hoidosta. Valiokunta pitää johdonmukaisena, että näitä hoitomuotoja koskevaan päätökseen kohdistuva puhevalta valituksen tekemiseen määräytyy yhdenmukaisten perusteiden mukaisesti, kun otetaan huomioon, että tällainen tahdosta riippumaton lääkehoito rinnastuu sekä perusoikeusvaikutuksiltaan että tosiasiallisen hoidon näkökulmasta tahdosta riippumattomaan hoitoon. 

Valiokunta ehdottaa, että mielenterveyslain 24 §:n 5 momenttiin lisätään säännökset 12- vuotiaan muutoksenhakuoikeudesta. Valiokunta toteaa, että nimenomainen säännös myös selkeyttää tältä osin sääntelyä.  

Lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin mukaan psyykkisen sairauden lääkehoidon toteuttamista koskevaan kirjalliseen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusaika on sama kuin henkilön määräämistä hoitoon tai hoidon jatkamista hänen tahdostaan riippumatta, potilaan omaisuuden haltuunottoa ja yhteydenpidon rajoittamista koskevista päätöksistä. Kyseessä on poikkeussäännös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:ssä säädetystä 30 päivän valitusajasta.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota (kappale 7) siihen, että riittävä muutoksenhakuaika kuuluu sellaisiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Valiokunta on myös kiinnittänyt huomiota siihen, että lyhennetyt määräajat voivat vaikeuttaa tehokkaan muutoksenhakuoikeuden toteuttamista, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle ( PeVL 24/2016 vp , s. 4). Muutoksenhakuaika on mitoitettava siten, että muutoksenhakuun oikeutetun voidaan arvioida tosiasiassa kykenevän esimerkiksi järjestämään mahdollisen avustajan, sopimaan tapaamisesta tämän kanssa sekä valmistelemaan valituksen ( PeVL 15/2021 vp , kappale 10, PeVL 2/2021 vp , kappale 20, PeVL 8/2018 vp , s. 5). Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä seikat korostuvat nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä muutoksenhakuun oikeutettujen aseman ja toimintamahdollisuuksien vuoksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee perustuslakivaliokunnan mukaan vielä harkita valitusajan pituutta. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että pidempi muutoksenhakuaika voisi sinänsä turvata paremmin potilaan tosiasiallisen mahdollisuuden hakea muutosta päätökseen. Toisaalta 14 päivän valitusaikaa on sekä hallituksen esityksen perusteluissa (s. 30) että sosiaali- ja terveysministeriöltä saadussa selvityksessä pidetty perusteltuna asian kiireellisen luonteen vuoksi. Lyhyempi valitusaika mahdollistaa, että hallinto-oikeus voi aloittaa mahdollisten valitusten käsittelyn heti 14 päivän valitusajan kuluttua, mikä nopeuttaa asian käsittelyä tuomioistuimessa. Tällöin hallinto-oikeuden ei tarvitse odottaa pääsäännön mukaista 30 päivän aikaa sitä, hakevatko myös muut siihen oikeutetut, kuten laillinen edustaja, muutosta päätökseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua valitusaikaa voidaan sinänsä perustella päätöksenteon kiireellisyyteen ja joutuisuuteen liittyvillä näkökohdilla. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että nyt käsillä olevan sääntelyn, joka koskee vain tahdosta riippumattoman lääkehoidon valitusoikeutta, on perusteltua säätää yhdenmukaisesti päätösten kanssa, jotka koskevat henkilön määräämistä hoitoon tai hoidon jatkamista hänen tahdostaan riippumatta, potilaan omaisuuden haltuunottoa ja yhteydenpidon rajoittamista. Valiokunta kuitenkin korostaa, että laajemman itsemääräämisoikeushankkeen valmistelun yhteydessä on tarkoin punnittava valitusajan pituutta suhteessa potilaan oikeusturvaan kaikkien edellä mainittujen päätösten osalta.  

Esityksen mukaan lääkehoitopäätöstä koskevat asiat ratkaistaisiin kahden tuomarin ja asiantuntijajäsenen kokoonpanossa. Riittävän lääketieteellisen asiantuntemuksen varmistamiseksi ehdotetaan muutettavaksi hallinto-oikeuslain 7 §:ää. Perustelujen mukaan (s. 16) tuomioistuimen tehtävänä olisi arvioida, ovatko lääkehoidon oikeudelliset edellytykset toteutuneet asianmukaisesti.  

Koska lääkehoitoa koskevan hallintopäätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on vahva kytkös lääketieteellisiin perusteisiin, on valiokunnan asiantuntijakuulemisissa ehdotettu arvioitavaksi, onko kahden lainoppineen jäsenen kuuluminen nyt kyseessä olevissa asioissa ratkaisukokoonpanoon tarpeellista. 

Valiokunta pitää nyt käsittelyssä olevan esityksen yhteydessä perusteltuna, että lääkehoitopäätökset käsitellään vastaavassa kokoonpanossa kuin henkilön määräämistä hoitoon tai hoidon jatkamista koskevat päätökset. Valiokunta kuitenkin toteaa, että laajemman itsemääräämisoikeushankkeen yhteydessä asiaa on syytä arvioida kokonaisuutena kaikkien mainittujen päätösten osalta.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on nostettu esiin huoli siitä, tarjoaako ehdotettu muutoksenhakumalli tosiasiallisesti tehokkaan oikeusturvakeinon. Asian käsittely hallinto-oikeudessa vie aikansa, vaikka lääkehoitoa koskevat valitukset käsiteltäisiin esityksessä todetun (s. 30) mukaisesti mielenterveyslain 26 §:n nojalla hallinto-oikeuksissa kiireellisinä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on saadun selvityksen mukaan arvioinut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa tarkoitetun kansallisen oikeussuojakeinon tehokkuutta esimerkiksi sen kannalta, estääkö se väitetyn loukkauksen tai sen jatkumisen tai tarjoaako se riittävän hyvityksen jo tapahtuneesta loukkauksesta. 

Valiokunta korostaa oikea-aikaisen oikeusturvan merkitystä ja toteaa, että esityksessä oikea-aikaisuuden parantamiseksi on ehdotettu yleissäännöksestä poikkeavaa lyhyempää 14 päivän muutoksenhakuaikaa ja velvollisuutta käsitellä muutoksenhakuasia tuomioistuimessa kiireellisenä. Niissä tilanteissa, joissa lääkehoitoa ei ole välttämätöntä aloittaa ennen kuin muutoksenhaku on ratkaistu, ehdotettu oikeussuojakeino voisi estää väitetyn loukkauksen. Jos lääkehoito on välttämätöntä aloittaa ennen kuin muutoksenhaku on ratkaistu, ehdotettu oikeussuojakeino voisi estää väitetyn loukkauksen jatkumisen ottaen huomioon hallinto-oikeuksien käsittelyajasta yllä todettu sekä lääkehoitoa koskevan hallintopäätöksen mahdollinen enimmäisvoimassaoloaika. Vaikka lääkitystä edeltänyttä oikeustilaa ei voitaisi muutoksenhaulla palauttaa, on kuitenkin potilaan oikeusturvan kannalta tärkeää, että hän voi saattaa päätöksen lainmukaisuuden tuomioistuimen arvioitavaksi. 

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelun aikana on arvioitu vaihtoehtoa, jossa muutoksenhakuoikeus toteutettaisiin ensivaiheessa jonkinlaisella lautakuntamenettelyllä. Uuden lautakunnan perustamista vain tähän tarkoitukseen ei kuitenkaan pidetty valmistelussa perusteltuna. Myöskään Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeuspsykiatristen asioiden lautakunnan tehtävien laajentamista koskemaan rajoitustoimenpiteistä ainoastaan tahdosta riippumatonta lääkehoitoa ei pidetty perusteltuna.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että itsemääräämisoikeushankkeen yhteydessä arvioidaan kokonaisuutena erilaisten sosiaali- ja terveydenhuollon oikeusturvalautakuntien asemaa ja tehtäviä sosiaali- ja terveydenhuollossa käytettävien rajoitustoimenpiteiden osalta. 

Jotta tuomioistuinkäsittelyn tehokkuus oikeussuojakeinona voisi toteutua, korostaa valiokunta lisäksi, että lain toimeenpanoon tulee varata hyvinvointialueiden, hallintotuomioistuinten ja oikeusavun toimintaan riittävät henkilö- ja muut voimavarat. Lakimuutosten toimeenpano edellyttää myös riittävää ohjausta ja neuvontaa. 

Perustuslakivaliokunta toteaa (kappale 5), että ottaen huomioon erityisesti tahdosta riippumattomaan hoitoon määrätyn potilaan asema ja tilanne on perustuslakivaliokunnan mielestä potilaan oikeusturvan kannalta tarpeen, että päätöksen saamisen edellytysten toteaminen dokumentoidaan asianmukaisesti. Perustuslakivaliokunta pitää tähän nähden varsin väljinä lainkohdan perustelujen (s. 28—29) mainintoja potilasasiakirjamerkintöjen tekemisestä. Perustuslakivaliokunta kehottaa sosiaali- ja terveysvaliokuntaa vielä harkitsemaan, että lakiin lisättäisiin kirjaamista koskeva velvoite, jonka mukaan potilasasiakirjaan tulee merkitä myös 22 §:n 4 momentin soveltamisedellytysten dokumentoinnin kannalta riittävät tiedot. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain ( 785/1992 ) 12 § velvoittaa terveydenhuollon ammattihenkilöä merkitsemään potilasasiakirjoihin potilaan hoidon järjestämisen, suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan turvaamiseksi tarpeelliset tiedot. Potilasasiakirjamerkinnöistä säädetään tarkemmin potilasasiakirjoista annetulla sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella ( 94/2022 ). Potilasasiakirjoihin tulee asetuksen 7 §:n mukaan merkitä potilaan hyvän hoidon järjestämisen, suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan turvaamiseksi tarpeelliset sekä laajuudeltaan riittävät tiedot. Jos potilaan itsemääräämisoikeutta rajoitetaan mielenterveyslain nojalla, siitä tulee tehdä potilasasiakirjoihin vastaavalla tavalla kaikki sääntelyn edellyttämät hoidon kannalta tarpeelliset ja laajuudeltaan riittävät merkinnät. Valiokunta toteaa, että potilasasiakirjoja koskevat kirjaamisvelvoitteet kattavat myös mielenterveyslain 22 §:n 4 momentin soveltamisedellytysten dokumentoinnin kannalta riittävät tiedot. Valiokunta pitää voimassa olevaa lainsäädäntöä tältä osin riittävänä. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on ilmennyt epäselvyyttä siitä, voidaanko potilaalta ottaa tarvittavat laboratoriotutkimukset tai näytteet esimerkiksi silloin, kun kyseessä olisi sellainen lääkehoito, jonka turvallinen käyttö edellyttää verikokeita.  

Valiokunta toteaa, että mielenterveyslakiin ei tässä yhteydessä ehdoteta muutoksia laboratoriotutkimusten ja näytteenottojen osalta. Mielenterveyslain 4 a luvussa säädetään potilaan perusoikeuksien rajoittamisesta tahdosta riippumattoman hoidon ja tutkimuksen aikana. Mielenterveyslain 22 b §:n 2 momentin mukaan potilaan psyykkisen sairauden hoidossa saadaan hänen tahdostaan riippumatta käyttää vain sellaisia lääketieteellisesti hyväksyttäviä tutkimus- ja hoitotoimenpiteitä, joiden suorittamatta jättäminen vakavasti vaarantaa hänen tai muiden terveyttä tai turvallisuutta. Sosiaali- ja terveysministeriöltä saadun selvityksen mukaan kyseisen säännöksen perusteella on mahdollista toteuttaa lääkehoidon edellyttämät lääketieteellisen arvion perusteella välttämättömät laboratoriotutkimukset ja näytteenotot, jos mielenterveyslain 22 a ja 22 b §:n mukaiset edellytykset täyttyvät kyseisessä tilanteessa. 

Esityksessä ehdotetaan, että lait tulisivat voimaan 1.1.2024. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa voimaantuloaikaa on pidetty toimeenpanon näkökulmasta epärealistisena. Käytännön toimeenpanon kannalta on nähty oleellisena, että päätökset saataisiin integroitua käytössä oleviin potilastietojärjestelmiin. Esityksen perustelujen mukaan (s. 17) jatkossa tahdosta riippumattomasta lääkehoidosta tulisi tehdä kirjallinen päätös erillisellä tahdosta riippumattoman psyykkisen sairauden hoitoon annettavan lääkityksen lomakkeella, jonka määrittelytyön tekee Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Hyvinvointialueet tulevat perustelujen mukaan todennäköisesti ottamaan lomakkeen osaksi potilastietojärjestelmiään.  

Valiokunta pitää perusteltuna palvelunantajien huolta siitä, ettei hallituksen esityksessä ehdotettu toimeenpanoaika ole riittävä. Euroopan neuvoston ministerikomitea on kuitenkin esityksen perustelujen mukaan (s. 3) kehottanut Suomea ryhtymään kiireellisesti kaikkiin käytettävissä oleviin toimenpiteisiin, joilla voidaan estää tarvittavien lainsäädäntötoimien viivästyminen enemmälti. Näin ollen valiokunta pitää perusteltuna, että lakiehdotukset tulisivat voimaan esimerkiksi 1.4.2024, jotta lomakkeiden sekä potilastietojärjestelmien osalta toimeenpanolle on esityksessä ehdotettua enemmän aikaa, mutta sääntelyn voimaantulo ei ehdotetusta tarpeettomasti viivästy. 

22 a §. Potilaan määritelmä ja perusoikeuksien rajoitusten yleiset edellytykset.

Valiokunta ehdottaa, että pykälän 1 momentissa olevaan potilaan määritelmään lisättäisiin viittaus lain 4 b lukuun yhdenmukaisesti ehdotetun 22 b §:ään lisättävän 4 momentin kanssa. 

24 §. Muutoksenhaku.

Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi edellytys päätöksen kirjallisesta muodosta, koska hallintolain (434/2003) 43 §:ssä säädetään mahdollisuudesta antaa hallintopäätös ensivaiheessa suullisesti, jos se on välttämätöntä asian kiireellisyyden vuoksi. 

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan selvyyden vuoksi täsmennettäväksi siten, että lääkehoitoa koskevan päätöksen osalta kyse on potilaan tahdosta riippumatta annettavasta psyykkisen sairauden lääkehoidosta.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan pykälän 1 momentissa oleva viittaus potilaslain 9 §:ään muutettavaksi viittaukseksi uuden sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annetun lain ( 703/2023 ) 49 §:n 1 momenttiin, joka tulee voimaan 1.1.2024. Valiokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annetun lain 49 §:n 1 momentti koskee potilaan hoitamista, eikä säännös koske muutoksenhakutilanteita. Näin ollen viittaus ehdotetaan poistettavaksi.  

Edellä yleisperusperusteluista ilmenevistä syistä johtuen valiokunta ehdottaa, että pykälän 5 momenttiin lisätään säännökset 12 vuotta täyttäneen potilaan muutoksenhakuoikeudesta siten, että lääkehoitopäätöstä koskeva sääntely vastaa tahdonvastaiseen hoitoon määräämistä ja hoidon jatkamista ja yhteydenpidon rajoittamista koskevan päätöksen muutoksenhakuoikeutta. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 14/2023 vp sisältyvän 2. lakiehdotuksen. 

Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 14/2023 vp sisältyvän 1. lakiehdotuksen. (Valiokunnan muutosehdotukset) 

Eduskunta hyväksyy yhden lausuman. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

1. 

Laki 

mielenterveyslain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  

muutetaan mielenterveyslain (1116/1990) 22 a §:n 1 momentti, 24 §:n 1—3 ja 5 momentti sekä 25 §:n otsikko ja 1 momentti, sellaisina kuin niistä ovat 22 a §:n 1 momentti ja 25 §:n 1 momentti laissa 1423/2001 sekä 24 §:n 1—3 ja 5 momentti laissa 20/2016 ja 25 §:n 1 momentti laissa 1423/2001, sekä 

lisätään 22 b §:ään, sellaisena kuin se on laissa 1423/2001, uusi 4 momentti seuraavasti: 

2. 

Laki 

hallinto-oikeuslain 7 §:n muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  

muutetaan hallinto-oikeuslain (430/1999) 7 §:n 1 momentin 2—4 kohta, sellaisina kuin ne ovat laissa 699/2005, seuraavasti: 

Eduskunta edellyttää, että asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeutta koskevat lakiehdotukset saatetaan eduskunnan käsiteltäväksi viipymättä. 

Helsingissä 1.12.2023 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Krista  Kiuru  /sd   

varapuheenjohtaja  Mia  Laiho  /kok   

jäsen  Bella  Forsgrén  /vihr   

jäsen  Hanna-Leena  Mattila  /kesk   

jäsen  Ilmari  Nurminen  /sd   

jäsen  Anne  Rintamäki  /ps   

jäsen  Päivi  Räsänen  /kd   

jäsen  Oskari  Valtola  /kok   

jäsen  Henrik  Wickström  /r   

jäsen  Ville  Väyrynen  /kok   

varajäsen  Milla  Lahdenperä  /kok   

varajäsen  Laura  Meriluoto  /vas   

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Päivi  Salo  /