Eduskunta on 19 päivänä huhtikuuta 1991 lähettänyt perustuslakivaliokuntaan vuoden 1990 valtiopäivillä lepäämään jätettäväksi hyväksytyn ehdotuksen laiksi valtiopäiväjärjestyksen väliaikaisesta muuttamisesta (HE 321/1990 vp).

Valiokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti hankkinut esityksestä lausunnot valtiovarainvaliokunnalta sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnalta. Lausunnot on otettu tämän mietinnön liitteiksi.

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina pääministeri Esko Aho, oikeusministeri Hannele Pokka, lainsäädäntöjohtaja Matti Niemivuo ja lainsäädäntöneuvos Heikki Karapuu oikeusministeriöstä, budjettipäällikkö Raimo Sailas ja vanhempi budjettisihteeri Hannu Mäkinen valtiovarainministeriöstä, hallitusneuvos Tuulikki Haikarainen ja lainsäädäntöneuvos Matti Mikkola sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylijohtaja Paula Kokkonen sosiaali- ja terveyshallituksesta, varatoimitusjohtaja Pekka Alanen Suomen Kaupunkiliitosta, osastopäällikkö Pekka Nurmi Suomen Kunnallisliitosta, apulaisjohtaja Astrid Thors Finlands svenska kommunförbundista, toimitusjohtaja Pertti Kukkonen Pellervon taloudellisesta tutkimuslaitoksesta, apulaisprofessori Voitto Helander, perusoikeuskomitean puheenjohtaja, ylijohtaja K. J. Lång, professori Ilkka Saraviita ja tutkijaprofessori Kaarlo Tuori.

Lakiehdotuksen mukaan valtiopäiväjärjestykseen lisätään väliaikaisesti uusi 66 a §. Sen mukaan lepäämään ei voida jättää lakiehdotusta, jonka kaikki säännökset koskevat valtion menojen vähentämistä, lykkäämistä tai niiden toimeenpanoa. Lisäedellytyksenä olisi vielä, että laki on voimassa enintään varainhoitovuoden ja että laki ei heikennä toimeentulon lakisääteistä perusturvaa.

Vuoden 1990 valtiopäivillä antamassaan mietinnössä n:o 16 perustuslakivaliokunta on esittänyt ne syyt, joiden nojalla valiokunta puolsi ehdotuksen hyväksymistä. Samoilla perusteilla valiokunta on edelleenkin sen hyväksymisen kannalla.

Lepäämäänjättämissäännöstön uudistamistoimikunta on luovuttanut äskettäin oikeusministeriölle yksimielisen mietintönsä ("Lakiehdotusten lepäämäänjättäminen ja verolakien säätämisjärjestys", Komiteanmietintö 1991:35), jossa ehdotetaan luovuttavaksi lakiehdotusten lepäämäänjättämismahdollisuudesta ja verolakien erityisestä säätämisjärjestyksestä. Mietinnön jättämisen jälkeen eräät eduskuntaryhmät, joiden jäsenet muodostavat eduskunnan enemmistön, ovat neuvotteluissaan päätyneet yhteisymmärrykseen siitä, miten valtiosääntöä tulee uudistaa tavallisten lakien lepäämäänjättämissäännöstön ja verolakien määräenemmistösäännösten sekä perusoikeuksien osalta.

Edellä esitettyyn viitaten perustuslakivaliokunta edellyttää hallituksen antavan vielä näillä valtiopäivillä eduskunnalle esityksen lepäämäänjättämissäännöstön ja verolakien määräenemmistösäännösten kumoamisesta asiaa valmistelleen toimikunnan mietinnön mukaisesti kuitenkin siten tarkistettuna, että nykyisenlainen lepäämäänjättämismahdollisuus säilyy toistaiseksi kansalaisten toimeentulon lakisääteistä perusturvaa heikentävien lakiehdotusten osalta. Edelleen valiokunta edellyttää hallituksen antavan myöhemmin tällä vaalikaudella esityksen taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä sekä ympäristöön liittyviä perusoikeuksia koskevaksi uudistukseksi asiaa valmistelevan komitean työn pohjalta.

Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että edellä ensiksi mainitun esityksen pohjalta säädettävä pysyvä valtiopäiväjärjestyksen muutos pyritään saattamaan voimaan kiireellisesti.

Valiokunta ehdottaa kunnioittaen,

että lakiehdotus hyväksyttäisiin.

Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 1991

-----

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, varapuheenjohtaja Alho, jäsenet Jansson (osittain), Kaarilahti, Kekkonen, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Moilanen, Nikula, Näsi, Varpasuo, Vistbacka, Vähänäkki ja Väistö.

-----

Vastalauseita

I

Totean, että Vasemmistoliiton eduskuntaryhmän kansanedustajat ovat tässä mietinnössä olevan ehdotuksen aikaisemmissa käsittelyvaiheissa lausuneet useamman kerran perustellun kielteisen kannan tähän lakiehdotukseen (ed. Apukan ja Laaksosen eriävä mielipide tähän mietintöön liitetyssä VaVL:ssa n:o 1, ed. Männistön vastalause PeVM:ssä n:o 16/1990 vp ja kyseiseen mietintöön liitettyyn SoVL:oon n:o 13 kuuluva ed. Stenius-Kaukosen ja ed. P. Leppäsen eriävä mielipide).

Kyseessä on ns. säästölakien suhteen tehtävä poikkeus valtiopäiväjärjestyksen lepäämäänjättämissäännöstöstä. Väliaikaisen muutoksen sisältö on tehdä mahdolliseksi säätää lähes yksinomaan valtion menoja leikkaavia lakeja yksinkertaisella enemmistöllä ilman 67 kansanedustajan muodostamaa esityksen lepäämäänjättämisuhkaa.

Mielestäni mietintöön sisällytetty lausuma olisi tullut ilmaista niin, että esitykset lepäämäänjättämissäännöstön ja verolakien määräenemmistösäännösten poistamisesta voidaan käsitellä jo seuraavilla valtiopäivillä, jos samanaikaisesti hallitus tuo eduskuntaan esityksen taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä sekä ympäristöön liittyviä perusoikeuksia koskevaksi uudistukseksi. Lausumalla ei ennakoida esitysten tulevaa käsittelyjärjestystä. On tärkeää kiirehtiä TSS- oikeuksien ja muiden modernien perusoikeuksien säätämistä vanhentuneiden säännösten tilalle, mutta on mielestäni epätarkoituksenmukaista antaa sitovia lausumia perusoikeuskomitean työstä näkemättä, millaisia säännöksiä hallitus ehdottaa.

Toistamatta edellä mainittuja kannanilmaisuja totean, että esitys on mielestäni epätarkoituksenmukainen vaarantaessaan hyvinvointivaltiolliset edut ja palvelut ja siksi esitänkin, että valiokunnan olisi tullut mietinnössään ehdottaa,

että lakiehdotus hylättäisiin.

Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 1991

Ensio Laine

II

Lakiehdotuksen mukaan valtiopäiväjärjestykseen lisätään väliaikainen uusi 66 a §. Se merkitsee, että 67 kansanedustajan vähemmistöltä poistetaan mahdollisuus äänestää lepäämään yli valtiopäivien kaikki ne säännökset, jotka koskevat valtion menojen vähentämistä, lykkäämistä tai niiden toimeenpanoa. Lisäedellytyksenä esityksen mukaan olisi, että laki on voimassa enintään yhden varainhoitovuoden ja että mainittu laki ei heikennä toimeentulon lakisääteistä perusturvaa.

Lepäämäänjättämissäännöstö otettiin perustuslakiin ensimmäisen kerran vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksen 57 §:n 5 ja 6 momenttiin. Osittain täsmennettynä sama säännös kirjattiin vuoden 1928 valtiopäiväjärjestykseen. Vuonna 1987 lepäämäänjättämissäännöstöä lievennettiin olennaisesti siten, että laki voidaan äänestää lepäämään yli yksien täysien valtiopäivien, kun se aiemmin voitiin äänestää yli vaalien.

Lepäämäänjättämissäännöstöä on vuosien mittaan käytetty varsin säästeliäästi ja harkitusti vähemmistönsuojaa palvelevana menettelynä. Käytännössä vähemmistönsuoja ei siten ole johtanut kiusantekomielessä toteutettuihin lepäämäänjättämisiin, vaan sillä on mahdollistettu esitysten uudelleenharkinta. Tällä menettelyllä on voitu estää harkitsemattomien, liian pikaisten muutosten hyväksyminen ja on mahdollistettu monipuolinen yleinen keskustelu uudistuksista. Lisäksi on korostettava, että 67 kansanedustajan vähemmistö edustaa jo varsin laajaa yhteiskuntanäkemystä, jollaisen huomiotta jättäminen merkitsisi entistä harvempien valtaa. Lisäksi toisin kuin useimmissa muissa demokratioissa Suomessa on useita puolueita. Vähemmistönsuojan poistaminen saattaisi merkitä myös suuntausta harvojen suurpuolueiden järjestelmään.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen taustalla on maamme talouden kriisitilanne ja se, että hallitus osin vähemmistönsuojasäännösten vuoksi ei ole voinut toteuttaa talouden tasapainottamiseksi välttämättömiä ratkaisuja. Ns. säästölakien säätämisjärjestyksen väliaikainen muuttaminen lienee välttämätöntä nykytilanteessa. Tosin perustuslakeja ei tulisi muuttaa pelkästään suhdanteiden perusteella, vaan niillä tulisi olla pysyvämpi luonne.

Nyt pitäisikin toimia niin, että tämä väliaikainen poikkeus hyväksytään, mutta suodaan myös aikaa muutoksen vaikutusten seurantaan. Vasta seurantatulosten perusteella tulisi ratkaista jatkotoimet.

Kannatan sen vuoksi nyt käsiteltävänä olevan väliaikaisen muutoksen hyväksymistä. Sen sijaan en voi kaikilta osin hyväksyä perustelujen ponsilausumaa. Ulottaisin pysyvän lepäämäänjättämiskiellon koskemaan vain niitä lakeja, jotka koskevat valtion menoja säästäviä lakeja niiden voimassaoloajasta riippumatta.

Lisäksi katson, että pysyvät perustuslain muutokset tulee säätää normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä eikä kiireellisinä, kuten perustuslakivaliokunta mietinnössään ehdottaa.

Lepäämäänjättämiskiellon ulkopuolelle tulisi sen sijaan jättää sellainen lainsäädäntö, jonka luonteeseen kuuluu pysyvyys ja jonka nopea ja yllättävä muuttaminen saattaisi vaarantaa yksilön oikeusturvan tai turvallisuuden tunteen. Tällaisia olisivat mm. avioliitto- ja perintölainsäädäntö, rikoslainsäädäntö ja yksityisoikeuden perusteet. Siksi lepäämäänjättämiskiellon ulkopuolelle tulisi jättää sellaiset edellä mainitut ja muut eettisiä, rikosoikeudellisia, yksityisoikeudellisia ja vastaavia asioita koskevat lait, joilla on periaatteellista merkitystä.

Myös sellaiseen perusoikeuksien vähäiseen rajoittamiseen, joka on toteutettavissa tavallisella lainsäädännöllä, voisi kohdistua lepäämäänjättämismahdollisuus, etenkin kun näidenkin lakien lepäämäänjättämisaika on korkeintaan yli seuraavien valtiopäivien eli noin puolitoista vuotta.

Lisäksi korostan, että perusoikeuksia täsmennettäessä tulee elämän suojelu ja eettiset perusarvot ottaa huomioon.

Nyt käsiteltävänäkin olevan lakiehdotuksen säätämistä pysyväksi tulisi lopullisesti arvioida vasta mainitusta väliaikaisesta laista saatujen kokemusten perusteella.

Sen sijaan en näe mitään estettä verolakien määräenemmistövaatimuksesta luopumiselle. Onhan tämä menettely merkinnyt käytännössä sitä, että pysyvien verolakien sijasta säädetään yksivuotisia verolakeja. Tämä käytäntö on omiaan vaikeuttamaan verotuskäytäntöä.

Valiokunta esittää mietinnössään, että uuden esityksen pohjalta säädettävä pysyvä valtiopäiväjärjestyksen muutos saatetaan voimaan kiireellisesti.

Katson kuitenkin, että pysyvät muutokset tulee toteuttaa normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli että ääntenenemmistöllä kolmannessa käsittelyssä hyväksytty ehdotus jätetään lepäämään ensimmäisiin vaalien jäljestä pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin sekä silloin muuttamatta hyväksytään päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Edellä esitetyn nojalla katson,

että perustuslakivaliokunnan olisi tullut lausua seuraavaa:

"Edellä esitettyyn viitaten perustuslakivaliokunta edellyttää, että lepäämäänjättämismahdollisuus tulee poistaa vain sellaisien valtion menoja säästävien lakien osalta, jotka eivät heikennä kansalaisten toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Tällaiseen uudistukseen liittyen tulisi yhtä vuotta pidempää aikaa koskevien verolakien säätämiseen nykyisin tarvittava 2/3 määräenemmistö poistaa."

Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 1991

Eeva-Liisa Moilanen

III

Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt mietinnön vuoden 1990 valtiopäivillä lepäämään jätettäväksi hyväksytystä ehdotuksesta laiksi valtiopäiväjärjestyksen väliaikaisesta muuttamisesta (HE 321/1990 vp). Mietinnössään valiokunnan enemmistö on päätynyt esittämään lakiehdotuksen hyväksymistä. Samalla valiokunta on edellyttänyt hallituksen antavan vielä näillä valtiopäivillä eduskunnalle esityksen lepäämäänjättämissäännöstön ja verolakien määräenemmistösäännösten kumoamisesta asiaa valmistelleen toimikunnan mietinnön pohjalta siten tarkistettuna, että nykyisenlainen lepäämäänjättämismahdollisuus säilyy kansalaisten toimeentulon lakisääteistä perusturvaa heikentävien lakiehdotusten osalta.

Hallituksen esitys

merkitsee käytännössä sitä, että valtiopäiväjärjestystä muutettaisiin siten, että eduskunnassa voitaisiin yksinkertaisella enemmistöllä säätää valtion menoja säästäviä lakeja eli säästölakeja. Näin ollen oppositiolta käytännössä vietäisiin oikeus jättää lepäämään lakiehdotus, jolla vähennetään tai lykätään valtion menoja. Käsittelyssä olevaa lakiesitystä on perusteltu mm. integraatiolla ja verojen kiristymisellä, ja on jopa syytetty oppositiota tahallisesta haitanteosta.

Katson, että suomalainen parlamentarismi voimakkaine vähemmistönsuojineen on esimerkillinen järjestelmä eikä sitä saa romuttaa tai edes olennaisesti heikentää. Mainitun kaltainen toimenpide ei ole perusteltavissa millään tavalla, saatikka sitten pelkästään vallitsevan väliaikaisen vaikean taloudellisen tilanteen takia. Maassamme on voimassa olevan valtiopäiväjärjestyksen ansiosta vältytty useissa läntisissä demokratioissa tyypilliseltä edestakaiselta lainsäädännöltä, josta hyvänä esimerkkimaana on Englanti. Kulloisestakin vaalien jälkeen tulleesta parlamenttienemmistöstä riippuen on parlamentti hallituksen esityksestä purkanut ja taas vaalien jälkeen uudelleen säätänyt esimerkiksi yhtiöiden valtiollistamislakeja ja kansalaisten perusturvaa ja terveydenhuoltoa koskevia lakeja kaksijakoisen puoluejärjestelmän vallassaolevasta suuntauksesta riippuen.

Suomalainen lainsäätämisjärjestys on osoittanut toimivuutensa käytännössä. Hallituksen on ollut pakko tärkeissä lakihankkeissa kuulla myös opposition ääntä halutessaan esimerkiksi säätää kansalaisten lakisääteisiin etuuksiin tai oikeuksiin puuttuvia lakeja. Mielestämme näin tulee ollakin, sillä kansanvaltaisuus merkitsee mahdollisimman laajojen kansalaispiirien eli parlamentarismissa puolueiden mielipiteen huomioon ottamista. Hallituksen määrävähemmistösäännöstöä kaventavaa lainsäädäntöhanketta ei mielestämme tee puolusteltavammaksi se, että sitä esitetään määräaikaiseksi tai puolustellaan maassamme vallitsevalla syvällä lamalla. Mahdollisesti tulevina vuosina tarvittavia säästölakeja ja säästöjä on mahdollista toteuttaa puuttumatta valtiopäiväjärjestyksen koskemattomuuteen.

Lakiesityksen valiokuntakäsittelyn aikana on useiden asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä käynyt ilmi se, että lakiehdotuksen sisällön perusteella ei voida ennakoida, mitkä kaikki säästölakiehdotukset sisältyisivät nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen piiriin. Käsitykseni mukaan valtiopäiväjärjestystä ei tulisi muuttaa edes määräaikaisesti silloin, kun muutoksen vaikutuksista yhteiskunnan eri osa- alueille, kuten esimerkiksi perusturvaan, kunnallistalouteen ja maatalouteen sekä muuhun yritystoimintaan, ei ole mitään varmuutta. Lakiesitys on varsin tulkinnallinen perusoikeuksia käsitteleviltä osiltaan, mistä syystä perustuslakivaliokunta joutuisi tapaus tapaukselta vetämään linjaa, mitkä yksittäiseen lakiesitykseen sisältyvät asiat sisältyisivät nyt käsiteltävänä olevan lakiesityksen puitteisiin. Tällaista menettelyä ei voitane pitää suositeltavana menettelynä, vaan säännösten tulisi olla selkeitä.

Hallitus on käynyt määrävähemmistösäännöksen muuttamisesta neuvotteluja suurimman oppositiopuolueen kanssa. Tämän keskustelun ja sen perusteella tehdyn "sopimuksen" nojalla on kyseinen lakiehdotus menossa läpi, mitä valiokunnan hyväksymä mietintö myös merkitsee. Käydyissä neuvotteluissa ei kuitenkaan käytettävissä olevien tietojen mukaan ole pystytty sitovasti ja yksityiskohtaisesti sopimaan siitä, milloin ja millaisena mahdollinen perusturvauudistus tulisi voimaan. Lisäksi ei ole käytettävissä tarkkaa tietoa siitä, mitkä kaikki kansalaisten perusoikeudet jäisivät edelleen nykyisen kaltaisen vaikeamman lainsäätämisjärjestyksen piiriin.

Mielestäni kansalaisten perusturvaan ja perusoikeuksiin puuttuminen tulee olla nykyisen kaltaisen määrävähemmistösäännöksen takana, jolloin kansalaisilla on varmuus oikeuksiensa säilymisestä ja jolloin niiden rajoittaminen vaatii yhteiskunnassa lähes täydellisen yksimielisyyden. Mikäli hallitukselta saataisiin eduskunnalle nopeasti yksityiskohtainen ja selkeä luettelo tulossa olevista perusturvauudistuksista ja perusturvan säilyvyydestä, voitaisiin käsiteltävänä olevaa lakia harkita merkittävästi varmemmalta pohjalta.

Nykyisen tietämyksen ja käsiteltävissä olevien esitysten pohjalta katson, ettei hallituksen esitystä tulisi hyväksyä. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että pysyvä valtiopäiväjärjestyksen muutos pyritään saattamaan voimaan kiireellisesti. Käsiteltävänä olevan tyyppisiä lakiesityksiä, jotka muuttavat valtiopäiväjärjestystä, tulisi valmistella riittävän huolellisesti niin, ettei myöhemmin syntyisi tulkintakiistoja, joiden johdosta tämän tasoisia säännöksiä jouduttaisiin uudelleen muuttamaan. Valtiopäiväjärjestyksen muutokset on yleensä tarkoitettu olemaan voimassa vuosikymmeniä riippumatta siitä, millä poliittisella suuntauksella on enemmistö eduskunnassa.

Edellä mainitulla perusteella ehdotan,

että hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus hylättäisiin. Mikäli lakiehdotus ei kuitenkaan tule hylätyksi, ehdotan, että lain perusteluissa lausuttaisiin seuraavaa:

"Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii lakia toteuttaessaan siitä, ettei kansalaisten eläketurvaa, lapsiperheiden ja opiskelijoiden sosiaalisia tukimuotoja, työttömyysturvaa ja kansalaisten toimeentulotukea heikennetä sekä että aukottoman perusturvan aikaansaaminen maahamme ei vaarannu lain seurauksena ja että kuntien taloudellinen asema turvataan niin, että ne voivat häiriöittä huolehtia lainsäädännön niille asettamista tehtävistä, sekä että suomalaisen maatalousyrittäjän elinmahdollisuuksia ei kohtuuttomasti vaaranneta."

Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 1991

Raimo Vistbacka