Eduskunta on 25 päivänä toukokuuta 1993 lähettänyt lakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi otsikossa mainitun hallituksen esityksen n:o 63.

Perustuslakivaliokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti antanut lakivaliokunnalle asiasta lausunnon (PeVL 12).

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist, lainsäädäntöneuvos Juhani Hirvonen ja erityisasiantuntija, oikeusneuvos Gustaf Möller oikeusministeriöstä, apulaisoikeuskansleri Jukka Pasanen oikeuskanslerinvirastosta, oikeusasiamies Jacob Söderman eduskunnan oikeusasiamiehen kansliasta, ylikomisario Aulis Mäkinen Helsingin poliisilaitoksesta, puheenjohtaja, kihlakunnantuomari Matti Karhunen Käräjäoikeustuomarit ry:stä, puheenjohtaja, kaupunginviskaali Jorma Kalske Suomen Kaupunginviskaaliyhdistyksestä, puheenjohtaja, nimismies Pentti Saira Suomen Nimismiesyhdistyksestä, oikeusneuvosmies Pirkko Kauppinen Suomen Lakimiesliitosta ja asianajaja Markku Fredman Suomen Demokraattiset Lakimiehet ry:stä sekä professori Juha Lappalainen, professori Pekka Koskinen ja dosentti, oikeustieteen tohtori Jaakko Jonkka.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki rangaistusmääräysmenettelystä, joka korvaisi nykyisen rangaistusmääräyslain. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi tieliikennelakia, rajavartiolaitoksesta annettua lakia ja tullilakia.

Rangaistusvaatimuksen antaisi edelleen poliisimies, tullimies tai muu laissa säädettyä valvontaa suorittava virkamies.

Rangaistusmääräyksen antaisi alioikeuden rangaistusmääräystuomarin asemesta syyttäjä. Oikeuskansleri voisi määrätä myös apulaissyyttäjän antamaan rangaistusmääräyksen. Apulaissyyttäjä on tehtävään määrätty poliisimies tai muu toimeen sopiva henkilö, jolta ei vaadita lainopillista koulutusta.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samanaikaisesti alioikeusuudistuksen kanssa eli 1 päivänä joulukuuta 1993.

Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluissa rangaistusmääräysmenettelyn uudistamisen lähtökohdiksi nähdään vain työnkulkua koskevat käytännölliset järjestelyt, joiden päämääränä on tuomioistuinten työmäärän vähentäminen.

Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole lainkaan pohdittu asian periaatteellista puolta. Rangaistusmääräyksen antamisessa käytetään kuitenkin tuomioistuimille kuuluvaa rikosoikeudellista tuomiovaltaa, jossa oikeusturvanäkökohtia pidetään erityisen tärkeänä. Rangaistusmääräyksellä tuomittava seuraamus on sakkorangaistus, joka on muunnettavissa vankeudeksi. Tuomiovaltaa ehdotetaan siirrettäväksi tuomioistuimilta syyttäjille niin olennaisessa määrin, että rangaistusmääräysmenettelyä koskeva lakiehdotus on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa asetetaan kysymyksenalaiseksi, onko lakia syytä säätää edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Lakivaliokunta on tarkkaan harkinnut asiaa ja tällöin kiinnittänyt huomiota seuraaviin näkökohtiin.

Lain säätämistä puoltavat hallituksen esityksessä esiin tuodut painavat käytännölliset syyt. Yhden työvaiheen poisjääminen nopeuttaa asian käsittelyä, vähentää kansliatyötä ja vapauttaa tuomioistuinten resursseja vaikeampiin tehtäviin. Kansalaisten oikeusturvasta on huolehdittu. Rangaistusvaatimuksen saanut voi vastustaa rangaistusmääräyksen antamista ilmoittamalla siitä määräajassa syyttäjän kansliaan, jolloin asia siirtyy tavanmukaiseen syyteharkintaan ja, jos syyte nostetaan, asia käsitellään normaalisti alioikeudessa, jonka päätöksestä voi valittaa edelleen hovioikeuteen. Euroopan ihmisoikeussopimus sallii tällaisen menettelyn vähäisissä rikosasioissa.

Lain säätämistä vastaan puhuu valtiovallan kolmijakoon liittyvien periaatteellisten syiden lisäksi se, ettei syyttäjälaitoksen organisaatio ole ajan tasalla. Läheskään kaikki syyttäjät eivät ole päätoimisia. Syyttäjinä toimivat kaupunginviskaalit ja nimismiehet kuuluvat kahden eri hallinnonalan piiriin. Nimismiehille kuuluu myös poliisitoimen ja ulosottotoimen tehtäviä. Uutta järjestelmää ei saada käytännössä toimivaksi, jollei apulaissyyttäjiä määrätä antamaan rangaistusmääräyksiä niin kuin lakiehdotuksen 9 §:ssä ehdotetaan. Kun apulaissyyttäjät ovat poliisi- tai tullihallinnon palveluksessa olevia henkilöitä, joudutaan siihen, että rangaistusvaatimukset annetaan ja vahvistetaan yhden ja saman organisaation sisällä.

Lakivaliokunta on päätynyt puoltamaan lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin rajauksin ja edellytyksin:

― Apulaissyyttäjille annettavaa toimivaltaa pidetään toistaiseksi voimassa olevana väliaikaisena järjestelynä ja se rajataan tieliikennelain ja sen nojalla annettujen määräysten rikkomista ja tullirikosta koskeviin asioihin. Tällöin apulaissyyttäjien käsiteltäväksi tulevat asiat, joissa ei yleensä ole toimitettu varsinaista esitutkintaa, vaan rangaistusvaatimus on annettu tiedoksi liikenne- tai tullivalvonnan yhteydessä. Käytännön kokemukset apulaissyyttäjien toiminnasta tällaisissa asioissa ovat myönteisiä ainakin osittain siksi, että on tarkkaan harkittu, kenelle ja milloin apulaissyyttäjämääräys annetaan.

― Kaikki muut rangaistusmääräysasiat jäävät virallisen syyttäjän yksinomaiseen toimivaltaan, koska virallisella syyttäjällä on asioiden käsittelemisessä vaadittava lainopillinen koulutus. Tällaisia rangaistusmääräysasioita ovat esimerkiksi haitanteko virantoimituksessa olevalle virkamiehelle, niskottelu poliisia vastaan ja rikoslaissa säädetyt lievät rikokset kuten näpistys, lievä petos ja lievä pahoinpitely yms.

― Syyttäjät saavat tarvitsemansa lisäresurssit ja heidän koulutuksestaan uusiin tehtäviin huolehditaan. Rangaistusmääräysmenettelyn uudistamisella saadaan säästöjä tuomioistuimissa, mutta lisätään töitä syyttäjäportaassa. Lopullisen vastuun siirtäminen syyttäjille ei näet voi olla vaikuttamatta asian käsittelyyn käytettävään aikaan. Syyttäjä ei voi enää jättää esimerkiksi rangaistusmääräysmenettelyn soveltamisalan ja muiden oikeuskysymysten ratkaisemista rangaistusmääräystuomarin ratkaistavaksi.

― Syyttäjäportaan organisaatio hoidetaan paikallishallintouudistuksen yhteydessä kuntoon. Tavoitteena on päätoimiset syyttäjät sekä paikallishallintolain mukaan perustettavissa uusissa kihlakunnanvirastoissa että erillisissä virastoissa. Kihlakunnanvirastoissa on joustavasti käytettävä yhteissyyttäjiä. Tällöin syyttäjistö muodostuu toiminnallisesti itsenäiseksi edellyttäen, että resursseista samalla huolehditaan.

Valiokunta esittää edellä omaksumansa kannan vaatimat muutokset lakitekstiin jäljempänä. Lisäksi valiokunta edellyttää,

että syyttäjien riippumattomuuden ja toiminnan tehokkuuden takaamiseksi syyttäjien tehtävät keskitetään päätoimisille syyttäjille ja siten turvataan toiminnallisesti itsenäinen syyttäjistö ja

että rangaistusmääräysten antamisesta aiheutuvan työmäärän lisäyksen edellyttämistä voimavaroista pidetään samalla huolta.

Lain hyväksymisen seurauksena suunnilleen kaksi kolmasosaa Suomessa käsiteltävistä rikosasioista siirtyy käytännössä tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolelle. Tätä ei voida pitää hyvänä. Valiokunta katsookin, että rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä vähäisten rikkomusten käsittelytapoja on harkittava uusista lähtökohdista siten, että sakkorangaistusten käyttöalaa supistetaan ja rikesakon ja rikemaksun käyttöalaa laajennetaan. Mikäli tällaisiin muutoksiin päädytään, on rangaistusmääräysmenettelyä koskevien säännösten tarkoituksenmukaisuutta syytä tarkastella uudelleen.

Laki rangaistusmääräysmenettelystä

4 §. Pykälän 2 momentissa on säännökset siitä, mitä tietoja rangaistusvaatimuksessa tulee olla.

Momentissa ei ole lueteltu kaikkia niitä kohtia, jotka perusteluiden mukaan ovat rangaistusvaatimuksessa tarpeen. Tämä johtuu siitä, että valmistelun loppuvaiheessa on katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi säätää rangaistusvaatimuksen yksityiskohdista asetuksella. Lakitekstiä on muutettu, mutta perustelut ovat jääneet ennalleen.

Valiokunta hyväksyy pykälän kirjoittamisessa omaksutun linjanvedon.

8 §. Pykälään on koottu rangaistusvaatimuksen vastustamista koskevat säännökset. Pykälän 1 momentin mukaan rangaistusvaatimuksen vastustamisesta on ilmoitettava 9 §:ssä tarkoitetun syyttäjän kansliaan.

Säännösehdotus ei ole riittävän tarkka, koska 9 §:ssä puhutaan sekä virallisesta syyttäjästä että apulaissyyttäjästä, joilla voi olla eri kansliat. Vastustamiset on tarkoituksenmukaista keskittää virallisen syyttäjän kansliaan, koska silloin kun rangaistusvaatimusta on vastustettu, virallinen syyttäjä voi syyteharkinnan jälkeen nostaa syytteen ja ajaa sitä tuomioistuimessa. Valiokunta ehdottaa 1 momentin täydentämistä tämän mukaisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan rangaistusvaatimus on vastustamista koskevine merkintöineen annettava takaisin vaatimusta vastustaneelle ja samalla hänelle on ilmoitettava, missä tuomioistuimessa ja milloin asia otetaan käsiteltäväksi.

Lainkohdan perusteluiden mukaan tällä ilmoituksella asian voidaan katsoa tulleen vireille siinä tuomioistuimessa, jossa asia on ilmoitettu otettavaksi käsiteltäväksi. Perusteluissa on lisäksi tällä kohtaa viitattu valmisteilla olevasta uudesta rikosasiain oikeudenkäyntimenettelyä koskevasta laista johtuviin muutostarpeisiin, mutta ei ole lainkaan selvitetty, miten rangaistusvaatimuksen vastustaminen ja oikeudenkäynti kytkeytyvät toisiinsa voimassa olevia oikeudenkäyntisäännöksiä noudatettaessa.

Lakiehdotuksesta puuttuu kokonaan rangaistusmääräyslakiin nykyisin sisältyvät säännökset, jotka osoittavat, että rangaistusvaatimuksessa tarkoitettu rikosasia siirtyy vastustamisen seurauksena syyttäjän syyteharkintaan, mikä voi johtaa joko syytteen peruuttamiseen tai tuomioistuinkäsittelyyn, jossa noudatetaan yleistä rikosasiain oikeudenkäyntijärjestystä. Lakiehdotuksesta puuttuu myös säännös siitä, millä uhalla vastaajan on saavuttava asian tuomioistuinkäsittelyyn.

Valiokunta katsoo, ettei rangaistusvaatimusta vastustaneelle annettava ilmoitus voi yksin perustelujen nojalla ilman selvää säännöstä korvata oikeudenkäymiskaaressa säädettyjä rikosasiain vireilletulotapoja. Selkeät menettelysäännökset, jotka luovat perustan oikeudessa tapahtuvalle menettelylle, ovat niin ikään laissa välttämättömiä.

Valiokunta ehdottaa, että pykälän 2 momentin loppuun lisätään säännös ilmoituksen peruuttamisvelvollisuudesta, jos syyttäjä jättää asiassa syytteen nostamatta.

Valiokunta ehdottaa lisäksi, että pykälään otetaan uusi 3 momentti, jossa on säännökset siitä, että

― asian tuomioistuinkäsittelyssä noudatetaan rikosasiain oikeudenkäyntijärjestystä,

― asian katsotaan tulleen vireille 2 momentissa tarkoitetulla ilmoituksella siinä tuomioistuimessa, jossa se on ilmoitettu otettavaksi käsiteltäväksi, ja

― asia voidaan ratkaista syytetyn poissaolosta huolimatta, jos hänen henkilökohtainen läsnäolonsa asian selvittämiseksi ei ole tarpeen ja jos siitä on mainittu 2 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa.

9 §. Pykälän 2 momentin mukaan rangaistusmääräyksen voi antaa myös valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtävään määräämä apulaissyyttäjä.

Edellä yleisperusteluissa lausuttuun viitaten valiokunta ehdottaa, että apulaissyyttäjien toimivalta rajataan tieliikennelain ja sen nojalla annettujen määräysten rikkomista tai tullirikosta koskeviin asioihin.

Pykälän 3 momentin mukaan apulaissyyttäjä on tehtävässään oikeuskanslerin määräämän virallisen syyttäjän alainen.

Säännös vastaa voimassa olevaa lakia ja osoittaa sen, että apulaissyyttäjät, jotka ovat poliisi- tai tullihallinnon virkamiehiä, kuuluvat apulaissyyttäjän tehtävässään syyttäjäorganisaatioon. Virallinen syyttäjä voi antaa apulaissyyttäjälle yleisiä ohjeita noudatetusta rangaistuskäytännöstä ja käsittelyaikataulusta. Varsinaisen rangaistusmääräyksen antamiseen liittyvissä tehtävissä apulaissyyttäjä on kuitenkin itsenäinen eikä virallinen syyttäjä voi puuttua apulaissyyttäjän yksittäisessä asiassa tekemään päätökseen.

Valiokunta katsoo, että virallisen syyttäjän ja apulaissyyttäjän välistä neuvonpitoa on syytä lisätä vaikeissa ja tulkinnanvaraisissa yksittäistapauksissa. Valiokunta ehdottaa, että 3 momenttiin lisätään säännös, jonka mukaan apulaissyyttäjän on ilmoitettava ratkaistavakseen kuuluvasta tulkinnanvaraisesta, epäselvästä tai muuten vaikeasti ratkaistavasta rangaistusvaatimuksesta viralliselle syyttäjälle, joka voi ottaa asian itse ratkaistavakseen.

14 §. Pykälän 1 momentin mukaan virallinen syyttäjä saa nostaa syytteen sellaisissa asioissa, joissa rangaistusmääräys on päätetty 11 §:n 2 momentin nojalla jättää antamatta, jos asiassa ilmenneen uuden selvityksen mukaan päätös on perustunut olennaisesti puutteellisiin tai virheellisiin tietoihin.

Perustelujen mukaan säännös vastaa rangaistusten täytäntöönpanoasetuksen 15 d §:ää, joka koskee kaikkien syyttämättäjättämispäätösten muuttamista. Pykälässä säännös on kuitenkin rajattu koskemaan lain 11 §:n 2 momentissa mainittuja ns. seuraamusluonteisia syyttämättäjättämistapauksia.

Valiokunnan mielestä mainitun kahden säännöksen soveltamisalan tulee olla yhteneväinen. Sen vuoksi valiokunta ehdottaa, että 1 momentista poistetaan viittaus 11 §:n 2 momenttiin.

Valiokunnan ehdottamasta muutoksesta seuraa, että myös 2 momentissa olevaa viittausta on muutettava.

21 §. Pykälä sisältää voimaantulosäännökset. Lain voimaantuloajankohta on jätetty avoimeksi, mutta hallituksen esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on saattaa laki voimaan yhtä aikaa alioikeusuudistuksen kanssa 1 päivänä joulukuuta 1993.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että syyttäjäpuolen toiminnassa ei ole varauduttu uuteen järjestelmään. Syyttäjät ja apulaissyyttäjät on kuitenkin koulutettava uuteen järjestelmään ja kaikki lomakkeet on uusittava. Ainakin sakkorangaistuksen täytäntöönpanosta annettua asetusta on tarkistettava. Oikeuskanslerin suorittaman jälkivalvonnan kannalta ei ole asianmukaista siirtyä uuteen järjestelmään joulukuun alusta, vaan mieluummin sovittaa vaihto vuodenvaihteeseen.

Kun rangaistusmääräysmenettelyn uudistamisella ei ole välitöntä yhteyttä käräjäoikeusuudistukseen, valiokunta edellä mainitut seikat huomioon ottaen katsoo, ettei lakia tule saattaa voimaan ainakaan ennen 1 päivää tammikuuta 1994.

Johtolause. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus on säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyssä järjestyksessä. Valiokunta on muuttanut johtolauseen perustuslakivaliokunnan kantaa vastaavaksi.

---

Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että lakiehdotukset n:ot 2―4 hyväksyttäisiin muuttamattomina ja

että lakiehdotus n:o 1 hyväksyttäisiin näin kuuluvana:

1.

Laki

rangaistusmääräysmenettelystä

Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyllä tavalla, säädetään:

Yleiset säännökset

(Kuten hallituksen esityksessä)

Rangaistusvaatimuksen antaminen

(Kuten hallituksen esityksessä)

Rangaistusvaatimuksen vastustaminen

Jos rangaistusvaatimuksen saanut vastustaa sitä, hänen tulee viikon kuluessa siitä, kun hän on saanut vaatimuksesta tiedon, ilmoittaa siitä 9 §:ssä tarkoitetun virallisen syyttäjän kansliaan. Hän voi myös lähettää vastustamista koskevan ilmoituksen postitse. Ilmoituksen yhteydessä on esitettävä se rangaistusvaatimus, jota vastustetaan.

Rangaistusvaatimus on vastustamista koskevine merkintöineen annettava takaisin vaatimusta vastustaneelle. Samalla hänelle on ilmoitettava, missä tuomiostuimessa ja milloin asia otetaan käsiteltäväksi. Jos käsittelystä on ilmoitettu postitse, katsotaan tiedoksiannon tapahtuneen seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun ilmoitus on annettu postin kuljetettavaksi. Siinä tapauksessa, että syyttäjä päättää jättää asiassa syytteen nostamatta, on sanottu ilmoitus peruutettava.

Asian tuomioistuinkäsittelyssä on noudatettava yleistä rikosasiain oikeudenkäyntijärjestystä. Pykälän 2 momentissa tarkoitetulla ilmoituksella asian katsotaan tulleen vireille siinä tuomioistuimessa, jossa se on ilmoitettu otettavaksi käsiteltäväksi. Asia voidaan ratkaista syytetyn poissaolosta huolimatta, jos hänen henkilökohtainen läsnäolonsa asian selvittämiseksi ei ole tarpeen ja jos siitä on mainittu 2 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa. (Uusi 3 mom.)

Rangaistusmääräyksen antaminen

(1 mom. kuten hallituksen esityksessä)

Rangaistusmääräyksen tieliikennelain tai sen nojalla annettujen määräysten rikkomista tai tullirikosta koskevassa asiassa voi antaa myös valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtävään määräämä apulaissyyttäjä. Apulaissyyttäjäksi määrätään toistaiseksi tai määräajaksi poliisimies tai muu toimeen sopiva henkilö.

Apulaissyyttäjä on tehtävässään oikeuskanslerin määräämän virallisen syyttäjän alainen. Jos apulaissyyttäjän ratkaistavaksi kuuluvaa rangaistusvaatimusta on pidettävä tulkinnanvaraisena tai epäselvänä taikka muuten vaikeana ratkaista, apulaissyyttäjän on ilmoitettava siitä viralliselle syyttäjälle, joka voi ottaa asian itse ratkaistavakseen.

(Kuten hallituksen esityksessä)

Jos rangaistusmääräys on päätetty (poist.) jättää antamatta ja jos asiassa ilmenneen uuden selvityksen mukaan päätös on perustunut olennaisesti puutteellisiin tai virheellisiin tietoihin, virallinen syyttäjä saa sanotun päätöksen estämättä nostaa syytteen.

Ylemmällä syyttäjällä on oikeus 1 momentissa tarkoitetun päätöksen estämättä ottaa syytteen nostamista koskeva kysymys uudelleen ratkaistavaksi siten kuin siitä erikseen säädetään.

Erinäiset säännökset

(Kuten hallituksen esityksessä)

---

Samalla valiokunta ehdottaa,

että lakiehdotus n:o 1 käsiteltäisiin valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.

Helsingissä 17 päivänä kesäkuuta 1993

---

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Lax, varapuheenjohtaja Halonen, jäsenet Björkenheim, Hassi, Häkämies, Kallis, Komi (osittain), Lehtinen, Luhtanen, Mäkelä, Polvi, Suhola, Tykkyläinen, Viljanen ja Vuoristo sekä varajäsen Toivonen.

---