Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021‒2027 annetun lain muuttamisesta ( HE 210/2022 vp ): Asia on saapunut hallintovaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Valiokunta on kuullut: 

• johtava asiantuntija  Nina  Routti-Hietala  - sisäministeriö
• erityisasiantuntija  Amanda  Mäkelä  - oikeusministeriö
• tietohallintoneuvos  Timo  Nuutinen  - valtiovarainministeriö
• tarkastusneuvos  Kari  Rouvinen  - valtiovarainministeriö
• ylitarkastaja  Anna-Liisa  Tanskanen  - valtiovarainministeriö

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• Poliisihallitus
• Rajavartiolaitos
• Tulli
• Ahvenanmaan maakunnan hallitus

Valiokunta on saanut ilmoituksen, ei lausuttavaa: 

• ulkoministeriö
• työ- ja elinkeinoministeriö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021—2027 annettua lakia. Esityksen mukaan rahastojen avustusasioiden käsittely voitaisiin hoitaa sähköisen tietojärjestelmän avulla.  

Laissa säädettäisiin muun muassa tarvittavista muutoksista avustuksen ja maksamisen hakemisessa sekä varauduttaisiin siihen, että tietojärjestelmässä olevia tietoja voidaan siirtää ja luovuttaa teknisen rajapinnan avulla. Lisäksi laissa säädettäisiin hallintoviranomaisen oikeudesta luovuttaa tietoja tietojärjestelmästä tarkastusviranomaiselle sekä ohjelman arvioijille, tietojärjestelmässä käsiteltävistä tiedoista sekä sitä käyttävistä tahoista, rekisterinpitäjästä, ja siitä, mikä taho on vastuussa tietojärjestelmästä tiedonhallintalain mukaisesti. Tietojärjestelmää käytettäessä pitäisi käyttää vahvaa sähköistä tunnistautumista. 

Euroopan unionin sisäasioiden rahastoja koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston niin sanottu yleisasetus edellyttää sähköisen tiedonvaihtojärjestelmän käyttöä avustuksen saajien ja rahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten välillä viimeistään 1.1.2023 lukien. 

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on sen hyväksynyt, ja viimeistään 1.1.2023. 

Yleistä

Sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021—2027 annettua lakia ( 1125/2021 , jäljempänä rahastolaki) ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä mahdollistetaan rahastojen avustusasioiden käsittely sähköisen tietojärjestelmän avulla. Avustuksen hakeminen on voimassa olevan rahastolain mukaan mahdollista vain hallintoviranomaisen hyväksymällä lomakkeella. 

Euroopan unionin sisäasioiden rahastoja koskevassa ns. yleisasetuksessaEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1060 Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa, oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ja Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja varainhoitosäännöistä sekä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista varainhoitosäännöistä säädetään sisäasioiden rahastojen hallinnoinnin yleisistä periaatteista. Yleisasetus edellyttää sähköisen tiedonvaihtojärjestelmän käyttöä avustuksen saajien ja rahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten välillä viimeistään 1.1.2023 lukien. 

Tietojärjestelmän käyttöönoton tarkoituksena on helpottaa EU:n sisäasioiden rahastoista myönnettävien avustusten hakua, hakemusten käsittelyä, hankkeiden ja toimien hallinnointia ja raportointia sekä raporttien käsittelyä. Lisäksi uusi tietojärjestelmä helpottaa asiointia hallintoviranomaisen kanssa mahdollistamalla muun muassa vuorovaikutteiset ja järjestelmän esitäyttämät lomakkeet, automaattiset laskentatoiminnot sekä erilaiset automaattiset upotetut tarkistustoiminnot, joilla vähennetään asiakirjojen ja tietojen toistuvaa vaihtoa niin paljon kuin on mahdollista. Lakiehdotuksella varaudutaan myös siihen, että tietoja voitaisiin siirtää teknisen rajapinnan avulla. 

Ehdotetut lakimuutokset koskevat pääasiallisesti EU:n sisäasioiden rahastojen ohjelmien täytäntöönpanosta, hallinnoinnista ja arvioinnista vastaavaa hallintoviranomaista, tarkastuksia tekevää tarkastusviranomaista sekä avustuksia hakevia ja saavia tahoja. 

Tietojärjestelmällä ei ole julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) 2 luvun tarkoittamia vaikutuksia viranomaisten tehtäviin, toimintaprosesseihin tai tietovarantojen tietoihin tai palveluihin. Muutos ei myöskään kohdistu viranomaisten yhteisiin palveluihin tai tiedonhallinnan vastuisiin. Sisäministeriö toimii tietojärjestelmän rekisterinpitäjänä ja vastaa tietojärjestelmästä tiedonhallintalain mukaisesti. Arkistointi säilyy valtioneuvoston yhteisessä asianhallintajärjestelmässä. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä esitetyin huomautuksin ja vähäisin muutosehdotuksin. 

Tietojen saanti ja luovuttaminen

Rahastolain 25 §:ssä säädetään tietojen saannista ja luovuttamisesta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 ja 4 momentti, joissa säädetään hallintoviranomaisen oikeudesta luovuttaa tietoja tarkastusviranomaiselle ja ohjelman arvioijalle. Poliisi, Tulli ja Rajavartiolaitos ovat kiinnittäneet huomiota turvallisuusviranomaisten laite- ja tietojärjestelmähankkeiden salassa pidettävien tietojen käsittelyyn, säilyttämiseen ja luovuttamiseen ja turvallisuusviranomaisten tietoturva- ja salassapitotarpeiden huomioimiseen tässä yhteydessä. Epäselvyyttä on ollut erityisesti siltä osin kuin kyse on tietojen luovuttamisesta ohjelmaa arvioiville tahoille. 

Valiokunta toteaa, että ohjelmakaudella 2014—2020 on ollut jo vastaava arviointimenettely käytössä. Kyse ei siten ole uudesta menettelystä EU:n sisäasioiden rahastoissa. Tietojen luovuttamisesta ei kuitenkaan ole aiemmin säädetty laissa. Ohjelman arvioijien oikeus saada tietoja perustuu yleisasetuksen 44 artiklaan. Yleisasetuksen 44 artiklassa säädetään, että hallintoviranomaisen on suoritettava ohjelmista arviointeja, jotka koskevat yhtä tai useampaa seuraavista kriteereistä: tuloksellisuus, tehokkuus, merkityksellisyys, johdonmukaisuus ja unionin tasolla saatava lisäarvo. Arviointien tarkoituksena on parantaa ohjelmien suunnittelun ja toteuttamisen laatua. Yleisasetuksen ja rahastolain mukaisesti arvioinnin tekeminen on hallintoviranomaisen vastuulla. Yleisasetuksen 44 artiklan 3 kohdassa säädetään, että arvioinnit on annettava toiminnallisesti riippumattomien sisäisten tai ulkopuolisten asiantuntijoiden tehtäväksi. Hallintoviranomaisen on varmistettava, että arvioinnin tekijällä on oikeus tarvittavaan tietojen saantiin, jotta se pystyy tekemään arvioinnin. Yleisasetuksen mukaisesti hallintoviranomaisen on huolehdittava tarvittavista menettelyistä, joilla tuotetaan ja kerätään arvioinneissa tarvittavat tiedot. Ehdotettava muutos on tarpeellinen, jotta hallintoviranomainen voi noudattaa rekisterinpitäjänä lakisääteisen velvoitteensa. 

Valiokunta toteaa, että arvioijille toimitettavat tiedot ovat tietoja, joiden perusteella ne pystyvät arvioimaan nimenomaan ohjelmien toteutumista. Kyse on ohjelmatason toteutumisen arvioinnista eikä yksittäisten hankkeiden tai niiden sisällä tapahtuneiden hankintojen arvioinnista. Arvioinnit voivat kattaa myös ohjelmien osallisuuden, syrjimättömyyden ja näkyvyyden arviointia. Selvityksen mukaan ohjelman arvioijien tiedonsaanti on rajattu arviointitehtävän kannalta välttämättömiin tietoihin, koska tällaisiin tarkoituksiin säädettäviä tiedonsaantioikeuksia on vaikea täsmentää etukäteen lainsäädännössä. Arvioijat arvioivat muun muassa tietojärjestelmän toimivuutta, indikaattorien toteutumista ja rahoitettujen hankkeiden tavoitteiden asetantaa suhteessa ohjelmien tavoitteisiin. Arvioijat usein myös haastattelevat rahoituksen saajia. Hallintoviranomainen vastaa arvioijille toimitettavasta tietosisällöstä, eikä arvioijilla lähtökohtaisesti ole tarvetta saada salassa pidettävää tietoa. Arvioijalla ei ole vapaata pääsyä tietojärjestelmään vaan hallintoviranomaisen tehtävänä on koota arvioijille tarvittava materiaali arvioinnin suorittamiseksi. Arviointitehtävän suorittaminen ei edellytä tietojärjestelmän ulkopuolelle tallennetun salassa pidettävän tiedon antamista arvioijalle. Mikäli arvioijalle olisi tarpeen poikkeuksellisesti toimittaa tietojärjestelmässä olevaa salassapidettävää tietoa, hallintoviranomaisen tulee käydä luovutettava aineisto aina avustuksen saajan kanssa läpi sen varmistamiseksi, ettei toimitettava tieto ole sellaista, jota ei voida luovuttaa. Saadun selvityksen mukaan arvioijista tehdään turvallisuusselvitykset ja heidän kanssaan tehdään salassapitosopimukset. Hallintoviranomaisella on virkavastuu luovutettavasta tiedosta. Arviointityö ei ole luonteeltaan viranomaistehtävä eikä sen suorittajan ole tarpeen toimia virkavastuulla. Alue- ja rakennepolitiikan rahastojen osalta tehdään myös arviointeja, eivätkä arvioijat toimi virkavastuulla niissäkään tehtävissä (laki 757/2021 ). 

Turvallisuusviranomaiset ovat kiinnittäneet huomiota myös tietojärjestelmästä rakennettaviin integraatioyhteyksiin ja muihin palveluihin, joiden osalta tulee huomioida, ettei niihin päädy enempää tietoa kuin mitä tähänkin asti on ollut luettavissa julkisista lähteistä, muun muassa EU:n sisäasioiden rahastojen kotisivuilta. Valiokunta pitää tärkeänä sen varmistamista, että EU-avustusten osalta kansalliset järjestelmät eivät tule edellyttämään EU-säädösten edellyttämiä tarkempia tietoja. Selvityksen mukaan valtioneuvoston yhteiseen tietovarantoon toimitettavista tiedoista on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella. 

Hallituksen esityksen perustelujen (s. 7 ja 23) mukaan henkilötietoja voisivat olla muun muassa avustuksen hakijan ja saajan tosiasiallisten omistajien nimi- ja syntymäaikatiedot sekä mahdollisesti henkilötunnukset, jos henkilön yksilöinti tätä edellyttää. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että velvoite rahoituksen saajan tosiasiallisten omistajatietojen toimittamisesta ei koske viranomaistoimijoita, koska viranomaistoimijoilla ei ole varsinaisia omistajia. Muiden avustuksen saajien osalta yleisasetus velvoittaa hallintoviranomaisen selvittämään avustuksen saajan tosiasialliset omistajat ja edunsaajat. Saadun selvityksen mukaan henkilötunnuksia ei kerätä automaattisesti kaikista, vaan ainoastaan siinä tilanteessa, jos henkilön yksilöinti tätä edellyttää. 

Yleisasetus edellyttää EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen osalta tiedon siitä, käyttävätkö avustuksen saajat tai muut unionin julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaisesti toimen täytäntöönpanosta vastaavat yhteisöt toimeksisaajia. Jos toimeksisaajia käytetään, tulee hallintoviranomaiselle toimittaa tietyt toimeksisaajia koskevat tiedot toimeksisaajien tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista. Näiden lisäksi tarvitaan tietyt tiedot tehdyistä sopimuksista. Yleisasetus edellyttää lisäksi EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa tietoa siitä, käyttääkö toimeksisaaja alihankkijoita. Kyse on toimeksisaajan hankinta-asiakirjoissa luettelemista alihankkijoista. Alihankkijoita koskevat tiedot (nimi ja y-tunnus) tarvitaan niistä alihankkijoista, joiden sopimusten kokonaisarvo on yli 50 000 euroa. Tietojen toimittamisen taustalla on tavoite valvoa EU-varojen käyttöä ja estää varojen väärinkäytöksiä. Valiokunta toteaa, että jo aiemmin kilpailutettujen hankintojen sekä alihankkijoiden osalta yleisasetuksen tietovaatimukset voivat olla haastavia ja sen vuoksi avustuksen hakija voi joutua tapauskohtaisesti pohtimaan, onko hanke sellainen, johon on tarkoituksenmukaista hakea EU-avustusta. 

Valiokunta toteaa, että sisäasioiden rahastot ovat olleet ja ovat myös jatkossa merkittävä rahoituslähde sisäisen turvallisuuden toimijoiden hankkeille. Suomen osuus sisäasioiden rahastoista on noin 183 miljoonaa euroa ohjelmakaudella 2021—2027. Rahastojen varoja käyttävät myös muut kuin viranomaistahot. Sisäasioiden rahastoista saatavien varojen lisäksi on edelleen tarpeen varata kansallisia varoja viranomaisten tehtävien turvaamiseksi. 

15 §. Avustuksen hakeminen.

Voimassa olevan pykälän 5 momentin mukaan hakemus tulee vireille, kun lomakkeella sähköisesti tehty hakemus on saapunut hallintoviranomaiselle annetussa määräajassa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan 5 momenttiin lisättäväksi säännös, jonka mukaan hakemus tulee vireille myös, kun se on tehty 26 §:ssä tarkoitetussa tietojärjestelmässä siten, että se on hallintoviranomaisen saatavilla annetussa määräajassa. 

Voimassa olevassa ja ehdotetussa 5 momentin sääntelyssä vaikuttaa olevan päällekkäisyyttä hallinnon yleislaeissa jo säädetyn kanssa, eikä säännöskohtaisista perusteluista selkeästi ilmene, onko tarkoitus poiketa yleislaeissa säädetystä. Saadun selvityksen mukaan 15 §:n 5 momentissa ei ole ollut tarkoitus poiketa hallintolaissa ( 434/2003 ) säädetystä asian vireilletulosta. Avustuksen hakemisesta säädetään tarkemmin pykälän 1 momentissa, ja vireilletulossa noudatetaan hallintolain mukaista menettelyä. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että voimassa olevan lain 15 §:n 5 momentti kumotaan ja että hallituksen esityksessä ehdotettu 5 momentti poistetaan lakiehdotuksesta. 

25 §. Tietojen saanti ja luovuttaminen.

Ehdotetun 25 §:n 6 momentin sanamuodon ja säännöskohtaisten perustelujen perusteella jää epäselväksi, onko momentin jälkimmäisessä virkkeessä tarkoitettu velvoittaa liitännäisjärjestelmän omistaja avaamaan tekninen rajapinta hallintoviranomaiselle ja valvontaviranomaiselle vai onko säännöksen tarkoitus varmistaa sitä, että teknisen rajapinnan kautta luovutetaan vain tietoja, joihin mainituilla viranomaisilla on tiedonsaantioikeus. Saadun selvityksen mukaan tarkoitus on ollut varmistaa tietojen siirto tiedonhallintalain (906/2019) 22 §:n mukaisissa tilanteissa. Jotta vältetään tiedonhallintalain kanssa päällekkäinen sääntely, valiokunta ehdottaa, että 6 momentista poistetaan sen jälkimmäinen virke. 

Saadun selvityksen mukaan myöskään ehdotetun 7 momentin ensimmäisessä virkkeessä ei ole tarkoitus säätää yleislaista poikkeavasti. Vastaava säännös sisältyy myös alue- ja rakennepolitiikan hankkeiden rahoittamisesta annetun lain ( 757/2021 ) 53 §:n 2 momenttiin. Valiokunta pitää ehdotetun 7 momentin muotoilua tässä tapauksessa aiheellisena, koska avustuksen saajien kannalta on selkeämpää, että tietojen luovuttamista koskeva säännös on todettu myös ehdotetussa laissa. Kyse on informatiivisesta säännöksestä erityisesti avustuksen saajille. 

31 §. Muutoksenhaku.

Esityksessä ehdotetaan, että pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin oikaisuvaatimuksen toimittamisesta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu 2 momentin säännös ei kuitenkaan ole tarpeen, koska oikaisuvaatimusohjeen antamiseen on joka tapauksessa laissa säädetty velvollisuus ja tieto toimitustavasta ja -osoitteesta tulee ilmoittaa ohjeissa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että 31 §:n 2 momentti poistetaan lakiehdotuksesta. 

Johtolause.

Valiokunnan ehdottamien muutosten vuoksi myös johtolausetta on tarpeen muuttaa. 

Hallintovaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 210/2022 vp sisältyvän lakiehdotuksen. (Valiokunnan muutosehdotukset) 

Laki 

sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021‒2027 annetun lain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti: 

kumotaan sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021‒2027 annetun lain (1125/2021) 15 §:n 5 momentti, sekä 

muutetaan sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021-2027 annetun lain (1125/2021) 15 §:n 1 ja 4 ja 5 momentti, 16 §:n 3 momentti, 18 §:n 1 momentti sekä 25 ja 26 §, sekä 

lisätään 31 §:ään uusi 2 momentti seuraavasti: 

Helsingissä 2.12.2022 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Mari  Rantanen  /ps   

varapuheenjohtaja  Mari-Leena  Talvitie  /kok   

jäsen  Tiina  Elo  /vihr   

jäsen  Eveliina  Heinäluoma  /sd   

jäsen  Hanna  Holopainen  /vihr   

jäsen  Hanna  Huttunen  /kesk   

jäsen  Mikko  Kärnä  /kesk   

jäsen  Mats  Löfström  /r   

jäsen  Mauri  Peltokangas  /ps   

jäsen  Juha  Pylväs  /kesk   

jäsen  Matti  Semi  /vas   

jäsen  Jenna  Simula  /ps   

jäsen  Kari  Tolvanen  /kok   

jäsen  Heidi  Viljanen  /sd   

varajäsen  Ben  Zyskowicz  /kok   

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Minna-Liisa  Rinne