Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvosta 27.8.2015/1107

Tuulivoimatuotanto on ollut viime vuosina nopeassa kasvussa Suomessa muun muassa uusiutuvuutensa ja vähäpäästöisyytensä vuoksi. Tuulivoiman rakentaminen kasvattaa myös kotimaassa tuotetun energian osuutta vähentäen Suomen riippuvuutta tuontipolttoaineista. Tuulivoimarakentamista on pyritty edistämään esimerkiksi syöttötariffia koskevalla lainsäädännöllä sekä helpottamalla kaavoitusta ja lupamenettelyjä lainsäädännöllisesti. Keskeinen tavoite tuulivoimarakentamista koskevassa sääntelyssä ja ohjauksessa on tuulivoimaloiden haitallisten vaikutusten minimoiminen jo suunnitteluvaiheessa niin, että eri toimintojen yhteensovittamisen kautta löydetään tuulivoimarakentamiselle parhaiten soveltuvat alueet.

Tuulivoimalan melu poikkeaa ominaisuuksiltaan ja luonteeltaan merkittävästi esimerkiksi tieliikenteen aiheuttamasta melusta sillä se on pienitaajuista ja voimalan lapojen pyörimisestä johtuen jaksottaista. Voimalat toimivat nimellistehollaan vain osan ajastaan. Äänenvoimakkkuus ja ääni vaihtelevat sääoloista, maaston pinnanmuodoista sekä kasvillisuudesta riippuen. Tutkimusten mukaan tuulivoimamelu on erityisluonteestaan johtuen häiritsevämpää kuin liikenteen tai teollisuuden aiheuttama melu.

Uudella valtioneuvoston asetuksella säädetään tuulivoimaloiden melutason ohjearvot ulkona vallitsevalle melulle sekä alueet, joilla ohjearvoja sovelletaan. Ohjearvojen tarkoituksena on ehkäistä melusta aiheutuvia terveyshaittoja sekä muuta merkittävää ympäristön pilaantumista, joka aiheutuu tuulivoimaloiden melusta. Ohjearvoja sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, jäljempänä "MRL") mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyssä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain (527/2014, jäljempänä myös "YSL") mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Ohjearvot ovat päivä- ja yöajalle erilaiset (45 dB/40dB) pysyvälle ja loma-asutukselle, hoitolaitoksille sekä leirintäalueille. Oppilaitoksille sekä asetuksen mukaisille virkistysalueille on vain päiväsajan ohjearvo (45dB). Kansallispuistojen kohdalla päivä- ja yöajan ohjearvot ovat samat (40dB).

Asetuksella korvattiin melutasojen ohjearvosta annettu valtioneuvoston päätös (993/1992) tuulivoimaa koskevilta osin.

Asetus on annettu ääniympäristön laatua koskevan ympäristönsuojelulain 142 §:n valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksen ympäristövaikutukset liittyvät ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun ääniympäristön laadun toteutumiseen, tätä kautta perustuslain (731/1999) 20 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle säädettyyn velvollisuuteen pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä energiantuotannon hiukkas- ja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen korvaamalla fossiilisia polttoaineita käyttäviä energialähteitä. Asetus myös selventää ulkomelutason ohjearvojen soveltamista viranomaistoiminnassa parantaen näin viranomaistoiminnan ennakoitavuutta ja yhtenäisyyttä.

Asetus tuli voimaan 1.9.2015.

 

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säädetään ympäristönsuojelulain (527/2014) 142 §:n nojalla:

1 §
Soveltamisala

Tässä asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden melusta aiheutuvien terveyshaittojen sekä tuulivoimaloiden melusta aiheutuvan muun merkittävän ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 § 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista ulkomelutason ohjearvoista.

Tätä asetusta sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyissä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Selostus:

Pykälän 1 momentti sisältää lähinnä informaatisen säännöksen, jossa hyödynnetään ympäristönsuojelulain 142 §:ään sisältyvän valtuutussäännöksen käsitteistöä. Säännöksessä korostetaan tuulivoimaloiden melun aiheuttamien terveyshaittojen sekä melun aiheuttaman muun merkittävän ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä.

Pykälän 2 momentti sisältää käytännön soveltamisen kannalta tarpeellisen soveltamisalasäännöksen. Säännöksen mukaan asetusta sovelletaan MRL:n mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyissä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa. Lisäksi asetusta sovelletaan ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

"Rakentamisen suunnittelulla" tarkoitetaan MRL:n rakentamisen ohjauksessa sovellettavia menettelyitä. Ohjauksen tavoitteena on MRL 12 §:n mukaan edistää muun muassa terveellisen ja turvallisen sekä viihtyisän elinympäristön aikaansaamista.

"Maankäyttö- ja rakennuslain lupamenettelyillä" tarkoitetaan rakennuslupamenettelyä, jota koskevia säännöksiä sovelletaan myös toimenpidelupa-asiassa sekä muita rakentamisen ohjauksen menettelyitä kuin menettelyitä, jotka koskevat suunnittelutarvealuetta ja poikkeamista. "Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella valvonnalla" viitataan esimerkiksi siihen, että MRL 166 §:n mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä omistajan purkamaan rakennuksen mikäli lain edellytykset täyttyvät. Oikeudellisessa mielessä tuulivoimala on lain tarkoittama rakennus.

Soveltaminen "ympäristönsuojelulain mukaiseen lupamenettelyyn" perustuu ohjearvopäätöksen (993/1992) soveltamiskäytäntöön. Vakiintuneen käytännön mukaan ohjearvopäätöksen mukaisia ohjearvoja on sovellettu harkittaessa tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ns. naapurussuhdeperusteella (YSL 27 § 2 momentti 3 kohta) ja että lopputuloksena ohjearvopäätöksen mukaiset ohjearvot on muutettu lupamääräyksissä raja-arvoiksi. Säännöksen "ympäristönsuojelulain mukaisella valvonnalla" tarkoitetaan viranomaisvalvontaa.

2 §
Määritelmät

Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

1) melupäästön takuuarvolla tuulivoimalan laitteiston valmistajan ilmoittamaa saman tuulivoimalatyypin melupäästön hajonnasta johtuvan epävarmuuden huomioivaa varmuusarvoa;

2) pysyvällä asutuksella ympärivuotiseen asumiseen tarkoitettua rakennusta ja sen oleskelu- ja piha-alueita;

3) loma-asutuksella vapaa-ajan asumiseen tarkoitettua rakennusta ja sen oleskelu- ja piha-alueita;

4) virkistysalueella yleisessä virkistyskäytössä olevia alueita, maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa yleiseen virkistyskäyttöön osoitettuja alueita ja yleiselle virkistyskäytölle erityisen tärkeitä luonnonsuojelualueita;

5) leirintäalueella ulkoilulain (606/1973) 18 §:n mukaista aluetta;

6) impulssimaisella melulla melua, joka sisältää kuulohavainnoin ja mittaamalla erotettavissa olevia melun haitallisuutta lisääviä toistuvia lyhytkestoisia ääniä melulle altistuvalla alueella;

7) kapeakaistaisella melulla melua, joka sisältää kuulohavainnoin ja mittaamalla erotettavissa olevia melun haitallisuutta lisääviä toistuvia ääneksiä taikka kapeakaistaisia tai tonaalisia komponentteja melulle altistuvalla alueella.

Selostus:

Erillinen määritelmiä koskeva pykälä sisällytettiin asetukseen sääntelyn ymmärrettävyyden lisäämiseksi. Lainsäädäntö ei sisällä pysyvän asutuksen, loma-asutuksen taikka virkistysalueen määritelmiä. Tässä asetuksessa hyödynnetään MRL:n mukaisia käsitteitä, ja ne perustuvat vakiintuneeseen tulkintaan pysyvästä asumisesta ja loma-asumisesta. Pysyvällä asutuksella tarkoitetaan olemassa olevaa ympärivuotisen asumisen rakennusta ja sen oleskelu- ja piha-alueita taikka ympärivuotiseen asumiseen oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettua rakennuspaikkaa tai aluetta. Loma-asutuksella tarkoitetaan vapaa-ajan asumiseen tarkoitettua rakennusta oleskelu- ja piha-alueineen tai vapaa-ajan asumiseen oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettua rakennuspaikkaa tai aluetta.

Virkistysalueella tarkoitetaan alueita, jotka ovat yleisessä virkistyskäytössä, oikeusvaikutteisessa kaavassa sellaiseksi osoitettuja alueita (esimerkiksi puisto, leikkipuisto, uimaranta-alue) sekä yleiselle virkistyskäytölle erityisen tärkeitä luonnonsuojelualueita (alueet, joille on rakennettu virkistyskäyttöä palvelevia polkuja ja muita rakenteita).

Leirintäalueen määritelmä vastaa ulkoilulain (606/1973) 18 §:n mukaista määritelmää, eli sillä tarkoitetaan aluetta, jolla majoitutaan tilapäisesti ja yleensä vapaa-aikana leirintämökkiin, telttaan, matkailuperävaunuun tai matkailuajoneuvoon ja jolla on yhteensä vähintään 25 leirintämökkiä tai teltalle tai edellä mainituille matkailuperävaunulle tai matkailuajoneuvolle varattua paikkaa. Vähintään 10 leirintämökkiä sisällään pitävä alue on kuitenkin aina leirintäalue. Myös muu vastaavanlainen majoittumiseen tarkoitettu alue, jolla olevissa enintään yhden ruokakunnan tai pienryhmän käyttöön tarkoitetuissa rakennuksissa on yhteensä yli 40 vuodepaikkaa (lomakylätyyppiset alueet, HE 130/1994 vp) katsotaan leirintäalueeksi.

Impulssimaisen ja kapeakaistaisen melun määritelmät perustuvat ympäristöministeriön ohjeen "Tuulivoimaloiden melutason mittaaminen altistuvassa kohteessa" (Ympäristönhallinnon ohjeita 4|2014) mukaisiin määritelmiin. Sana "toistuvia" viittaa siihen, että ilmiöiden on oltava havaittavissa useampia kertoja tarkkailujakson aikana.

Asetuksen 3 §:n mukaisia oppilaitoksia ja kansallispuistoja ei määritellä, sillä oppilaitoksille on yleiskielessä vakiintunut tietty merkityssisältö eikä kansallispuistolla voida tarkoittaa muuta kuin mistä säädetään luonnonsuojelulain (1096/1996) 11 §:ssä.

3 §
Ohjearvot ulkona

Tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason LAeq) ohjearvoja seuraavasti:

	ulkomelutaso LAeq päivällä klo 7—22	ulkomelutaso LAeq yöllä klo 22—7
pysyvä asutus	45 dB	40 dB
loma-asutus	45 dB	40 dB
hoitolaitokset	45 dB	40 dB
oppilaitokset	45 dB	—
virkistysalueet	45 dB	—
leirintäalueet	45 dB	40 dB
kansallispuistot	40 dB	40 dB

Selostus:

Pykälässä säädetään tuulivoimaloiden melutason ohjearvot ulkona vallitsevalle melulle. Kyseiset ohjearvot ovat ympäristönsuojelulain 142 §:n 2 momentissa tarkoitettuja ääniympäristön laatutavoitteita.

Keskeisin ero ohjearvojen ja ympäristönsuojelulain 142 §:n 2 momentissa tarkoitettujen raja-arvojen välillä on se, että ohjearvot mahdollistavat tapauskohtaisen jouston. Säädetyistä ohjearvoista voidaan näin ollen poiketa suuntaan tai toiseen esimerkiksi ympäristölupamenettelyssä.

Pykälässä säädetään päivä- ja yöajan ohjearvoista. Päiväsajan sallitut melutasot kansallispuistoja lukuunottamatta ovat yöaikaa suurempia. Oppilaitoksille ja virkistysalueille säädetään vain päiväajan ohjearvot, sillä ko. alueet ovat käytössä pääsääntöisesti vain päiväsaikaan.

Ohjearvojen toteutuminen voidaan varmistaa joko tuulivoimalan ja melulle alttiin kohteen välisen etäisyyden mitoittamisen kautta tai vaikuttamalla itse toimintaan. Maankäyttöä suunnitellessa ohjearvojen soveltamisen lähtökohtana ovat yöajan ohjearvot. Ympäristöluvassa ohjearvojen soveltamisen lähtökohtana ovat päivä- tai yöajan ohjearvot.

Ohjearvot annetaan keskiäänitasoina LAeq erikseen yhden vuorokauden päiväajan (7-22) ja yöajan (22-7) osilta. Ohjearvoissa ei siis ole kyse hetkellisistä enimmäisäänitasoista, vaan kunkin vuorokauden päivä- ja yöajan melutason tulee pysyä kyseisen ajanjakson ohjearvon mukaisena. Taustamelun vaikutusta ei ole huomioitu, sillä sen vaikutusta suurten tuulivoimaloiden äänen havaittavuuteen ei nykytietämyksellä pystytä ennakoimaan riittävän luotettavasti.

Ohjearvot perustuvat tuulivoimamelun vaikutustutkimuksiin. Ne vastaavat pitkälti muiden maiden (Ruotsi, Tanska, Saksa) sääntelyyn sisältyviä ulkomelutason lukuarvoja. Säännöksen mukaan ohjearvoja sovelletaan sekä tuulivoimalan suunnitteluun liittyvissä melumallinnuksissa että rakennetun tuulivoimalan toimintavaiheessa.

Sääntelyn lähtökohta on tuulivoimalan melupäästön vaikutus melulle alttiissa kohteessa, eikä tuulivoimalan melupäästöä itsessään säännellä. Se, millaisia melupäästön lähtöarvoja melumallinnuksessa käytetään, vaikuttaa melumallinnuksella suoritettavan etäisyysmitoituksen oikeellisuuteen melulle alttiin kohteen ja tuulivoimalan välillä. Tämän takia pykälän mukaan tuulivoimalan suunnitteluun liittyvät melumallinnukset tulee tehdä melupäästön takuuarvon perusteella.

Pykälässä on säädetty alueista, joilla asetusta sovelletaan. Sääntelyn lähtökohtana on ympäristönsuojelulain 142 §:n 2 momentin mukaisen valtuutussäännöksen mukaisesti ensisijaisesti ihmisten suojeleminen. Pykälän luettelo on tyhjentävä, ts. ohjearvoja ei sovelleta luetteloon kuulumattomilla alueilla.

Keskeisin muutos ohjearvopäätökseen (993/1992) ja ympäristöministeriön ohjeeseen nähden on se, että pysyvälle asutukselle ja loma-asutukselle on samat melutason ohjearvot. Tämä helpottaa asetuksen käytännön soveltamista. Toinen merkittävä muutos em. ohjepäätökseen ja ympäristöministeriön ohjeeseen on se, että asetusta ei sovelleta kaikille luonnonsuojelualueilla, vaan ainoastaan yleiselle virkistyskäytölle erityisen tärkeillä luonnonsuojelualueilla ja joissa on virkistyskäyttöä palvelevia polkuja ja muita rakenteita.

4 §
Sisämelu

Elinympäristöön vaikuttavaa toimintaa suunniteltaessa ja järjestettäessä sekä tällaista toimintaa harjoitettaessa huomioon otettavista sisämelutasoista säädetään terveydensuojelulaissa (763/1994) ja sen nojalla annetuissa säännöksissä.

Selostus:

Asetus ei sisällä sääntelyä sisämelutason ohjearvoista. Kyseinen pykälä on lähinnä informatiivinen viittaussäännös sisämelua koskevaan terveydensuojelulain (763/1994) mukaiseen sääntelyyn. Tällä tarkoitetaan käytännössä terveydensuojelulain nojalla annettua sosiaali- ja terveysministeriön asetusta asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden pätevyysvaatimuksista (545/2015), joka tuli voimaan 15.5.2015.

Pykälän tarkoitus on korostaa terveydensuojelulain nojalla annetun sisämelusääntelyn huomioimista tuulivoimaloiden ja melulle alttiin kohteen välistä etäisyyttä mitoittaessa.

5 §
Mittaustulokseen tehtävä korjaus

Jos tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, valvonnan yhteydessä saatuun mittaustulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista 3 §:ssä säädettyihin arvoihin.

Selostus:

Pykälässä säädetään valvonnan yhteydessä tietyissä tilanteissa tehtävästä melutason mittaustuloksen korjauksesta. Pykälän mukaan YSL:n ja MRL:n mukaisen valvonnan yhteydessä saatuun mittaustulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista 3 §:n mukaisiin ohjearvoihin mikäli kyseisen tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista, sillä kyseiset melun ominaisuudet lisäävät tuulivoimamelun häiritsevyyttä.

Säännöksen asiasisältö vastaa pitkälti ohjearvopäätökseen sisältyvää mittaustulokseen tehtävää korjausta koskevaa 4 §:ää, paitsi että nykyinen säännös on rajattu selkeästi koskemaan ainoastaan valvonnan yhteydessä tehtäviä melumittauksia. Rajaus on tarpeen sen vuoksi, että impulssimaisen tai kapeakaistaisen melun ilmenemistä ei yleensä voida ennakoida mallintamisvaiheessa.

6 §

Voimaantulo

Tämä asetus tulee voimaan 1 päivänä syyskuuta 2015.

Tätä asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000), jäljempänä kumottu ympäristönsuojelulaki, mukainen lainvoimainen ympäristölupa tai maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lainvoimainen rakennuslupa tämän asetuksen voimaan tullessa.

Jos tuulivoimalalle ennen tämän asetuksen voimaantuloa myönnettyä ympäristölupaa joudutaan muuttamaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla tämän asetuksen voimaantultua, sovelletaan kuitenkin tätä asetusta. Tätä asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Tätä asetusta ei sovelleta, jos kaava on tämän asetuksen voimaan tullessa ollut tai on maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena kaavaehdotuksena julkisesti nähtävillä, eikä myöskään mainitun lain mukaiseen lupa-asiaan, joka on vireillä tämän asetuksen voimaan tullessa.

Tätä asetusta ei sovelleta käsiteltäessä ympäristönsuojelulain tai kumotun ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta, joka on vireillä ja kuulutettu tämän asetuksen voimaan tullessa. Jos muutoksenhakutuomioistuin kumoaa ympäristönsuojelulain tai kumotun ympäristönsuojelulain mukaisen lupapäätöksen, johon ei ole sovellettu tätä asetusta, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan kuitenkin tämän asetuksen säännösten mukaisesti.

Selostus:

Pykälän 1 momentin nojalla asetus tuli voimaan 1.9.2015. Pykälän 2-5 momentit sisältävät siirtymäsäännökset, jotka liittyvät maankäyttö- ja rakennuslakiin sekä ympäristönsuojelulakiin.

Pykälän 2 momentin nojalla asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on lainvoimainen ympäristölupa tai lainvoimainen rakennuslupa asetuksen voimaantultua.

Pykälän 3 momentti sisältää poikkeukset 2 momentissa säädettyyn. Sen mukaan asetusta sovelletaan 2 momentin estämättä, jos tuulivoimalle ennen tämän asetuksen voimaantuloa myönnettyä ympäristölupaa joudutaan muuttamaan YSL:ssä tarkoitetulla tavalla asetuksen voimaantulon jälkeen. Momentissa muuttamisella viitataan sekä YSL 29 §:ään koskien luvanvaraisen toiminnan olennaista muuttamista että 89 §:ään koskien luvan muuttamista. Pykälän 3 momentin nojalla asetusta sovelletaan myös silloin, kun harkitaan asetuksen voimaantultua pelkän rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta YSL 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Pykälän 4 momentissa säädetään tapauksista, joissa on asetuksen voimaantultua vireillä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavaehdotuksia. Kaavan valmistelun ollessa pitkällä ei valmistelun uudelleen aloittaminen tämän asetuksen säännöksiä soveltaen ole tarkoituksenmukaista, minkä vuoksi tällaisiin kaavaehdotuksiin sovelletaan aiempaa sääntelyä. Myös asetuksen voimaantultua vireillä olleisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin lupa-asioihin sovelletaan aiempaa sääntelyä.

Pykälän 5 momentissa säädetään asetuksen voimaantultua vireillä olevien ympäristönsuojelulain mukaisten ympäristölupa-asioiden käsittelystä. Asetuksen voimaantultua vireillä olleet ja kuulutetut ympäristölupahakemukset käsitellään aiemman sääntelyn mukaisesti. Asetuksen säännöksiä sovelletaan kuitenkin momentin mukaan sellaisiin asetuksen voimaantultua vireillä olleisiin ympäristölupa-asioihin, jotka muutoksenhakutuomioistuin palauttaa myöhemmin kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi.

---

Suvi Marttinen
Asianajaja
Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy
Puh. +358 9 474 2217
suvi.marttinen@hpplaw.fi