Vireilletulo

Eduskunta on 11 päivänä marraskuuta 1999 lähettänyt ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen ulkoasiainhallintolaiksi (HE 139/1999 vp).

Lausunto

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 15/1999 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• alivaltiosihteeri Eero Salovaara , yksikön päällikkö Marcus Laurent , lainsäädäntösihteeri Ari Rouhe , ulkoasiainministeriö
• neuvonantaja Martti Manninen , tasavallan presidentin kanslia
• hallitusneuvos Seija Salo , valtioneuvoston kanslia
• puheenjohtaja Antti Kuusela , Ulkoasiainhallinnon virkailijayhdistys UHVY ry
• johtaja Petri Pelkonen , Teknologian kehittämiskeskus TEKES
• johtaja Seppo Laine , FINPRO

Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi nykyinen ulkoasiainhallinnosta annettu laki säätämällä kokonaan uusi ulkoasiainhallintolaki. Esityksellä toteutettaisiin uudesta perustuslaista johtuvat tarpeelliset muutokset ulkoasiainhallintoa koskevaan lainsäädäntöön sekä tehtäisiin nykyisiin säännöksiin muut tarpeellisiksi havaitut uudistukset. Uudessa laissa annettaisiin nykyistä täsmällisemmät, selkeämmät ja kattavammat säännökset ulkomaanedustuksesta ja ulkoasiainhallinnon virkamiesten asemasta, ottaen huo­mioon perustuslaista ja hallintolainkäyttölaista johtuvat vaatimukset.

Uusi perustuslaki edellyttää, että tasavallan presidentin tehtävistä ja nimitysvallasta sekä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla. Tämän johdosta sääntelyn painopiste siirtyisi asetustasolta lain tasolle.

Tasavallan presidentin nimitys- ja tehtäväänmääräämisvaltaa ulkoasiainhallinnossa tarkistettaisiin siten, että presidentti ei enää määräisi tehtävään ulkoasiainministeriön osastopäällikköjä. Ulkoasiainhallinnon yhtenäisvirkajärjestelmästä, virkamiesten siirtymävelvollisuudesta, tehtävään määräämisestä ja virkapaikan määräämisestä annettaisiin nykyistä täsmällisemmät ja yksityiskohtaisemmat säännökset. Lakiin sisältyisi kokonaan uudet säännökset sellaisten henkilöiden asemasta edustustossa, jotka eivät ole palvelussuhteessa ulkoasiainhallintoon. Myös muutoksen hakemista koskevia säännöksiä ehdotetaan uudistettavaksi muutoksenhakukieltoja osittain poistamalla.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti uuden perustuslain kanssa 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Uuden perustuslain hyväksyminen aiheuttaa eräitä muutostarpeita ulkoasiainhallintoa koskevaan lainsäädäntöön. Esityksestä ilmenevin perusteluin on samassa yhteydessä katsottu tarkoituksenmukaiseksi ehdottaa säädettäväksi kokonaan uusi ulkoasiainhallintolaki. Voimassa oleva laki ulkoasiainhallinnosta on vuodelta 1987 (1164/1987). Ehdotettu laki on sitä huomattavasti yksityiskohtaisempi, koska se mm. sisältää runsaasti säännöksiä, joista aiemmin on säädetty ulkoasiainhallintoasetuksessa (166/1995).

Perustuslain 126 §:n mukaan tasavallan presidentti nimittää ministeriöiden kansliapäälliköt eli ulkoasiainministeriön tapauksessa valtiosihteerin sekä määrää tehtävään edustustojen päälliköt. Saman pykälän nojalla voidaan tasavallan presidentti oikeuttaa lailla nimittämään tai määräämään tehtävään myös muita virkamiehiä. Lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin nojalla presidentti nimittää ulkoasiainministeriön valtiosihteerin ohella myös alivaltiosihteerin ja laki­eh­dotuksen 19 §:n 1 momentin nojalla määrää tehtävään edustuston päällikön ohella myös ulkoasiainhallinnon tarkastajan sekä kiertävän suurlähettilään.

Ehdotetun lain nojalla tasavallan presidentti ei enää määräisi tehtävään ulkoasiainministe­riön osastopäällikköjä, kuten nykyisin tapahtuu ulkoasiainhallintoasetuksen nojalla. Vaikka presidentin toimivaltaa ehdotetaan jonkin verran perustuslaissa säädettyä laajemmaksi, ei tähän perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ole valtiosääntöoikeudellista estettä ottaen huo­mioon muun muassa presidentin ulkopoliittiset tehtävät. Valiokunta viittaa uudesta perustuslaista vuonna 1998 antamaansa lausuntoon (UaVL 6/1998 vp).

Ehdotettu laki sisältää säännöksiä ulkoasiainhallinnossa palvelevista erityisasiantuntijoista, jotka useimmiten ovat virkasuhteessa muussa ministeriössä tai ministeriön hallinnonalalla. Erityisasiantuntijat ovat määräaikaisia ulko­asiainhallinnon virkamiehiä, jotka ovat edustustotyöskentelyn ajan virkavapaalla vakituisesta virastaan. Tällaisia erityisasiantuntijoita ovat kansainvälisissä järjestöissä olevien Suomen pysyvien edustustojen, kuten Brysselissä olevan EU-edustuston, palveluksessa olevat virkamiehet, mutta myös esimerkiksi Suomen lähialueen edustoissa palvelevat poliisin ja tullin erityis­asiantuntijat. Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella tarpeellisena, että asianomaiset ministeriöt selvittävät yhteistyössä mahdolliset erityisasiantuntijoita koskevat lainsäädännön muutostarpeet.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut lakiehdotuksen säätämisjärjestystä uuden perustuslain nojalla. Valiokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mukaisessa järjestyksessä edellyttäen, että lakiehdotuksen 29 §:ää muutetaan siten, että siitä poistetaan maininta tiettyjen edustuston päällikön tehtävään määräämiseen rinnastettavien valtuutusten tekemiseen ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen 29 §:n muuttamista perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella lakiehdotukseen on tarpeen tehdä myös eräitä muita, lähinnä teknisluonteisia muutoksia. Perustuslakivaliokunta toteaa edelleen lausunnossaan, että lakiehdotuksen virkamiesten siirtämistä koskevat 17 ja 18 §:n säännökset sekä 30 §:n 1 momenttiin sisältyvät muutoksenhakukiellot eivät vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Perustuslakivaliokunnan valiokunnalle antaman lausunnon mukaan ehdotettu laki ei voi tulla voimaan ennen uuden perustuslain voimaantuloa 1.3.2000.

Yksityiskohtaiset perustelut

2 §,  11 §,  12 §,  14 §,  15 §, 19 §,  27 §,  28, 31§.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan asetuksen antaa valtioneuvosto, jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tarpeellisena sellaisen käytännön omaksumista, että valtioneuvosto mainitaan lakien valtuussäännöksissä asetuksen antajana, silloin kun tätä tarkoitetaan. Valiokunta ehdottaakin, että mainittuihin lakiehdotuksen pykäliin lisätään, että asetuksen antaa valtioneuvosto.

6 §.

Pykälän 1 momentti sisältää säännökset diplomaattisista edustustoista. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan, että 1 momentissa säädettyjen edustustojen lisäksi Suomella voi kansainvälisten sopimusten tai kansainvälisen käytännön mukaisesti olla muitakin diplomaattisia edustustoja. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tällaisten edustustojen perustamisesta säädetään asetuksella. Ehdotettu 6 § ei sisällä erityistä asetuksenantovaltuutta. Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi, että lakiehdotuksen 11 §:ään lisätään maininta, jonka mukaan lakiehdotuksen 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tasavallan presidentin asetuksella säädetään myös 6 §:n 2 momentissa tarkoitettujen edustustojen perustamisesta ja sijainnista.

11 §.

Valiokunta ehdottaa 6 §:n perusteluihin viitaten, että pykälän 1 momenttiin lisätään maininta 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuista edustustoista. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti edustustojen perustamisesta ja lakkauttamisesta ei anneta erillistä asetusta, vaan nämä seikat ilmenevät edustustojen sijaintipaikasta annettavasta asetuksesta.

14 §.

Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että 3 momentin sanamuotoa muutetaan siten, että kelpoisuuseh­doista säädetään tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella. Muutos tähtää siihen, että siltä osin kuin kelpoisuusehdot ovat tarpeen virkaan kuuluvien tehtävien hoitamiseksi, niistä säädetään asetuksella eivätkä ne voi jäädä määriteltäviksi yksittäistapauksittain. Pykälästä ehdotetaan myös poistettavaksi perustuslakivaliokunnan lausunnossaan perustuslain 107 §:ään viitaten tarpeettomaksi toteama 3 momentin sivulause.

15 §.

Pykälästä ehdotetaan poistettavaksi perustuslakivaliokunnan lausunnossaan perustuslain 107 §:ään viitaten tarpeettomaksi toteama 2 momentin sivulause.

29 §.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassa lausunnossaan todennut, että pykälässä tarkoitettu arvonimen myöntäminen on tyyppitilanne, jossa presidentin päätöksenteko voidaan järjestää tapahtuvaksi ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että muut pykälässä mainitut lakiehdotuksen 8—10 §:ään viittavat tilanteet (ns. sivuakkreditointi eli toimiminen diplomaattisena edustajana asemamaan lisäksi toisessa valtiossa, kiertävän suurlähettilään valtuuttaminen toimimaan diplomaattisena edustajana eri valtioissa sekä edustuston päällikön määrääminen toimimaan pykälässä määritellyllä tavalla Suomen edustajana kansainvälisessä järjestössä tai yhteistyöelimessä) ovat rinnastettavissa edustuston päällikön tehtävään määräämiseen.

Näillä päätöksillä on perustuslakivaliokunnan mukaan sellaista laajempaa merkitystä, ettei niiden osalta voida poiketa pääsäännön mukaisesta päätöksentekomenettelystä. Tasavallan presidentti ei siis voisi päättää niistä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä vain, jos pykälästä poistetaan maininta 8—10 §:n mukaisesta valtuutuksesta. Valiokunta ehdottaa pykälää muutettavaksi perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla.

32 §.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että lakiehdotus ei voi tulla voimaan ennen uuden perustuslain voimaantuloa. Valiokunta ehdottaa voimaantulosäännöstä täydennettäväksi siten, että lain voimaantulopäivä on 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä, jos valiokunnan lakiehdotuksen 29 §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asian­mukaisesti huomioon. Valiokunta ehdottaa tällaista muutosta, joten ehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mukaan.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella ulkoasiainvaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksytään muutettuna (Valiokunnan muutosehdotus) .

Valiokunnan muutosehdotus

Ulkoasiainhallintolaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 luku

Yleiset säännökset

1 §

(kuten HE)

2 §

Ulkoasiainhallinto

(1 ja 2 mom. kuten HE)

Edustustojen välisistä hallinnollisista suhteista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.

3 ja 4 §

(kuten HE)

2 luku

Ulkomaanedustus

5—10 §

(kuten HE)

11 §

Edustustojen sijaintipaikat

Diplomaattisten edustustojen, lähetetyn virkamiehen johtamien konsulaattien ja näihin kuuluvien erillisten toimintayksikköjen, 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut edustustot mukaan lukien , sijaintipaikoista säädetään tasavallan presidentin asetuksella.

Ulkoasiainministeriö päättää Suomella olevista kunniakonsulaateista siten kuin siitä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

12 §

Edustustojen tehtävät

(1 ja 2 mom. kuten HE)

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä edustustoille kuuluvista tehtävistä.

13 §

(kuten HE)

3 luku

Ulkoasiainhallinnon virkamiehet

14 §

Ulkoasiainhallinnon virat

(1 ja 2 mom. kuten HE)

Ulkoasiainhallinnon virkojen kelpoisuusehdoista säädetään tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella (poist.) .

15 §

Virkaan nimittävä viranomainen

(1 mom. kuten HE)

Muihin ulkoasiainhallinnon virkoihin nimittää valtioneuvosto tai ulkoasiainministeriö sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään (poist.) .

16—18 §

(kuten HE)

19 §

Tehtävään määräävä viranomainen

(1 mom. kuten HE)

Muihin ulkoasiainhallinnon tehtäviin määrää valtioneuvosto tai ulkoasiainministeriö sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään.

(3 mom. kuten HE)

20—24 §

(kuten HE)

4 luku

Erityiset säännökset

25 ja 26 §

(kuten HE)

27 §

Edustuston henkilökunnan jäsenyys eräissä tapauksissa

(1—3 mom. kuten HE)

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa 1—3 momenttia tarkentavia säännöksiä.

28 §

Arvonimet ja virka-arvot

(1 mom. kuten HE)

Ulkoasiainhallinnossa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa käytettävistä arvonimistä ja virka-arvoista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

29 §

Tasavallan presidentin päätöksenteko ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta

Tasavallan presidentti päättää ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta (poist.) 28 §:n 1 momentissa tarkoitetun arvonimen myöntämisestä.

30 §

(kuten HE)

31 §

Tarkemmat säännökset

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta.

5 luku

Voimaantulosäännökset

32 §

Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä maalis kuuta 2000 .

(2 ja 3 mom. kuten HE)

33 §

(kuten HE)

---

Helsingissä 10 päivänä joulukuuta 1999

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Liisa Jaakonsaari /sd
vpj. Gunnar Jansson /r
jäs. Ulla Anttila /vihr
Antti Kalliomäki /sd
Bjarne Kallis /skl
Antero Kekkonen /sd
Kimmo Kiljunen /sd
Juha Korkeaoja /kesk
Outi Ojala /vas
Kalevi Olin /sd
Sirpa Pietikäinen /kok
Mirja Ryynänen /kesk
vjäs. Paula Kokkonen /kok
Markku Markkula /kok
Esko-Juhani Tennilä /vas