Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä helmikuuta 2000 lähettänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laiksi kuntalain muuttamisesta ( HE 1/2000 vp ).

Lausunto

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 3/2000 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• hallitusneuvos Aulikki Mentula , sisäasiainministeriö
• lainsäädäntöneuvos Martti Simola , oikeusministeriö
• neuvotteleva lakimies Outi Raitoaho , Suomen Kuntaliitto
• lakimies Jukka Kauppala , Opetusalan ammattijärjestö OAJ ry edustaen AKAVA-JS ry:tä
• lakiosaston päällikkö Matti Koskinen , Kunta-alan ammattiliitto KTV ry
• lakimies Inka-Liisa Ahokas , Kunnallisvirkamiesliitto KVL ry edustaen Kunta-alan unionia
• lakiasiamies Jari Järvi , Tekniikan ja Peruspalveluiden Neuvottelujärjestö KTN ry
• professori Olli Mäenpää
• professori Kaarlo Tuori

Lisäksi Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ ry on antanut kirjallisen lausunnon.

Esityksen mukaan kuntalakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset, joilla laki saatetaan vastaamaan Suomen uutta perustuslakia. Yksilön oikeu­ksien ja velvollisuuksien perusteita koskevat virkasäännön määräykset ehdotetaan otettaviksi lain tasolle niiden asiasisältöä muuttamatta. Nämä virkasäännön määräykset koskevat yleistä virantoimitusvelvollisuutta, viranhaltijan siirtämistä toiseen virkaan sekä rajoituksia asuinpaikkaan ja velvollisuutta asua virka-asunnossa. Lisäksi ehdotetaan valtuutusta virkasäännöllä määrättävistä asioista täsmennettäväksi perustuslaissa edellytetyllä tavalla. Määräykset voisivat koskea sivutoimea, lisä-, yli-, sunnuntai-, ilta- ja yötyön sekä varallaolon suorittamisvelvollisuutta, virkasuhteesta johtuvan etuuden erityistä vanhentumisaikaa ja palvelussuhdetodistusta sekä eräitä teknisiä yksityiskohtia, joihin ei liity harkintavallan käyttöä.

Yleisperustelut

Virkasäännöstä

Hallituksen esityksestä ilmenee oikeusministe­riön huomauttaneen lakiehdotuksen valmistelun aikana, että esitysluonnos ei ole riittävä ja että virkasääntö sisältää muitakin perustuslain mukaan lain alaan kuuluvia säännöksiä virkamiehen oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Esityksestä ilmenee myös, että pääsopijajärjestöt ovat huomauttaneet, ettei uudistus ole riittävä ja se tulisi ulottaa myös muihin määräyksiin, jotka koskevat viranhaltijan oikeusaseman perusteita.

Esityksessä katsotaan, että laajemman uudistuksen valmisteluun ei ole huomioon ottaen uuden perustuslain voimaantuloajan ollut vielä mahdollisuuksia. Perustelujen mukaan sen selvittäminen, missä laajuudessa kokonaisuutena olisi säädettävä lain tasolla kunnallisen viranhaltijan oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista, on laaja ja uusi asiakokonaisuus.

Perustuslain 80 §:ssä ovat säännökset asetusten antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Pykälän 1 momentissa, jossa säädetään asetuksenantovallan käyttämisestä, on tietyt asia­t pidätetty laissa säädettäväksi: "Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan." Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet on perustuslain esitöiden mukaan ymmärrettävä 80 §:n 1 momentissa laajasti, ja tämä käsite kattaa nimenomaisen maininnan mukaan virkamiesten oikeusaseman perusteet (HE 1/1998 vp). Käsiteltävänä olevasta lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta pitääkin selkeänä lähtökohtana, että myös kunnallisten viranhaltijoiden oikeusaseman perusteista pitää säätää kattavasti lailla. Virkasäännöllä voi tässä suhteessa olla vain lakia täydentävä rooli.

Perustuslakivaliokunta, joka on arvioinut virkasäännön määräyksiä perustuslain lainsäädäntövallan ja kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten kannalta, katsoo edelleen lausunnossaan, että lailla voidaan osoittaa kunnille virkasääntöjen antamisvaltaa jossain määrin laajemmalti kuin perustuslain 80 §:n 2 momentin perusteella on mahdollista uskoa valtion viranomaisille norminasettamisvaltaa. Kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan muodosta perustetta tulkita väljästi perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimusta säätää lailla yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista.

Hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen viidestä pykälästä neljään sisältyy säätämisjärjestystä koskeva huomautus. Lakiehdotus on myös säännöskohtaiset niukat perustelut huo­mioon ottaen osoittautunut valmistelultaan puutteelliseksi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uuden perustuslain voimaantuloaika on ollut tiedossa niin pitkään, että kunnollisen ja kokonaisvaltaisen lainvalmistelun edellytykset ovat valiokunnan käsityksen mukaan olleet olemassa. Tosiasiallisesti uutta sääntelyä olisi tarvittu vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen säätämisen yhteydessä.

Hallintovaliokunta on kuitenkin lopulta päätynyt lakiehdotuksen hylkäämisen sijasta hyväksymään ne pykälät, joiden kohdalla tämä on mahdollista, vaikka sääntelykokonaisuus jää tällä tavoin vajaaksi. Nyt hyväksyttävät säännökset on siirrettävä kokonaisvaltaisemman valmistelun jälkeen pois kuntalaista (365/1995). Tältä osin viitataan myös jäljempänä lausuttuun.

Kunnallisen viranhaltijan oikeusaseman sääntelystä

Kunnallisen viranhaltijan oikeusasemaa koskevat kuntalain säännökset ovat niukat, mikä onkin asianmukaista kuntalain luonne huomioon ottaen. Henkilöstöä koskeva perussäännös on lain 44 §:ssä.

Kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetussa laissa (484/1996) on säädetty niistä palvelussuhdeturvaan kuuluvista ehdoista, joista aiemmin voimassa olleen hallitusmuodon 15 §:n 3 momentin (969/1995) mukaan tuli säätää lailla. Tämän säännöksen mukaan ketään ei saanut ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstään.

Uuden perustuslain tultua voimaan on lain tasoista viranhaltijoiden asemaa koskevaa sääntelyä täydennettävä merkittävästi. Hallintovaliokunta kiirehtii kunnallisten viranhaltijoiden oikeusaseman järjestämistä kattavasti lailla.

Hallintovaliokunta katsoo, että kunnallista viranhaltijaa koskevat säännökset ja nykyiset virkasääntöjen määräykset tulee koota kolmikantaisen valmistelun pohjalta kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain säännösten kanssa valtion virkamieslain tavoin ja sen kirjoittamistapaa noudattaen yhteen lakiin, joka sisältää kunnallisen viranhaltijan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat säännökset. Tähän kunnallisen viranhaltijan asemaa koskevaan lainsäädäntöön on otettava myös kuntalaissa nykyisin olevat virkasuhdetta koskevat säännökset (Valiokunnan lausumaehdotus).

Valiokunta pitää välttämättömänä, että valmistelutyöhön osoitetaan riittävät voimavarat. Tehokkaalla valmistelulla lakiehdotus on saatava valmiiksi mahdollisimman pian. Kuntien kannalta vallitsee ongelmallinen puutteellista sääntelyä koskeva tila, joka on korjattava ensi tilassa.

Kuntien viranhaltijoiden oikeusasemaa koskevan lakiehdotuksen valmistelun osalta valiokunta viittaa palvelussuhdeturvalakiin liittyvään mietintöönsä (HaVM 10/1996 vp). Kyseisessä mietinnössä todetaan, että palvelussuhdeturvalain sääntelytapa on sikäli ongelmallinen, että siinä on noudatettu pitkälti työsopimuslain (320/1970) kirjoittamistapaa. Parempi vaihtoehto olisi ollut seurata uuden valtion virkamieslain (750/1994) kirjoittamistapaa. Sanotussa laissa virkasuhdetta ja työsuhdetta koskevaa sääntelyä on lähennetty toisiinsa, kuitenkin virkasuhteen erityisluonteesta johtuvin poikkeuksin. Myös kunnallisen viranhaltijan erityisaseman perusteita koskee muun muassa valtion virkamieslain säätämiseen liittyvän hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 5/1994 vp) yleisten kannanottojen kohta 1.2.

Yksityiskohtaiset perustelut

Virantoimitusvelvollisuus (44 a §)

Lakiehdotuksen 44 a § sisältää yleiset säännökset kunnan viranhaltijan virantoimitusvelvollisuudesta. Kunnan edun vastainen menettely on vaikeasti määriteltävissä, ja tämä kriteeri jää lakiehdotuksessa siksi merkitykseltään ja sisällöltään varsin avoimeksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 44 a §:n 2 momentin johdosta tekemään valtiosääntöoikeudelliseen huomautukseen viitaten hallintovaliokunta ehdottaa momentista poistettavaksi sanat "taikka on kunnan edun vastaista".

Asuinpaikka (44 c §) sekä virka-asunto ja muu luontoissuoritus (44 d §)

Lakiehdotuksen 44 c § sisältää yleissäännöksen kunnan viranhaltijan velvollisuudesta asua niin lähellä virantoimituspaikkaa, ettei virkatehtä­vien hoitaminen kärsi asunnon etäisyydestä. Viranhaltija voitaisiin 44 d §:n nojalla velvoittaa asumaan kunnan omistamassa tai hallitsemassa huoneistossa, jos viran tai virkatehtävien tarkoituksemukainen hoitaminen sitä vaatii.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että 44 c ja 44 d §:n säännökset viranhaltijan asumisvelvollisuudesta eivät ole sopusoinnussa perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kanssa ja merkitsevät siksi sellaista perusoikeuden rajoittamista, joka on mahdollista toteuttaa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotuksen 44 d § koskee lisäksi viranhaltijan velvollisuutta ottaa vastaa muitakin luontoissuorituksia. Perustuslakivaliokunta to­teaa tältä osin ehdotuksella olevan väljyydessään kytkennän perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen. Tämäkään ehdotus ei ole sopusoinnussa perusoikeusrajoituksen täsmällisyysvaatimuksen eikä suhteellisuusvaatimuksen kanssa, minkä takia se voidaan säätää ainoastaan perustuslain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan tekemien säätämisjärjestystä koskevien huomautusten johdosta hallintovaliokunta ehdottaa 44 c ja 44 d §:n poistamista lakiehdotuksesta.

Virkasääntö (45 §)

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiehdotuksen 45 §:n 2 momentin 2 ensimmäistä kohtaa kohdistuvat sillä tavoin kunnan viranhaltijan oikeusaseman perusteisiin, että niitä koskevan säännösvaltuuden uskominen virkasäännön tasoon on ristiriidassa perustuslain kanssa. Hallintovaliokunta ehdottaa sanottujen kohtien poistamista momentista.

Lakiehdotuksen 45 §:n 3 momentin mukaan virkasäännössä annetaan myös määräykset viranhaltijan palkka- ja muuta etua koskevan vaatimuksen käsittelystä sekä palvelussuhdetodistuksesta. Kun otetaan huomioon se, että mallivirkasäännön 24 §:ssä määrätään jopa viranhaltijan palkkaerän tai muun edun vanhentumisesta, ollaan epäilyksittä virkamiehen oikeusaseman keskeisissä kysymyksissä. Tämän sisältöistä virkasäännössä tapahtuvaa sääntelyä ei hallintovaliokunta pidä asianmukaisena. Hallintovaliokunta ehdottaa myös 45 §:n 2 momentin 3 kohdan poistamista lakiehdotuksesta.

Säätämisjärjestys

Koska hallintovaliokunta on ottanut huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetyt säätämisjärjestystä koskevat huomautukset, lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksytään muutettuna (valiokunnan muutosehdotus) ja

että hyväksytään yksi lausuma (valiokunnan lausumaehdotus).

Valiokunnan muutosehdotus

Laki

kuntalain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

(poist.)

lisätään 17 päivänä maaliskuuta 1995 annettuun kuntalakiin (365/1995) uusi 44 a ja 44 b § seuraavasti:

44 a §

Virantoimitusvelvollisuus

(1 mom. kuten HE)

Viranhaltijan on vältettävä kaikkea, mikä on ristiriidassa tasapuolisuuden tai hänen asemassaan olevalta viranhaltijalta kohtuuden mukaan vaadittavan menettelyn kanssa (poist.).

44 b §

(kuten HE)

44 c, 44 d ja 45 §

(Poist.)

Voimaantulosäännös

(Kuten HE)

---

Valiokunnan lausumaehdotus

Eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että kolmikantaisen valmistelun pohjalta annetaan eduskunnalle mahdollisimman pian valtion virkamieslain tapaan ja sen kirjoittamistapaa seuraten hallituksen esitys laiksi kunnallisen viranhaltijan asemasta, johon kootaan kattavasti säännökset kunnallisen viranhaltijan oikeusasemasta.

Helsingissä 5 päivänä huhtikuuta 2000

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Matti Väistö /kesk
vpj. Pertti Turtiainen /vas
jäs. Rakel Hiltunen /sd
Esko Kurvinen /kok
Lauri Kähkönen /sd
Paula Lehtomäki /kesk
Hannes Manninen /kesk
Kirsi Ojansuu /vihr
Heli Paasio /sd
Aulis Ranta-Muotio /kesk
Pekka Ravi /kok
Petri Salo /kok
Arto Seppälä /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Ossi Lantto