Siirry esitykseen
HE 157/1999
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntalain 65 ja 86 §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntalakia niin, että selkeytetään kunnan talouden tasapainottamista koskevaa sääntelyä. Kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa tai niiden hyväksymisen yhteydessä olisi päätettävä toimenpiteistä, joilla edellisen vuoden taseen osoittama alijäämä ja talousarvion laatimisvuonna kertyväksi arvioitu alijäämä suunnittelukaudella katetaan. Muutos ei koskisi kuntayhtymiä, joissa jäsenkunnat vastaavat perussopimuksessa sovittavalla tavalla kuntayhtymän taloudesta.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2001 alusta. Sitä sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2000 laadittaviin tilinpäätöksiin sekä vuonna 2001 laadittaviin talousarvioihin ja -suunnitelmiin.
Kunnan talouden tasapainoinen hoitaminen edellyttää, että kunnan tulorahoitus on riittävä tilikaudelle jaksotettujen kulujen kattamiseen, vieraan pääoman hoitamiseen ja tarvittaviin investointeihin. Tasapainossa oleva kuntien talous on kuntien tehtävien hoidon perusedellytys ja varmistaa sen, että kunnallisveroaste pysyy vakaana eivätkä kunnat velkaannu hallitsemattomasti.
Kuntalain (365/1995) 65 §:n mukaan kunnan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Kunnanhallituksen on lain 70 §:n mukaan toimintakertomuksessa tai sen antamisen yhteydessä tehtävä esitys tilikauden tuloksen käsittelyä sekä talouden tasapainottamista koskeviksi toimenpiteiksi. Tilinpäätös, johon kuuluu myös toimintakertomus, on saatettava valtuuston käsiteltäväksi kesäkuun loppuun mennessä.
Kunnat ja kuntayhtymät siirtyivät noudattamaan vuoden 1997 alusta soveltuvin osin kirjanpitolakia (655/1973, joka on kumottu uudella kirjanpitolailla (1336/1997). Kirjanpidon yleisenä tehtävänä on tuottaa tieto siitä, ovatko kunnan tulot ja menot pitkällä aikavälillä ja toisaalta tilikaudelle kohdistetut kulut ja tuotot tasapainossa. Tasapainon arvioinnin keskeiset välineet ovat tilinpäätöksen tuloslaskelma ja tase sekä rahoituslaskelma.
Kuntalain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 192/1994 vp) perusteluissa todetaan, että "tilikauden tuloksella tarkoitetaan kunnan tuloslaskelman tulosta ennen varauksia ja rahastosiirtoja. Ylijäämäinen tilikauden tulos voitaisiin rahastoida tai siirtää varauksiin taikka muuhun vapaaseen omaan pääomaan. Alijäämäistä tilikauden tulosta voitaisiin vastaavasti kattaa varauksilla, rahastoilla tai muulla vapaalla pääomalla." Kunnanhallituksen esitys tuloksen käsittelystä voi näin ollen koskea varausten tai rahastojen muutoksia. Tuloslaskelman kohta tilikauden ylijäämästä tai alijäämästä osoittaa tilikauden vaikutuksen kunnan omaan pääomaan tuloksen käsittelyerien jälkeen.
Kunnanhallituksen esitys talouden tasapainottamista koskeviksi toimenpiteiksi on välttämätön, jos tilikauden tulos on olennaisesti huonompi kuin mitä tilinpäätösvuotta seuraavan vuoden talousarviota ja -suunnitelmaa hyväksyttäessä arvioitiin. Kunnanhallituksen on tällöin tehtävä esitys kuluvan vuoden talousarvion muuttamiseksi tai valmisteilla olevan talousarvion ja -suunnitelman perusteiden tiukentamiseksi.
Kuntalaissa ei edellytetä talousarvion muodollista tasapainottamista vuositasolla. Talousarvion ja -suunnitelman tuloslaskelma voi siten vuositasolla osoittaa yli- tai alijäämää. Tehtävien hoidon turvaaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että tilikauden tuotot vastaisivat toiminnasta aiheutuneiden kulujen määrää. Toistuvien epätasapainossa olevien tuloslaskelmien tekeminen saattaa johtaa kunnan hallitsemattomaan velkaantumiseen, maksuvalmiusongelmiin ja verotuksen kiristämiseen.
Omavaraisuusaste, joka kuvaa pääomien jakaantumista oman pääoman luonteisten erien ja vieraan pääoman erien välillä, oli kunnissa vuonna 1998 lähes 80 prosenttia. Jos omavaraisuusaste on alle 50 prosenttia, sitä voidaan pitää heikkona. Vuoden 1998 tilinpäätösten perusteella 214 kunnalle oli muodostunut taseeseen kattamatonta alijäämää. Näistä noin 70 kunnassa omavaraisuusaste oli sama tai korkeampi kuin kunnissa keskimäärin, ja 20 kunnassa omavaraisuusaste oli alle 50 prosenttia.
Esityksessä ehdotetaan kuntalain 65 §:n 2 momenttia selkeytettäväksi talouden tasapainottamista koskevalla säännöksellä. Sen mukaan talousarviossa ja -suunnitelmassa tai sen hyväksymisen yhteydessä olisi esitettävä toimenpiteet, joilla edellisen vuoden tilinpäätöksen osoittama alijäämä ja talousarvion laatimisvuonna kertyväksi arvioitu alijäämä suunnittelukaudella katetaan. Tilinpäätöksen osoittamalla alijäämällä tarkoitetaan alijäämää, joka saadaan kun taseen vastattavaa-puolen kohdat "edellisten tilikausien yli-/ alijäämä" sekä "tilikauden yli-/ alijäämä" lasketaan yhteen. Talousarviovuonna kertyväksi arvioidulla alijäämällä tarkoitetaan valtuuston hyväksymässä talousarviossa arvioitua alijäämää. Jos valtuusto on edellisen vuoden tilinpäätöskäsittelyn yhteydessä kunnanhallituksen kuntalain 70 §:n mukaan tehdyn esityksen pohjalta tai muutoin hyväksynyt alkuperäiseen talousarvioon muutoksia, muutosten vaikutukset arvioituun yli- tai alijäämään otettaisiin huomioon.
Mainitulla tavalla lasketun alijäämän määrä osoittaa tasapainottamistoimenpiteiden markkamääräisen tarpeen. Ehdotetulla kuntalain täsmennyksellä pyritään siihen, että kunnan talouden tasapainolle muodostettaisiin kunnan ulkoisen kirjanpidon tuottama arviointiperuste, jonka mukaan voitaisiin tehdä tarvittavat ratkaisut kunnan talouden tasapainottamiseksi.
Yleensä talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että tilikauden tuotot kattavat kulut. Jos talousarvio toteutuu suunnitelman mukaisesti, alijäämää ei synny. Jos tilinpäätös osoittaa alijäämää, kuntalain 70 §:n mukaan edellytetään, että kunnanhallituksen on toimintakertomuksessa tai sen antamisen yhteydessä tehtävä esitys talouden tasapainottamista koskeviksi toimenpiteiksi. Ne koskevat lähinnä meneillään olevan vuoden talousarvion tasapainotusta tai seuraavan vuoden talouden tasapainotuksen ennakkovalmistelua.
Ehdotuksessa lähdetään siitä, että talousarviossa ja -suunnitelmassa tai sen hyväksymisen yhteydessä olisi konkreettisesti esitettävä, miten edellä mainitulla tavalla määritelty tasapainottamistoimenpiteitä vaativa alijäämä katettaisiin suunnittelukaudella. Esimerkiksi voidaan ottaa kunta, jolla on kuntalaissa edellytetty kolmen vuoden taloussuunnitelma ja talousarvio on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi. Jos vuoden 1998 tilinpäätöksessä tase osoittaa, että alijäämää on jäänyt kattamatta, se olisi katettava talousarviossa ja -suunnitelmassa 2000―2001.
Yleensä tilinpäätökseen kertynyt alijäämä katetaan tulevien vuosien ylijäämillä. Talouden tasapainottamistoimenpiteinä tulisivat tällöin kysymykseen esimerkiksi menojen karsinta, tulojen korotukset, myyntivoittoa tuottavan käyttöomaisuuden myynti tai rahoitustuottoa tuottavien pitkäaikaisten sijoitusten realisointi siten, että kokonaisvaikutus olisi alijäämää vähentävä.
Jos kunnan omavaraisuusaste sen sallii, voidaan kertynyttä alijäämää kuitenkin myös kattaa edellisinä vuosina kertyneellä taseen muulla vapaalla pääomalla ja poikkeustapauksissa peruspääomalla. Näistä toimenpiteistä on päätettävä talousarvion ja -suunnitelman hyväksymisen yhteydessä, jolloin päätös toteutetaan kuluvan vuoden tilinpäätöksessä. Jos esimerkiksi vuonna 1999 vuosien 2000―2002 talousarvion ja -suunnitelman hyväksymisen yhteydessä päätettäisiin, että vuoden 1998 taseen osoittama alijäämä ja vuonna 1999 kertyväksi arvioitu alijäämä voidaan kattaa muulla vapaalla pääomalla, päätös toteutettaisiin vuoden 1999 tilinpäätöksessä.
Talousarvion ja -suunnitelman tuloslaskelmassa kuluna ovat myös käyttöomaisuuden poistot. Niillä on tilikauden tuloksen kannalta keskeinen merkitys. Kunnassa kirjanpitolain mukaisessa järjestelmässä poistopohjana on aktivoitujen eli kunnan jo toteutettujen investointien omarahoitusosuus hankintahinnasta. Kunnan omarahoitusosuus on hankintahinnan ja ulkopuolisilta saadun rahoituksen erotus. Omarahoitusosuus on poistosuunnitelman mukaisesti jaksotettava investoinnin taloudelliselle pitoajalle.
Kunnan toiminnan jatkuvuus edellyttää, että kunnan omarahoitusosuus investointien hankintahinnasta rahoitetaan joko etukäteen keräämällä edellisten vuosien ylijäämiin tai varauksiin tarvittavat varat tai sitten vieraalla pääomalla, joka on maksettava takaisin tulevien vuosien aikana kerättävällä tulorahoituksella. Jos investointia varten on tehty aikaisemmin investointivaraus, investoinnin toteuduttua varaus puretaan ja poistoeron tuloutuksen kautta poistojen vaikutus tilikauden ylijäämään tai alijäämään eliminoituu. Jos taas varoja on kerätty edellisten vuosien ylijäämiin eikä omilla varoilla rahoitettuja investointeja ole tarvetta jatkossa pitää samalla tasolla, poistoja voidaan periaatteessa jonakin vuonna jättää kattamatta. Tällöin syntynyt alijäämä voidaan kattaa edellisten vuosien ylijäämillä.
Jos investointi on rahoitettu vieraalla pääomalla, niin tulorahoituksen (vuosikatteen) on oltava vähintään poistojen suuruinen, jotta investoinnin taloudellisen pitoajan kuluessa saadaan varat investointia varten otettujen lainojen takaisinmaksuun. Tällöin ei vielä ole otettu huomioon, että lainojen takaisinmaksuajat ovat yleensä huomattavasti lyhyemmät kuin poistosuunnitelman mukaiset poistoajat, eikä myöskään sitä, halutaanko korvausinvestointeja varten kerätä varoja etukäteen.
Poikkeuksellisesti alijäämää voidaan kattaa peruspääomaa alentamalla. Tämä voi olla perusteltua, koska siirryttäessä uuteen kirjanpitojärjestelmään kunnan alkavan taseen peruspääoma muodostettiin vanhasta järjestelmästä laskelman tuloksena. Jos kunta oli tehnyt juuri ennen kirjanpitojärjestelmän muutosta omilla varoillaan markkamääräisesti suuret investoinnit, on peruspääoma voinut muodostua tarpeettoman suureksi verrattuna esimerkiksi taseen loppusummaan. Tällöin saattaa olla perusteltua kattaa alijäämää peruspääomaa alentamalla. Jos kunnan taseen peruspääoma on investointien ajoituksesta ja rahoituksesta johtuen poikkeuksellisen suuri eivätkä uusinvestoinnit välttämättä ole samalla tasolla, alijäämää voidaan kattaa tulorahoituksen sijasta peruspääomaa alentamalla.
Ehdotetulla muutoksella pyritään välttämään tilanne, jossa kasautuvaa alijäämää ei otettaisi huomioon konkreettisten taloutta koskevien tasapainotuspäätösten perusteena. Samalla pyritään siihen, että kuntien tulorahoitus olisi riittävä poistojen perusteella arvioituna.
Kuntayhtymille ei ehdoteta vastaavaa tasapainottamisvaatimusta. Tämä johtuu siitä, että jäsenkunnat vastaavat perussopimuksessa sovittavalla tavalla kuntayhtymän taloudesta.
Perussopimuksessa jäsenkunnat sopivat sekä investointien rahoituksesta että palveluista, niiden hinnoittelusta ja rahoituksesta.
Kuntayhtymissä on yleisesti toteutettu järjestelmä, jossa palveluista veloitetaan käytön perusteella ja investointeihin osallistutaan jäsenkuntien omistusosuuksien perusteella. Jäsenkuntien käyttöosuus ei välttämättä vastaa niiden omistusosuutta. Jotta jäsenkunnat eivät joutuisi subventoimaan palvelujen käyttäjiä, tuloslaskelman osoittama alijäämä tulisi kattaa seuraavien vuosien ylijäämillä.
Koska jäsenkunnat vastaavat muun lisäksi kuntayhtymän rahoituksesta, kuntayhtymät voivat kuntia nopeammin sopeutua tulorahoituksen riittävyyteen. Jos tilikauden tilinpäätöksessä kertyy alijäämää, se voidaan jo seuraavassa tilinpäätöksessä rahoittaa ylijäämällä. Toisaalta voidaan menetellä myös niin, että ylijäämä voidaan jo seuraavassa tilinpäätöksessä eliminoida alijäämällä.
Esityksellä ei ole vaikutusta valtiontalouteen. Yksittäisessä kunnassa esityksen taloudelliset vaikutukset riippuvat niistä kunnan päätöksistä, joilla alijäämä katetaan. Päätökset voisivat koskea esimerkiksi menojen karsintaa ja uudelleenajoitusta tai tulojen lisäämistä esimerkiksi veroprosenttia nostamalla. Tällaisilla toimenpiteillä voi olla vaikutusta kunnan palvelujen laatuun ja määrään.
Ehdotettu muutos merkitsisi, että kunnassa tiedostetaan selkeästi alijäämän merkitys ja estetään suurien alijäämien kertyminen. Uuteen kirjanpitojärjestelmään siirryttiin vuoden 1997 alusta, joten aikaisempien vuosien alijäämät eivät näy katettavina alijääminä. Esityksellä ei näin ole vaikutusta jo aikaisemmin taloudellisiin ongelmiin joutuneiden kuntien tilanteeseen, mutta jos esitys toteutuu, alijäämien kertymiseen kiinnitetään huomiota niin, etteivät kunnat joudu uusiin taloudellisiin vaikeuksiin. Talousarvion laadinta vaikeutuu niissä kunnissa, joihin on syntynyt alijäämää ja joilla on heikko vakavaraisuus. Vuoden 1998 tilinpäätösten perusteella 214 kunnalle oli muodostunut kattamatonta alijäämää. Näistä 20 kunnassa omavaraisuusaste oli alle 50 prosenttia.
Esitys perustuu osittain sisäasiainministeriön asettaman toimikunnan selvitykseen kuntien ja kuntayhtymien oman pääoman ja talouden tasapainottamisen säätelytarpeesta kuntalaissa (Sisäasiainministeriön julkaisu 2/97). Toimikunnassa ovat olleet edustettuina kirjanpitolautakunnan, sisäasiainministeri- ön, valtiovarainministeriön, Suomen Kunta-liiton sekä Julkishallinnon ja -talouden tilin-
tarkastajat ry:n edustajat. Selvityksen perusteella laadittuun mietintöön sisältyneestä ehdotuksesta pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, 80 kunnalta, 9 kuntayhtymältä, Suomen Kuntaliitolta, Tampereen yliopistolta, Tilastokeskukselta, Julkishallinnon ja talouden tilintarkastajat ry:ltä sekä Kirjanpitolautakunnan kuntajaostolta. Lausunnot otettiin huomioon virkatyönä sisäasiainministeriössä tehdyssä jatkovalmistelussa. Asia on käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 19 lokakuuta 1999.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2001.
Sitä sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2000 laadittaviin tilinpäätöksiin sekä vuonna 2001 valmisteltaviin talousarvioihin ja -suunnitelmiin.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 17 päivänä maaliskuuta 1995 annetun kuntalain (365/1995) 65 §:n 1 ja 2 momentti ja 86 §:n 1 momentti seuraavasti:
65 §Talousarvio ja -suunnitelma
Valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Sen hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnitelukausi). Talousarviovuosi on suunnittelukauden ensimmäinen vuosi.
Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa tai niiden hyväksymisen yhteydessä on päätettävä toimenpiteistä, joilla edellisen vuoden taseen osoittama alijäämä ja talousarvion laatimisvuonna kertyväksi arvioitu alijäämä suunnittelukaudella katetaan (alijäämän kattamisvelvollisuus).
86 §
Kuntaa koskevien säännösten soveltaminen kuntayhtymässä
Kuntayhtymässä on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnasta säädetään 2, 3, 8 ja 12―18 §:ssä, 19 §:n 1 momentissa, 20―23, 27―29, 32, 33 ja 37―43 §:ssä sekä 6―9 luvussa lukuun ottamatta 65 §:n 2 momentissa säädettyä alijäämän kattamisvelvollisuutta. Mitä 8 §:n 2 momentissa säädetään, ei kuitenkaan sovelleta 76 §:n 4 momentissa tarkoitettuun kuntayhtymään.
Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2001.
Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelta 2000 laadittaviin tilinpäätöksiin sekä vuonna 2001 valmisteltaviin talousarvioihin ja -suunnitelmiin.
Helsingissä 26 päivänä marraskuuta 1999
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Alue- ja kuntaministeri
Martti Korhonen