Siirry esitykseen
HE 35/1994
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi lääninoikeuslakia ja käräjäoikeuslakia. Ahvenanmaan lääninhallituksen yhteydessä toimiva lääninoikeus muutettaisiin riippumattomaksi hallintotuomioistuimeksi, Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeksi, joka toimisi Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa olisi hallintotuomari, joka toimisi puheenjohtajana tuomioistuimen istunnoissa. Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamanni olisi hallintotuomioistuimen hallinnollinen päällikkö ja tuomioistuimen jäsen. Ahvenanmaan käräjäoikeuden käräjätuomarit olisivat hallintotuomioistuimen muina jäseninä. Lääninoikeuslakia ja lääninoikeusasetusta sovellettaisiin myös Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.
Esitys liittyy vuoden 1994 toiseen lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä lokakuuta 1994.
Kansalaisten oikeussuoja julkishallinnossa edellyttää, että hallinnon lainmukaisuutta turvataan monin tavoin. Hallintolainkäyttö on hallinnon jälkikäteistä valvontaa, joten se on tärkeä osa kansalaisten oikeussuojaa. Hallintolainkäytön tehtävänä on korjata hallinnossa tapahtuneet virheet, ratkaista lopullisesti hallinnon alalla syntyvät oikeusriidat ja antaa kansalaisille varmuus siitä, että hallinnossa menetellään lainmukaisesti. Hallitusmuodon mukaan lainkäyttö kuuluu viime kädessä riippumattomille tuomioistuimille. Ylintä tuomiovaltaa hallintoasioissa käyttää korkein hallinto-oikeus. Lääninoikeudet ovat yleisiä alueellisia hallintotuomioistuimia.
Vuonna 1955 annetulla lääninoikeuslailla (52/55) perustettiin lääninhallitusten yhteyteen lääninoikeudet käsittelemään valitukset ja muut lainkäyttöasiat kollegiaalisesti. Koska Ahvenanmaan maakunnan lääninhallituksessa ei tuolloin ollut riittävästi lakimiehiä, jäi Ahvenanmaa ilman lääninoikeutta. Vuonna 1960 voimaan tulleella verotuslailla (482/58) siirrettiin valtionverotusta koskevat valitusasiat valtiollisilta tarkastuslautakunnilta lääninoikeuksille. Samassa yhteydessä Ahvenanmaan maakunnan lääninhallitukseen perustettiin uusi lakimiehen virka, mikä mahdollisti myös lääninoikeuden perustamisen Ahvenanmaalle.
Vuonna 1974 annetulla lääninoikeuslailla (1021/74) vähennettiin lääninoikeuksien riippuvuutta hallinnosta. Maaherra ei toiminut enää lääninoikeuden jäsenenä ja lääninoikeus koostui pääosin virkamiehistä, joilla ei ollut muita tehtäviä lääninhallituksessa. Organisatorisesti lääninoikeus jäi kuitenkin osaksi lääninhallitusta.
Vuonna 1989 annetulla lailla (242/89) lääninoikeuslakia muutettiin siten, että lääninoikeudet muodostettiin yleisiksi alueellisiksi hallintotuomioistuimiksi. Lääninoikeudet irrotettiin lääninhallitusten yhteydestä ja niistä muodostettiin itsenäiset tuomioistuimet. Samalla otettiin käyttöön asiantuntijajäsenten osallistuminen päätöksentekoon tietyissä laissa mainituissa asioissa. Lääninoikeudet siirrettiin sisäasiainministeriön hallinnonalalta oikeusministeriön hallinnonalalle.
Vuosien 1974 ja 1989 muutoksia ei toteutettu Ahvenanmaalla. Hallituksen esityksessä lääninoikeuksien muodostamista alueellisiksi hallintotuomioistuimiksi koskevaksi lainsäädännöksi (HE 65/1988 vp) todettiin, että tarkoituksena on selvittää Ahvenanmaan lääninoikeuden asema erikseen valtioneuvoston 7 päivänä toukokuuta 1981 asettaman Ahvenanmaankomitean ehdotuksen perusteella (komiteanmietintö 1987:31).
Lääninoikeuslain 30 §:n mukaan Ahvenanmaan lääninhallituksen yhteydessä toimiva lääninoikeus koostuu maaherrasta, lääninneuvoksesta sekä vanhemmasta lääninsihteeristä. Maaherra toimii puheenjohtajana. Lääninneuvos ja vanhempi lääninsihteeri ovat sekä jäseniä että esittelijöitä. Ahvenanmaalla lääninoikeus ei edelleenkään ole itsenäinen tuomioistuin, vaan kuuluu lääninhallitukseen. Ahvenanmaan lääninoikeus kuuluu niin ikään edelleen sisäasiainministeriön hallinnonalalle.
Lääninoikeuslain 30 §:n mukaan lain 2, 3, 12―14, 16―25 sekä 27 ja 28 §:ää sovelletaan Ahvenanmaan lääninoikeuteen. Nämä säännökset koskevat lääninoikeuden toimivaltaa, asioiden käsittelyä, lääninoikeuden toimituskirjoja sekä muutoksenhakua lääninoikeuden päätöksiin. Lääninoikeusasetuksen (522/89) 23 §:n mukaan asetuksen säännökset ovat soveltuvin osin voimassa Ahvenanmaan lääninoikeudessa, jota varten ei laadita työjärjestystä.
Vuonna 1951 annetun Ahvenanmaan itsehallintolain (670/51) 22 §:ssä säädettiin, että hallinto-oikeudellinen lainkäyttö maakunnassa kuuluu Ahvenanmaan maakunnan lääninhallitukselle sekä niille muille viranomaisille, jotka valtakunnassa hoitavat tällaisia lainkäyttötehtäviä, sikäli kuin tämä lainkäyttö ei kuulu valtakunnan tuomioistuimille eikä muuta ole säädetty itsehallintoon kuuluvista asioista.
Nykyinen Ahvenanmaan itsehallintolaki (1144/91), jäljempänä uusi itsehallintolaki, tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993. Lain 25 §:n mukaan maakuntahallituksen alaisten viranomaisten muuta hallintoasiaa kuin veroa tai maksua koskevasta päätöksestä valitetaan maakuntahallitukseen. Kunnallisen viranomaisen päätöksestä valitetaan lääninoikeuteen, jollei valitusta valtakunnan lain mukaan ole tehtävä muulle viranomaiselle. Maakuntalailla voidaan kuitenkin säätää, että kunnallisen viranomaisen päätöksestä maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa valitetaan maakuntahallitukseen.
Uuden itsehallintolain 26 §:n mukaan valtakunnan lailla voidaan maakuntaan perustaa tuomioistuin hallintolainkäyttöä varten. Sen estämättä, mitä 25 §:ssä säädetään, voidaan tälle tuomioistuimelle antaa maakuntalailla lainkäyttötehtäviä maakunnan toimivallan piiriin kuuluvissa hallintoasioissa. Tämän mahdollisuuden käyttämiseen olisi ilmeisesti tarvetta erityisesti sellaisissa hallintoasioissa, joissa korostuvat yksilöiden oikeusturvaan liittyvät näkökohdat.
Kun otetaan huomioon hallitusmuodon vaatimukset tuomiovallan järjestämisestä, muodostavat Ahvenanmaan lääninoikeuden nykyinen asema osana hallintoviranomaista ja sen tosiasiallinen hallintolainkäyttötehtävä periaatteellisen ristiriidan. Vuonna 1989 toteutettu valtakunnan muiden lääninoikeuksien muuttaminen itsenäisiksi tuomioistuimiksi on johtanut maakunnan ja muun valtakunnan välillä merkittävään eroon siinä, miten oikeussuoja on hallinnon alalla järjestetty. Myös Ahvenanmaalla tulisi olla mahdollista saattaa hallintoasia alueelliseen tuomioistuimeen ja oikeussuojan tulisi muutenkin olla järjestetty tehokkaasti. Kansalaisia ei saa asettaa eri asemaan siinä, miten oikeussuoja on järjestetty. Oikeussuojan yhtenä keskeisenä takeena on lainkäytön organisatorinen riippumattomuus. Edellä esitetyistä syistä Ahvenanmaan lääninoikeus tulisi muuttaa riippumattomaksi hallintotuomioistuimeksi.
Ahvenanmaalle perustettavan hallintotuomioistuimen tulee täyttää hallitusmuodon riippumattomille tuomioistuimille asettamat vaatimukset. Samalla tulee ottaa huomioon muun muassa ne vaatimukset, jotka ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa vuonna 1950 tehty yleissopimus (SopS 19/90) eli Euroopan ihmisoikeussopimus asettaa. Hallintotuomioistuin tulee käsittelemään myös sellaisia asioita, jotka sopimuksen 5 artiklan 4 kappaleen sekä 6 artiklan 1 kappaleen mukaan on käsiteltävä riippumattomassa tuomioistuimessa.
On tärkeää, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuin täyttää seuraavat yleiset vaatimukset:
― sen on kaikilta osin täytettävä riippumattomalle tuomioistuimelle asetetut vaatimukset,
― sitä on voitava pitää hallintotuomioistuimena,
― Ahvenanmaan itsehallinnon näkökulmasta sitä on voitava pitää sellaisena viranomaisena, joka voi toimia valitusviranomaisena myös maakuntalaissa säädetyissä asioissa ja
― oikeussuojan on oltava yhdenmukaista Ahvenanmaalla ja muualla valtakunnassa, mutta samalla on Ahvenanmaan erityisasema otettava huomioon.
Ahvenanmaan itsehallintolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (HE 73/1990 vp) pidettiin tärkeänä, että myös Ahvenanmaan maakuntaan perustetaan hallintotuomioistuin, joka ottaa hoitaakseen lääninoikeuden tehtävät. Samalla pidettiin toivottavana, että tällainen tuomioistuin voisi käsitellä valituksia sellaisissa hallintoasioissa, jotka nyt käsitellään maakuntahallituksessa. Esityksessä todettiin myös, että tällaisen hallintotuomioistuimen kokoonpanoa ja toimivaltaa säänneltäessä on otettava huomioon se erityisasema, jonka tuomioistuin tulee itsehallintolainsäädännön nojalla saamaan.
Asian valmistelussa on tarkasteltu seuraavia ratkaisumahdollisuuksia:
― hallintotuomioistuimen yhteys lääninhallitukseen olisi nykyistä löyhempi,
― hallintotuomioistuin olisi täysin itsenäinen virasto ilman yhteyttä muuhun tuomioistuimeen tai viranomaiseen,
― asiat käsiteltäisiin jossakin valtakunnan muista lääninoikeuksista tai
― hallintotuomioistuin toimisi käräjäoikeuden yhteydessä.
Löyhänkin yhteyden säilyttäminen lääninhallitukseen sisältää ongelmia muodostettaessa hallinnosta riippumatonta tuomioistuinta. Tällaisesta järjestelystä voisi saada kuvan, että tuomioistuimella on liian läheinen yhteys hallintoviranomaiseen. Onnistuneena ei voitaisi myöskään pitää sitä, että tuomioistuin kuuluisi hallinnollisesti osin sisäasiainministeriön ja osin oikeusministeriön hallinnonalaan.
Ahvenanmaan lääninoikeus käsittelee yleensä vuosittain runsaat 200 asiaa. Tällainen asiamäärä työllistää vain yhden päätoimisen ja kaksi sivutoimista tuomaria. Näin pieni tuomioistuin aiheuttaisi hallinnollisia ongelmia, jos se olisi kokonaan itsenäinen virasto ilman yhteyttä mihinkään muuhun tuomioistuimeen tai viranomaiseen. Suurin osa tuomioistuimen jäsenistä hoitaisi virkaansa sivutoimisesti. Tuomioistuimen työ saattaisi kärsiä tästä. Käytännössä voisi osoittautua vaikeaksi löytää esteettömiä henkilöitä, jotka olisivat halukkaita sanotunlaisen sivutoimen hoitamiseen.
Ahvenanmaan lääninoikeus soveltaa useissa tapauksissa myös Ahvenanmaan maakuntapäivien antamia maakuntalakeja. Jos tällaiset asiat siirrettäisiin käsiteltäviksi valtakunnan muuhun lääninoikeuteen, syntyisi vaikeuksia saada asian käsittelyyn tarpeellista asiantuntemusta maakuntalakien sisällöstä ja tulkinnasta. Uudessa itsehallintolaissa mahdollistetaan myös sellaisen maakuntalain säätäminen, että maakuntalailla säännellyissä asioissa valitusviranomaiseksi tulee hallintotuomioistuin. Eräissä asioissa tällaiseen järjestelyyn vaikuttaisi olevan tarvetta.
Edellä mainituista syistä ehdotetaan, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimisi Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Ehdotuksen mukaan käräjäoikeuden laamanni olisi hallintotuomioistuimen hallinnollinen päällikkö, kun taas hallintotuomari toimisi istunnoissa puheenjohtajana.
Koska Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen asema olisi jossain määrin erilainen kuin muilla yleisillä alueellisilla hallintotuomioistuimilla, sillä tulisi olla nimi, joka erottaa sen yleisnimityksestä lääninoikeus. Tämä osoittaisi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen erityisasemaa. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin käsittelisi osan valitusasioista, jotka perustuvat maakuntalakeihin. Hallintotuomioistuimen toimivalta poikkeaisi jossakin määrin lääninoikeuksien toimivallasta. Uuden tuomioistuimen nimenä olisi ehdotuksen mukaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuin.
Koska ehdotuksessa tarkoitetun alueellisen hallintotuomioistuimen nimenä ei olisi lääninoikeus, eivät säännökset, jotka koskevat lääninoikeuksia, tulisi suoraan koskemaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuinta. Tästä syystä asiasta otettaisiin lakiin nimenomainen säännös.
Muutoin ehdotuksessa pyritään siihen, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimii mahdollisimman suuressa määrin samalla tavoin kuin lääninoikeudet. Nykyisin vain lääninoikeuslain 2, 3, 12―14, 16―25 sekä 27 ja 28 §:ää sovelletaan Ahvenanmaan lääninoikeuteen. Ehdotuksen mukaan lääninoikeuslakia sovelletaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen siltä osin kuin ehdotettu laki Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta ei sisällä poikkeavia säännöksiä. Tämä tarkoittaisi muun muassa sitä, että käsiteltäessä hallinnollista vapaudenriistoa koskevaa asiaa mukana on asiantuntijajäsen lääninoikeuslain 11 §:n osoittamalla tavalla.
Lääninoikeuslain 4 §:n mukaan hallintotuomioistuimessa on puheenjohtajana lääninoikeuden ylituomari. Lääninoikeuden ylituomari toimii hallintotuomioistuimen päällikkönä. Lääninoikeusasetuksen 14 §:ssä säädetään tarkemmin eräistä lääninoikeuden ylituomarille kuuluvista tehtävistä. Yksi vaihtoehto olisi, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päällikkönä toimisi eri henkilö kuin käräjäoikeuden päällikkönä. Toisen vaihtoehdon mukaan sama henkilö toimisi yhteisenä päällikkönä. Jälkimmäistä mallia on käytetty esimerkiksi raastuvanoikeuden yhteydessä toimineissa maistraateissa.
Sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuin että käräjäoikeus tulevat olemaan verrattain pieniä viranomaisia. On odotettavissa, että esiintyy hallinnollisia kysymyksiä, joissa yhtäältä käräjäoikeuden ja toisaalta hallintotuomioistuimen edut on otettava huomioon. Käytännössä molempien tuomioistuinten tarpeet on pystyttävä täyttämään samanaikaisesti. Tämä puoltaisi sitä, että niillä on yhteinen päällikkö. Toisaalta, jos näillä tuomioistuimilla olisi eri päälliköt, tämä korostaisi selkeämmin sitä, että kyse on erillisistä tuomioistuimista. Yhteisestä päälliköstä saattaisi saada kuvan, että kyse on yhdestä ja samasta tuomioistuimesta.
Esityksessä ehdotetaan, että Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamanni olisi hallintotuomioistuimen hallinnollinen päällikkö ja hoitaisi ne hallinnolliset tehtävät, jotka lääninoikeuslain ja -asetuksen mukaan kuuluvat lääninoikeuden ylituomarille.
Hallintotuomioistuimeen perustettaisiin hallintotuomarin virka. Hallintotuomari hoitaisi hallintotuomioistuimen asioita päätoimisesti. Erityistapauksissa voisi olla mahdollista, että hallintotuomari hoitaisi tuomarintehtäviä myös käräjäoikeudessa. Näin voisi tapahtua esimerkiksi asioissa, jotka on käräjäoikeudessa käsiteltävä kolmen lainoppineen tuomarin kokoonpanossa. Tällainen järjestely edellyttää, että käräjäoikeuslakiin otetaan säännös, joka mahdollistaa hallintotuomarin toimimisen käräjätuomarina.
Ehdotuksen mukaan hallintotuomari toimii puheenjohtajana tuomioistuimen istunnoissa. Näin toimittaisiin myös silloin, kun laamanni osallistuu hallintotuomioistuimen istuntoihin. Tämä on perusteltua, koska laamannilla ei suuren työmäärän vuoksi yleensä ole mahdollisuutta osallistua hallintotuomioistuimen istuntoihin. Puheenjohtajana tulisi toimia henkilön, joka voi keskittyä kyseisiin asioihin päätoimisesti. Näin korostettaisiin samalla sitä, että hallintotuomioistuin on erillinen tuomioistuin eikä pelkästään alioikeuden osasto. Puheenjohtajan tulee johtaa istuntoja siten, että asiat hoidetaan sujuvasti. Tehtävä ei rajoitu ainoastaan istunnon tekniseen johtamiseen, vaan sisältää laaja-alaisen vastuun hallintotuomioistuimen istunnoista.
Ahvenanmaan käräjäoikeuden käräjätuomarit toimisivat hallintotuomioistuimen muina jäseninä.
Lääninoikeuslain 5 §:n mukaan lääninoikeuden ylituomarin ja lääninoikeudentuomareiden on oltava oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneita. Lisäksi vaaditaan, että he ovat aikaisemmalla toiminnallaan osoittaneet sellaista taitoa ja kykyä, jota viran menestyksellinen hoitaminen edellyttää. Laamannin ja käräjätuomareiden on katsottava täyttävän nämä kelpoisuusehdot.
Hallintotuomioistuin olisi lääninoikeuslain 9 §:n mukaisesti päätösvaltainen kolmijäsenisenä. Hallintotuomioistuin voisi siten kokoontua hallintotuomarin johdolla kahden käräjätuomarin tai laamannin ja yhden käräjätuomarin toimiessa muina jäseninä tai laamannin johdolla kahden käräjätuomarin toimiessa jäseninä. Jos hallintotuomari ei osallistu istuntoon, olisi luonnollista, että laamanni toimisi istunnon puheenjohtajana. Yleensä hallintotuomioistuin tulisi kokoontumaan ensin mainitussa kokoonpanossa.
Yksi jäsenistä toimisi esittelijänä, minkä vuoksi hallintotuomioistuimeen ei ehdoteta erillistä esittelijän virkaa. Esittelijän tehtävät tulisivat ensi kädessä päätoimisen hallintotuomarin hoidettaviksi.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimella ei olisi omaa kansliahenkilökuntaa, vaan sillä olisi käräjäoikeuden kanssa yhteinen henkilökunta, joka hoitaisi sekä hallintotuomioistuimen että käräjäoikeuden kanslia-asiat.
Kun Ahvenanmaalle perustetaan hallintotuomioistuin, seuraa valtioneuvoston ohjesäännön 16 §:stä (396/89), että tuomioistuin kuuluu oikeusministeriön hallinnonalaan.
Ahvenanmaan käräjäoikeudessa on nykyisin kaksi tuomarin virkaa. Vuoden 1994 toisessa lisätalousarvioesityksessä ehdotetaan, että Ahvenanmaan lääninhallituksessa lakkautetaan yksi lääninneuvoksen virka ja että Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen perustetaan hallintotuomarin virka.
Lisäksi ehdotetaan, että Ahvenanmaan käräjäoikeuteen perustetaan yksi käräjätuomarin virka lisää. Tällä järjestelyllä mahdollistetaan myös se, että Ahvenanmaan käräjäoikeus voi ilman ulkopuolista apua käsitellä ne asiat, jotka käräjäoikeudessa on ratkaistava kolmen lainoppineen jäsenen kokoonpanossa. Lisäksi Ahvenanmaan käräjäoikeuteen perustettaisiin yksi kansliahenkilökunnan virka. Käräjätuomarin ja kansliahenkilökunnan virat perustettaisiin virkoja uudelleen kohdentamalla.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuin tulisi jatkossa käyttämään asiantuntijajäseniä käsitellessään niitä asioita, joista säädetään lääninoikeuslain 11 §:ssä. Saattaa osoittautua vaikeaksi löytää Ahvenanmaalta henkilöitä, jotka täyttävät laissa asetetut kelpoisuusvaatimukset ja jotka eivät samanaikaisesti ole esteellisiä. Sen vuoksi voi olla tarpeellista hankkia asiantuntijajäseniä Turusta, jolloin palkkiokulut kasvavat matkakustannusten verran.
Kun hallintolainkäyttökomitea ehdotti mietinnössään (komiteanmietintö 1985:48) lääninoikeuksien muuttamista alueellisiksi hallintotuomioistuimiksi, se katsoi, että Ahvenanmaan osalta asia tulisi käsitellä itsehallintolain muutoksen yhteydessä. Mietintö sisälsi ehdotuksen, jonka mukaan olisi mahdollista lailla perustaa maakuntaan erityinen hallintotuomioistuin hallintolainkäyttöä varten.
Ahvenanmaan itsehallintolakia valmistellut Ahvenanmaankomitea piti tärkeänä, että myös Ahvenanmaalle perustettaisiin hallintotuomioistuin, jolle lääninoikeuden tehtävät siirtyisivät (komiteanmietintö 1987:31). Ahvenanmaan valtionhallintotoimikunta (komiteanmietintö 1987:56) ehdotti, että lääninhallintoa Ahvenanmaalla kehitettäisiin siirtämällä lääninhallitukselle uusia tehtäviä sekä tiettyjä pienempiä hallintoyksikköjä, lisäämällä yhteistyötä valtiollisten hallintoviranomaisten välillä Ahvenanmaalla sekä perustamalla Ahvenanmaalle erityinen hallintotuomioistuin, joka toimisi lääninhallituksen yhteydessä.
Lopullista ehdotusta uudeksi Ahvenanmaan itsehallintolaiksi valmistellut Ahvenanmaan työryhmä ehdotti muistiossaan (oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 6/1989) itsehallintolakiin otettavaksi säännöksen, jonka mukaan maakuntaan voidaan lailla perustaa tuomioistuin hallintolainkäyttöä varten. Tällainen säännös sisältyy 1 päivänä tammikuuta 1993 voimaan tulleen uuden itsehallintolain 26 §:ään.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen perustamista on valmistellut oikeusministeriön asettama Ahvenanmaan hallintolainkäyttötoimikunta. Oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, Ahvenanmaan maakuntahallitus ja Ahvenanmaan lääninhallitus olivat edustettuina toimikunnassa. Toimikunnan mietinnöstä (komiteanmietintö 1992:42) on saatu lausunto valtiovarainministeriöltä, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, Ahvenanmaan maakuntahallituksel- ta, Ahvenanmaan valtuuskunnalta, Ahvenanmaan lääninhallitukselta, Ahvenanmaan tuomiokunnalta sekä Oikeushallinnon henkilökunta OHK r.y:ltä. Lausunnoista on oikeusministeriössä laadittu yhteenveto.
Kaikissa lausunnoissa pidettiin ehdotusta perusteltuna. Muutamissa lausunnoissa todettiin, että toisenlaista toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa riippumattoman hallintotuomioistuimen perustamiseksi Ahvenanmaalle ei voida löytää, kun otetaan huomioon ne erityispiirteet, jotka liittyvät hallintolainkäyttöön Ahvenanmaalla. Ahvenanmaan tuomiokunta piti tärkeänä toteuttaa ehdotus pian, mutta korosti sitä, ettei ehdotusta voida toteuttaa ennen kuin toimikunnan ehdottama uusi käräjätuomarin virka on perustettu Ahvenanmaan käräjäoikeuteen.
Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen verotuksen muutoksenhakujärjestelmän uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 143/1993 vp). Esityksessä ehdotetaan, että veroasioissa otetaan käyttöön yleinen valituslupajärjestelmä haettaessa muutosta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tällaisen uudistuksen toteuttamisessa on kuitenkin tärkeää, että veroasia voidaan saattaa ennen korkeinta hallinto-oikeutta riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi. Hallintotuomioistuimen perustaminen Ahvenanmaalle täyttäisi kyseisen vaatimuksen Ahvenanmaan osalta.
Oikeusministeriössä valmistellaan hallintolainkäytössä noudatettavaa menettelyä sääntelevää yleislakia (Hallintolainkäyttölaki. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1994). Tämä laki tulisi sovellettavaksi myös Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.
1 §. Tuomioistuimen asema. Yleisperusteluissa mainituista syistä ehdotetaan, että Ahvenanmaan maakuntaan perustettaisiin hallintotuomioistuin. Lääninoikeuksien tapaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuin olisi yleinen alueellinen hallintotuomioistuin. Koska hallintotuomioistuin käsittelisi monia erilaisia asioita, voidaan sen toimivallan katsoa olevan yleisen. Alueellisuudella tarkoitetaan sitä, että hallintotuomioistuin käsittelee asioita, jotka kuuluvat maan tiettyyn osaan. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tuomiopiiri käsittäisi Ahvenanmaan maakunnan.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimisi Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Käräjäoikeuden tuomarit toimisivat myös hallintotuomioistuimessa. Sama koskisi kansliahenkilökuntaa. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin jakaisi myös toimitilat ja kalusteet Ahvenanmaan käräjäoikeuden kanssa.
2 §. Lain suhde muihin säännöksiin. Lääninoikeuslakia sovellettaisiin Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen. Lääninoikeuslaissa säädetään hallintotuomioistuimen toimivallasta ja kokoonpanosta sekä asioiden käsittelystä ja eräistä muista asioista. Useimmat pykälät koskevat asioiden käsittelyä. Olisi tarkoituksenmukaista, että asiat käsiteltäisiin Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa samalla tavalla kuin lääninoikeuksissa. Pykälän 1 momentin perusteella lääninoikeuksia koskevaa lainsäädäntöä sovellettaisiin Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen siltä osin kuin muuta ei seuraa ehdotetusta laista Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta.
Hallintotuomioistuin käsittelisi ne asiat, jotka mainitaan lääninoikeuslain 2 §:ssä. Siten kaikki ne asiat, jotka jonkin erityislain säännöksen nojalla käsitellään lääninoikeudessa, käsiteltäisiin Ahvenanmaalla Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.
Pykälän 2 momentin mukaan maakuntalailla voidaan antaa Ahvenanmaan hallintotuomioistuimelle lainkäyttötehtäviä hallintoasioissa, jotka kuuluvat maakunnan toimivaltaan. Tämä mahdollistaa sellaisen maakuntalain säätämisen, jonka mukaan maakuntahallituksen alaisten hallintoviranomaisten päätöksistä valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen. Siten maakuntalailla voitaisiin säätää, että tuomioistuin on maakuntahallituksen sijasta valitusasteena asioissa, jotka on mainittu Ahvenanmaan uuden itsehallintolain 25 §:n 1 momentissa. Myös valitukset maakuntalakiin perustuvissa kunnallisissa asioissa voitaisiin ratkaista uudessa hallintotuomioistuimessa.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa sovellettaisiin lääninoikeuslain 3 §:n toimivaltasäännöksiä, 7 §:n säännöksiä tuomarinvalasta tai -vakuutuksesta, 9 §:n säännöksiä päätösvaltaisuudesta sekä 11 ja 11 a §:n säännöksiä asiantuntijajäsenistä. Lääninoikeuslain 12― 28 §:ää sovellettaisiin asioiden käsittelyyn Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen jäseniä syytettäisiin virkarikoksesta hovioikeudessa niin kuin lääninoikeuslain 29 §:ssä säädetään. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimella olisi mainitun lain 31 §:n mukainen oikeus saada tietoja ja virka-apua samaan tapaan kuin lääninoikeuksilla.
3 §. Hallinnollinen päällikkö. Ehdotetun pykälän mukaan laamanni olisi hallintotuomioistuimen hallinnollinen päällikkö. Näin sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimella että Ahvenanmaan käräjäoikeudella olisi yhteinen päällikkö tuomioistuinten hallintoon kuuluvissa asioissa. Tämä on katsottu tarpeelliseksi, koska kumpikin tuomioistuin on varsin pieni ja niillä tulisi olla yhteisiä voimavaroja. Samoja tuomareita tarvittaisiin sekä käräjäoikeuden että hallintotuomioistuimen istunnoissa. Sama kansliahenkilökunta palvelisi molempia tuomioistuimia. Toiminnan sujuvuuden takia tulisi saman henkilön järjestää molempia tuomioistuimia koskevat hallintoasiat.
Pykälän 2 momentin mukana laamanni huolehtisi niistä hallinnollisista tehtävistä, jotka lääninoikeuslain ja -asetuksen nojalla kuuluvat ylituomarille. Nämä hallinnolliset tehtävät luetellaan lähinnä lääninoikeuslain 8 §:n 1 momentissa sekä lääninoikeusasetuksen 3, 8, 9, 11 ja 14 §:ssä.
Koska Ahvenanmaan hallintotuomioistuinta ei ole tarkoitus jakaa jaostoihin, ei lääninoikeusasetuksen 3 §:n säännös tulisi sovellettavaksi. Ylituomarille kuuluvasta nimittämisoikeudesta säädetään lääninoikeusasetuksen 8 §:ssä. Asetuksen 9 §:n mukaan ylituomari voi määrätä hallintopäällikön. Ylituomarin yleinen toimivalta määritellään asetuksen 11 §:ssä. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa näitä säännöksiä sovellettaisiin laamanniin. Asetuksen 14 §:ssä luetellaan eräitä muita ylituomarille kuuluvia tehtäviä. Säännöksen mukaan ylituomari antaa lausunnon korkeimmalle hallinto-oikeudelle lääninoikeudentuomarin nimitysasiassa. Tämän säännöksen mukaan laamanni antaisi lausunnon hallintotuomarin nimittämisasiassa. Muut kohdat tuskin tulisivat sovellettaviksi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.
4 §. Hallintotuomari. Pykälän 1 momentin mukaan tuomioistuimessa olisi hallintotuomarin virka. Koska tuomioistuimen nimi poikkeaa vastaavien tuomioistuinten nimistä muualla valtakunnassa, olisi tarkoituksenmukaista, että myös tuomarin virkanimike olisi toisenlainen. Lääninoikeuslain 8 §:n 2 momentin mukaan lääninoikeuden ylituomarin on valvottava oikeusperiaatteiden soveltamista ja laintulkinnan yhdenmukaisuutta lääninoikeudessa. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa nämä tehtävät kuuluisivat hallintotuomarille.
Pykälän 2 momentin mukaan hallintotuomariin sovellettaisiin lääninoikeudentuomaria koskevia säännöksiä. Siten hallintotuomarin kelpoisuusvaatimuksiin, nimittämiseen, virkavapauteen ja viransijaisen ottamiseen sovellettaisiin lääninoikeuslain 5, 6 ja 6 a §:ää sekä lääninoikeusasetuksen 14 §:n 1 kohtaa.
5 §. Tuomioistuimen kokoonpano. Koska hallintotuomari tulisi päätoimisesti hoitamaan hallintotuomioistuimelle kuuluvia asioita, on perusteltua, että hän toimisi puheenjohtajana tuomioistuimen istunnoissa. Hallintotuomioistuimen muina jäseninä toimisivat laamanni sekä käräjätuomarit.
Lääninoikeuslain 9 §:n mukaan tuomioistuin on päätösvaltainen kolmijäsenisenä. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin voisi kokoontua hallintotuomarin johdolla laamannin ja yhden käräjätuomarin taikka kahden käräjätuomarin toimiessa muina jäseninä. Hallintotuomarin ollessa estyneenä voisi tuomioistuin pykälän 2 momentin mukaisesti kokoontua laamannin johdolla ja kahden käräjätuomarin toimiessa muina jäseninä. Sekä hallintotuomarin että laamannin ollessa estyneinä ei tuomioistuin voisi kokoontua.
Hallintotuomioistuimessa toimittaisi esittelyn hallintotuomioistuimen jäsen lääninoikeuslain 15 §:n 1 momentin nojalla. Asiasta ei olisi ehdotetussa laissa erityistä säännöstä.
6 §. Varajäsenet. Pykälä mahdollistaisi varajäsenen kutsumisen tuomioistuimen istuntoihin. Tämä voi osoittautua tarpeelliseksi, koska tuomioistuimessa olisi vain hallintotuomari, laamanni ja kaksi käräjätuomaria. Vuosilomien ja muiden poissaolojen aikana saattaa syntyä tilanteita, joissa tuomioistuin ei ilman tällaista järjestelyä pystyisi kokoontumaan. Koska tuomioistuin käsittelee eräitä kiireellisiä asioita, kuten hallinnollista vapaudenriistoa, on tärkeää varmistaa, että tuomioistuin pystyy kokoontumaan lyhyellä varoitusajalla.
Ehdotuksen mukaan korkein hallinto-oikeus määrää varajäsenet hallintotuomioistuimen esityksestä. Korkein hallinto-oikeus määräisi myös, missä järjestyksessä varajäsenet kutsutaan. Varajäsenen tulisi olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut. Samassa istunnossa saisi olla mukana korkeintaan yksi varajäsen. Tuomioistuin ei voisi kokoontua siten, että mukana on kaksi varajäsentä.
Varajäsenen määräämisestä ja kelpoisuudesta säädettäisiin pykälän 2 momentissa. Momentissa säädettäisiin myös varajäsenen velvollisuudesta vannoa tuomarinvala tai antaa tuomarinvakuutus. Tuomarinvalaa ja tuomarinvakuutusta koskevat tarkemmat säännökset ovat oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 6 a ja 7 §:ssä.
Pykälän 3 momentin mukaan varajäsenellä olisi hallitusmuodon ja virkamieslainsäädännön mukaista tuomarin virassapysymisoikeutta vastaava oikeus pysyä tehtävässään.
7 §. Ahvenanmaan maakuntahallituksen lausunto. Pykälän mukaan Ahvenanmaan maakuntahallitukselta olisi pyydettävä lausunto ennen hallintotuomarin nimittämistä ja varajäsenen määräämistä. Näin olisi meneteltävä myös ennen lääninoikeuslain 11 §:ssä tarkoitettujen asiantuntijajäsenten määräämistä. Tämä on perusteltua, koska tuomioistuin voisi käsitellä myös asioita, jotka kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan itsehallintoon. Ehdotettu pykälä ottaa huomioon tuomioistuimelle itsehallintoa koskevien säännösten nojalla tulevan erityisaseman.
8 §. Tarkemmat säännökset. Pykälä sisältäisi tavanomaisen säännöksen siitä, että lain täytäntöönpanosta annetaan tarvittaessa säännöksiä asetuksella.
9 §. Voimaantulo. Pykälä sisältäisi voimaantulosäännöksen. Tarkoituksena on, että laki tulisi voimaan 1 päivänä lokakuuta 1994.
Pykälän 2 momentti sisältäisi valtuutuksen ryhtyä lain edellyttämiin toimenpiteisiin ennen sen voimaantuloa.
10 §. Siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että ne asiat, jotka ovat vireillä Ahvenanmaan lääninoikeudessa ehdotetun lain voimaan tullessa, siirretään käsiteltäviksi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.
Lääninoikeuslain 11 §:ssä tarkoitettujen asiantuntijajäsenten nykyinen toimikausi päättyy 31 päivänä lokakuuta 1995. Pykälän 2 momentilla varmistettaisiin, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen asiantuntijajäsenten toimikausi päättyy samaan aikaan kuin asiantuntijajäsenten toimikausi lääninoikeuksissa.
Veroluokitusta koskevien valitusten käsittelyyn osallistuu Ahvenanmaan lääninoikeudessa kuten muissakin lääninoikeuksissa verotuslain 30 §:ssä tarkoitettuja lisäjäseniä. Siirtymäsäännöksen 3 momentin perusteella Ahvenanmaan lääninoikeudessa lain voimaan tullessa toimivien lisäjäsenten toimikausi jatkuisi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa vuoden 1994 loppuun eli samalla tavalla kuin nykyisten lisäjäsenten toimikausi jatkuu lääninoikeuksissa.
1 §. Nykyinen 3 momentti viittaa erityisesti lääninoikeuslain 30 §:ään. Säännös ehdotetaan korvattavaksi viittauksella Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta annettavaan lakiin.
30 §. Pykälä sisältää säännöksiä lääninoikeuden kokoonpanosta Ahvenanmaan maakunnassa sekä tähän lääninoikeuteen sovellettavista säännöksistä. Koska Ahvenanmaan lääninhallituksen yhteydessä toimiva lääninoikeus tulisi lakkautettavaksi ja korvattavaksi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimella, pykälä ehdotetaan kumottavaksi.
1 §. Ehdotetun uuden 4 momentin mukaan hallintotuomari toimii myös Ahvenanmaan käräjäoikeuden käräjätuomarina. Näin turvattaisiin se, että Ahvenanmaan käräjäoikeus voi kokoontua kolmen lainoppineen tuomarin kokoonpanossa myös loma-aikoina.
2 §. Ehdotetun uuden 2 momentin mukaan on Ahvenanmaan maakuntahallitukselta hankittava lausunto ennen Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamannin nimittämistä. Tämä olisi perusteltua sen vuoksi, että laamanni toimisi myös Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen hallinnollisena päällikkönä ja johtaisi hallintotuomioistuimen istuntoja hallintotuomarin ollessa estynyt. Niin kuin edellä on esitetty, hallintotuomioistuin tulisi ilmeisesti käsittelemään asioita, joista säädetään maakuntalailla ja jotka siten kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintoon. Ehdotettu momentti liittyy siihen, että Ahvenanmaan maakuntahallitukselta hankittaisiin lausunto hallintotuomarin nimitysasiassa.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä lokakuuta 1994. Uudistuksen voimaantuloajankohtaa harkittaessa on pyritty siihen, että ehdotetut lait voisivat tulla voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Uudistuksen täytäntöönpanoon liittyy kuitenkin järjestelyjä, joihin Ahvenanmaalla on voitava riittävästi valmistautua. Tämän vuoksi uudistuksen voimaantuloajankohdan siirtäminen loppuvuoteen on perusteltua.
Esitys on Ahvenanmaan itsehallintolain 26 §:n mukainen, joten se voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
1 §Tuomioistuimen asema
Yleisenä alueellisena hallintotuomioistuimena Ahvenanmaan maakunnassa on Ahvenanmaan hallintotuomioistuin.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimii Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä.
2 §Lain suhde muihin säännöksiin
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen sovelletaan, mitä lääninoikeuslaissa (1021/74) tai muussa laissa tai asetuksessa säädetään lääninoikeudesta.
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimelle voidaan maakuntalailla antaa lainkäyttötehtäviä maakunnan toimivallan piiriin kuuluvissa hallintoasioissa.
3 §Hallinnollinen päällikkö
Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamanni on hallintotuomioistuimen hallinnollinen päällikkö.
Laamanni hoitaa ne hallinnolliset tehtävät, jotka lääninoikeuslain ja lääninoikeusasetuksen (522/89) mukaan kuuluvat lääninoikeuden ylituomarille.
4 §Hallintotuomari
Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa on hallintotuomarin virka. Hallintotuomari hoitaa lääninoikeuslain 8 §:n 2 momentissa säädetyt tehtävät.
Hallintotuomariin sovelletaan, mitä lääninoikeudentuomarista säädetään.
5 §Tuomioistuimen kokoonpano
Hallintotuomari toimii hallintotuomioistuimen istunnon puheenjohtajana. Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamanni ja käräjätuomarit ovat hallintotuomioistuimen muina jäseninä.
Jos hallintotuomari on estynyt, laamanni toimii puheenjohtajana hallintotuomioistuimen istunnossa.
6 §Varajäsenet
Jos varsinainen jäsen on estynyt, hallintotuomioistuin voi kutsua varajäsenen hänen tilalleen. Samassa istunnossa saa olla enintään yksi varajäsen.
Korkein hallinto-oikeus määrää riittävän määrän varajäseniä ja päättää samalla, missä järjestyksessä he tulevat estyneen jäsenen tilalle. Varajäsenten määräämistä varten hallintotuomioistuin tekee esityksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Varajäsenen tulee olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut. Varajäsenen on vannottava tuomarinvala tai annettava tuomarinvakuutus, jollei hän ole tehnyt sitä aikaisemmin.
Varajäsenen oikeudesta pysyä tehtävässään on voimassa, mitä tuomarinviran haltijasta säädetään.
7 §Ahvenanmaan maakuntahallituksen lausunto
Ahvenanmaan maakuntahallitukselta on hankittava lausunto ennen hallintotuomarin nimittämistä ja varajäsenten määräämistä. Samoin menetellään määrättäessä lääninoikeuslain 11 §:ssä tarkoitettuja asiantuntijajäseniä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen.
8 §Tarkemmat säännökset
Tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta annetaan tarvittaessa asetuksella.
9 §Voimaantulo
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 19 .
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
10 §Siirtymäsäännökset
Ahvenanmaan lääninoikeudessa tämän lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat siirretään Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen käsiteltäviksi.
Lääninoikeuslain 11 a §:ssä tarkoitetut asiantuntijajäsenet määrätään Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen ensimmäisen kerran toimikaudeksi, joka päättyy 31 päivänä lokakuuta 1995.
Tämän lain voimaan tullessa kulumassa olevaa toimikautta varten Ahvenanmaan lääninoikeuteen määrättyjen verotuslain 30 §:ssä tarkoitettujen lisäjäsenten toimikausi jatkuu Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa 31 päivään joulukuuta 1994.
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan 31 päivänä joulukuuta 1974 annetun lääninoikeuslain (1021/74) 30 §, sellaisena kuin se on osittain muutettuna 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetulla lailla (242/89), sekä
muutetaan 1 §:n 3 momentti, sellaisena kuin se on mainitussa 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa laissa, seuraavasti:
1 §Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta säädetään erikseen.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 19 .
3.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään 28 päivänä kesäkuuta 1993 annetun käräjäoikeuslain (581/93) 1 §:ään uusi 4 momentti ja 2 §:ään uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 momentti siirtyy 3 momentiksi, seuraavasti:
1 §Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen hallintotuomari toimii myös Ahvenanmaan käräjäoikeuden käräjätuomarina.
2 §Ahvenanmaan maakuntahallitukselta on hankittava lausunto ennen Ahvenanmaan käräjäoikeuden laamannin nimittämistä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 19 .
Helsingissä 30 päivänä maaliskuuta 1994
Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI
Ministeri
Heikki Haavisto