Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tuloverolakia siten, että Euroopan talousalueella toimeenpannuista arpajaisista saatu voitto olisi Suomessa toimeenpannuista arpajaisista saadun voiton tapaan voitonsaajan tuloverotuksessa verovapaata tuloa.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2004 toimitettavassa verotuksessa.

---

Arpajaisverolain (552/1992) mukaan arpajaisveroa suoritetaan valtiolle Suomessa toimeenpannuista arpajaisista.

Arpajaisverolain arpajaisten määritelmä käsittää arpajaislaissa (1047/2001) tarkoitettujen, yleensä luvanvaraisten arpajaisten toimeenpanomuodot. Sen lisäksi se käsittää myös muut kuin arpajaislainsäädännössä tarkoitetut arvonnat, arvaamiset, vedonlyönnit ja niihin rinnastettavat, sattumasta osaksi tai kokonaan riippuvat menettelyt, joissa voi voittaa rahaa tai rahanarvoisen etuuden. Arpajaisverolain soveltamisalaan kuuluvat siten myös esimerkiksi erilaiset markkinointiarpajaiset. Menettely ei kuulu arpajaisten käsitteen piiriin, jos saatua voittoa tai etuutta on pidettävä kohtuullisena vastikkeena jostakin suorituksesta tai palkkana.

Ennen arpajaisverolain (259/1970) voimaantuloa vuonna 1970 arpajaisista saadut voitot olivat voitonsaajan tuloverotuksessa veronalaista tuloa. Arpajaisverotukseen siirtymisen myötä arpajaisvoittojen verottamisesta voitonsaajan tuloverotuksessa luovuttiin. Uudistuksen taustalla oli keskeisesti ollut se, että käytännössä voittoja ei juurikaan ollut ilmoitettu. Arpajaisverotukseen siirtymisen jälkeen voitonsaaja oli edelleen verovelvollinen, mutta veron kantoi arpajaisten toimeenpanija. Vero oli porrastettu voiton määrän mukaan ja oli siten tuloverotuksen tapaan progressiivinen.

Myöhemmin arpajaisverotukseen on tehty lukuisia muutoksia, joista merkittävin on uuden arpajaisverolain voimaantulo vuoden 1992 alusta. Muutosten jälkeen arpajaisverotuksen yhteys voitonsaajan tuloverotukseen ei ole yhtä selvä kuin aiemmin. Verovelvollinen on arpajaisten toimeenpanija. Veron perusteena kaikissa yksinoikeudella toimeenpannuissa rahapeleissä on rahapanosten ja pelaajille maksettujen voittojen erotus. Jaettujen voittojen yhteenlaskettu arvo on laskentaperusteena muissa kuin arpajaislainsäädännössä tarkoitetuissa arpajaisissa, joihin osallistumiseksi toimeenpanija ei saa periä rahapanosta.

Verojärjestelmän näkökulmasta arpajaisveroa on edelleen pidettävä voitonsaajan tuloveron korvaavana verona.

Koska ulkomaiset arpajaisten toimeenpanijat eivät kuulu Suomen verotusvallan piiriin, ulkomaisten arpajaisvoittojen verotusta ei ole voitu toteuttaa arpajaisverotuksen kautta. Ulkomaisista arpajaisista saadut arpajaisvoitot ovat arpajaisverotukseen siirtymisenkin jälkeen olleet tuloverotuksessa veronalaista tuloa. Tuloverolain (1535/1992) 85 §:n mukaan veronalaista tuloa ei ole arpajaisverolain 2 §:ssä tarkoitetuista, eli Suomessa toimeenpannuista arpajaisista, saatu voitto.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 13 päivänä marraskuuta 2003 antamassaan tuomiossa (C-42/02) katsonut Suomesta ja ulkomailta saatujen arpajaisvoittojen erilaisen verokohtelun olevan ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa. Artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.

Tapauksessa Suomessa yleisesti verovelvollinen henkilö oli Ruotsissa ostanut arvan Ab Svenska Spel -nimisen Ruotsissa rahapelejä toimeenpanevan yhtiön arpajaisiin ja voittanut 1 000 000 Ruotsin kruunua. Voitto luettiin saajan veronalaiseen ansiotuloon. Verovelvollinen haki muutosta oikaisulautakunnalta, joka hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, että tuloverolain 85 §:n mukainen verovapaus ei koske ulkomailla toimeenpannuista arpajaisista saatua voittoa. Verovelvollinen valitti oikaisulautakunnan päätöksestä hallintotuomioistuimeen, joka pyysi EY-tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, onko perustamissopimuksen 49 artikla esteenä arpajaisvoittojen verotusta koskevien säännösten soveltamiselle.

Asian käsittelyn yhteydessä Suomen lisäksi Belgian, Tanskan ja Norjan hallitukset katsoivat Suomen lainsäädännön olevan sopusoinnussa mainitun artiklan kanssa. Maat viittasivat näkemyksensä perusteluina muun ohessa siihen, että jäsenvaltioilla on EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan harkintavalta rahapelien sääntelyssä ja että verosääntely on yksi osa rahapelien yleistä sääntelyä. Arpajaistoiminnan lainsäädännölliset rajoitukset, myös verotuksesta johtuvat rajoitukset, ovat oikeutettuja sellaisten yleisen edun mukaisten pakottavien syiden takia, jotka liittyvät rahapelien haitallisten seurausten estämiseen, koska ulkomaisista arpajaisista saatujen voittojen verovapaus kannustaisi yleisöä osallistumaan tällaisiin arpajaisiin.

Asiassa tuotiin esiin myös se verojärjestelmän johdonmukaisuuteen liittyvä näkökohta, että arpajaisvero on voitonsaajan tuloveron korvaava vero ja että ulkomaisten arpajaisvoittojen verottaminen perustuu siihen, että Suomi ei voi verottaa ulkomaisia yrityksiä, jotka tarjoavat rahapelejä ulkomailta käsin. Ainoa vaihtoehto verotuksen toteutumiselle näissä tilanteissa on näin ollen voitonsaajan verottaminen.

Jos ulkomaiset arpajaisvoitot olisivat verovapaita, ulkomaiset toimeenpanijat saisivat verovapauteen liittyvän edun siitä riippumatta, pyritäänkö toimeenpanijan kotimaan lainsäädännössä ottamaan huomioon arpajaisten sääntelytavoitteet, kuten pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen rajoittaminen. Samoin sitä, että varat käytettäisiin Suomen arpajaislainsäädännön edellyttämällä tavalla yleishyödyllisiin tarkoituksiin, ei voitaisi edellyttää.

Tuomioistuimen ennakkoratkaisun mukaan Suomen lainsäädäntö, jonka mukaan muissa jäsenvaltioissa toimeenpannuista arpajaisista saadut voitot ovat veronalaisia, kun Suomessa toimeenpannuista arpajaisista saadut voitot eivät ole veronalaisia, on ristiriidassa perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa.

Päätöksen perustelujen mukaan rahapelit kuuluvat perustamissopimuksen 49 artiklan soveltamisalaan. Tuomioistuin pitää selvänä, että ulkomaiset arpajaiset ovat epäedullisemmassa asemassa kuin kotimaiset arpajaiset, minkä seurauksena suomalainen verovelvollinen mieluummin osallistuu Suomessa toimeenpantaviin arpajaisiin kuin toisessa jäsenvaltiossa toimeenpantaviin arpajaisiin. Suomen lainsäädäntö on selvästi syrjivää. Tähän johtopäätökseen ei tuomioistuimen mukaan vaikuta se, että arpajaisten toimeenpanijoita verotetaan arpajaisverolain nojalla, koska arpajaisvero ei vastaa ulkomailta saaduista arpajaisista kannettavaa tuloveroa. Tämän syrjivän lainsäädännön oikeuttamisperusteiksi tarjottujen seikkojen tueksi olisi esitettävä rajoittavan toimenpiteen tarkoituksenmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva analyysi. Asiassa ei ollut esitetty tietoja, joiden perusteella voitaisiin päätellä, että arpajaistoimintaan mahdollisesti liittyvien riskien ja sen välillä, että jäsenvaltion kansalaiset osallistuvat toisissa jäsenvaltioissa toimeenpantaviin arpajaisiin, olisi erityinen yhteys.

Verohallitus on 15 päivänä joulukuuta 2003 antamassaan ohjeessaan (Dnro 3252/32/2003) katsonut, että tuloverolain 85 §:n mukainen arpajaisvoittojen verovapaus koskee kaikkia EU-alueella toimeenpantavista arpajaisista saatavia voittoja. Ennakkoratkaisua noudatetaan ohjeen mukaan myös muutoksenhaussa.

Käytännössä arpajaisvoittoja ulkomailta saaneet eivät ole juurikaan ilmoittaneet veroilmoituksessaan voittojaan.

Kuten Suomessa, myös muissa Pohjoismaissa kotimaiset arpajaisvoitot ovat olleet pitkälti verovapaita voitonsaajan tuloverotuksessa, kun ulkomailta saadut voitot ovat olleet pääsääntöisesti veronalaista tuloa. Kotimaasta saatujen voittojen tuloverotuksen sijasta verotus kohdistuu pelien toimeenpanijaan. Rahapeleissä vero lasketaan pääsääntöisesti pelipanosten ja jaettujen voittojen erotuksesta. Veron laskentaperuste ja verokanta samoin kuin veron luonne kuitenkin vaihtelevat. Esimerkiksi Ruotsissa valtion omistama Ab Svenska Spel, jonka ylijäämä tuloutuu valtiolle, on vapautettu myös arpajaisverosta.

Yhteisöoikeuden vaatimusten johdosta Pohjoismaat ovat muuttaneet arpajaisvoittojen verotusta koskevia säännöksiä tai käynnistäneet siihen tähtäävän valmistelutyön.

Norjassa arpajaislaissa tarkoitetuista Norjassa toimeenpannuista arpajaisista saadut voitot ovat olleet pääsääntöisesti verovapaita. Vuoden 2003 loppuun muista arpajaisista, kuten ulkomailla toimeenpannuista arpajaisista saadut voitot, olivat voitonsaajan veronalaista tuloa 10 000 kruunua ylittävältä osalta. Vuoden 2004 alusta säännöksiä muutettiin siten, että Euroopan talousalueella toimeenpannuista rahapeleistä ja arpajaisista saadut voitot ovat verovapaita. Edellytyksenä on, että kyse on Norjan lainsäädännön sallimista arpajaisista. Arpajaisten tulee olla toimeenpanomaassa lailla säänneltyä, ja toimeenpanijan tulee toimia toimiluvalla. Lisäksi arpajaisten tulee olla julkisen sääntelyn ja kontrollin alaisia. Näyttövelvollisuus edellytysten täyttymisestä on voitonsaajalla.

Ruotsin tuloverolain mukaan verovapaita ovat voitot ruotsalaisista arpajaisista samoin kuin eräistä ulkomaisista, mutta Ruotsin arpajaisverotuksen piiriin kuuluvista arpajaisista. Muista ulkomaisista arpajaisista saadut yli 100 euron määräiset voitot ovat veronalaista pääomatuloa. Tuomion C-42/02 johdosta asetettu työryhmä ehdotti keväällä 2004 jättämässään muistiossaan (PM Fi 2004/2095) Euroopan talousalueeseen kuuluvista valtioista saatujen arpajaisvoittojen vapauttamista verosta. Verovapauden edellytyksenä olisi ehdotuksen mukaan se, että toimeenpanijalla on toimilupa tai että se toimii julkisen valvonnan alaisuudessa. Työryhmän ehdotuksia ei päätetty toteuttaa sellaisenaan, vaan asiaa selvitetään edelleen ja lakiehdotus on odotettavissa vasta vuonna 2006.

Tanskassa on samoin asetettu työryhmä selvittämään verosäännösten muutostarpeita. Tanskassa toimeenpantujen rahapelien voitot ovat saajalle lähtökohtaisesti verovapaata tuloa ja verotus kohdistuu toimeenpanijaan. Muista rahapeleistä ja arpajaisista, kuten ulkomaisista arpajaisista, saadut voitot ovat saajalle veronalaista henkilökohtaista tuloa. Toisin kuin muissa Pohjoismaissa, Tanskassa useista rahapeleistä suoritetaan tuotosta laskettavan veron lisäksi voiton arvosta laskettava 15 prosentin vero. Verovelvollinen on tässäkin tapauksessa toimeenpanija.

Ennakkoratkaisun johdosta Suomen on muutettava arpajaisvoittojen verotusta koskevia säännöksiä siten, että ne eivät ole ristiriidassa yhteisön lainsäädännön kanssa.

Ratkaisun perusteella on ilmeistä, että ulkomaisista arpajaisista saatuihin voittoihin kohdistuvan verotuksen tason alentaminen nykyisestä ei ole riittävä toimenpide arpajaisvoittojen verokohtelun saattamiseksi yhteisön oikeuden mukaiseksi, jos kotimaasta saadut arpajaisvoitot samalla säilyvät verovapaina.

Lähtökohtana on pidettävä sitä, että voitonsaajan verokohtelussa ei ole eroa.

Kun saatujen voittojen verokohtelu on saatettava yhtäläiseksi, suomalaiseen arpajaisten suomalaiseen toimeenpanijaan kohdistuva arpajaisvero saattaa johtaa siihen, että kotimaisiin arpajaisten toimeenpanijoihin kohdistuu korkeamman tasoinen verotus kuin ulkomaisiin arpajaisten toimeenpanijoihin. Kilpailunäkökulmasta asialla ei ole mainittavaa merkitystä. Ensinnäkin, keskeinen kilpailutekijä toimialalla on voitonjakosuhde, jonka tasoa Suomen arpajaisverotus ei rajoita, koska vero lasketaan pelipanosten ja jaettujen voittojen määrästä. Kotimaiset rahapeliyhteisöt ovat lisäksi vapautettuja tuloverosta arpajaistoimintansa osalta, eivätkä rahapelit kuulu arvonlisäverotuksen piiriin. Kun myös arpajaisverotuksen taso on kansainvälisesti vertaillen matala, rahapeliyhteisöihin kohdistuvan verotuksen kokonaistaso on hyvin matala.

Arpajaisverotuksen periaatteiden mukaista olisi toisaalta ottaa huomioon arpajaisten toimeenpanijaan kohdistuva verotus. Arpajaisvoittojen verovapauden perusteena on se, että verotus kohdistuu toimeenpanijaan, joten olisi johdonmukaista asettaa myös ulkomaisten arpajaisvoittojen verovapauden edellytykseksi se, että toimeenpanijaan kohdistuu sijaintimaassaan arpajaisveroa vastaava vero.

Vaihtoehto ei kuitenkaan edellä kuvatun ennakkoratkaisun ja tuomioistuimen aikaisemman oikeuskäytännön valossa ilmeisesti ole yhteisön lainsäädännön näkökulmasta hyväksyttävä. Esimerkiksi tapauksessa C-42/02 oli juuri kysymys asetelmasta, jossa kyseisten arpajaisten ruotsalaiseen toimeenpanijaan ei Ruotsin lainsäädännön mukaan kohdistu arpajaisveroa. Tällainen ratkaisu ei näin ollen poistaisi Suomen järjestelmän yhteisön lainsäädännön vastaisuutta edes juuri ratkaistun tapauksen kaltaisessa tilanteessa.

Ratkaisuvaihtoehdoiksi jäisivät siten ulkomaisten arpajaisvoittojen vapauttaminen verosta ilman kytkentää toimeenpanijan verotukseen tai sekä kotimaisten että ulkomaisten arpajaisvoittojen saattaminen saman tasoisen, voitonsaajaan kohdistuvan veron piiriin.

Jälkimmäinen vaihtoehto, arpajaisvoittojen verottaminen, voitaisiin Suomessa toimeenpantujen arpajaisten osalta toteuttaa siten, että toimeenpanija perii maksamastaan voitosta lopullisen suhteellisen lähdeveron tyyppisen veron verovelvollisena olevan voitonsaajan puolesta. Saman suhteellisen verokannan mukaan verotettaisiin ulkomailta saatuja voittoja, jotka voitonsaaja ilmoittaisi tuloverotusta varten. Säätelemällä verokantaa ja verovapaan voiton euromääräistä rajaa sopivalla tavalla ja arpajaisverotusta samalla muuttamalla voitaisiin tarvittaessa myös pyrkiä siihen, että arpajaisiin voitonsaajan tuloverotuksen ja toimeenpanijaan arpajaisverotuksen muodossa kohdistuvan verotuksen taso ei nykyisestä nouse. Tämä vaihtoehto olisi verojärjestelmän näkökulmasta johdonmukainen ja toteuttaisi yhteisön lainsäädännön vaatimukset. Sen keskeinen epäkohta on, että yksittäisen voiton verottamiseen perustuva verotus olisi kotimaisten peliyhteisöjen rahapelien toimeenpanon näkökulmasta varsin hankala ja olisi vastoin arpajaisverotuksen viime aikaisia kehittämistavoitteita.

Hiljattain on sekä Oy Veikkaus Ab:n että Fintoto Oy:n pelien verotuksessa siirrytty voittojen määrään perustuvasta verotustavasta voittojen ja pelipanosten erotukseen perustuvaan verotukseen. Tavoitteena on ollut parantaa peliyhteisöjen edellytyksiä pelien tuotekehitykseen. Voittojen verottamiseen perustuvasta verotustavasta peliyhteisöille aiheutuvien haittojen vuoksi tätä vaihtoehtoa ei voida saavutettaviin hyötyihin verrattuna pitää toteuttamiskelpoisena.

Vaihtoehdoksi jäisi näin ollen ulkomaisten arpajaisvoittojen vapauttaminen verosta.

Edellä esitetyillä perusteilla esityksessä ehdotetaan tuloverolain 85 §:ää muutettavaksi siten, että Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa sen lainsäädännön mukaisesti toimeenpannuista arpajaisista saadut arpajaisvoitot vapautettaisiin verosta.

Perusratkaisu on siten sama, johon on päädytty Norjassa ja jota myös Ruotsissa asiaa valmistellut työryhmä on ehdottanut.

Arpajaisvoittojen verovapaudelle ei ehdoteta asetettavaksi muita vaatimuksia. Verovapaus koskisi siten muitakin kuin sellaisia rahapelejä, joita voidaan Suomen lainsäädännön mukaan toimeenpanna Suomessa, kunhan arpajaiset ovat sen jäsenmaan lainsäädännön mukaiset, jossa arpajaisten toimeenpanija tuota toimintaa harjoittaa. Ehdotus poikkeaisi siten Norjassa omaksutusta ratkaisusta. Rahapelien toimeenpanotavat vaihtelevat maittain, mikä johtuu osaltaan eri maiden lainsäädännön asettamista vaatimuksista. Voiton verokohtelun asettaminen riippuvaksi arpajaisten ja pelien laadusta voisi johtaa käytännössä vaikeisiin tulkintaongelmiin arvioitaessa, eroaako kulloinkin kyseessä olevan ulkomaisen rahapelien tarjoajan pelituote verotuksellisen arvioinnin kannalta merkityksellisellä tavalla Suomen arpajaislainsäädännön sallimista arpajaisista.

Verovapauden edellytykseksi ei myöskään ehdoteta, että toimeenpanijan tulisi toimia toimiluvalla tai olla julkisen valvonnan alaisena toimeenpanomaassa. Käytännössä mainitun kaltainen vaatimus ei rajoittaisi verovapauden piiriä varsinaisten rahapelien osalta, koska rahapelitoiminta on jonkin tasoisen sääntelyn piirissä kaikissa Euroopan talousalueen valtioissa. Tällainen vaatimus rajaisi verovapauden piiristä lähinnä erilaiset markkinointiarpajaiset. Fiskaaliselta kannalta markkinointiarpajaisilla ei ole käytännössä juurikaan merkitystä, mutta rajaus voisi johtaa yhteisön lainsäädännön näkökulmasta vaikeasti perusteltavaan tilanteeseen kotimaisten yritysten markkinointiarpajaisten ollessa ulkomaisten yritysten vastaavia arpajaisia edullisemmassa asemassa.

Ulkomaisten arpajaisvoittojen verotusta koskevilla ratkaisuilla on vaikutuksia veropohjaan sekä rahapeliyhteisöjen kilpailutilanteeseen ja näiden kautta yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseen käytettävissä olevien varojen määrään.

Käytännössä ulkomailta saatuja arpajaisvoittoja ei juuri ole ilmoitettu tuloverotusta varten. Ehdotuksen ei voida näin ollen katsoa vähentävän tuloveron kertymää nykyisestä.

On ilmeistä, että kotimaisten voittojen verovapaudella on ollut myönteinen vaikutus kotimaisten rahapelipalveluiden kysyntään. Osa kuluttajista on jossain laajuudessa siirtynyt käyttämään myös ulkomaisia, erityisesti internetin välityksellä tarjottava rahapelipalveluja. Voittojen verokohtelu ei alan arvioiden mukaan ole vaikuttanut merkittävästi kysyntään.

Suomi on velvollinen muuttamaan lainsäädäntöään siten, että kotimaisten ja Euroopan talousalueeseen kuuluvista valtioista saatujen voittojen erilainen verokohtelu poistuu. Verohallinto on edellä mainitussa ohjeessa jo katsonut, että yhteisön jäsenvaltioiden alueella toimeenpannuista arpajaisista saadut voitot ovat verovapaita. Koska ehdotus siten vakiinnuttaa jo nyt vallitsevan tilanteen, sillä ei ole enempiä vaikutuksia arpajaisveron kertymään, rahapelitoimintaan tai yleishyödyllisten yhteisöjen rahoitukseen.

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot sisäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, opetusministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, Finntoto Oy:ltä, Raha-automaattiyhdistykseltä, Oy Veikkaus Ab:lta sekä Ahvenanmaan maakuntahallitukselta.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran jo vuodelta 2004 toimitettavassa verotuksessa.

Euroopan yhteisöjen komissio on kiirehtinyt arpajaisvoittojen verotusta koskevien säännösten saattamista yhteisön lainsäädännön vaatimukset täyttäviksi.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan käsiteltäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotukset

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 30 päivänä joulukuuta 1992 annetun tuloverolain (1535/1992) 85 § seuraavasti:

85 §
Arpajaisvoitto

Arpajaisverolain 2 §:ssä tarkoitetuista tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa sen lainsäädännön mukaisesti toimeenpannuista arpajaisista saatu voitto ei ole veronalaista tuloa. Veronalaista tuloa on kuitenkin voitto, jota voidaan pitää kohtuullisena vastikkeena jostakin suorituksesta tai ennakkoperintälaissa tarkoitettuna palkkana.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelta 2004 toimitettavassa verotuksessa.

---

Helsingissä 1 päivänä huhtikuuta 2005

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ministeri
Hannes Manninen