Tämän vuoden kunta- ja aluevaaleissa peräti 40 kansanedustajaa valittiin sekä kunnanvaltuustoon että aluevaltuustoon, minkä johdosta kolmoismandaateilla on myös lähivuosina suuri vaikutus suomalaisen päätöksenteon eri tasoilla. Kiinteistöihin, palveluverkon ja kuntatalouden kysymyksissä päätöksentekijä voi tarkastella samaa asiaa jopa kolmesta roolista käsin. Sitran raportin ^[1] mukaan aluevaltuutettujen päällekkäiset mandaatit johtavat usein jääviystilanteisiin. Samaan aikaan kuntapolitiikassa toimivat luottamushenkilöt hakevat oman kuntansa etua aluevaltuutettuina siitä huolimatta, että päätöksenteon tavoitteena tulisi olla koko hyvinvointialueen tarpeiden ajaminen.

Suomalainen sääntely päällekkäisten mandaattien suhteen on kansainvälisesti huomattavan väljää, ja se näkyy myös poliittisessa käytännössä. ^[2] Kansainvälinen tutkimuskirjallisuus osoittaa eturistiriidan käsitteen laajentuneen taloudellisten sidonnaisuuksien lisäksi myös muihin kuin taloudellisiin sidonnaisuuksiin, kuten ideologisiin näkemyksiin ja rooliristiriitoihin. ^[3] Tässä valossa suomalaisen sääntelyn väljyys on huomattava seikka julkisen vallan puolueettomuuden ja oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Julkisessa hallinnossa pätevät esteellisyysperusteet ovat löydettävissä hallintolaissa (28 §), kuntalaissa (97 §) ja hyvinvointialuelaissa (102 §). Esteellisyysperusteita sovelletaan kunnassa, aluevaltuustossa, kuntayhtymän yhtymävaltuustossa tai -kokouksessa, yhtymähallituksessa ja kuntayhtymän muissa toimielimissä. Hyvinvointialuelain 102 §:n perusteella valtuutettu on esteellinen käsittelemään aluevaltuustossa asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen hallintolain 28 §:n 2–3 momenteissa tarkoitettua läheistään.

Hyvinvointialuelain (89 §) mukaan hyvinvointialueen luottamushenkilön ja viranhaltijan on tehtävä sidonnaisuusilmoitus johtotehtävistään ja luottamustoimistaan elinkeinotoimintaa harjoittavissa yrityksissä ja muissa yhteisöissä, merkittävästä varallisuudestaan sekä muistakin sidonnaisuuksista, joilla voi olla merkitystä luottamus- ja virkatehtävien hoitamisessa. Tarkastusvaliokunta valvoo ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Lisäksi hyvinvointialueen on pidettävä sidonnaisuusrekisteriä yleisessä tietoverkossa hyvinvointialueen verkkosivustolla, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

Hallintolain (28.1 §, 3 kohta) mukaan henkilö on esteellinen ns. intressijäävin perusteella, mikäli asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen ns. perhepiiriin kuuluvalle läheiselleen. Laki ei tunnista esimerkiksi institutionaalista lojaliteettia luottamushenkilön kotikuntaan. Perustuslain (32 §) mukaan kansanedustaja on esteellinen osallistumaan sellaisen asian valmisteluun ja päätöksentekoon, joka koskee häntä henkilökohtaisesti.

Ministerin esteellisyyttä sekä esteellisyyttä ja sen perusteista ilmoittamista asian käsittelyn yhteydessä säätelee valtioneuvostolaki. Esteellisyyttä säätelevät lisäksi laki kunnallisesta viranhaltijasta ja tilintarkastuslaki, joka koskee tilintarkastajien riippumattomuutta ja esteellisyyttä. Virkamiehiä ohjaa virkamieslaki. Vaalikelpoisuutta rajoittavat myös säännökset, jotka koskevat esimerkiksi johtavien viranhaltijoiden mahdollisuutta toimia poliittisissa luottamustehtävissä.

Siitä huolimatta, että perustuslain tarkoituksena on säädellä keskeisiä julkisen vallan mekanismeja, sitä ei ole tarkistettu hyvinvointialueiden säätämisen jälkeen. Tämä nostaa kysymyksiä perustuslain 21 §:ssä mainitusta oikeusturvasta ja sen toteutumisesta sekä toimivallan rajoista. Hyvän hallinnon toteutumisen kannalta 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.

Päällekkäisissä mandaateissa päätöksentekijän intressiristiriita voi olla pysyvä. Päätöksentekijän puolueettomuus voi olla kyseenalainen tilanteessa, jossa hänellä on sidonnaisuuksia useisiin julkisoikeudellisiin organisaatioihin. Esimerkiksi hyvinvointialuelain 102 § ja sidonnaisuussääntely (89 §) viittaavat hallintolain jääviyssääntöihin eivätkä huomioi useiden luottamustoimien vaikutusta pysyviin intressijännitteisiin. Päällekkäiset mandaatit muodostavat rakenteellisen ongelman, mikä ei ratkea yksittäisen asian jääväämisellä tai esteellisyyssäännöksillä. Oma kysymyksensä on intressiperustaiseen esteellisyyteen liittyvät tulkinnanvaraisuudet.

Professori Janne Salmisen oikeudellisessa selvityksessä ehdotetaan vaalikelpoisuussäännöksiä, joiden kautta voidaan välttyä eturistiriitatilanteilta ennakolta. ^[4] Tämä olisi linjassa käytäntöihin muissa Pohjoismaissa, joissa suhtautuminen päällekkäisiin mandaatteihin on Suomea varauksellisempaa. Ruotsissa käytäntönä on, että valtiopäivävaalien ehdokas ei pyri alue- tai kuntavaltuustoon. Salmisen mukaan vaalikelpoisuuden rajoittamista vaikeuttavat kansanvaltaisuusperiaate sekä vaali- ja osallistumisoikeudet.

Oikeudellinen selvitys kiinnittää huomiota rakenteellisiin ongelmiin hallituksissa ja lautakunnissa, joissa esteellisyyttä ilmenee sääntelyn perusteella yhteisöjääviyden ja yleislausekejäävin mukaisesti. Huomattavalla osalla aluehallituksen ja sen lautakuntien jäsenillä ilmenee esteellisyyteen liittyvää problematiikkaa, mikä osoittaa ongelman rakenteellisuuden. Tämä haastaa objektiviteettiperiaatetta, jonka mukaan viranomaisen päätöksenteon ja toiminnan on oltava puolueetonta ja objektiivisesti perusteltavissa.

Esteellisyysproblematiikka on realisoitunut myös oikeuskäytännössä. Itä-Suomen hallinto-oikeus (3.5.2004, t. 1055/2024) on ratkaissut esteellisyyksiin liittyvän asian, joka perustui kaksoisrooleihin. Asiassa hyvinvointialueen palvelustrategiaa ja palveluverkkosuunnitelmaa valmistelleen tulevaisuuslautakunnan kokouksiin oli yhteisöjäävin ja yleislausekejäävin perusteella esteellisinä osallistunut hyvinvointialueen jäsenkuntien kunnanhallitusten jäseniä sekä kunnanvaltuustojen puheenjohtajistoon kuuluvia henkilöitä.

Samaan aikaan on huomioitava päällekkäisten mandaattien hyöty, joka liittyy esimerkiksi suurempaan poliittiseen kompetenssiin kokeneempien poliitikkojen kautta. Poliittisen kompetenssin kasvattaminen ei kuitenkaan saa vaarantaa julkista luottamusta päätöksentekoon. Vallan keskittyminen pienen joukon käsiin voi myös heikentää edellytyksiä poliittiselle kilpailulle.

Jari Autioniemi
HTT, YTM, tutkijatohtori, Vaasan yliopisto