Tänä syksynä on paljon keskustelua herättänyt kysymys työperusteisen oleskeluluvan kestossa tilanteessa, jossa henkilön työsuhde loppuu. Hallitus on esittänyt hallitusohjelman mukaisesti, että työperusteinen oleskelulupa sidottaisiin nykyistä vahvemmin työhön siten, että Suomesta on poistuttava, jos henkilön työsuhde loppuu eikä hän ole kolmen kuukauden kuluessa solminut uutta työsuhdetta. Asiaa koskeva hallituksen esityksen luonnos oli sidosryhmien lausuttavana 13.6. - 16.8.2024.

Lausunnonantajat kokivat, että kolmen kuukauden suoja-aika ei ole riittävän pitkä etsiä uutta työpaikkaa. Näin vastasi 98 prosenttia asiaan kantaa ottaneista lausunnonantajista. Yle otsikoi asiasta, että ”Hallituksen ulkomaalaislain 3 kuukauden työttömyyssäännölle täystyrmäys” (https://yle.fi/a/74-20105469). Jutussa haastateltu työministeri Arto Satonen (kok.) kertoi, että hallitus ei ole laajasta vastustuksesta huolimatta perääntymässä lakihankkeesta. Herää kysymys, mitä virkaa sidosryhmien kuulemisella on, jos kuulemista ei huomioida lainvalmistelussa.

Sidosryhmien kuulemisella ja osallistamisella on useita eri tarkoituksia lainvalmisteluprosessissa. Ensinnäkin sidosryhmien kuuleminen toteuttaa perustuslaissa säädettyä kansalaisten oikeutta osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon. Toiseksi kuulemisen avulla sidosryhmät saavat tietoa suunnitteilla olevasta lainsäädännöstä tai muutoksista lainsäädäntöön. Näin sidosryhmät pystyvät alkamaan sopeutua sääntelymuutoksiin hyvissä ajoin. Kolmanneksi kuulemisen avulla lainvalmistelijat voivat saada tietoa sääntelyn olosuhteista ja ehdotettujen säännösten vaikutuksista. Näin ollen sidosryhmien avulla voidaan parantaa lainvalmistelun tietopohjaa. Neljänneksi sidosryhmien osallistamisella on mahdollista parantaa lainsäädännön teknistä laatua ja ymmärrettävyyttä. Sidosryhmät pystyvät palautteellaan auttamaan vähentämään sääntelyn tulkintaan liittyvää epävarmuutta ja parantamaan sääntelyn ymmärrettävyyttä. Viidenneksi lainvalmisteluun osallistuminen parantaa myös lainvalmistelun läpinäkyvyyttä ja tilivelvollisuuden toteutumista. Sidosryhmät pystyvät arvioimaan, miten heidän kannanottonsa on huomioitu lopullisessa säädösehdotuksessa. Parhaimmillaan sidosryhmien osallistaminen lainvalmisteluprosessiin voi myös lisätä sääntelyn hyväksyttävyyttä ja siten myös sääntelyn noudattamista. Sääntelyn parempi noudattaminen lisää sääntelyn vaikuttavuutta.

Sidosryhmien osallistamisella on myös rajoituksensa. Osallistamisen avulla ei saada selville yleistä mielipidettä, koska osallistuminen on yhtäältä rajoittunutta ja toisaalta valikoitunutta. Vastaajien, yli 98 prosenttia kriittisesti ehdotukseen suhtautuminen, ei kuvaa kansalaisten suhtautumista asiaan. Toisin sanoen lausuntopalaute ei ole ”galluptulos” kansalaisten mielipiteestä. Toisaalta analysoimalla vastauksia voidaan arvioida erityyppisten sidosryhmien näkemyksiä käsillä olevaan asiaan. Suhtautuvatko esimerkiksi työntekijäpuoli asiaan eri tavoin kuin työnantajat? Lisäksi osallistaminen ei ole sama asia kuin asiantuntijoiden kuuleminen, vaikka esimerkiksi lausuntoja voi antaa asiantuntijaorganisaatiot (tutkimuslaitokset, mutta myös viranomaiset).  

Onko edellä esille nostettu tapaus esimerkki huonosta lainvalmistelusta? Kysymys on ensinnäkin siitä, miten erotamme (vai erotammeko) poliittisen ohjauksen ja päätöksenteon lainvalmistelijoiden tekemästä lainvalmistelusta. Ministerillä ja hallituksella on oikeus viedä eduskuntaan hallituksen esitys, joka toteuttaa hallituksen tavoitteita. Kansanvaltaisuuteen kuuluu, että on eduskunnan tehtävänä arvioida säädösehdotuksen onnistumista. Toisaalta sidosryhmien näkemys on avoimesti tullut esille ainakin julkisuudessa, joten lainvalmisteluprosessia voidaan avoimuuden näkökulmasta pitää hyvänä. Lisäksi lausuntopalaute on saatavilla lausuntopalvelu.fi -sivulla. Näiltä osin lainvalmisteluprosessia voidaan pitää hyvänä. Se, miten lopullisessa hallituksen esityksessä huomioidaan lausuntopalaute, jää nähtäväksi.

Toisaalta lainvalmisteluprosessia voidaan kritisoida siitä, että lausuntokierros näyttää olleen ”pakollinen paha” lainvalmisteluprosessissa ilman, että kuulemisella oli tosiasiallisesti mahdollista vaikuttaa lopputulokseen: ”Hallitus ei peräänny”. Osallistamisen kannalta perusoikeuksien toteutuminen (oikeus osallistua tosiasiallisesti päätöksentekoon) jää vaillinaiseksi. Tietoon perustuvan päätöksenteon ihanne jää toteutumatta, mikäli hallitus ei ole valmis muuttamaan säädösehdotusta kuulemisen jälkeen. Vaarana on myös, että osallistaminen kokee inflaation, mikäli palautteenantajat kokevat, ettei kannanottoja huomioida. Tältä osin esimerkissä on kyse huonosta lainvalmistelusta, mikä ei ole omiaan lisäämään luottamusta lainsäädäntöä, lainvalmistelijoita eikä poliittisia päättäjiä kohtaan.

Sidosryhmät kokevat paljon useammin kuin lainvalmistelijat, että kuulemisia ja lausuntoja ei huomioida lainvalmistelussa. Esimerkiksi lausuntokierrokset koetaan järjestettävän liian myöhään, jotta niillä olisi paljoa vaikutusta säädösehdotukseen. Lisäksi sidosryhmät kokevat, että sidosryhmien tosiasiallinen kuuleminen toteutuu vain keskeisten sidosryhmien osalta eikä uusien tai pienten sidosryhmien ole helppoa päästä vaikuttamaan säädösehdotukseen tosiasiallisesti. Lainvalmisteluprosessin kehittämisen kannalta olisi tärkeää käydä keskustelua siitä, mitä sidosryhmien osallistamisella oikein haetaan: rastia ruutuun, että yksi lainvalmistelun vaihe on toteutunut vai aitoa hyötyä lainvalmisteluprosessissa.

Anssi Keinänen
Keinänen toimii lainsäädäntötutkimuksen professorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella
 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa artikkelin tai oikeustapauskommentin Lakikirjastoon tai vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää