Hallituksen esitys julkisuuslaiksi muuttui eduskunnassa ja seurannaisvaikutukset jäivät arvioimatta

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, julkisuuslaki) perustuu hallituksen esitykseen 30/1998 vp. Esitys sisälsi ehdotuksen, jonka mukaan vain kielteisestä päätöksestä tietopyyntöön saisi valittaa. Jos esimerkiksi yritys, jonka tietoja asiakirjaan sisältyy, olisi eri mieltä tietojen tulkitsemisesta julkisiksi, yrityksen olisi ollut tyytyminen vain kanteluun tai vahingonkorvausvaatimukseen.

Eduskuntakäsittelyssä sitä vastoin linjattiin, että valitusmahdollisuus koskee myös myönteistä päätöstä (LaVL 14/1998 vp, PeVL 43/1998 vp ja HaVM 31/1998 vp). Eduskunnassa ei tässä yhteydessä kuitenkaan kiinnitetty huomiota siihen, onko viranomaisen annettava julkiseksi katsomansa asiakirja pyytäjälle heti vai vasta sen jälkeen, kun päätös on lainvoimainen.

Väliaikainen oikeusturva arvioidaan julkisuuslain ja hallintoprosessilain yleisten säännösten nojalla

Julkisuuslain 14 §:n 4 momentin mukaisesti tietopyyntö on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta pitää antaa mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut tietopyynnön. Laajoissa tai monimutkaisemmissa tapauksissa määräaika on yksi kuukausi.

Jos viranomainen tekee päätöksen tietopyyntöön suostumisesta kahden viikon tai yhden kuukauden kuluessa mutta lykkää asiakirjan luovuttamisen (ennakoimansa valituksen perusteella) siihen, että hallintotuomioistuin on ratkaissut asian, pyytäjän oikeus saada tieto julkisuuslaissa tarkoitetussa lyhyehkössä määräajassa ei toteudu.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019, hallintoprosessilaki) 122 §:n 1 momentin mukaan päätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentti sisältää jatkovalitusta koskevan poikkeuksen, ja 3 momentissa on säädetty muutoin edellytyksistä, joiden täyttyessä päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana:

• laissa on niin säädetty
• päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai
• päätöksen täytäntöönpanoa ei voida yleisen edun vuoksi lykätä.

Nämä perusteet ovat asiakirjajulkisuusjutuissa tulkinnanvaraisia. Julkisuuslain 14 §:n 4 momentin edellä referoitu sääntely ei vaikuta koskevan päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden ajankohtaa vaan enemmänkin sitä, että viranomaisen asiakaspalvelun pitää olla ripeää. Pääsääntöisesti kyseistä määräaikaa ylipäätään noudatetaan ilman, että on erikseen tarvetta edes tehdä hallintopäätöstä – asiakirja vain annetaan sitä pyytäneelle.

Kysymys yleisen edun toteutumisen turvaamisesta sen sijaan voisi ainakin yksittäistapauksissa puoltaa asiakirjan luovuttamista riidanalaisesta asetelmasta huolimatta jo ennen hallintotuomioistuimen ratkaisua. Toisaalta läheskään kaikki tapaukset eivät ole tällaisia, vaikka julkisuusperiaate on tärkeä itsessäänkin.

Yleisesti voidaan esittää johtopäätös, että sen paremmin julkisuuslakia kuin hallintoprosessilakia ei voida aukottomasti tulkita niin, että tietopyyntöasioissa annetut päätökset joko ovat aina heti täytäntöönpantavissa tai niissä pitää aina (siis riidanalaisissa tapauksissa) odottaa hallintotuomioistuimen ratkaisua.

Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut kysymyksenasetteluun analyyttisesti kantaa

Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut kantaa väliaikaiseen oikeusturvaan päätöksessään 31.12.2007 (dnro 1055/4/05). Ratkaisu koski kantelua siitä, että viranomainen oli antanut hallintoasian asianosaiselle tiedon toista asianosaista koskevista salassa pidettävistä tiedoista. Viranomainen ei ollut kuullut tätä toista henkilöä erikseen, vaan tietojen luovuttaminen oli tullut tämän tietoon vasta jälkikäteen.

Vaikka oikeusasiamiehen ratkaisema tapaus koski asianosaisjulkisuuden toteuttamista, päätöksen perustelut ovat merkityksellisiä myös yleisöjulkisuuden kannalta. Päätöksen aikaan oli hallintoprosessilain sijasta voimassa hallintolainkäyttölaki (586/1996), joka sisälsi samantyyppiset säännökset kuin hallintoprosessilaki nykyisin.

Oikeusasiamies arvioi analyyttisesti perusteita sekä päätösten välittämän täytäntöönpantavuuden puolesta että sitä vastaan. Yleiseksi johtopäätökseksi valikoitui se, että (ainakin asianosaisjulkisuutta koskevissa tapauksissa, joissa on kysymys sinällään salassa pidettävistä tiedoista) tietojen luovuttaminen ennen päätöksen lainvoimaisuutta voi olla mahdollista vain hyvin poikkeuksellisesti.

Täydentävästi voidaan mainita oikeusasiamiehen päätös 5.12.2012 (dnro 2902/4/10), joka myös koski asianosaisjulkisuuden toteuttamista. Siinä oikeusasiamies totesi, että jos viranomainen aikoo panna lainvoimaa vailla olevan päätöksen heti täytäntöön (esimerkiksi lapsen erittäin tärkeän edun perusteella, kuten kyseisessä tapauksessa oli saattanut olla puollettavissa), päätöksessä tulee erikseen perustella tällainen ratkaisu.

Kysymys väliaikaisesta oikeusturvasta on parhaiten ratkaistavissa tapauskohtaisesti

Suurimmassa osassa tietopyyntöjä ei ole tulkinnanvaraisuutta sen suhteen, että pyydetty asiakirja on julkinen. Tällaisissa tapauksissa viranomaisen ei ole myöskään tarpeen tehdä erikseen hallintopäätöstä asiakirjan antamisesta. Koska päätöstä ei ylipäätään tehdä, ei tule arvioitavaksi myöskään sen täytäntöönpanon ajankohta.

Jos viranomainen ei kuitenkaan katso pyydettyä asiakirjaa julkiseksi, viranomainen tekee erikseen hallintopäätöksen (pyytäjän tätä edellyttäessä). Samoin jos viranomainen on kuullut muuta asiaan osallista ja tämä on pitänyt itseään koskevia tietoja salassa pidettävinä, viranomainen tyypillisesti tekee hallintopäätöksen myös siinä tapauksessa, että se katsoo asiakirjan julkiseksi.

Jos viranomainen tällaisessa tapauksessa aikoo luovuttaa asiakirjan jo saman tien, asetelma on ongelmallinen sen henkilön tai yhteisön kannalta, joka on katsonut asiakirjan sisältävän itseään koskevia salassa pidettäviä tietoja.

Aikaisemman oikeustilan ajalta voidaan mainita yksi käräjäoikeustason tapaus, jossa yritys oli hakenut väittämilleen liikesalaisuuksille väliaikaista oikeussuojaa oikeudenkäymiskaaren (4/1734) 7 luvun 3 §:n mukaisella yleisellä turvaamistoimella (Pohjois-Savon KO 13.7.2018, nro 18/13119). Nykyisen hallintoprosessilain aikana ei ole kuitenkaan enää samalla tavoin mahdollista tukeutua yleiseen turvaamistoimeen julkisen vallan väitetysti virheellistä käyttöä vastaan.

Jollei viranomaisen tietopyyntöasiassa antaman myönteisen päätöksen täytäntöönpantavuus esty jo suoraan hallintoprosessilain 122 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan, väliaikainen oikeusturva voi toteutua vain tämän lain 123 §:n 1 momentin mukaisella väliaikaismääräyksellä: hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen.

Tällaista väliaikaismääräystä ei ole kuitenkaan käytännössä saatavissa heti viranomaisen annettua hallintopäätöksensä, jolloin myös väliaikaismääräyksen hakeminen voi käydä tarpeettomaksi, jos viranomainen on aikeissa välittömästi luovuttaa asiakirjan. Näin on korostetusti tilanteissa, joissa yleisöjulkiseksi katsotun tiedon pyytäjällä on tarkoitus julkaista saamansa tiedot.

Vahvat asiaperusteet ja myös asiaan osallisten eri perusoikeuksien punnitseminen suhteessa toisiinsa puoltavat sitä, että kysymys tietopyyntöasiassa annettavan päätöksen välittömästä täytäntöönpantavuudesta arvioitaisiin viranomaisessa tapauskohtaisesti.

Osassa tietopyyntöjä on tekijänä tiedotusvälineen toimittaja. Tulkinnanvaraisissa tilanteissa nämä tapaukset ovat kaikkein haastavimpia: yhtäältä on tyypillistä, että toimittaja on aikeissa julkistaa saamansa tiedot jo pian, jolloin hallintotuomioistuimen myöhemmällä väliaikaismääräyksellä ei olisi enää korjattavissa tietojen jo tapahtunutta luovuttamista. Toisaalta sananvapauteen liittyvät perusteet puoltavat viranomaisen julkisiksi arvioimien asiakirjojen ripeää luovuttamista.

Yleisemmin voidaan todeta, ettei sen, että viranomainen voi ennakoida päätöksen johtavan asiaan osallisen valitukseen, ole perusteltua johtaa täytäntöönpanon lykkäytymiseen, jos valituksella voidaan selvästi arvioida olevan vain viivyttelytarkoitus. Eri asemassa voivat kuitenkin olla tapaukset, joissa valituksen tekemisen intressi on aito, vaikka viranomainen olisi perusteen riittävyydestä eri mieltä.

Omana näkökohtanaan on huomattava, että jos asiaan osallisella valituksen tekijällä katsotaan olevan oikeus saada hallintoprosessilain 122 §:n 1 momentin mukaisen pääsäännön mukaista väliaikaista oikeusturvaa suoraan lain nojalla, hallintotuomioistuimella on joka tapauksessa toimivalta antaa väliaikaismääräyksiä saman lain 123 §:n nojalla.

Klaus Nyblin
perustajaosakas, Nyblin Asianajotoimisto Oy