Kaiken kaikkiaan usein lainvalmistelun laatuun liittyy kysymys lainvalmistelun tietopohjasta. Lainvalmistelussa pitäisi tuottaa tietoa muun muassa käsillä olevasta yhteiskunnallisesta ongelmasta, tavoitteista, erilaisista vaihtoehdoista ratkaista ongelma ja vaihtoehtojen tuottamista vaikutuksista. Tiedon tuottamisen avulla päätöksentekijät pystyvät tekemään perustellumpia päätöksiä ja vastaavasti eri sidosryhmät ja kansalaiset pääsevät osallistumaan keskusteluun valitusta ratkaisusta ja arvioimaan päätöksentekijöiden toimintaa. Hyvä tietopohja parantaa myös lainvalmistelun avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja on siten omiaan lisäämään päätöksen hyväksyttävyyttä ja luottamusta päätöksentekijöitä kohtaan.

Vaikka lainvalmistelu on yksi ministeriöiden ja hallituksen keskeisimpiä toimintoja, tuotetaan lainvalmisteluun liittyvää tietoa melko vähän, jopa heikosti. Julkisuuslaissa säädetty viranomaisen velvollisuus edistää toimintansa avoimuutta esimeriksi tilastojen ja tilastoaineistojen avulla toteutuu huonosti lainvalmistelun osalta. Yksittäisistä lainsäädäntöhankkeista tietoa on saatavilla enemmän, mutta kokonaiskuva lainvalmisteluprosessin toteutumisesta jää puutteelliseksi.

Parhaimman kokonaiskuvan lainvalmistelun tilasta saa lainsäädännön arviointineuvoston vuosikertomuksista. Kertomuksissa tuodaan esille havaintoja lainvalmistelun tilasta ja verrataan tilaa aikaisempiin vuosiin. Myös yksittäisten valiokuntien – kuten perustuslakivaliokunta – mietinnöissä ja lausunnoissa tuodaan esille lainvalmistelun laatuun liittyviä havaintoja. Tutkijat tuottavat myös tietoa lainvalmistelusta, mutta tieto on usein pistemäistä kohdistuen yksittäisiin vuosiin eikä tietoa tuoteta systemaattisesti vuosittain. Kaiken kaikkiaan voidaan arvioida, että tietoa lainvalmistelun laadusta on – ei tosin juurikaan ministeriöiden tai eduskunnan tuottamana –, mutta tietoa ei tuoteta systemaattisesti ja siten lainvalmistelun laadun kehittymisen systemaattinen arviointi pitkällä aikavälillä on melko mahdotonta.  

Aikaisemmista lainvalmistelun laatua mitanneista tutkimuksista ja selvityksistä on tunnistettavissa erilaisia tapoja mitat lainvalmistelun laatua. Laatua on mitattu niin laadullisen kuin määrällisenkin tutkimuksen menetelmillä sekä erilaisilla arviointimittareilla ja aineistoilla (hallituksen esitykset, kyselyt, haastattelut jne.). Elokuussa 2023 Edilexissä julkaistussa, Suomen Akatemian rahoittamaan IRWIN-tutkimushankkeeseen liittyvässä, tutkimuksessa (Jukka ym., Edilex-sarja 2023:23) mittasimme koronapandemian aikaista lainvalmistelun laatua tietopohjan hyödyntämisen näkökulmasta määrällisen tutkimuksen menetelmillä. Laadun mittaaminen eroaa aikaisemmista kotimaisista tutkimuksista siten, että mittaamisessa keskityttiin yksittäisten osa-alueiden sijaan hallituksen esitysten arvioimiseen kokonaisvaltaisemmalla tasolla. Tutkimuksessa tunnistimme seitsemän tietopohjan hyödyntämisen kannalta olennaista osa-aluetta, jotka laadukkaasti laadittujen hallituksen esitysten tulisi sisältää. Osa-alueet olivat:

• Onko arvioitu vaihtoehtoja
• Onko jälkikäteinen seuranta/-arviointi huomioitu
• Onko esitetty arvioidun vaikutuksen suuruutta kuvaava lukuarvo
• Onko tunnistettu haittavaikutuksia
• Onko järjestetty lausuntokierros
• Onko tehty kansainvälistä vertailua
• Onko esityksessä viitattu tutkimuksiin

Näistä seitsemästä osa-alueesta muodostimme indeksin, jonka tarkoituksena oli tiivistää hallituksen esityksen tietopohjan laadukkuus yhteen muuttujaan. Indeksi sai täydet seitsemän pistettä, mikäli kaikki osa-aluetta oli huomioitu hallituksen esityksessä. Lopuksi selitimme indeksi -muuttujaa regressioanalyysillä, jonka keskeisimpänä tarkoituksena oli havaita, onko koronapandemian mukanaan tuoma kiire ja epävarmuus näkynyt tietopohjan hyödyntämisessä. Tämän havaitsemiseksi regressiomalleissa verrattiin muita tietopohjan hyödyntämiseen vaikuttavia tekijöitä vakioiden koronaan liittyviä hallituksen esityksiä niihin vuonna 2020 annettuihin hallituksen esityksiin (ns. normaalit esitykset), jotka eivät liittyneet koronapandemiaan. Tutkimuksen tarkoituksena oli yksittäisiin hallituksen esityksiin kohdistuneen laadunarvioinnin sijaan muodostaa määrällisen tutkimuksen menetelmillä kokonaiskäsitys koronavalmistelun laadusta.

Tutkimuksen tulosten perusteella havaitsimme, että koronapandemiaan liittyvässä lainvalmistelussa tietopohjaa hyödynnettiin niin sanottuun ”normaaliin lainvalmisteluun” verrattuna 0,7 indeksipisteen verran vähemmän vuoden 2020 osalta. Tämä tarkoittaa käytännössä hieman alle yhden indeksin osa-alueen huomioimista. Vuonna 2021 tietopohjan hyödyntäminen koronaesityksissä palautui kuitenkin normaalin lainvalmistelun tasolle, vaikkakin vuoden 2021 jälkimmäisen puoliskon osalta oli havaittavissa jonkin asteisia viitteitä laadun uudelleenheikentymisestä. Selkein yksittäinen selittävä tekijä eroissa koronaan liittyvien ja muiden hallituksen esitysten välillä liittyi lausuntokierroksen toteuttamiseen. Koska varsinkin vuonna 2020 suurimmassa osassa koronaesityksistä ei järjestetty lausuntokierrosta, näkyi puute erona indeksissä.

Vaikka tutkimuksen pääasiallinen tarkoitus oli tarkastella koronapandemiaan liittyvän lainvalmistelun laatua, liittyi kenties mielenkiintoisin havainto tietopohjan hyödyntämiseen ”normaalissa lainvalmistelussa”. Havaintojemme mukaan tyypillisessä hallituksen esityksessä huomioidaan ainoastaan neljä indeksin seitsemästä osa-alueesta. Havaintoa voidaan pitää merkittävänä, sillä keskimääräiseen hallituksen esitykseen ei ole sisällytetty useampaa laadukkaan lainvalmistelun perusosa-aluetta. Normaalin lainvalmistelun laatua koskeva tulos vahvistaa jo aikaisempienkin tutkimusten perusteella havaittavissa olevaa tarvetta kehittää lainvalmistelua systemaattisemmin.

Lainvalmistelun systemaattisempi kehittäminen vaatisi lainvalmistelun laatua kuvavan mittariston kehittämistä ja systemaattista tiedon tuottamista näistä mittareista. ”Sitä saa, mitä mittaa ja mitä mittaa, voi johtaa” pätee myös lainvalmistelun kehittämisessä.  Muun muassa tutkimuksessamme käytetyn indeksin kaltaista mittaria hyödyntäen voitaisiin paremmin arvioida lainvalmistelun kehittymistä pitkällä aikavälillä yli hallituskausien. Lisäksi paremman tiedon avulla olisi mahdollista arvioida esimerkiksi hallituskauden viimeisen vuoden lainvalmistelukiireiden vaikutusta lainvalmistelun tietopohjaan tai vertailla eri ministeriöiden toimintatapoja tunnistaen parhaita käytäntöjä. Kaiken kaikkiaan parempi tieto lainvalmistelun toteutumisesta mahdollistaa lainvalmistelun kehittämisen, tehokkaamman säädösjohtamisen ja toisaalta synnyttää avoimuutta ja läpinäkyvyyttä lainvalmisteluprosessia kohtaan.

Edellä kuvattu indeksimalli tuotti uutta tietoa lainvalmistelun tietopohjasta Suomessa. Toisaalta indeksimallia voitaisiin parantaa tuottamalla enemmän tietoa indeksin eri osa-alueista. Tämän kaltainen ”indeksien indeksi” kuvaisi paremmin lainvalmistelun laatua. Parhaimmillaan lainvalmistelua koskevan tiedon parantumisen avulla voitaisiin muodostaa eräänlainen lainvalmistelun vuosikertomus, joka olisi mahdollista arvioida ja käsitellä eduskunnassa esimerkiksi tarkastusvaliokunnan toimesta. Eduskunta on kuitenkin ylin lainsäädäntövaltaa käyttävä toimija, joten he voisivat osaltaan arvioida tyytyväisyyttään lainvalmisteluun.

Lainvalmistelun kehittämisen taustalla on ajatus, että paremmalla lainvalmistelulla voidaan tuottaa enemmän ja luotettavampaa tietoa päätöksentekijöille, auttaa viranomaisia soveltamaan ja valvomaan lainsäädäntöä sekä sitouttaa sääntelyn kohdetahoja tulevaan sääntelyyn. Lopputuloksena on myös sääntelyn laadun parantuminen. Tapahtuuko näin todellisuudessa, on vaikea arvioida, mikäli emme tuota tietoa lainvalmistelun laadusta tai arvioi jälkikäteen sääntelyn vaikutuksia.

Anssi Keinänen 
Lainsäädäntötutkimuksen professori 
Itä-Suomen yliopisto

Niko Vartiainen
Lainsäädäntötutkimuksen yliopistonlehtori
Itä-Suomen yliopisto

Referee-artikkeli Edilexin Lakikirjastossa

• Jukka, Leena – Keinänen, Anssi – Keskinen, Lisa-Maaria – Vartiainen, Niko: Korona haastoi tietoperusteisen lainvalmistelun, mutta kuinka paljon? (Edilex 2023/23. Julkaistu 23.8.2023)

Tutkimus on osa Suomen Akatemian rahoittamaa Information Resilience in a Wicked Environment (IRWIN) -hanketta. IRWIN on kolmevuotinen (2021–2023) ja poikkitieteellinen hanke, jonka toteuttajina ovat Vaasan ja Itä-Suomen yliopistot, Laurea-ammattikorkeakoulu sekä Maanpuolustuskorkeakoulu. IRWIN-hankkeessa tutkitaan tiedon huoltovarmuutta kompleksisessa ympäristössä. Hankkeessa kehitetään osallistavaa kansallisen varautumisen mallia, jossa päätöksentekijät, kansalaisyhteiskunta sekä elinkeinoelämä tuottavat tilannetietoisuutta ja toimivat yhteistyössä kriisivalmiuden edistämiseksi.

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Tule kirjailijaksi tai kouluttajaksi Edita Lakitietoon tai kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa artikkelin tai oikeustapauskommentin Lakikirjastoon tai vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää