Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Uutinen kuuluu aihealueisiin Työ- ja sosiaalioikeus, Julkisoikeus

20.2.2023 11.54 Vierashuoneessa Kuntaliiton lakimiehet VT, väitöskirjatutkija Juha-Matti Kiviluoto ja OTM Kirsi Lamberg: Johtajasopimuksen soveltaminen kunnanjohtajan irtisanomista koskevassa kuntalain 43 §:n mukaisessa menettelyssä

Vierashuoneessa Kuntaliiton lakimiehet VT, väitöskirjatutkija Juha-Matti Kiviluoto ja OTM Kirsi Lamberg: Johtajasopimuksen soveltaminen kunnanjohtajan irtisanomista koskevassa kuntalain 43 §:n mukaisessa menettelyssä

Kunnanjohtajan ja kunnan välillä on kuntalain 42 §:n mukaan tehtävä johtajasopimus, jossa sovitaan kunnan johtamisen edellytyksistä. Johtajasopimukseen voidaan ottaa määräyksiä menettelytavoista, joilla kunnanjohtajan viran hoitamiseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 43 §:n mukaisen menettelyn sijasta. Sama koskee kuntalain 64 §:n nojalla myös kuntayhtymän johtavaa viranhaltijaa.

Johtajasopimusten käyttö yksityisellä sektorilla on yleistä, mutta kunnissa ja kuntayhtymissä sopimiseen velvoitetaan lain nimenomaisella säännöksellä. Kuntalain johtajasopimusta koskevien säännösten tavoitteena on ollut edistää strategista johtamista sekä parantaa johtamistyön tavoitteiden asettamista ja niiden arvioimista. Koska kunnan johtaminen jakautuu ns. dualistisen periaatteen mukaisesti poliittiseen johtamiseen ja ammattijohtamiseen, selkeytetään johtajasopimuksella näiden välistä työnjakoa ja ennaltaehkäistään ristiriitatilanteita.

Kunnanjohtajan on nautittava valtuuston luottamusta

Kuntalaissa korostetaan valtuuston vahvaa asemaa. Vaikka kuntaa operatiivisesti johtavatkin kunnanhallitus ja kunnanjohtaja, valtuusto kantaa viimekätisen vastuun kunnan toiminnan ja talouden järjestämisestä. Kunnanjohtajan työskentelyn ja toiminnan onkin nautittava juuri valtuuston luottamusta.

Valtuuston luottamuksen menettäminen voi johtaa kunnanjohtajan irtisanomisen valmisteluun. Tässä johtajasopimus on tärkeässä roolissa. Duaalijohtamisen ristiriitatilanteissa johtajasopimuksen soveltaminen edellyttää niin kunnanjohtajalta kuin kunnan poliittiselta johdolta kuntalain ja kuntaoikeuden yleisten oikeusperiaatteiden tuntemista.

Eräs johtajasopimuksen tärkeimmistä funktioista onkin välttää raskas ja julkisesti kunnan toimielimissä käytävä irtisanomiseen tähtäävä prosessi ja ohjata sopijaosapuolet neuvottelemaan niistä keinoista, joilla luottamuspulaan johtanut tilanne voidaan ratkaista. Tämän vuoksi johtajasopimukseen on mahdollista ottaa ehto, jolla kunnanjohtajalle määrätyissä tilanteissa maksetaan eroraha, kun irtisanoutuminen on vapaaehtoinen.

Kunnanjohtajan ja kuntayhtymän johtavan viranhaltijan irtisanomiseen tai muihin tehtäviin siirtämiseen tähtäävät menettelyt ovat aina yksittäistapauksellisia ja tilanneherkkiä. Olennaista niin kunnan kokonaisedun kuin menettelyn kohteeksi joutuneen kuntajohtajankin kannalta on menettelyn sitominen tiukasti oikeusvaltioperiaatteeseen: julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Kunnan hallinto perustuu luottamushenkilöiden määräävään asemaan, ja valtuusto kunnan ylimpänä vallankäyttäjänä on tässä erityisessä asemassa. Vaikka kunnan operatiivinen johtajuus onkin kunnanhallituksella ja kunnanjohtajalla, ja luottamuspula kunnanjohtajaan voikin toisinaan kummuta tästä dualistisesta suhteesta, ei valtuuston viimekätistä lakisääteistä toimivaltaa voida sopimuksin sulkea pois.

Johtajasopimuksen merkitys luottamuspulatilanteessa

Kunnanjohtajan ja kunnan välillä voidaan aina päästä vapaamuotoisesti sopimusteitse ratkaisuun kunnanjohtajan virkasuhteen päättämisestä ja eroamisen pohjalta mahdollisesti maksettavasta korvauksesta. Tämän lisäksi kuntalaissa on säädetty erityisestä menettelystä kunnanjohtajan irtisanomiseksi tai siirtämiseksi toisiin tehtäviin. Säännöstä sovelletaan nimenomaisesti tilanteissa, joissa on syytä arvioida, nauttiiko kunnanjohtaja edelleen valtuuston luottamusta.

Johtajasopimukseen voidaan siis ottaa määräyksiä menettelytavoista, joilla kunnanjohtajan viran hoitamiseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan KuntaL 43 §:ssä tarkoitetun menettelyn sijaan ja tällöin mahdollisesti maksettavasta erokorvauksesta. Usein johtajasopimuksissa sovitaankin yksityiskohtaisesti siitä, millä tavoin toimitaan, kun kuntalain 43 §:n mukainen menettely on tullut vireille.

Kunnanjohtajan irtisanomista tai siirtämistä toisiin tehtäviin koskeva asia tulee vireille joko kunnanhallituksen esityksestä tai vähintään neljäsosan valtuutetuista tehtyä sitä koskevan aloitteen. Asiaa valmisteltaessa kunnanjohtajalle on ilmoitettava, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi. Viimekätinen valta päättää kunnanjohtajan irtisanomisesta kuntalain 43 §:n mukaisesti on kuitenkin aina valtuustolla.

Mikäli asiassa on tehty valtuuston aloite kunnanjohtajan irtisanomiseksi tai muihin tehtäviin siirtämiseksi, kunnanhallituksen rooli valtuuston aloitteessa rajautuu ensisijaisesti asian valmisteluun. Kun aloite on tullut vireille, valtuuston tulee ratkaista, asettaako se tilapäisen valiokunnan. Valtuustoasioiden valmistelupakon vuoksi kunnanhallituksen on tällöin valmisteltava esitys tilapäisen valiokunnan perustamista koskien. Kunnanhallituksella ei kuitenkaan ole toimivaltaa selvittää aloitteessa esitettyjä seikkoja, vaan asian selvittämisvelvollisuus kuuluu tilapäiselle valiokunnalle.

Kunnanhallitus ei tässäkään ole kuitenkaan passiivinen toimija. Olemme Kuntaliitossa toisinaan havainneet tilanteita, joissa kuntalain 42.3 §:n sanamuotoa ”sijasta” on tulkittu siten, että johtajasopimukseen otetuilla määräyksillä voitaisiin kokonaan sulkea pois valtuuston toimivalta käynnistää ja saattaa loppuun kunnanjohtajan irtisanomiseen tähtäävä kuntalain 43 §:n mukainen menettely.

Kuntalain 42.3 §:ssä ei kuitenkaan säädetä, että säännös rajoittaisi millään tavoin valtuuston toimivaltaa kuntalain 43 §:n suhteen. Valtuuston toimivaltaa rajoittava kanta ei saa tukea myöskään kuntalain esitöistä. Valtuustolla on siis aina oikeus käyttää laissa säädettyä aloiteoikeuttaan sekä oikeutta päättää tilapäisen valiokunnan perustamisesta tai perustamatta jättämisestä. Samoin valtuustolla on aina oikeus viime kädessä irtisanoa valtuuston luottamuksen menettänyt kunnanjohtaja kahden kolmasosan määräenemmistöllä kuntalain 43.3 §:n mukaisesti.

Valtuuston toimivaltaa rajaavat johtajasopimukseen otetut sopimusehdot ovat suoraan kuntalain nojalla pätemättömiä - sopimuksella ei voida sopia julkisen vallan käyttämättä jättämisestä. Johtajasopimuksen hyväksyy nykyisin kaikissa tilanteissa kunnanhallitus. Se ei voi sitovalla tavalla päättää valtuuston toimivallan käyttämisestä.

Jos ratkaisua ei johtajasopimuksen perusteella synny, valtuusto sanoo viimeisen sanan

Kunnanjohtajan johtajasopimuksella sovittu menettely on siten kuntalain 43 §:ssä säädettyyn menettelyyn vaihtoehtoinen käytettävissä oleva menettely luottamuspulatilanteessa. Itse asiassa voitaneen perustellusti todeta, että johtajasopimuksen mukainen menettely kuntalain 42.3 §:n nojalla on lain 43 §:n mukaiseen menettelyyn nähden ensisijainen menettelytapamääräys: se velvoittaa osapuolet tosiasiallisiin neuvotteluihin. Kuntalain 42.3 § korostaa asian sovinnollista ratkaisua: mikäli kunnanjohtaja irtisanoutuu vapaaehtoisesti erokorvausta vastaan, irtisanomisasian raskas ja toisinaan repiväkin käsittely kunnan toimielimissä – ja mahdollisesti tuomioistuimessa - voidaan välttää.

Kuntalain 43 §:n mukainen menettely ja johtajasopimuksen mukainen neuvottelu voivat siten olla vireillä ja ovatkin vireillä yhtäaikaisesti. Kunnanhallitus on sidottu hyväksymäänsä johtajasopimukseen.

Kun kunnanhallitus valmistelee tilapäisen valiokunnan perustamista, sen on oltava tilanneherkkä: ratkaisua on ensisijaisesti haettava johtajasopimukseen kuntalain 42.3 §:n nojalla otetuista määräyksistä. Tilapäisen valiokunnan perustamista koskeva asia voidaan kunnanhallituksessa jättää kohtuulliseksi aikaa lepäämään, mikäli johtajasopimuksen mukaiset neuvottelut tosiasiallisesti etenevät. Mikäli neuvottelutulosta ei kohtuullisessa ajassa saavuteta, kunnanhallituksen on valmisteltava tilapäisen valiokunnan perustamista koskeva asia valtuuston käsiteltäväksi.

Johtajasopimukseen kuntalain 42.3 §:n nojalla otettu säännös rajoittaa tosiasiallisesti siis kunnanhallituksen toimivaltaa: kun johtajasopimukseen on otettu menettelytapamääräyksiä kunnanjohtajan viran hoitamiseen liittyvien erimielisyyksien ratkaisemisesta kuntalain 43 §:ssä tarkoitetun menettelyn sijaan, on asia siis yritettävä ratkaista ensisijaisesti johtajasopimuksen määräysten perusteella. Mikäli johtajasopimuksen mukaisissa ratkaisuun tähtäävissä neuvotteluissa ei päästä osapuolia tyydyttävään lopputulokseen, asian käsittelyä jatketaan kuntalain 43 §:n mukaisesti.

VT Juha-Matti Kiviluoto ja OTM Kirsi Lamberg työskentelevät lakimiehinä Suomen Kuntaliitto ry:n lakiyksikössä. Kiviluoto on myös oikeustieteen väitöskirjatutkija hallinto-oikeuden oppiaineessa



 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.