Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

1.2.2023 11.51 Vierashuoneessa lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen ja HTK Leona Pälvimäki: Näkyykö säädösehdotuksen yhteiskunnallinen merkittävyys sen valmistelutavassa?

Vierashuoneessa lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen ja HTK Leona Pälvimäki: Näkyykö säädösehdotuksen yhteiskunnallinen merkittävyys sen valmistelutavassa?

Lainvalmistelun resurssien niukkuutta on kritisoitu säännöllisesti. Niukkojen lainvalmisteluresurssien olosuhteissa on perusteltua kiinnittää erityistä huomioita yhteiskunnallisesti merkittävimpiin hankkeisiin. Yksi resursseja vaativa osa lainvalmistelun organisoinnissa on sidosryhmien osallistaminen. Osallistaminen on perustuslaissa määritellyn osallistumisoikeuden toteuttamista, mutta sillä on myös muita konkreettisia hyötyjä, kuten säädöshankkeen tietopohjan ja legitimiteetin vahvistaminen. Vahvempi osallistaminen on yksi osa-alue paremman sääntelyn työkalupakissa. Osallistamisen keinoihin kuuluu lausuntokierrosten ja kuulemistilaisuuksien ohella esimerkiksi erilaiset hankkeissa toimivat työryhmät. Vaikka lainvalmisteluohjeet tunnistavat tällaiset työryhmät vain kuulemis- tai osallistamiskeinona, ne kertovat tosiasiallisesti säädöksen valmistelutavasta.

Suomessa säädösvalmisteluprosessien kuvaaminen ja prosesseista tiedon tuottaminen on melko vähäistä. Sen vuoksi on tarpeen selvittää, miten säädösehdotuksen yhteiskunnallinen merkittävyys heijastuu ehdotuksen valmistelutapaan.  

Tarkastelimme vuosina 2014, 2016 ja 2018 valmistuneiden hallituksen esitysten valmistelutapaa. Valmistelutapoina tunnistettiin ”puhtaasti” virkatyönä tehty valmistelu, määrittelemätön yhteistyö muiden viranomaisten tai ulkopuolisten sidosryhmien kanssa sekä valmistelu monijäsenisessä valmisteluelimessä. Monijäseniset valmisteluelimet olivat tyypillisesti työryhmiä, joille oli annettu tehtävä laatia luonnos hallituksen esityksestä. Hallituksen esityksissä valmistelutavasta mainittiin usein yhteistyö jonkin viranomaisen tai muun sidosryhmän kanssa, mutta yhteistyön muotoa tai syvyyttä ei kuvailtu. Tällaiset esitykset katsottiin valmistellun virkatyönä yhteistyössä jonkin tahon kanssa. Kun erityistä toimielintä tai yhteistyötä ei mainittu, kerrottiin yleensä kuitenkin ministeriö, jossa esitys oli valmisteltu, jolloin esitys katsottiin valmistellun virkatyönä. Oman joukkonsa muodostivat esitykset, joiden valmistelutapaa ei ollut kuvattu ollenkaan.

Yhteiskunnalliselta merkittävyydeltään esitykset jaoteltiin vähäisiksi, jonkin verran merkittäviksi, merkittäviksi ja erittäin merkittäviksi perustuen niiden teknisyyteen, laajuuteen (soveltamisala, muutettavien pykälien määrä), mahdolliseen statukseen yleislakina sekä poliittiseen painoarvoon, jota ilmensi esimerkiksi uudistuksen nostaminen eksplisiittisesti hallitusohjelmaan.

Yhteiskunnalliselta merkittävyydeltään vähäisiin esityksiin luettiin esimerkiksi luonteeltaan täysin tekniset lakiehdotukset sekä soveltamisalaltaan hyvin suppeat yksittäisten pykälien muutoksia koskevat esitykset, kuten jotkin kansainväliset sopimukset. Yhteiskunnallisesti merkittäviksi esityksiksi katsottiin esimerkiksi yksittäisten lakien kokonaisuudistukset, joita ei kuitenkaan ollut nostettu hallitusohjelman tasolle. Yhteiskunnallisesti erittäin merkittäviksi katsottiin aineellisesti ja oikeudellisesti laajat uudistukset, jotka oli usein nostettu myös hallitusohjelmaan.  

Hallituksen esityksen yhteiskunnallisella merkittävyydellä havaittiin selvä yhteys siihen, miten hallituksen esitys on valmisteltu. Mitä merkittävämpi hallituksen esitys on, sitä osallistavammin esitys valmistellaan. Merkitykseltään vähäisiksi luokiteltujen hallituksen esitysten pääasiallinen valmistelutapa oli virkatyönä tehtävä valmistelu. Vastaavasti 80 % yhteiskunnallisesti erittäin merkittäviksi tunnistetusta hallituksen esityksistä valmisteltiin monijäsenisessä valmisteluelimessä.

Tutkimustulokset osoittavat selvästi, että lainvalmistelussa huomioidaan säädöshankkeen yhteiskunnallinen merkittävyys valmistelutavan valinnassa. Tulosta voidaan pitää hyvänä lainvalmistelun laadun ja niukkojen säädösvalmisteluresurssien jakamisen kannalta. Ikävät uutiset koskevat ennen kaikkea valmistelun laajapohjaisuutta: tutkimuksessa havaittiin, että työryhmien osalta se tarkoittaa usein lähinnä muiden ministeriöiden ja oman hallinnonalan viranomaisten osallistamista. Järjestökentältä jää tärkeä joukko sidosryhmiä osallistamatta ja heidän potentiaalinsa hyödyntämättä. Toisin sanoen, vaikka lausuntokierroksella kuultaisiin sidosryhmiä laajasti, hallinnon ulkopuolisia sidosryhmiä osallistavasta säädösvalmistelusta emme voi Suomessa puhua.

Hallituksen esityksiin myös kirjataan melko huonosti tahot, jotka ovat osallistuneet valmisteluun muuten kuin lausuntokierroksen muodossa. Tämä on säädösvalmistelun avoimuuden kannalta huolestuttavaa.

Yhteiskunta monimutkaistuu kaiken aikaa, eikä ole realistista olettaa, että ministeriöillä on riittävä tietopohja erilaisten ilmiöiden sääntelemiseen. Tämä korostuu myös nopeasti syntyneissä kriisitilanteissa, kuten koronapandemiassa. Perusteellisempi sidosryhmien osallistaminen vaatii huomiota jo lainvalmistelun esiselvitysvaiheessa, ja on siksi myös säädösjohtamisen kysymys. Lainvalmistelijoiden tulee tuntea erilaiset osallistamisen tavat, ja osallistamiseen pitää voida käyttää aikaa. On myös tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että sidosryhmien osallistamisesta saatava lisäarvo huomioidaan päätöksenteossa. Tällöin sidosryhmien ei tarvitse kokea itseään vain kumileimasimiksi säädösvalmisteluprosessissa, ja luottamus lainvalmisteluun ja -säätämiseen vahvistuu.

Avoin referee-artikkeli Lakikirjastossa

Keinänen, Anssi – Pälvimäki, Leona: Näkyykö säädösehdotuksen yhteiskunnallinen merkittävyys sen valmistelutavassa?

Tutkimus on osa Suomen Akatemian rahoittamaa Information Resilience in a Wicked Environment (IRWIN) -hanketta. IRWIN on kolmevuotinen (2021–2023) ja poikkitieteellinen hanke, jonka toteuttajina ovat Vaasan ja Itä-Suomen yliopistot, Laurea-ammattikorkeakoulu sekä Maanpuolustuskorkeakoulu. IRWIN-hankkeessa tutkitaan tiedon huoltovarmuutta kompleksisessa ympäristössä. Hankkeessa kehitetään osallistavaa kansallisen varautumisen mallia, jossa päätöksentekijät, kansalaisyhteiskunta sekä elinkeinoelämä tuottavat tilannetietoisuutta ja toimivat yhteistyössä kriisivalmiuden edistämiseksi.




 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.