Yksi pulmien juurisyistä on ollut yhteinen – hankaluudet toteuttaa poliittisia pyrkimyksiä asianmukaista lakimatematiikkaa soveltaen. Verolainsäädännön perusajatus on se, että säädetään jokin vero-objekti (esim. 1. tulot, menot ja muut vähennykset vuoden jaksolla, 2. omaisuuserä tai 3. saanto). Tästä vero-objektista jollakin laskukaavalla tai niiden yhdistelmällä määritetään joitakin euromääräiseksi käännettyjä tuloksia, joita verotetaan jollakin prosentilla tai mutkikkaammilla prosenttilaskuilla.

Yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden toteutumisen edellytys verotuksessa on niiden kääntäminen jonkinlaiseksi laskukaavaksi. Kukin yksittäinen laskukaava pitää yhdistää lukuisaan joukkoon muita laskukaavoja. Näin muodostuu kokonaislaskenta – niin verovelvollisen veron määrän kuin myös verojen muuttamisen, kantamisen ja veronsaajille tilittämisen kannalta. Eri laskennoilla tulee olla tarkkaan pohdittu järjestys. Laskennat täytyy osata määritellä yhtenäiseksi koodauskokonaisuudeksi tietokonejärjestelmiin. Samalla jostakin (esim. veroilmoitus, sivullisilmoittaja tai jokin rekisteri) täytyy saada kuhunkin laskukaavan osaan jokin numero tai muu tieto.

Siltä osin kuin halutaan käyttää tietokoneita, jokaiseen asiaan tarvitaan täsmällinen luku, joka viedään laskentayhdistelmien vaiheeseen, jonka täytyy olla tarkasti mietitty. Tietokone ei ainakaan ilman hyvin mutkikasta koodausta punnitse asioita suhteellisuusperiaatteella – esimerkiksi harkitse jotakin laskennan osatekijää jossakin yksilöllisessä tilanteessa fiskaalisesti niin vähämerkityksiseksi, että siihen riittää verovelvolliselle edullinen arvio/pyöristys, joka ei perustu mihinkään vankkaan tietoon tai tarkkaan laskelmaan. Kun verovirkailija ratkaisee jotakin, hänenkin tehtävänsä rajoittuu johonkin laskelman vaiheeseen, jonka jälkeen seuraa lukuisia automatisoituja ja jälleen tarkasti määriteltäviä laskutoimituksia. Tämä rajoittaa harkintaa, jota verolainsäädäntöä soveltava virkamies voi tapauskohtaisesti tehdä – ratkaisujen pitää sopia laskentakokonaisuudessa niitä seuraaviin automatisoituihin laskelmiin.

Verotuksen poliittisia arvovalintoja tehtäessä helposti korostuvat yhtäältä asian vaikutus verotaakan kohdistumiseen verovelvollisille ja toisaalta sen vaikutus verokertymiin. Nämä asiat usein voidaan hahmotella paljon suurpiirteisemmillä laskennoilla kuin mitkä tekninen täytäntöönpano vaatii. Samalla on usein vaikea tunnistaa teknisesti ongelmallisia rakenteita, jos ei tunne tietojärjestelmäarkkitehtuuria.

Tekniset ongelmat usein ovat ratkaistavissa, mutta ratkaisujen vaatimat hintalappu ja aika vaihtelevat. Vaikka muutoin oltaisiinkin eri mieltä verotaakan järkevästä suuruudesta ja sen oikeudenmukaisesta jakamistavasta, harva kannattaa verotuksen tarpeettomia toimeenpanokustannuksia. Niiden määrään kuitenkin perustavanlaatuisesti vaikuttaa, millaisia säädösteknisiä valintoja tehdään.

Erilaisten säännösten vaatimien laskentojen suunnittelu, koodaaminen ja testaus vievät erilaisen ajan. On esimerkiksi aivan erilainen pulma muuttaa jonkin ennestään olemassa olevan laskennan jotakin numeroa, vaikkapa veroprosenttia, kuin luoda kokonaan uusi laskenta. Mitä mutkikkaampi uusi laskenta luodaan, sitä pidempi aika sen toimeenpanoon vaaditaan. Uudenlaisissa laskentarakenteissa jo esimerkiksi kevään kehysriihien päätösten toimeenpano seuraavana verovuotena on vaikeaa tai mahdotonta, syksyn budjettiriihistä puhumattakaan. Lisäksi jokin poliittinen uudelleenarvio voi johtaa siihen, että aiemmin tehty selvitys- ja valmistelutyö muuttuu turhaksi. Usein samankin säädöshankkeen sisällä jotkin asiat pitäisi sitovasti päättää aikaisessa vaiheessa, kun taas toisissa asioissa voi olla mahdollista tehdä uudelleenarvioita vain vähän ennen sääntelyn voimaantuloa.

Samalla lakihankkeiden kasautuminen voi lisätä teknisiä haasteita, sillä laskentaketjut voivat muuttua monesta kohdasta. Jotkin lakihankkeet vaikuttavat laaja-alaisesti laskentajärjestelmiin, toiset ovat pistomaisemmin rajattuun tilannejoukkoon kohdistuvia. Silti kaikki pitää muodostaa kokonaislaskennaksi, joka voi muuttua monesta kohdasta. Silloin on ensiarvoisen tärkeää osata riittävän ajoissa tietää tavoitteet, että laskennat voidaan rationaalisesti ja hallitusti yhdistää toisiinsa.

Jos lakimatematiikan hallinta jää puutteelliseksi, poliittisten arvovalintojen asiallinen toteutuminen voi vaarantua aikatauluongelmiin. Samalla liian kiireisissä aikatauluissa valmistelua voi ohjata se, millainen säädöstekninen rakenne on jossakin aikataulussa mahdollista luoda. Silti kyse voi olla pysyvästä lainsäädännöstä, joka pitäisi rakentaa pitkän aikavälin soveltamista silmällä pitäen.

Jos valmisteluhankkeet onnistuvat muuttumaan laeiksi, mutta niiden veromatemaattisten ongelmien hallinta ei ole onnistunutta, voi toimeenpano muuttua tehottomaksi ja epäyhdenvertaiseksi. Suuri osa toimeenpanoresursseista joudutaan käyttämään teknisten hankaluuksien voittamiseen sen sijaan, että vääriin ilmoituksiin puututtaisiin tai autettaisiin kansalaisia toimimaan oikein. Hyvä lakimatemaattinen analyysi taas voi johtaa säännös- ja tietovirtarakenteisiin, joissa saadaan oikeat tiedot verotuksen perusteeksi luotettavasti, kattavasti ja keskitetysti – laskelmiin sopivissa muodoissa.

Lakimatematiikan parempi hallinta olisi kaikkien etu. Silloin poliittiset arvovalinnat eivät kaatuisi teknisiin kommelluksiin ja verotus toimitettaisiin tasapuolisesti ja aiheuttamatta turhia suoria tai välillisiä kustannuksia veronmaksajille. Näille tavoitteille harva esittää voimakkaita periaatteellisia vastaväitteitä. Silti ne nykyisin jäävät liian usein saavuttamatta.

Referee-artikkeli Edilex Lakikirjastossa

Kalle Isotalo: Lakimatematiikka ja hyvä hallinto verotuksessa

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...