Lähtökohdat

Oppilashuoltoa on oppilas- ja opiskelijahuoltolain (1287/2013) mukainen toiminta. Sen sijaan perusopetuslaissa (628/1998) säädetty toiminta ei kuulu oppilashuoltoon, vaikka tietyissä tilanteissa perusopetuksessa on tarvetta konsultoida oppilashuollon ammattilaisia tehostetun tuen ja erityisen tuen suunnittelun yhteydessä. Oppilashuolto kuuluu myös perusopetuksen suunnitelmien piiriin.

Yksilölliseen oppilashuoltoon kuuluu mm. kouluterveydenhuolto sekä koulupsykologin ja koulukuraattorin palvelut. Kouluterveydenhuolto ja psykologin palvelut perustuvat terveydenhuoltolaissa (1326/2010) ja koulukuraattorin palvelut sosiaalihuoltolaissa (1301/2014) säädettyyn hyvinvointialueille kuuluvaan järjestämisvastuuseen. Ennen sote-uudistusta nämä palvelut oli organisoitu pääosin sosiaali- ja terveyspalveluja järjestävien viranomaisten alaisuuteen. Lisäksi näitä palveluja tuotettaessa noudatettiin ja noudatetaan jatkossakin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä. Tässä suhteessa soteuudistus ja hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle organisoidut oppilashuollon palvelut eivät tuo mitään erityistä muutosta.

Oppilashuollon asiakirjat ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 24.1 §:n 30 kohdan mukaan salassa pidettäviä. Kouluterveydenhuollon ja koulupsykologin potilastiedot ovat potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (785/1992) 13.1 §:n mukaan salassa pidettäviä. Koulukuraattorin asiakastiedot ovat salassa pidettäviä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 14.1 §:n nojalla.

Koulun ja huoltajien välinen viestintä - salassa pidettävien tietojen käsittelysääntelyä

Koulun ja huoltajien välinen viestintä tapahtuu monin osin nykyään siihen tarkoitettujen ohjelmistojen välityksellä. Opetuksen järjestäjän tarjoama internetissä toimiva viestintään tarkoitettu ohjelmisto on digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (306/2019, digipalvelulaki) mukainen digitaalinen palvelu. Digipalvelulain 6.2 §:ssä on säädetty vahvan sähköisen tunnistamisen käyttämisen vaatimuksesta, jos digitaalisessa palvelussa on mahdollista saada nähtäväksi tai käytettäväksi salassa pidettäviä tietoja.

Koska oppilashuoltoon liittyvät asiakirjat ovat useamman säännöksen perusteella salassa pidettäviä, eivät opettajat, kouluterveydenhuollon ammattihenkilöt, koulupsykologit tai koulukuraattorit voi käyttää oppilaan huoltajille kohdistuvassa viestinnässään sellaisia ohjelmistoja, joissa ei käytetä vahvaa sähköistä tunnistamista. Siten käyttäjätunnuksilla ja salasanoilla tapahtuvat kirjautumiset viestinnän mahdollistavaan digitaaliseen palveluun eivät mahdollista oppilashuoltoon liittyvää viestittelyä. Viestintävälineenä voidaan käyttää digitaalisia palveluja, joihin kirjautuminen tapahtuu joka kerta vahvaa sähköistä tunnistamista käyttämällä. Käyttäjätunnukseen ja salasanaan perustuvassa digitaalisessa palvelussa voidaan viestiä koulun ja huoltajien välillä muista kuin salassa pidettävistä asioista, kuten yleisesti oppilaan poissaoloista ilman perustetietoja tai koulun yleisestä toiminnasta.

Koulun ja huoltajien sähköiseen viestintään tarkoitetut internetissä käytettävät digitaaliset palvelut on pitänyt toteuttaa digipalvelulaissa säädetyllä tavalla vahvaa sähköistä tunnistamista tai muuta siihen rinnastuvaa tietoturvallista tunnistustapaa käyttäen 1.10.2019 alkaen. Pelkkä käyttäjätunnus ja salasana eivät ole tällaisia kelvollisia tunnistautumistapoja tilanteissa, joissa koulun ja huoltajien välillä käydään sähköistä viestintää oppilashuoltoon liittyvistä asioista.

Salassa pidettävien tietojen käsittelyyn internetissä vaikuttaa myös julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019, tiedonhallintalaki) tietoturvallisuussääntely, jota aletaan soveltaa kunnissa ja hyvinvointialueilla 1.1.2023. Mainittu sääntely on säädetty keväällä 2019 ja siihen sisältyi pitkä siirtymäaika kunnille. Oppilashuollossa käytössä olevat sähköisen viestinnän mahdollistavat ohjelmistot ovat tiedonhallintalain tarkoittamia tietojärjestelmiä. Koulun ja huoltajien välillä tapahtuvassa viestinnässä opettajan, kouluterveydenhuollon, koulupsykologin tai koulukuraattorin lähettämät ja vastaanottamat viestit ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja (KHO 10.10.2016 t. 4242). Tiedonhallintalakia sovelletaan tietojärjestelmiin, joissa käsitellään viranomaisen asiakirjoja. Siten tiedonhallintalain vaatimukset on täytyttävä 1.1.2023 koulun ja huoltajien välisessä viestinnässä käytettävissä ohjelmistoissa.

Tiedonhallintalain 14 §:ssä on säädetty niistä edellytyksistä, joilla salassa pidettäviä tietoja voidaan siirtää internetissä. Käytännössä sääntely koskee myös tavalla tai toisella koulun ja huoltajien välisessä sähköisessä viestinnässä käytettäviä ohjelmistoja. Tiedonhallintalain 14.1 §:n mukaan tietojensiirto on salattava tai muuten suojattava, jos siirrettävät tiedot ovat salassa pidettäviä. Tämä tarkoittaa käytännössä tiedonsiirtoyhteyden suojaamista ja/tai siirrettävien tietojen salaamista. Lisäksi säännös edellyttää, että viestin vastaanottaja varmistetaan tai tunnistetaan riittävän tietoturvallisella tavalla ennen kuin vastaanottaja pääsee käsittelemään siirrettyjä salassa pidettäviä tietoja. Tiedonhallintalain 14.1 §:ssä tarkoitettu riittävän tietoturvallinen tapa tunnistaa vastaanottaja tarkoittaa digitaalisissa palveluissa vahvan sähköisen tunnistamisen käyttöä, kun otetaan huomioon myös digipalvelulaissa säädetyt vaatimukset.

Oppilashuollon mahdollisuudet käyttää ja katsella ohjelmistossa olevia viestejä sekä muita tietoja

Tiedonhallintalain 22 ja 23 §:issä on säädetty viranomaisten välisen tiedonluovutuksen keinoista ja edellytyksistä. Kyseinen sääntely velvoittaa siis viranomaisia siihen, että niiden on toteutettava ja mahdollistettava tietojenluovutus ja -vaihto tiedonhallintalain mukaisesti. Siten erityislainsäädännössä ei tarvitse enää olla säädetty erikseen tietojen luovutuksen tavasta. Tiedonvaihtoa koskevat säännökset ovat ajankohtaisia, sillä ennen tiedonhallintalain voimaantuloa (1.1.2020) hankittuihin järjestelmiin sovelletaan tiedonhallintalain 30 §:n 5 momentin siirtymäsäännösten mukaan tiedonhallintalain tiedonluovutusta koskevia säännöksiä 1.1.2024 alkaen, joten viranomaisten on valmisteltava kyseiset tarvittavat muutokset tietojärjestelmiinsä ensi vuoden 2023 aikana.

Tiedonhallintalain 22.1 §:n mukaan viranomaisten on toteutettava säännöllisesti toistuva ja vakiosisältöinen sähköinen tietojen luovuttaminen tietojärjestelmien välillä teknisten rajapintojen avulla, jos vastaanottavalla viranomaisella on tietoihin laissa säädetty tiedonsaantioikeus. Säännöllisesti toistuva ja vakiosisältöinen tietojen sähköinen luovuttaminen voidaan kuitenkin edelleen tiedonhallintalain 22.1 §:n mukaan toteuttaa muulla tavalla, jos teknisen rajapinnan toteuttaminen tai käyttö ei ole teknisesti tai taloudellisesti tarkoituksenmukaista. Säännöllisesti toistuvalla tietojen luovuttamisella tarkoitetaan tiedonhallintalain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tilanteita, joissa tietoja luovutettaisiin säännöllisesti päivittäin tai viikoittain viranomaisten välillä. Niin ikään vaatimuksena tietojen luovuttamiselle rajapintojen avulla on, että tiedot luovutetaan vakiosisältöisinä, jolloin rajapintojen avulla tiedot voidaan luovuttaa automaattisesti (Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 284/2018 vp, s. 106).

Katseluyhteyden avaamisen edellytyksistä on säädetty tiedonhallintalain 23 §:ssä, jonka mukaan viranomainen voi avata katseluyhteyden toiselle viranomaiselle tietovarannon sellaisiin tietoihin, joihin katseluoikeuden saavalla viranomaisella on tiedonsaantioikeus. Edelleen katseluyhteyttä koskevan tiedonhallintalain 23 §:ssä on säädetty, että sen lisäksi, mitä tiedonhallintalain 4 luvussa säädetään, edellytyksenä katseluyhteyden avaamiselle on, että: 1) katselumahdollisuus on rajattu vain yksittäisiin hakuihin, jotka voivat kohdistua tiedonsaantioikeuden mukaisesti tarpeellisiin tai välttämättömiin tietoihin; sekä 2) tietojen hakemisen yhteydessä selvitetään tietojen käyttötarkoitus. Viranomaisen on toteutettava katseluyhteys siten, että katseluyhteyden mahdollistava tietojärjestelmä tunnistaa automaattisesti poikkeavan tietojen hakemisen. Katseluyhteyden avaamisessa on siten huomioitava lisäksi tiedonhallintalain 4 luvun tietoturvallisuutta koskeva sääntely.

Lisäksi tiedonhallintalain 16 §:ssä on säädetty, että tietojärjestelmästä vastuussa olevan viranomaisen on määriteltävä tietojärjestelmän käyttöoikeudet. Käyttöoikeudet on määriteltävä käyttäjän tehtäviin liittyvien käyttötarpeiden mukaan, ja ne on pidettävä ajantasaisina. Koulun ja huoltajien välisen viestinnän mahdollistamaan ohjelmistoon on määriteltävä käyttäjän tehtäviin liittyvien käyttötarpeiden mukaiset oikeudet. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että opetuksen järjestäjän on määriteltävä käyttöoikeudet opetushenkilökunnalle. Käyttöoikeus voidaan antaa myös oppilashuollon ammattihenkilöille, mikäli nämä käyttävät opetuksen järjestäjän ohjelmistoa ainoastaan omassa huoltajille suuntautuvassa viestinnässään.

On selvää, että oppilashuollon ammattihenkilöiden lähettämät ja vastaanottamat viestit eivät ole opetuksen järjestäjänä toimivan viranomaisen asiakirjoja, vaan sen viranomaisen, jonka alaisuudessa kukin oppilashuollon ammattihenkilö toimii. Se, että viestit lähetetään opetuksen järjestäjän ohjelmistolla, ei määritä sitä, minkä viranomaisen asiakirjoja ohjelmistolla lähetetyt ja vastaanotetut viestit ovat. Tästä syystä oppilashuollon ammattihenkilöiden ja huoltajien viestinnässä on huomioitava jatkossa, että viestien tiedonhallinta järjestetään tiedonhallintalain mukaisesti hyvinvointialueilla, jotka ovat tiedonhallintalain 4.1 §:n 5 kohdan perusteella tiedonhallintayksiköitä.

Opettajien laatimat viestit ja muut tiedot ovat opetuksen järjestävän viranomaisen asiakirjoja, joten oppilashuollon ammattihenkilöiden ei ole mahdollista saada niitä vapaasti, vaan se edellyttää erityisten edellytysten täyttymistä. Käyttöoikeuksia ei voida siten antaa oppilashuollon ammattihenkilöille opetuksen järjestäjän ohjelmistoon niin laajana, että oppilashuollon ammattihenkilöt näkisivät suoraan myös kaikki opettajien ja kodin välisen viestinnän tai opetukseen liittyvät tiedot, koska talloin käyttöoikeudet eivät vastaisi käyttötarpeiden mukaisia oikeuksia.

Mikäli oppilashuollon ammattihenkilöllä on tarve päästä opetuksen järjestäjän salassa pidettäviin asiakirjoihin, tulee arvioitavaksi tiedonhallintalain 23 §:n katseluyhteyttä koskeva sääntely ja niitä koskevat erityiset edellytykset, jotka ovat tarkempia suhteessa ainoastaan tiedonhallintalain 16 §:n käyttöoikeuksia koskevaan sääntelyyn. Tällöin on arvioitava, minkälainen on oppilashuollon ammattihenkilöiden tiedonsaantioikeus opetuksen järjestäjän salassa pidettäviin asiakirjoihin ja toisaalta minkälaiset tiedonsaantioikeudet opetushenkilökunnalla on muun oppilashuollon salassa pidettäviin asiakirjoihin.

Oppilashuollossa tiedonsaanti salassa pidettäviin asiakirjoihin tai tietoihin voi perustua oppilashuoltolain 22.2 §:ssä säädettyyn oikeuteen ammattihenkilöiden välillä saada ja luovuttaa toinen toisilleen välttämättömiä tietoja yksilökohtaisen opiskeluhuollon järjestämiseksi ja toteuttamiseksi. Tämä oikeus poiketa salassapidosta koskee kuitenkin vain niitä, jotka osallistuvat opiskelijakohtaisesti nimenomaisesti perustettuun yksilökohtaisen opiskeluhuollon järjestämiseen. Koska kysymys on oppilashuollon sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden ja opetushenkilökunnan välisestä henkilökohtaisesta tietojenvaihdon mahdollistavasta nimenomaisesta sääntelystä, ei se mahdollista tietojen saamista esimerkiksi katseluyhteyden avulla tietojärjestelmään. Lisäksi laissa säädetty välttämättömyysedellytys edellyttää käytännössä kunkin ammattihenkilön tapauskohtaista arviointia siitä, mitä tietoja kussakin tilanteessa on välttämätöntä antaa toisille ammattihenkilöille ja opetushenkilökunnalle yksilökohtaisen opiskeluhuollon järjestämiseksi. Siten katseluyhteyksien avaaminen tai katselun mahdollistavien käyttöoikeuksien antaminen viestinnän mahdollistavaan ohjelmistoon ei ole mainitun säännöksen perusteella mahdollista.

Sosiaalihuollolle eli käytännössä koulukuraattorille on säädetty laajoja tiedonsaantioikeuksia sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 20 §:n perusteella. Kuitenkin säännös on muotoiltu siten, että välttämättömiä tietoja on oikeus saada pyynnöstä asiakkaan sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi, sosiaalihuollon järjestämiseksi ja siihen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi sekä hyvinvointialueelle annettujen tietojen tarkistamista varten. Säännöksen muotoilu johtaa siihen, että tiedonsaanti on mahdollista tapauskohtaisen pyynnön ja tiedot luovuttavan viranomaisen tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Siten sääntely ei lähtökohdiltaan mahdollista katseluyhteyden avaamista koulukuraattorille opetuksen järjestäjän tietojärjestelmiin.

Toinen mahdollisuus poiketa salassapitovelvollisuudesta on säädetty perusopetuslain 40.2 §:ssä, jonka mukaan oppilaan oppilashuoltotyöhön osallistuvilla on oikeus saada toisiltaan ja luovuttaa toisilleen sekä oppilaan opettajalle, rehtorille ja tämän lain mukaisesta opetuksesta ja toiminnasta vastaavalle viranomaiselle oppilaan opetuksen asianmukaisen järjestämisen edellyttämät välttämättömät tiedot. Säännös on muotoiltu siten, että salassapitosääntelystä on mahdollista poiketa henkilötasolla. Lisäksi poikkeaminen perustuu välttämättömyysedellytykseen, jolloin salassapidosta poikkeaminen on mahdollista tapauskohtaisen harkinnan perusteella siten, että salassa pidettäviä tietoja voidaan antaa välttämättömin osin. Sääntely ei siten mahdollista katseluyhteyden avaamista, koska katseluyhteyttä ei voida avata vain tapauskohtaiseen harkintaan perustuvissa tilanteissa ja perusopetuslain säännös kohdistuu tapauskohtaiseen kunkin henkilön henkilökohtaiseen arviointiin.

Perusopetuslaissa ja oppilashuoltolaissa on säädetty myös mahdollisuudesta luovuttaa tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla. Oppilashuoltolain 21.5 §:n mukaan "laissa tarkoitettuihin rekistereihin sisältyviä tietoja voidaan luovuttaa tietoon oikeutetulle teknisen käyttöyhteyden avulla. Ennen teknisen käyttöyhteyden avaamista tietoja luovuttavan on varmistuttava siitä, että tietojen suojauksesta huolehditaan asianmukaisesti." Perusopetuslain 41 a §:ssä oli aiemmin myös säädetty teknisen käyttöyhteyden avaamisen mahdollistamisesta, mutta se on sittemmin kumottu tiedonhallintalain sääntelystä johtuen. Katseluyhteys on tapa, jolla tekninen käyttöyhteys voidaan toteuttaa. Koska oppilashuollossa ei ole kuitenkaan sellaista tiedonsaantiin oikeuttavaa sääntelyä, joka mahdollistaisi katseluyhteyden avaamisen, ei käytännössä oppilashuoltolaissa säädettyä säännöstä voida tällä hetkellä soveltaa. Toisaalta oppilashuoltolain teknistä käyttöyhteyttä koskeva säännös on tarpeeton, koska katseluyhteyden avaamisesta ja sen edellytyksistä on säädetty tiedonhallintalaissa.

Lopuksi

Emme ota kantaa tässä kirjoituksessa yksittäisiin käytössä oleviin oppilashuollon ja huoltajien väliseen viestintään käytettävien ohjelmistojen kelpoisuuteen suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden. Kuitenkin yleisesti vaikuttaa siltä julkisenkin keskustelun perusteella, että sääntelyn moninaisuus on johtanut siihen, että tosiasialliset rajoitteet eri ohjelmistojen käytölle ja tietojen saamiselle oppilashuollossa moniammatillisessa yhteistyössä ovat hämärtyneet. Tietoturvallisuutta koskeva sääntely on kehittynyt viime vuosina ja sille on annettu myös melko pitkiäkin siirtymäaikoja. Vuoden 2023 alussa sovellettavaksi tuleva sääntely on velvoittavaa, joten kunnat eivät voi käyttää oppilashuollon viestinnässä mitä tahansa viestintään tarkoitettuja ohjelmistoja, vaan niiden on täytettävä salassa pidettävien tietojen käsittelyyn säädetyt vaatimukset. Jos kunnan ohjelmisto ei täytä laissa säädettyjä vaatimuksia, ei sitä voi käyttää enää salassa pidettävien tietojen käsittelyyn.

Oppilashuollon salassapitosääntelystä poikkeamiseen oikeuttavat säännökset on muotoiltu henkilökohtaiseen ja tapauskohtaiseen harkintaan perustuviksi, jolloin ne eivät mahdollista ammattihenkilöille tietojen katselua toisen ammattihenkilön käyttämästä tietojärjestelmästä. Sääntelyä ei voida muutenkaan soveltaa ohjelmistoihin, jotka on tarkoitettu koulun tai oppilashuollon ja huoltajien väliseen viestintään. Esimerkiksi oppilaan poissaoloja koskevien tietojen kirjaaminen tällaiseen viestintään tarkoitettuun ohjelmistoon, on tarkoitettu huoltajille tiedoksi oppilaan läsnäolosta opetuksessa. Sen sijaan jos oppilashuollon ammattihenkilöillä on tarve katsella oppilaan poissaoloon liittyviä tietoja, tulisi tällainen katseluyhteys toteuttaa varsinaiseen oppilashallinnon tietojärjestelmään tiedonsaantioikeuksien puitteissa.

Oppilashuollon tiedonhallintaa koskevassa sääntelyssä on jouduttu yhteensovittamaan eri ammattialojen sääntelyä, jolloin sääntelystä on muodostunut vaikeaselkoinen ja vaikeasti sovellettava tosiasiallisessa toiminnassa oppilashuollon palveluja tuotettaessa. Myös eduskunnassa on kiinnitetty tähän ongelmaan huomiota. Eduskunta edellytti keväällä 2022 hyväksymässään lausumassa (eduskunnan vastaus 46/2022 vp), että "valtioneuvosto ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin laatiakseen käytännön soveltamisohjeet, joilla varmistetaan tiedonkulun toimivuus sekä henkilötietojen asianmukainen käsittely oppilas- ja opiskelijahuollossa, sekä varmistaakseen, että henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen henkilötietojen asianmukaisesta käsittelystä". Kuitenkaan julkisuudessa esillä olevat syyt tiedonkulun ongelmista tai tietyn ohjelmiston käytön mahdollisuuksista eivät johdu sote-uudistuksesta, vaan jo aiemmin säädetystä sote-uudistuksesta riippumattomasta sääntelystä.

Edellä esitetyn perusteella nähdäksemme pelkästään ohjeistuksia ja koulutusta kehittämällä kaikkia tiedonkulkuun liittyviä ongelmia ei saada ratkaistua, vaikka ohjeistukset ja koulutus luovatkin pohjaa yhtenäisemmille menettelyille tiedonhallinnassa ja tiedonkulussa. Myös lainsäädännön toimivuutta olisi syytä arvioida ja siltä pohjalta ryhtyä mahdollisiin lainsäädännön uudistamistoimenpiteisiin.

Tomi Voutilainen
julkisoikeuden professori

Meri Sariola
väitöskirjatutkija, informaatio-oikeus

 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

---

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...