Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Yritystoiminta, Julkisoikeus

14.12.2022 11.54 Vierashuoneessa FT Harriet Lonka ja professori Anssi Keinänen: Voiko tekoälyllä parantaa lainvalmistelun laatua?

Vierashuoneessa FT Harriet Lonka ja professori Anssi Keinänen: Voiko tekoälyllä parantaa lainvalmistelun laatua?

Teknologiaa hyödyntämällä on mahdollista tehostaa lainvalmistelua ja parantaa sen laatua. Tavoitteena tulisi olla saada säädösvalmistelijoiden käyttöön lainvalmistelua tukevat, automaatiota ja tekoälyä hyödyntävät ajanmukaiset digitaaliset tietoaineistot ja työvälineet. Teknologian käyttöönotto edellyttää prosessien ja ministeriöiden välisen yhteistyön kehittämistä. Lainvalmistelussa tarvitaan monialaista tietoa. Olennaista on tunnistaa uusia esiin nousevia kysymyksiä, joihin vastaukset eivät löydy tutuista lähteistä.

Tekoälyn mahdollisuudet tekstin tuottamisen apuna ovat nousseet esiin, kun Open AI julkaisi ChatGPT-palvelun kokeiluversion. Muun muassa Helsingin sanomat kokeili työvälinettä pääkirjoituksen kirjoittamisessa. Koska meitä kiinnostaa, miten tekoälyä voisi hyödyntää lainvalmistelutyössä, kysyimme tekoälyltä itseltään: Voiko tekoäly valmistella lakeja? Ja saimme vastauksen:

Tekoälyllä on joissain tapauksissa kyky auttaa lainvalmisteluprosessissa, mutta se ei pysty valmistelemaan lakeja itsenäisesti. Tekoäly voi esimerkiksi auttaa lakimiehiä löytämään lainsäädännössä olevia viitteitä tai analysoimaan laajoja lainsäädäntötietokantoja nopeammin ja tehokkaammin kuin ihminen. Tämä voi tehdä lainvalmisteluprosessista nopeamman ja tehokkaamman, mutta tekoäly ei pysty ottamaan huomioon kaikkia poliittisia ja sosiaalisia tekijöitä, joita lainvalmistelussa on otettava huomioon, ja siksi ihmisten on edelleen lopulta päätettävä, mitkä lakiehdotukset hyväksytään. (ChatGPT 12.12.2022)

Edilex-artikkelissa ”Lainvalmistelu tiedonhallinnan haasteena – tekoäly ratkaisuna?” (28.5.2020) raportoimme tutkimustamme, jossa käytännön lainvalmisteluprosessin mallintamisen pohjalta testattiin tekoälytyövälineiden hyödyntämistä lainvalmistelun laadun parantamisessa. Tämä liikenne- ja viestintäministeriön, Itä-Suomen yliopiston ja Accenturen yhteinen tutkimushanke toteutettiin vuosina 2018–2019. Työhön osallistuivat keskusteluin myös oikeusministeriön ja valtioneuvoston kanslian edustajat. Hankkeen aikana käytiin läpi niin lainvalmistelun nykytilan haasteita kuin tulevaisuuden näkymiä ja lainvalmistelun prosessikehityksen tarpeita. Työssä hyödynnettiin olemassa olevia ohjelmistoja, tietokantoja ja työvälineitä sekä tehtiin useita ketteriä kokeiluja kuuden viikon mittaisen teknologiaharjoittelukokeilun aikana.

Saman suuntaisesti kuin yllä lainatussa ChatGPT-tekoälyn antamassa vastauksessa tutkimuksessamme todettiin, että tekoälyn ja ylipäänsä digitalisaation hyödyntämisen keskeinen arvo lainvalmistelussa on lainvalmistelijan työn rutiinien ja tiedonhallinnan helpottaminen. Näin juuri ’poliittisten ja sosiaalisten’ näkökulmien arvottamiselle jää enemmän aikaa. Tekoäly ei siis voi korvata ihmisen arvokasta panosta vaan auttaa suuntaamaan ihmistyötä keskeisimpiin lainvalmistelun sisällöllisen laadun parantamisen näkökulmiin.

Hankkeessamme tunnistettiin, että merkittävä lainkirjoittamisen digitaalisten työvälineiden kehittämiseen liittyvä haaste on esimerkiksi saatavilla olevan datan muoto. Semanttinen Finlex -tietokantaa tulisi jatkokehittää entistä yksityiskohtaisemmaksi, mikä edistäisi graafipohjaisten mallien ja tekoälyn hyödyntämistä. Tämä tarkoittaisi käytännössä esimerkiksi momenttitason datan rikastamista uusilla linkeillä.

Työvälineiden kehittämisen koordinointi eri toimijoiden kesken näyttäytyi kehityksen keskeisenä pullonkaulana. Koska teknologia menee eteenpäin koko ajan, on mikä tahansa ratkaisu valmistuessaan osin vanhentunut. Haasteena on pitää käytännön kehittäjät mukana prosessissa. Mahdollinen keino on hyödyntää ketterän kehittämisen periaatteita, jolloin lainsäätäjän työvälineeseen lisättäisiin uusia ominaisuuksia pala kerrallaan. Tällöin vältetään nopeasti vanhentuvien järjestelmien rakentaminen.

Teknologia tukemaan laadukkaan lainvalmistelun tiedonhallintaa

Tutkimuksen tuloksia peilattiin rationaalisen lainvalmistelun mallin ideaan sekä tarkasteltiin, miten niiden tulkinnassa voidaan hyödyntää rationaalisen mallin pohjalta kehitettyä institutionaalis-realistista lainlaadinnan mallia. Tulokset voivat auttaa lainvalmisteluprosessin toimintamallien ja työvälineiden kehittämistä sekä tarjota virikkeitä tekoälyn hyödyntämiseen lainvalmistelun tukena. Myös lainvalmistelun avoimuuden ja tilivelvollisuuden toteutumisen edistämisessä tekoälyllä voisi olla tulevaisuudessa iso rooli.

Lainlaadinnan institutionaalis-realistinen malli (Tala 2010) ymmärtää lähtökohtaisesti lainlaadinnan prosessin institutionaalisen, oikeusjärjestelmän kokonaisuuteen sekä ministeriöiden rakenteisiin ja toimivaltoihin kiinnittyvän luonteen. Samalla se tunnistaa lainvalmisteluprosessiin informaation näkökulmasta liittyviä ongelmia, joita ovat informaation epätäydellisyys, epävarmuus sekä toimijoiden erimielisyys. Mallin lähtökohtana ovat empiiriset lainvalmisteluprosessiin liittyvät havainnot, jotka ovat myös oman tutkimuksemme lähtökohtana. Institutionaalis-realistinen malli pitää lähtökohtanaan lainlaadinnan instrumentaalista luonnetta, eli sillä on sukulaisuutta rationaalisen lainlaadinnan mallille. Olennainen ero kuitenkin on, että mallissa instrumentaalisuudella ymmärretään yleisesti sääntelyn tavoitteellisuutta ja välinearvoa. Tämä voi olla erilaista lainlaadintaprosessiin osallistuvien toimijoiden katsantokannasta riippuen. Instrumentaalisuus ei siis ole ylhäältä annettu ja muuttumaton edes yksittäisen lainvalmisteluprosessin sisällä.

Tiedon epätäydellisyys on eräs keskeisimpiä haasteita nykyisessä lainvalmisteluprosessissa. Yksinkertaiset aika- ja henkilöresurssien puutteet johtavat väistämättä siihen, että tiedonkeruu lakiesityksen pohjaksi ei voi olla kattavaa. Kuitenkin monilla organisatorisilla tekijöillä tilannetta voisi huomattavasti parantaa. Nykytilanne, jossa yksi henkilö on vastuussa hallituksen esityksen esittelystä ja vastaa valmistelun tiedon kokoamisesta johtaa helposti siihen, että tiimityö muuttuu käytännössä yksilösuoritusten yhteen liittämiseksi.

Epävarmuus lainvalmistelun elementtinä heijastuu jo edellä sanotusta. Valmistelijan on vaikea tietää, millaiseksi sääntelyn tuleva soveltamisympäristö muodostuu. Tätä asiaa auttaisi edellä kuvattu sääntelyn vaihtoehtojen huolellisempi arviointi, ja sen osana perehtyminen tulevaisuuden skenaarioihin. Säädösten jälkikäteinen vaikutusten arviointi auttaa myös kerryttämään tietoa uuden sääntelyn pohjaksi.

Erimielisyys lainlaatimisen taustatekijänä on ilmeinen ja hyvin aineistostamme esiin tuleva seikka. Poliittinen erimielisyys heijastuu luonnollisesti myös epävarmuutena prosessiin ja voi aiheuttaa jopa pitkälle valmistellun hallituksen esityksen hylkäämisen. Toisaalta poliittinen erimielisyys ja esimerkiksi erimielisyydet eri sidosryhmien kesken ovat myös arvokas ja keskeinen osa lainlaadinnan prosessia.

Erimielisyys sääntelyn tarpeesta, sääntelyn tavasta, sääntelyn tavoitteista sekä sääntelyn aineellisista seikoista on tärkeää saada lainvalmisteluprosessin aikana esiin. Tätä edistävät osaltaan erilaiset kuulemismenettelyt. Lausuntovaihe on lainsäädännön vaikutusarvioinnin ohella eräs suurimpia tietomääriä sisältävä lainvalmistelun vaihe. Kiireessä voi helposti käydä niin, että lausuntoaineiston läpikäynnissä huomio kiinnittyy niihin seikkoihin, joita palautteesta osataan odottaa, ja tärkeät uudet näkökulmat voivat jäädä huomiotta.

Teknologiaratkaisun pitää ymmärtää lainvalmistelun polkuriippuvuus

Tutkimuksemme valotti lainvalmistelun prosessin haasteita yhdessä ministeriössä erityisesti tiedon käsittelyn kannalta. Merkittävänä tutkimustuloksena voidaan pitää havaintoa, että suhteellisen yksinkertaisenkin tekoälytyövälineen kehittäminen vaatii aitoa oikeustieteellisen ja tietoteknisen osaamisen yhdistämistä ja merkittävän ajan käyttämistä ratkaisun toteuttamiseen.

Keskeinen johtopäätös on, että lainlaadinnan institutionaalis-realistisen mallin mukaisesti tiedonhallinnan haasteet, erityisesti tiedon epätäydellisyys ja epävarmuus, ovat keskeisiä lainvalmistelun prosessin kipupisteitä. Näiden ratkaisemiseksi ei tietenkään teknisten apuvälineiden kehittäminen ole yksin riittävää. Erityisesti hankkeemme teknologiakokeilu havainnollisti lakiuudistusten polkuriippuvuuden ongelmaa: aiemmat valinnat rajoittavat lainlaatijan todellista liikkumavaraa. Tällä hetkellä uudistuksia lähdetään liian usein tekemään ”yhdestä nurkasta eteenpäin”, pysähtymättä ensin tarkastelemaan järjestelmän kokonaisuutta ja aiempien hankkeiden kokemuksia. Tässä suhteessa suomalaisen järjestelmän merkittävänä puutteena on myös puutteellinen lainsäädännön jälkiarvioinnin perinne.

Digitalisaation ja järjestelmäuudistusten kokemukset ovat Suomessa osin kehnoja. Ongelmana on, että uudistuksissa on lähdetty massiivisista kokonaisuudistuksista, joissa on usein päädytty jäykkiin ja jo valmistuessaan vanhentuneisiin ratkaisuihin. Hankkeemme kokemusten rohkaisemana suosittelemmekin lähestymistapaa, jossa vähitellen tuotetaan työtä helpottavia ominaisuuksia osaksi kehittyvää tekoälypohjaista työkalua. Teknisesti työkalujen toteuttaminen on mahdollista ja käytettävissä on jo monia käyttökelpoisia teknologiakomponentteja, joista kokonaisratkaisuja voidaan koota. Valtioneuvoston tasolla kuitenkin taustajärjestelmien, kuten Semanttisen Finlexin edelleen kehittäminen ja avoimesti saatavilla olevan riittävän rikastetun säädösdatan tarjoaminen alan kehittäjien ekosysteemille on ensisijaisen tärkeää.

Tavoitteena tulisi olla vähitellen koota yhteinen valtioneuvoston lainvalmistelun tietokanta, josta löytyisi kattava historiatieto eri hankkeiden valmistelu- ja tausta-aineistoista. Säädöshankkeille tulisi jo aivan alkuvaiheessa asettaa oma tunnuksensa, jonka avulla hankkeen etenemistä voisi seurata. Nykyinen malli, jossa säädöshankkeet saavat hallituksen esityksen tunnuksen vasta ministeriövalmistelun loppuvaiheessa, johtaa tiedon hukkaamiseen prosessissa ja vaikeuttaa ministeriössä tapahtuvan lainvalmisteluprosessin yhdistämistä eduskunnan lainsäädäntöprosessiin. Tällaisen tiedon systemaattinen hyödyntäminen, myös tekoälytyövälineitä käyttäen, auttaa nähdäksemme kehittämään sääntelyjärjestelmän koherenssia, siis yhä selkeämpää ja käyttäjäystävällisempää lainsäädäntöä.

Harriet Lonka 
FT, tutkimus-, kehittämis- ja innovaatioasiantuntija, Laurea-ammattikorkeakoulu

Anssi Keinänen
professori, oikeustieteiden laitos, Itä-Suomen yliopisto

Kirjoittajat ovat tutkijoita Suomen Akatemian hankkeessa ’Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä’ (IRWIN).

Referee-artikkeli Edilexin Lakikirjastossa

Lue myös



 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.