Suomalainen julkinen hallinto perustuu ajatukselle virkamieshallintoperiaatteesta. Tuon periaatteen mukaan lähtökohtana on, että julkista valtaa käyttävät ja muutoinkin julkisia tehtäviä hoitavat erityisessä menettelyssä virkoihinsa tai virkasuhteeseen nimitetyt tai otetut virkamiehet taikka viranhaltijat, joita koskee erityinen virkavastuu. Tällaisten ”palkkavallankäyttäjien” ohella oikeusjärjestys mahdollistaa julkisten (hallinto)tehtävien osoittamista myös monijäsenisille toimielimille, jotka ovat viranomaisia siinä missä itsenäistä päätösvaltaa omaavat yksihenkilöiset viranomaisetkin. Perustuslain 124 §:n rajoitusten puitteissa julkisen vallan käyttöä on mahdollista siirtää myös muille kuin viranomaisille lailla tai sen nojalla. Myös laajasti ymmärrettävän julkishallinnon sisällä julkisen vallan käyttöä eli päättämistä jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta on osoitettu joissain tapauksissa työsopimussuhteessa oleville työntekijöille: KELAssa osalle, yliopistolla periaatteessa kenelle vain.

Suomessa virkamiehiä koskeva lainsäädäntö jakautuu käytännössä kahteen osaan. Virkamiesoikeuden ytimen muodostaa valtioon julkisoikeudellisessa virkasuhteessa olevat henkilöt, joita ovat esimerkiksi ministeriöiden, virastojen, laitosten tai vaikkapa tuomioistuinten palveluksessa olevat virkamiehet. Näiden asemaa säädellään pääosin valtion virkamieslaissa, laissa eduskunnan virkamiehistä, laissa Suomen Pankin virkamiehistä sekä jossain määrin myös laissa tasavallan presidentin kansliasta. Täydentävää sääntelyä löytyy myös lukuisista muista säädöksistä. Valtion virkamiesoikeuden ohella oikeusjärjestys tunnistaa nykyään kuntien rinnalla myös hyvinvointialueita koskevan sääntelyn niiden viranhaltijoita koskevassa laissa. Evankelisluterilaisen kirkon osalta viranhaltijoita koskeva sääntely on sen sijaan upotettu kirkkolakiin. Ortodoksit sen sijaan pärjäävät nykyään ilman virkasuhteita.

Kuten tuoreesta artikkelistani ”Viran ajalliset ulottuvuudet – olisiko tarvetta virkamiehiä koskevan sääntelyn synkronoinnille?” (Edilex 40/2022) voidaan huomata, on virkamiehistöämme koskeva sääntely hajautunutta. Tämä ei rajoitu vain virkamiehen ja viranhaltijan käsitteiden semanttiseen erotteluun, vaan näkyy muun muassa siinä, miten vaikkapa virkasuhteen alkua on säädelty. Valtiolla virkasuhde alkaa vasta siitä päivästä, josta virkamies on nimitetty virkaansa, kun taas esimerkiksi paikallis- ja aluehallinnossa suhde muodostuukin jo ottamista koskevan päätöksen tekemisestä. Vaikka tällä ei lopulta ihan mahdottoman suurta merkitystä käytännössä olisikaan, aiheuttaa poikkeava sääntely sen, ettei systeemi ole samanlainen valtiolla ja sen ulkopuolella. Erityisesti maalikkojen näkökulmasta poikkeavat käytänteet voivat aiheuttaa monia ongelmia.

Tuoreessa artikkelissani tein lukuisia ehdotuksia niin lainvalmistelulle kuin kirkolliskokouksellekin. Ehdotukset olivat luonteeltaan sellaisia, että ne pyrkivät yhtenäistämään käytänteitä virkamiesoikeudellisen sääntelyn sisällä. En kuitenkaan ole täysin varma, onko meidän syytä pysähtyä tähän, vai olisiko perustellumpaa pyrkiä ”maallisen” julkisen hallinnon osalta yhtenäisempään sääntelyyn, johon sitten halutessaan myös itsehallinnollinen kirkko voisi nojata omassa sääntelyssään. Laki julkisen hallinnon viranhaltijoista voisi olla toimiva ratkaisu synnyttämään yhtenäisen sääntelyn.

Ajatus yhteisestä kaikkia julkisen hallinnon viranhaltijoita koskevasta sääntelystä liittyy laajemmin viime vuosina pohtimaani ja väläyksenomaisesti aina välillä markkinoimaani ajatukseen siitä, kuinka arvioni mukaan julkista hallintoa koskeva sääntelymme selkeytyisi eräällä toimella merkittävästi. Näkemykseni mukaan olisi perusteltua pohtia julkisesta hallinnosta annetun lain säätämistä ikään kuin perustuslain konkretisaatioksi. Ajatus on perua siitä, että julkinen hallintomme on muokkautunut viime vuosikymmenten aikana kovin erilaiseksi kuin se aikanaan on ollut. Keväällä julkaisemassani kuntaoikeudellisessa väitöskirjassani (ks. Edilex-uutinen) käsittelin kuntalakiin omaksuttua kunnan toiminnan käsitettä, joka mielestäni erinomaisella - joskin lainsäädäntöteknisesti vielä kehitettävissä olevalla - tavalla ilmentää sitä, miten hallintomme on muuttunut julkisyhteisöistä huomattavasti kiekuraisemmiksi. Esimerkiksi juuri kuntien (tai myös hyvinvointialueiden) osalta sääntelytarve ei tyhjene vain emojulkisyhteisöön tai edes viranomaisiin, vaan kyllä esimerkiksi konserniyhtiöt tai vaikkapa ostopalvelut taikka muutoin julkisesti rahoitetut organisaatiot olisi syytä omaksua julkisen hallinnon kokonaisuuteen. Tätä ei hallinto-oikeustiede ole nähdäkseni takavuosina vielä ymmärtänyt hahmotella.

Kirjoitimme yhdessä professori Tomi Voutilaisen kanssa keväällä 2021 artikkelin koskien sosiaali- ja terveydenhuolloin tiedonhallinnan sääntelyä (Edilex 35/2021). Tuossa artikkelissa toimme esiin lukuisia ongelmia käsitteistössä ja erityisesti sen epäyhtenäisyydessä. Yleis- ja erityishallinto-oikeuden saralla on havaittavissa lukuisia muitakin esimerkkejä siitä, kuinka käsitteiden käyttö ei ole yhtenäistä. Hyvänä esimerkkinä kesällä 2020 julkaisemassamme Maahanmuuttovirastolle tehdyssä selvityksessä havaitut erot muun muassa siinä, mitä nimiä mistäkin asioista saman lain sisällä käytetään.

Oma ratkaisuehdotukseni siis olisi, että ikään kuin välittömästi perustuslain alla, ylläpitäisimme eräänlaista yleisyleislakia, lakia julkisesta hallinnosta, johon sitten koostaisimme hallinto-oikeudellisesti merkitykselliset käsitteet ja periaatteet sekä muut vastaavantasoiset ilmiöt, jotka koskevat koko julkista hallintoa. Mieleen tulee vaikkapa viranomaisen käsite, joka voitaisiin määritellä tuossa laissa. Tuon jälkeen täydentävässä yleis- tai erityishallinto-oikeudellisessa sääntelyssä tai missä nyt viranomaisen käsitettä tarvitaankaan, voitaisiin viitata tähän säädökseen. Näin varmistettaisiin, ettei lainsäädännössä ilmenisi poikkeavia säännöksiä siitä, mitä vaikkapa juuri viranomaisella tarkoitetaan. Julkisesta hallinnosta annettu laki voisi sisältää myös informatiivisia viittaussäännöksiä esimerkiksi juuri viranhaltijoita koskevaan lakiin, jolloin erityisesti maallikoiden näkökulmasta ”lakikirjan” selailu helpottuisi selkeiden ”hyperlinkkien” takia.

Yhteiskuntamme on oikeudellistunut merkittävästi. Kuten Antero Jyränki ja Jaakko Husa ovat Valtiosääntöoikeus-teoksessaan tuoneet esiin, sisältyy perustuslain 2.3 §:ään hallinnon lainalaisuuden periaatteen ja lakisidonnaisuuden vaatimuksen rinnalla myös kolmas oikeusvaltioperiaatteen osa: jokaisen Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevan on noudatettava lakia. Edellä mainituista taas jälkimmäinen edellyttää julkiselta toiminnalta tarkkaa lain noudattamista. Huomattavasti helpommaksi se nähdäkseni tulisi, mikäli sääntelyn ymmärrettävyys ja linkit tulisivat esitetyksi yksinkertaisessa ja kokoavassa muodossa. Koko sääntelykokonaisuuden tai tietyssä asiassa sovellettavaksi tulevien normien kun ei pitäisi olla ainoastaan oikeustieteen tai hallintotieteiden maistereille, vaan myös ihan kaikelle kansalle.

Matti Muukkonen
HTT, OTT, YTM, julkisoikeuden dosentti
julkisoikeuden yliopistonlehtori
Itä-Suomen yliopisto

Referee-artikkeli Edilexin Lakikirjastossa

Muukkonen, Matti: Viran ajalliset ulottuvuudet – olisiko tarvetta virkamiehiä koskevan sääntelyn synkronoinnille?

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...