Kansalaisaloitelaki tuli voimaan 2012. Uuden sääntelyn taustalla oli vuonna 2008 käynnistynyt perustuslain tarkistamishanke, jossa selvitettiin suoran demokratian asemaa osana valtiollista järjestelmää sekä sen kehittämisen vaihtoehtoja. Keskeisenä tavoitteena uudistuksessa oli edustuksellisen demokratian vahvistaminen. Perustuslain muutos, joka mahdollisti kansalaisaloitteen jättämisen eduskunnalle tuli voimaan niin ikään vuonna 2012. Vähintään 50 000 äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on perustuslain mukaan oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi.

Lokakuun loppuun 2022 mennessä eduskuntakäsittelyyn oli edennyt 65 kansalaisaloitetta, jotka siis olivat keränneet yli 50 000 kannatusilmoitusta. Sellaisenaan tai muutettuna on tähän mennessä hyväksytty seitsemän kansalaisaloitetta ja 16 käsittely oli kesken. Käsittelyyn edenneistä kansalaisaloitteista 25 oli tehty suoraan lakiehdotuksen muotoon, loput olivat joko ehdotuksia lainvalmisteluun ryhtymiseksi tai olemassa olevan sääntelyn muuttamiseksi.

Tähän mennessä eduskunnassa hyväksyttyjä lakiehdotuksen muotoon laadittuja kansalaisaloitteita on ollut kolme. Tuoreimpana hyväksyttiin OmaTahto2020 – Päivitetään Suomen aborttilaki 2020-luvulle -aloitteen pohjalta aborttilain muutos. Muita hyväksyttyjä lakiehdotuksia ovat olleet äitiyslaki vuonna 2018 sekä kansalaisaloite eduskunnalle avioliittolain, rekisteröidystä parisuhteesta annetun lain ja transseksuaalin sukupuolen vahvistamisesta annetun lain muuttamisesta vuonna 2014. Kaikki lakiehdotukset on eduskunnassa hyväksytty valiokuntakäsittelyn jälkeen muutettuina.

Lakiehdotuksen sisältävien kansalaisaloitteiden laiksi säätämisen valmistelussa kiinnittää huomiota, miten keskeisesti kansalaisaloitteiden käsittelyssä eduskunnasta tulee koko lainvalmisteluprosessin omistaja. Verrattuna normaaliin ministeriössä tapahtuvaan virkavalmisteluun, tästä prosessista puuttuvat monet hallituksen esitysten valmistelussa vakiintuneet hyvän lainvalmistelun käytännöt, joita on pyritty viime vuosina vahvistamaan. Keskeisin puute on säädösvaikutusten arvioinnin puuttuminen. Myös säädetyt lausuntokierrokset hyödyntäen lausuntopalvelu.fi-portaalia sekä muu virkavalmistelun yhteydessä tapahtuva tiedonkeruu jää näiden kansalaisaloitteiden laiksi säätämisestä puuttumaan.

Arvostamme eduskunnan valiokuntaneuvoksien osaamista ja paneutumista, mutta valiokuntien hallintoa ei nähdäksemme kuitenkaan ole suunniteltu kattavan, tietopohjaisen lainvalmistelun toteuttamisen näkökulmasta. On toki myönteistä, että kansalaisaloitteen käsittely aloitetaan julkisella kuulemisella, mikä taas normaalista hallituksen esitysten valmistelusta puuttuu. Asiantuntijakuulemisten ja asiantuntijalausuntojen kautta kertyvä tieto ei kuitenkaan vastaa laajuudeltaan eikä sidosryhmien osallistamisen kannalta normaaleja lainvalmistelun lausuntokierroksia ja vaikutusarviointia. Näin prosessi voi osaltaan aiheuttaa sen, että tietoon perustuvan päätöksenteon ihanne ei toteudu parhaalla mahdollisella tavalla.

Tarkasteltaessa kansalaisaloitelain esitöitä havaitaan, että niissä huomio on kiinnitetty aivan muuhun kuin kansalaisaloitteiden pohjalta toteutettavan lainvalmisteluprosessien laatuun. Keskeiseksi esitöissä nousee ensinnäkin periaatteellinen pohdinta siitä, kuinka suuri kansalaisten joukko voi olla legitiimi tekemään mahdollisesti eduskuntalaiksi päätyvän lakialoitteen. Tämä näkökulma on hallinnut myös lain säätämisen jälkeen käytyä keskustelua kansalaisaloitteista. Usein on esitetty huoli eduskunnan mahdollisesta ’ruuhkautumisesta’ kansalaisaloitteiden lisääntymisen myötä kasvavan työtaakan vuoksi. Tämä vaikuttaisikin sinänsä aiheelliselta huolelta ottaen huomioon edellä sanottu valiokuntahallinnon vaatimasta resursoinnista suhteessa laajan lainvalmisteluprosessin haasteisiin. Kun lakiehdotukseksi muotoillun kansalaisaloitteen eteenpäin vieminen kuluttaa niin suuren määrän eduskunnan resurssia, on perusteltua olettaa, että tämä itsessään johtaa kovakätiseen karsintaan aloitteiden etenemisessä.

Merkittävä osuus kansalaisaloitelain esitöistä keskittyy aloitteiden vastaanottamisen järjestelmän kehittämiseen vahvan tunnistautumisen vaatimukset huomioiden. On kunnioitettavaa, että Suomen kansalaisaloitejärjestelmä on rakentunut helppokäyttöisen ja hyvin saavutettavan aloitteen jättämismenettelyn ja kannattamisilmoitusten keruun ympärille. Kuitenkin nähdäksemme se, että 50 000 kansalaisen joukko kannattaa esitetyn lakiehdotuksen etenemistä on itsessään passiivinen, ei aktiivinen lainvalmisteluun osallistumisen toimi.

Kansalaisaloitelain esityöt on kirjoitettu selkeästi avaamaan uutta mahdollisuutta, kansalaisen suoraa vaikutusta eduskunnan työhön. Asiaa on lähestytty toisaalta kansalaisen oikeuksien turvaamisen kannalta: aloitteen tekemisen on oltava riittävän helppoa eikä se saa kaatua liian monimutkaisiin muotovaatimuksiin (HE 46/2011, s. 19).

”Tavoitteena on luoda joustava, luotettava ja käyttökelpoinen menettely kansalaisaloitteiden tekemistä varten. Tällaiselle kansalaistoiminnalle tulisi asettaa lainsäädännössä vain sellaisia rajoituksia, jotka ovat perusteltuja ja välttämättömiä.”

Toisaalta on korostettu eduskunnan oikeutta päättää siitä, minkälaisin muodoin aloitteita käsitellään, jottei muu toiminta vaarannu.

”…huolehtia siitä, että eduskunnan lainsäädäntötyö sujuu joustavasti ja tarkoituksenmukaisella tavalla ja ettei uudesta aloitejärjestelmästä aiheudu myöskään kohtuuttomia vaatimuksia hallintoviranomaisille.”

Ei voi kuitenkaan olla ihmettelemättä sitä, että juuri miltään osin kansalaisaloitelain valmistelun yhteydessä ei ole paneuduttu pohtimaan kansalaisaloitteen pohjalta käynnistyvän lain valmisteluprosessin laatua. Eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutuminen on tärkeää varmistaa myös eduskunnan itsensä valmistelemissa säädöshankkeissa. Vaikutelmaksi jää, että kyseessä on kansalaisaloitelain valmistelun yhteydessä ollut jonkinlainen sokea piste. Onko kenties niin, että eduskunnan arvovallalle ei sovi kyseenalaistaa omaa kykyään laajapohjaiseen lainvalmisteluun?

Tähän mennessä kansalaisaloitteiden pohjalta säädetyiksi tulleet lakiehdotukset ovat käsitelleet merkittäviä ja mittavia yhteiskunnallisia kysymyksiä. Havainto on positiivinen siihen nähden, että kansalaisaloitteiden on aikanaan pelätty tuovan päätöksentekoon turhankin vähäpätöisiä asioita. Mutta juuri tämä havainto alleviivaa toisaalta sitä, että kansalaisaloitteiden laiksi säätämisen järjestelmää tulisi kehittää nykyistä paremmin varmistamaan laadukas lainvalmisteluprosessi.  

Harriet Lonka, FT
Anssi Keinänen, professori

Kirjoittajat ovat tutkijoita Suomen Akatemian hankkeessa ’Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä’ (IRWIN).

 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...