Kuntayhtiöiden määrä on viimeisten kymmenen vuoden aikana kasvanut nopeasti, ja kuntien toimintaa ja varallisuutta on merkittävissä määrin siirtynyt peruskunnasta sen konserniyhtiöihin. Kuntayhtiöissä tuotetaan palveluita kuntalaisille ja toteutetaan erilaisia hankkeita yhdessä muiden kuntien ja yksityisten tahojen kanssa. Kunnan, ja viime kädessä kuntalaisten kannalta on tärkeää, että kuntayhtiöitä johdetaan ammattimaisesti ja riskejä hallitaan tehokkaasti. Uudessa kuntalaissa (410/2015) säädetään kuntayhtiön hallituksen asiantuntemusvaatimuksesta, ja laissa edellytetään kunnalta muun muassa corporate governance -ohjeistuksen sisällyttämistä konserniohjeeseen. Konsernivalvonnan käytännön toteutus jää kuitenkin osakkeenomistajana toimivan kunnan oman harkinnan ja päätöksenteon varaan.

Otantamme perusteella noin kymmenesosassa tarkastelluissa kuntayhtiöissä toimitusjohtaja toimi myös hallituksen jäsenenä. Luku on korkea, kun otetaan huomioon, että aineistossa ei ollut lainkaan asunto-osakeyhtiöitä tai keskinäisiä kiinteistöosakeyhtiöitä. Sisäinen valvonta on osa kunnan johtamisjärjestelmää, ja kunnan johdon sekä hallinnon työväline. Hallituksella on osakeyhtiölain perusteella toimitusjohtajaan kohdistuva erityinen ja delegointikelvoton valvontavelvollisuus. Hallituksen toimitusjohtajaan kohdistama valvonta on osa hallituksen velvollisuutta huolellisesti toimien edistää yhtiön etua. Osakeyhtiön hallituksen valvontavastuu muodostuu kahdesta eri elementistä:
1) Toimitusjohtajan ohjaaminen ohjein ja määräyksin osana toimitusjohtajan valvontaa, ja
2) Kirjanpidon ja varainhoidon valvonnan asianmukainen järjestäminen. Nämä valvontavastuun elementit ovat sisällöllisesti toisiaan lähellä olevia velvollisuuksia ja ovat kiinteästi yhteydessä toimitusjohtajan toimintaan.

Hallituksen tulee valvoa toimitusjohtajan yleistoimivallan perusteella hoitamaa yhtiön hallintoa ja sitä, että toimitusjohtaja noudattaa saamiaan määräyksiä ja ohjeita sekä panee täytäntöön hallituksen päätökset. Valvonnan laatu, frekvenssi ja järjestämistapa vaihtelevat yhtiöittäin riippuen yhtiön koosta, toiminnasta ja toimialasta. Hallituksen toimitusjohtajaan kohdistama valvonta on osa yhtiön sisäistä valvontaa ja toiminnan lainmukaisuuden varmistamista (compliance). Osakeyhtiön hallituksella on kollektiivinen velvollisuus valvoa ja arvioida toimitusjohtajan toimintaa sekä velvollisuus tehdä johtopäätöksiä valvonnan tulosten perusteella. Valvontavelvollisuuden asianmukainen täyttäminen voi vaarantua tai ainakin heikentyä, mikäli kuntayhtiön toimitusjohtaja on myös hallituksen jäsen. Toimitusjohtajan valvonta kuntayhtiön hallituksessa saatetaan pahimmillaan sivuuttaa kokonaan, jos toimitusjohtaja on hallituksen jäsen.

Kuntalain 47.2 §:n mukaan kunnan tytäryhteisön hallituksen kokoonpanossa on otettava huomioon yhteisön toimialan edellyttämä riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus. Hallituksella tulisi olla kuntalain edellyttämä asiantuntemus ilman toimitusjohtajan kuulumista hallitukseen. Toimitusjohtajalla on lähtökohtaisesti myös oikeus osallistua hallituksen kokouksiin, minkä vuoksi hänen nimeämistään hallitukseen ei voi perustella operatiivisen osaamisen tarpeella. Toimitusjohtajan valinta ja erottaminen ovat myös hallituksen erityisiä velvollisuuksia. Hallituksen tulee jatkuvasti arvioida toimitusjohtajan suoriutumista myös valintapäätöksen jälkeen.

Omistajakuntien tulee omistajaohjauksen keinoin edistää kuntayhtiöiden sisäisen valvonnan toimivuutta. Toimitusjohtajaa koskeva rajoitus voidaan omistajaohjauksen keinoin konserniohjeistuksella asettaa koskemaan toimitusjohtajan koko hallitusjäsenyyttä tai vain hallituksen puheenjohtajuutta. Kielto voidaan myös asettaa ehdollisena, jolloin jätetään harkinnanvaraa kuntayhtiötä koskevia erityistilanteita silmällä pitäen. Kuitenkin laatimassamme 25 suurimman kunnan konserniohjeotannassa vain 13 kunnan konserniohjeissa määrätään, että kuntayhtiön toimitusjohtaja ei voi toimia hallituksen jäsenenä. Yhtiötä perustettaessa myös perustamissopimuksessa voidaan päättää siitä, asetetaanko toimitusjohtajana toimiva henkilö myös hallituksen jäseneksi. Yhtiöjärjestyksessä puolestaan voidaan yhtiöoikeudellisesti sitovasti asettaa toimitusjohtajan hallitusjäsenyyttä koskevia rajoituksia. Osakkuusyhtiöissä toimitusjohtajaa koskevasta rajoituksesta voidaan taas luontevimmin sopia osakassopimuksen laatimisen yhteydessä tai sitä muutettaessa. Omistajaohjauksen keinoin voidaan siis määrätä toimitusjohtajaa koskevasta rajoituksesta yhtiökohtaisesti kunnan tavoitteiden mukaisesti.

KTT Janne Ruohonen on yritysoikeuden tenure track -professori Tampereen yliopistossa. Hänen professuurinsa alana on hallitustyön oikeudelliset kysymykset ja kuntayhtiöt.

KTM Lassi Salminen on yritysjuridiikan väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Hän tekee väitöskirjaa osakkeenomistaja-aktivismista ja osakkeenomistajan vaikutusvallan sääntelystä.

Referee-artikkeli Lakikirjastossa

Janne Ruohonen – Lassi Salminen – Veikko Vahtera, Toimitusjohtajan hallitusjäsenyys kuntayhtiössä. Edilex 2022/16.

Katso myös muut kuntayhtiötä koskevat artikkelit:

• Kuntayhtiön hallituksen asiantuntemusvaatimuksesta ks. Janne Ruohonen – Veikko Vahtera – Lassi Salminen, Kuntayhtiön hallituksen asiantuntemusvaatimuksen sääntely ja toteuttaminen kuntayhtiössä. Lakimies 6/2019, s. 727–757.
• Kuntayhtiön hallituksen monimuotoisuudesta ks. Janne Ruohonen – Veikko Vahtera – Lassi Salminen, Kuntayhtiöiden hallitusten koostumus monimuotoisuuden kannalta. Focus Localis 1/2019, s. 44–63.

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Kirjoita Edilexiin

• Mikäli Sinulla on ajankohtainen juridinen aihe josta haluaisit kirjoittaa vaikkapa lyhyen kolumnin Vierashuoneeseen, ota yhteyttä Edilex-toimitukseen.
  Lue lisää...