Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

25.1.2022 11.50 Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen: Lainvalmistelun laadusta keskustellaan – mutta mistä silloin ylipäänsä keskustellaan ja mitä me asiasta tiedämme?

Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen: Lainvalmistelun laadusta keskustellaan – mutta mistä silloin ylipäänsä keskustellaan ja mitä me asiasta tiedämme?

Koronakriisi, kriisin pitkittyminen ja kriisin ankaruuden vaihtelu on nostanut esille kysymyksiä kriisijohtamisen ja kriisin hallintaan tähtäävien sääntelyiden ja niiden valmistelun laadusta. Valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöysti arvioi joulukuun lopussa antamassaan ratkaisussa koronavirusepidemian hoitoa koskevan päätöksenteon avoimuutta. Ratkaisussa oikeuskansleri muistutti, että sääntelyviranomaisella on ”erityinen velvollisuus päätöksentekoa koskevia tietoja antaessaan pyrkiä siihen, ettei niiden perusteella synny epäilyksiä epidemian hoitoon liittyvien päätösten perusteista ja tavoitteista eikä päätöksenteon avoimuudesta”.

Ratkaisussa nousee esille hyvän säädösvalmistelun kriteereitä: hyvä tietopohja, avoimuus ja tilivelvollisuuden toteutuminen. Myös perustuslakivaliokunta on arvioinut lainvalmistelun laatua tiedon näkökulmasta ottaessaan kantaa eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumisesta (PeVL 30/2022 vp.). Lausunnossa perustuslakivaliokunta korostaa, että eduskunnan ja sen valiokuntien on voitava luottaa siihen, että jo ”hallituksen esityksissä esitetään kattavasti eduskunnan päätöksenteon kannalta relevantti tieto ja valiokunnille tarjotaan asiantuntijakuulemisissa kaikki se informaatio, jota valiokunta pyytää tai joka muuten osoittautuu valiokuntatyön kannalta merkitykselliseksi.”

Mihin toteutunutta lainvalmistelua verrataan arvioitaessa laatua?

Lainvalmistelun laadusta keskusteltaessa toteutunutta lainvalmistelua (lainvalmisteluprosessia, ”tuotosta” eli hallituksen esitystä, tai yksittäistä osa-aluetta, kuten sidosryhmien osallistamista) verrataan aina johonkin. Yleisimmin lainvalmistelua verrataan lainvalmisteluohjeisiin ja niissä oleviin hyvän lainvalmistelun periaatteisiin. Onko hallituksen esityksessä arvioitu vaihtoehtoisia sääntelykeinoja tai onko esityksessä arvioitu ympäristövaikutuksia, on tyypillinen tapa mitata – usein kyllä/ei -tyylisesti – lainvalmistelun laatua.

Lainvalmistelun laatua voidaan myös arvioida vertaamalla ministeriöitä ja niiden lainvalmistelua keskenään: esimerkiksi noudatetaanko lausuntoaikoja ministeriöissä yhtä hyvin vai onko ministeriöiden välillä eroja? Tällöin eri ministeriöiden toiminta luo vertailupohjan lainvalmistelutoiminnan arvioinnille.

Lainvalmistelun laatua on yritetty kehittää Suomessa vuosikymmeniä. Luontevaa olisikin arvioida lainvalmistelun laadun kehittymistä ajassa: esimerkiksi, onko hallituksen esitysten valmistelutavat kehittyneet vuosien saatossa tai miten ympäristövaikutusten arviointi on kehittynyt 2000-luvulla. Valitettavasti tämänkaltaista arviointitietoa on saatavilla vähän ja pitkittäistutkimuksia on Suomessa tehty vähän – jos lainkaan.

Yksi tapa arvioida lainvalmistelun laatua olisi arvioida eri maiden lainvalmistelua: miten suomalainen lainvalmistelu eroaa muiden maiden lainvalmistelusta? Onko meillä sittenkään syytä liiaksi moittia lainvalmistelun tasoa Suomessa? OECD:n julkaisema Policy Outlook lienee paras tietolähde lainvalmistelun kansainväliseen vertailuun, vaikka aineistossa on omat luotettavuusongelmansa mahdollisista raportointieroista johtuen. Myös Maailman pankki tarjoaa vertailumahdollisuuden 187 maan sääntelyprosesseista. Tämänkaltaisten tietojen perusteella olisi mahdollista asemoida – sangen luotettavastikin – suomalainen säädösvalmistelun laatu suhteessa muihin maihin.

Lainvalmistelun laadusta voi saada myös kuvan (ministeriön) ulkopuolisten arvioitsijoiden näkemysten perusteella. Suomessa eduskunnan valiokunnat esittävät kannanottoja lainvalmistelun laadusta. Valiokuntia ei pidetä kuitenkaan kovin vahvoina lainvalmistelun laadun valvojina, eikä lainvalmistelun laadusta esitettyä kritiikkiä kirjata usein valiokuntamietintöihin ja -lausuntoihin. Perustuslakivaliokunnalla on kuitenkin poikkeava rooli suhteessa muihin valiokuntiin säädösehdotusten perustuslaillisuuden valvojana. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen perusteella pystyy saamaan jonkinasteisen kuvan lainvalmistelun laadusta, muiden valiokuntien osalta tilanne on toinen. Toinen merkittävä ministeriöiden ulkopuolinen lainvalmistelun laadun arvioija on vuonna 2016 toimintansa aloittanut lainsäädännön arviointineuvosto. Lainsäädännön arviointineuvosto valitsee itse haluamansa lainsäädäntöhankkeet arvioitavakseen ennen niiden viemistä eduskuntaa. Arviointineuvosto pisteyttää arvionsa 1–5 -asteikolla ja ministeriöt pystyvät huomioimaan arviointineuvoston lausunnossaan esille nostamat kannanotot ennen kuin hallituksen esitys annetaan eduskunnalle. Lainsäädännön arviointineuvoston pisteytykset tuottavatkin kuvan lainvalmistelun laadusta. Tosin on huomattava, että vuosittain arviointineuvosto arvioi n. 10-15 % kaikista hallituksen esityksistä – toki arvioinnin kohteena on yhteiskunnallisesti merkittävimmät säädöshankkeet.

Lainvalmistelun laadusta tuotetaan myös havaintoja muiden toimijoiden tahoilta. Tutkijat, poliitikot (oppositio), media ja sidosryhmät nostavat esille havaintoja lainvalmistelun laadusta. Aina ei ole toki selvää, kohdistuuko lainvalmistelun laatua koskeva kritiikki tosiasiallisesti poliittiseen ratkaisuun, vai ministeriön lainvalmisteluun, kuten puutteisiin vaikutusten arvioinnissa tai säädösteknisestä toteutuksesta. Esimerkiksi tutkijat eivät ole pystyneet tuottamaan kovin systemaattista ja jatkuvaa kuvaa lainvalmistelun tilasta Suomessa. Myöskään ministeriöiden sisältä lainvalmistelijoiden toimesta tehtävää systemaattista arviointia lainvalmisteluhankkeen laadusta ja onnistumisesta ei ole saatavilla.

Laadun arvioinnissa on puutteita

Kaiken kaikkiaan lainvalmistelun laadun arvioinnissa on Suomessa paljon puutteita. Ensinnäkin Suomessa on vähän käyty keskustelua siitä, mitä on lainvalmistelun laatu ja mitkä ovat hyvän lainvalmistelun kriteerit ylipäänsä. Tutkimuskirjallisuuden perusteella sääntelyn ja sitä kautta lainvalmistelussa esitettyjen ratkaisuiden ja prosessien tulisi olla välttämättömiä (tarvitaanko lakitasoista sääntelyä), suhteellisia (ratkaisut suhteessa ongelmaan), läpinäkyviä, osallistavia, arvioitavissa olevia, vaikutusten ongelmaan kohdistuvia ja täytäntöönpantavissa.

Suomalainen lainvalmistelun laadun arviointi painottuu pitkälti hallitusten esitysten arviointiin.  Ongelmaksi muodostuu se, että hallituksen esityksiin ei kirjata riittävästi tai riittävän selkeästi asioita, joiden perusteella lainvalmistelun laatua voitaisiin arvioida. Arviointi on painottunut pitkälti vaikutusten arviointien laatuun (mikä on sinällään tärkeää), mutta esimerkiksi sidosryhmien osallistamiseen liittyvät kysymykset ja sääntelyn täytäntöönpantavuuden arvioinnit ovat jääneet vähäiseksi.

Suomessa säädösvalmistelun laatua koskeva sääntely (ns. meta-sääntely) on heikkoa – pääasiassa ohjetasoista eikä tosiasiallisesti velvoittavaa. Toki ministeriöiden toiminta-aloista löytyy sääntelyä, samoin kuin esimerkiksi perustus-, julkisuus- ja hallintolaista erilaisia säädöksiä turvattavista perusoikeuksista, osallistamisesta, tiedon avoimuudesta ja tietojen avoimuudesta. Mutta keskeiset lainvalmistelua ohjaavat dokumentit ovat ohjetasoisia ja niiden huomioimisessa on paljon vaihtelua sekä valvonta heikkoa. Esimerkiksi ministerin ja esittelijän vastuut lainvalmistelun laadun turvaajana ovatkin jääneet kuolleeksi kirjaimeksi käytännössä. Toisaalta on hyvä kysyä, mikä voi olla esittelijän vastuu tosiasiallisesti tilanteessa, jossa lainvalmistelu on tapahtunut yhteistyössä virkamiesten kesken (myös. ministeriöiden välillä) ja mahdollisesti myös eri työryhmissä sidosryhmiä osallistaen.

Toiseksi lainvalmistelun laadun arviointi vaikeuttaa laatua koskevan tiedon vähäisyys ja epäsystemaattisuus. Esimerkiksi ministeriöt eivät itse tuota juurikaan tietoja lainvalmistelusta – edes perustietoja, kuten tietoja käytettävissä olevista lainvalmisteluresursseista, säädösvalmistelijoiden lainvalmistelun koulutusohjelmien suorittamisesta, hallituksen esitysten määristä, prosessien kestoista. Yksittäiset tutkijat ja tutkimushankkeet tuottavat satunnaisesti tietoa lainvalmistelusta, mutta aineistot ovat enemmän pistemäisiä (yhteen vuoteen keskittyviä) eikä luokittelu ei tutkijoiden välillä ole systemaattista, jolloin pitkien aikasarjojen saaminen lainvalmistelusta on vaikeaa. Lainvalmistelun laadun mittaamisen ongelmana on myös puutteet lainvalmisteluprosessin vaiheiden kirjaamiskäytännöissä. Esimerkiksi lainvalmistelun kestoa ministeriössä on vaikea arvioida, koska säädösvalmistelun aloittamista koskevia hankepäätöksiä ei tehdä systemaattisesti tai ajallaan. 

Kolmanneksi ongelmana laadun arvioinnin kannalta voidaan pitää sitä, että laatu tarkastelussa ei erotella säädöshankkeen yhteiskunnallista merkitystä. Lainvalmisteluohjeissa ei tuoda juurikaan esille sitä, että yhteiskunnallisesti merkittävien esitysten valmisteluun tulisi panostaa enemmän kuin vähämerkityksellisten esitysten valmisteluun. Kun huomioidaan vielä lainvalmistelun ongelmista kiire ja resurssien vähäisyys, jää kysymään, pyritäänkö Suomessa valmistelemaan lakeja liian samanlaisesti riippumatta asian yhteiskunnallisesta merkityksestä?

Lainvalmistelun laatua arvioidaan yleensä ”hanke kerrallaan”. Neljänneksi olisi myös tärkeää arvioida sääntelyä laajemmin: miten kyseinen säädösehdotus sopii hyvin olemassa olevan sääntelyn kanssa. Tuottaako se vaikutuksia säänneltävään ilmiöön, joita säädöspolitiikassa on päätetty vai voiko yksittäinen säädöshanke vaikeuttaa säädöspoliittisiin tavoitteisiin pääsemistä? Sääntelyä on pyritty viemään enemmän ilmiöperustaiseksi, mutta ministeriösiilot ja hallituskausien lyhyys vaikeuttavat sääntelyn parantamista kokonaisuutena.

Miten lainvalmistelun laatua arvioidaan kriisiaikana?

Lainvalmistelun laatua arvioitaessa taustalla on yhteiskunnan normaaliolot. Päteekö lainvalmistelun laadun kriteerit tilanteessa, jossa säädösvalmistelulle on kiire kriisitilanteesta johtuen? Vai onko säädösvalmistelun kyky reagoida kiireeseen yksi lainvalmistelun laadun elementti? On selvää, että jos sääntelyä halutaan saada nopeasti voimaan, esimerkiksi lausuntokierrosten kestoa tulee supistaa tai jättää kokonaan pois. Samoin eduskunnassa täytyy pystyä käsittelemään säädösehdotukset nopealla aikataululla. Näin onkin tapahtunut koronakriisin aikana Suomessa. Toisaalta koronakriisin pitkittyminen pitäisi näkyä siinä, että ministeriöt pystyvät ennakoimaan paremmin tulevia säädöstarpeita ja valmistautumaan niihin paremmin etukäteen. Tietämys koronan vaikutuksista terveyteen ja yhteiskuntaan lisääntyy kriisin pitkittyessä, jolloin myös lainvalmistelun tietopohjan tulisi parantua mitä pidempään koronakriisi on kestänyt. Tulevaisuudessa onkin tärkeää arvioida, mitä lainvalmistelussa tapahtui koronakriisin alkuvaiheessa ja miten valmistelu on kehittynyt kriisin pitkittyessä.

Lainvalmistelun laadun arvioinnin puutteista ”ei syyllisiä kaivata, vaan Lahtista ja konekivääriä”

Keskustelu lainvalmistelun laadusta jatkuu tulevaisuudessakin – hyvä niin. On tärkeää keskusteluissa tunnistaa, mitä oikein tarkoitamme hyvällä lainvalmistelulla. Mitä kriteereitä säädösvalmistelulle asetetaan? Hyvän tietopohjan ja sääntelyn tavoitteellisuuden korostaminen on johtanut siihen, että säädösehdotusten vaikutusten arviointi on ollut pitkälti arvioinnin kohteena, kun on mitattu lainvalmistelun laatua. Mutta muitakin kriteereitä on tunnistettavissa, kuten sääntelyn suhteellisuus ja yksinkertaisuus. Myös sidosryhmien osallistaminen nousee esille tärkeänä kriteerinä yhteiskunnallisten ilmiöiden monimutkaistuessa. Lisäksi sääntelyn avoimuus ja tilivelvollisuuden toteutuminen ovat hyvät säädösvalmistelun kriteereitä, mutta kotimaisessa lainvalmistelun kehittämisessä ja arvioimisessa avoimuuden ja tilivelvollisuuden toteutumisen kriteerit ovat jääneet lähestulkoon kokonaan huomioimatta. Voidaankin kysyä, onko Suomessa arvioitu lainvalmistelun laatua liian suppealla kriteeristöllä?

Jotta lainvalmistelun nykytilasta voidaan keskustella analyyttisesti, tulisi meillä olla tietoa lainvalmistelun nykytilasta. On selvää, että ministeriöillä (kootusti joko valtioneuvoston kanslia tai oikeusministeriö) tulisi olla suurempi rooli tämän kaltaisen tiedon tuottamisessa ja tiedon keräämisessä. Lainvalmistelun avoimuuden ja tilivelvollisuuden toteutumisen kannalta ongelmallista on, että tietoa lainvalmistelussa tuotetaan niin vähän – ja pääasiassa satunnaisten toimijoiden toimesta.

Lainvalmistelun kehittäminen ei tapahdu pelkästään tiedon tuottamisen lisäämisen avulla. Kaikista tärkeintä on, että kehittämiseen sitoudutaan ministeriöissä, mutta ennen kaikkea poliittisessa päätöksenteossa. Suomessa poliittinen päätöksenteko rakentuu monipuoluehallitusten ja lyhyiden neljän vuoden hallituskausien pohjalle. Hallitus joutuu päätöksiä tehdessään tekemään kompromisseja monen puolueen toiveiden mukaisesti: vaarana on, että etukäteen tehdyt päätökset sääntelystä vesittävät hyvän lainvalmistelun mahdollisuuden – vaihtoehtoja ei tunnisteta, vaikutuksia kuvataan päätöstä tukevaksi. Kaiken kaikkiaan sitoutuminen hyvään lainvalmisteluun on Suomessa heikkoa. Lainvalmistelun kehittäminen vaatisikin tuekseen vahvan poliittisen sitoutumisen – yli hallituskausien kestävästi.

Anssi Keinänen

Kirjoittaja toimii lainsäädäntötutkimuksen professorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Keinäseltä ilmestyy alkuvuodesta yhdessä Jussi Pajuojan kanssa kirja ”Miten valmisteellaan hyvä laki?”. Keinänen on myös mukana Suomen Akatemian rahoittamassa IRWIN-hankkeessa, jossa selvitetään mm. tiedonhuoltovarmuuden toteutumista ja siihen liittyviä vaatimuksia säädösvalmistelun näkökulmasta. Lisäksi Keinänen on mukana VN TEAS-hankkeessa, jossa tuotetaan ehdotus lainvalmistelun laatuindikaattoreiksi vuoden 2022 aikana.

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.