Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

28.1.2022 11.50 Vierashuoneessa OTT, HTL, johtava EU-asiantuntija Juha Piironen: Delegoidut säädökset Euroopan unionissa – säädösjärjestelmän profiili ja oikeudelliset perusteet

Vierashuoneessa OTT, HTL, johtava EU-asiantuntija Juha Piironen: Delegoidut säädökset Euroopan unionissa – säädösjärjestelmän profiili ja oikeudelliset perusteet

Euroopan unionin toiminta on johtanut säädösmassan ja normivolyymiin jatkuvaan lisääntymiseen, minkä johdosta Euroopan unionissa on vaikea järjestää oikeudellista sääntelyä ilman tietynasteista säädösvallan delegointia. Unionin paremman sääntelyn ja lainsäädännön yksinkertaistamista koskevien tavoitteiden, säädösvolyymin sekä sääntelykehyksien hahmottamisen kannalta on järkevää, ettei kaikista asioista säännellä laintasolla eli lainsäätämisjärjestyksessä säädetyissä säädöksissä, vaan unionin politiikanalojen sääntelyssä käytetään laajasti koko säädöshierarkian asteikkoa.

Delegoidusta lainsäädännöstä esitetään ajoittain kritiikkiä sen suhteen, että sääntelyn ennakoitavuus ja sääntelykehyksen hahmottaminen ovat haastavia. Sääntelyn ennakoitavuus voi olla ongelma, koska delegoidun säädöksen täsmällisen sisällön määrittäminen tapahtuu usein jopa useita vuosia, perussäädöksen säätämisen jälkeen. Sääntelykehyksen hahmottamista voi vaikeuttaa myös se, että delegoituihin säädöksiin voidaan tehdä useita täydennyksiä ja muutoksia, joiden lukumäärää ei ole mitenkään rajoitettu. Järjestelmän monimutkaisuuteen voi vaikuttaa osaltaan säädösvalmistelun fragmentoituminen, sillä komission rinnalle delegoitujen säädösten valmistelussa ovat nousseet finanssipolitiikan alalla toimivat ”uuden aallon” EU-virastot. Näiden virastojen toimesta on valmistelu tarkastelujaksona noin 250 delegoitua sääntelystandardia, jotka on annettu komission delegoituina säädöksinä. Tämä vastaa yli neljäsosaa kaikkien delegoitujen säädösten määrästä. Delegoituja säädöksiä käytetään eniten juuri finanssimarkkinoiden alalla. Tutkimus osoittaa, että sääntelytsunamista puhuminen finanssimarkkinoiden alalla ei ole täysin tuulesta temmattu väite [Kauppalehti 17.9.2021].

Säädösvallan siirtoa määrittävä oikeudellinen kehys ja normatiivinen sisältö muodostuvat suurelta osin muista kuin SEUT (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta) 290 artiklan säännöksistä, joka tekee delegoitujen säädösten järjestelmästä jossain määrin vaikeaselkoisen. Perussopimuksen säännökset ovat niukat, eikä delegoitujen säädösten kohdalla ole säädetty horisontaalitason säädöstä, jossa olisi mm. toimivallan käyttöä koskevat säännöt ja yleiset periaatteet. Tämä on johtanut erityislaatuiseen konstruktioon, jossa toimielimet ovat sopineet käytettävistä menettelyistä ja periaatteista toimielinten välisessä sopimuksessa. Sopimuksen säännökset on laadittu pääasiassa vakiolausekkeiden muotoon, jotka formuloidaan kulloinkin valmisteilla olevaan säädökseen sovitulla tavalla.

EU-kansalaisen on ollut jossain määrin vaikeaa hahmottaa delegoitujen säädösten järjestelmää varsinkin, kun sääntelyn ominaispiirteet poikkeavat jäsenvaltioiden järjestelmistä. Euroopan unionin delegointidoktriini poikkeaa eräiden EU:n jäsenvaltioiden, kuten Suomen, valtiosääntöisistä järjestelmistä. Suomalaisessa doktriinissa SEUT 290 artiklassa käytetyt formuloinnit ”täydentää” ja ”muuttaa” muodollista lakia ovat poissuljettuja, koska lakia alemman asteisilla säädöksillä ajatellaan olevan lakeja tarkentava luonne.

Delegoidusta lainsäädännöstä esitetään ajoittain kritiikkiä myös Suomessa. Vuoden 2021 aikana käytiin runsaasti julkista keskustelua, Euroopan parlamentin ja neuvoston taksonomia-asetuksen nojalla annetuista delegoiduista säädöksistä, jotka koskivat ns. ”ilmasto- ja metsäkriteereitä”. Erityisesti ”metsäkriteerit” joutuivat kovan arvostelun kohteeksi. Käydyssä keskustelussa vaadittiin, että Suomen ei tulisi hyväksyä kyseistä komission delegoitua säädöstä, jossa kriteereitä määriteltiin. Suomelta edellytettiin komission säädöksen hylkäämistä ministerineuvostossa, vaikka neuvosto ei erikseen edes päätä komission säädösten hyväksymisestä tai hylkäämisestä, eikä Suomi tosiasiassa voi yksin estää yhdenkään delegoidun säädöksen voimaantuloa, säädöksen voimaantulon estäminen edellyttää neuvostossa määräenemmistöä, jonka syntyminen tarkoittaa vähintään 55 prosenttia jäsenvaltioista ja vähintään 65 prosenttia unionin yhteenlasketusta väestöstä. Komission taksonomia-asetukseen liittyvät komission delegoidut säädökset ovat aiheuttaneet keskustelua myös eduskunnassa, jossa eräs kansanedustaja epäili komission ylittäneen sille annetun toimivallan. Lisäksi vaadittiin kanteen nostamista Euroopan unionin tuomioistuimessa (EUT), koska komission antaman delegoidun säädöksen väitettiin tuhoavan Suomen metsäteollisuuden. Vaikka EUT:n harjoittama laillisuusvalvonta kattaa kaikki unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimet, tuossa vaiheessa komission delegoitu säädös ei kuitenkaan ollut lopullinen toimi, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on ehtona sille, että EUT voi ottaa kanteen tutkittavakseen.

Vaikka komission delegoituihin säädöksiin Suomessa kohdistettu kritiikki oli osin perusteltua, ja huoli kansallisten intressien vaarantumisesta oli myös aiheellista, käydyssä keskustelussa pääsi unohtumaan, että komission toimivalta delegoitujen säädösten suhteen on merkittävä, eikä komissio ole säädöksiä valmistellessaan unionin lainsäätäjän (Euroopan parlamentti ja neuvosto) välittömän valvonnan alaisena. Kummalla tahansa lainsäätäjällä on toki mahdollisuus käyttää vetoa ja estää delegoidun säädöksen voimaantulo, mutta säädöksen voimaantuloa voidaan kuitenkin vastustaa vasta siinä vaiheessa, kun säädös on valmisteltu lopulliseen muotoonsa. Tässäkään vaiheessa lainsäätäjällä ei ole toimivaltaa muuttaa delegoitua säädöstä.

Artikkeli Delegoidut säädökset Euroopan unionissa – säädösjärjestelmän profiili ja oikeudelliset perusteet jäsentelee aiheesta systemaattisen kokonaisuuden sekä antaa jäsennellyn kuvan säädösvallan siirron oikeudellisesta luonteesta ja kehityksestä Lissabonin reformin jälkeiseltä ajalta. Työssä analysoidaan delegoitujen säädösten oikeusperustaa ja menettelyä määrittävien säännösten sisältöä. Artikkelissa tulee esiin säädösjärjestelmän ongelmat, mutta siinä pohditaan myös sitä, miten delegoitujen säädösten järjestelmää voitaisiin kehittää perussopimuksia muuttamatta. Näitä unionitason toimia olisivat muun muassa perussäädösten systematiikan jäntevöittäminen ja liitteiden käytön lisääminen kuvatulla tavalla tai eräillä esitetyillä toimilla, joilla voidaan parantaa säädösjärjestelmän hahmottamista. Lisäksi artikkelissa ehdotetaan toimia eräitä kansallisia toimia järjestelmän kehittämiseksi. Kansallisten merkittävien intressien suojeleminen on tärkeää, joten EU-lainsäädännön kansallisessa valmistelussa painopisteen tulisi olla varsinaisten perussäädösten valmistelussa, ja tällöin olisi analysoitava tarkasti, kannattaako Suomen ylipäätään puoltaa delegointivaltuuksien antamista komissiolle. Lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta delegoida sääntelyvaltuuksia komissiolle, vaan se perustuu aina lainsäätäjän harkintaan. Sen lisäksi on syytä arvioida tarkasti, onko perussäädöksessä annettujen delegointivaltuuksien puitteet ja yksityiskohdat riittävän täsmällisesti määritelty, jotta tärkeät kansalliset intressit eivät vaarannu.

Lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta delegoida sääntelyvaltuuksia komissiolle, vaan se perustuu aina lainsäätäjän harkintaan. Tätä harkintaa tulisi myös käyttää, koska hyvin usein komission ehdotuksissa on määritelty delegointivaltuuksia komissiolle ikään kuin ”varmuuden vuoksi”, ja lopullisessa säädöksessä näitä ehdotettuja delegointivaltuuksia ei enää esiinny. Toisaalta käytäntö myös osoittaa, että annettuja delegointivaltuutuksia ei ole käytetty lainkaan tai ei ainakaan kaikissa niissä tapatuksissa, joissa ne perussäädöksessä on annettu, joten delegointivaltuuksien antamisessa komissiolle olisi perusteltua käyttää huolellista harkintaa. 

Juha Piironen
OTT, HTL
johtava EU-asiantuntija
Väylävirasto

Artikkeli Lakikirjastossa


 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.