EU:n taksonomia-asetusta koskeva keskustelu on lähtenyt väärille urille

Niin kutsuttu taksonomia-asetus ^[1] on puhuttanut viimeaikaisessa julkisessa keskustelussa. Taksonomia-asetuksen nojalla annettavia teknisiä sääntelystandardeja on julkisessa keskustelussa pidetty uhkana muun muassa suomalaiselle metsäteollisuudelle ja valtioneuvosto päätyi vastustamaan taksonomia-asetuksen ilmastoa koskevan säädösehdotuksen hyväksymistä. ^[2] Julkisessa keskustelussa, ja osin myös Suomen EU-kannan muodostuksessa, on kuitenkin unohtunut taksonomia-asetuksen luonne: kyseessä on luomuleimaan verrattavissa oleva luokittelutyökalu, jonka tarkoitus on vähentää kestävistä sijoituskohteista kiinnostuneiden sijoittajien transaktiokustannuksia ja helpottaa pääomien kanavoimista kestäviin sijoituskohteisiin. Taksonomia-asetuksella ei kielletä mitään taloudellista toimintaa.

Osa kestävän rahoituksen toimintasuunnitelmaa

Euroopan komissio (jäljempänä ”Komissio”) julkaisi maaliskuussa 2018 kestävän kasvun rahoitusta koskevan toimintasuunnitelmansa, jossa esitetään kestävää rahoitusta koskeva kunnianhimoinen ja kattava strategia. Yksi kestävän rahoituksen toimintasuunnitelman kantavista tavoitteista on ohjata pääomavirtoja kestäviin sijoituksiin kestävän ja osallistavan kasvun saavuttamiseksi. Tuolloin tärkeimpänä ja kiireellisimpänä toimintasuunnitelmassa kaavailluista toimista pidettiin kestävien toimintojen yhtenäisen luokitusjärjestelmän perustamista. ^[3]

Lukiessa taksonomia-asetuksen resitaaliosaa ja varsinaisia säännöksiä, varsin nopeasti käy ilmi taksonomia-asetuksen tarkoitus: helpottaa ilmastonmuutoksen torjumista luomalla kestävien sijoitustuotteiden ja investointien osalta luokitusjärjestelmä, jonka pohjalta rahoitusmarkkinatoimijat voivat arvioida kunkin sijoituskohteen kestävyyttä. Tällöin ensinnäkin helpotetaan pääomien ohjaamista ilmastonmuutoksen torjunnan kannalta olennaiseen taloudelliseen toimintaan. Toiseksi yhtenäinen luokitusjärjestelmä ehkäisee rahoitusmarkkinoilla viherpesua, mikä puolestaan vähentää kestävistä sijoituskohteista kiinnostuneiden sijoittajien transaktiokustannuksia, kun sijoittajien selonottokustannukset vähenevät.

Julkisen keskustelun pohjalta syntyy usein kuva, että taksonomialla säänneltäisiin reaalitalouden yritysten taloudellisen toiminnan harjoittamisen edellytyksiä. Näin ei kuitenkaan ole, vaan taksonomia on puhtaasti rahoitusmarkkinalainsäädäntöä, jolla luodaan ainoastaan kestävien sijoituskohteiden luokittelujärjestelmä, joka ei kiellä minkäänlaisen taloudellisen toiminnan harjoittamista. Taksonomia-asetusta on joskus verrattu osuvasti luomutuotteille myönnettävään sertifikaattiin: jos jotain taloudellista toimintaa tai sijoitustuotetta halutaan markkinoida rahoittajille kestävänä tai vihreänä, sen on täytettävä taksonomia-asetuksen vaatimukset. Vastaavasti kuin luomutuotteita koskeva sääntely ei velvoita ketään tuottamaan luomuomenoita tavallisten omenoiden sijaan, taksonomia ei pakota mitään taloudellista toimintaa taksonomian mukaiseksi. Niin kutsuttujen vihreiden sijoitustuotteiden kysyntä on kasvanut, joten luomuleiman tavoin taksonomia-asetuksen avulla sijoittajat saavat helposti tiedon siitä, mikä sijoitustuote on vihreä. Vastaavasti tämä myös kannustaa yrityksiä muuttamaan liiketoimintaansa kestävämmäksi, jos ne haluavat saada osansa kestäviin sijoituskohteisiin virtaavista pääomista.

Komissio on sittemmin päivittänyt kestävän rahoituksen toimintasuunnitelmaa antamalla kesällä 2021 Kestävään talouteen siirtymisen rahoitusstrategian (jäljempänä ”kestävän rahoituksen strategia) ^[4] Suomi on todennut tukevansa kestävän rahoituksen strategiaa ja ilmoittanut sitoutuneensa EU:n ilmastotavoitteisiin. Tähän liittyvässä Suomen EU-kannassa todetaan, että sijoittajansuojan varmistaminen on rahoitusmarkkinoiden kannalta yksi päätavoitteista. Edelleen sijoittajien ja muiden rahoitusmarkkinoilla toimivien tiedonsaannin paraneminen ja muutenkin kestävyystiedon laadun ja ymmärrettävyyden parantaminen on lähtökohtaisesti tuettavaa Suomen kannan mukaan. ^[5] Edellä mainitut tavoitteet ovat nimenomaisesti niitä tavoitteita, joita taksonomia-asetuksella pyritään edistämään.

Taksonomia-asetus ja tekniset sääntelystandardit

Itse taksonomia-asetuksessa saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys jo Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella loppuvuonna 2019 ja se on annettu jo kesäkuussa 2020. Taksonomia-asetuksessa on kyse niin kutsutusta Lamfalussy-menettelyn mukaisesta ensimmäisen tason puiteasetuksesta ^[6] , mutta nyt virinnyt keskustelu koskee niin kutsuttua taksonomia-asetuksen nojalla annettavaa delegoitua säännöstä. Taksonomia asetuksen 23 artiklan nojalla Euroopan komissiolle on siirretty valta antaa delegoitu asetus taksonomia-asetuksen neljän ympäristötavoitteen teknisistä arviointikriteereistä vuoden 2021 loppuun mennessä, vaikkakin delegoidun asetuksen antamisen viivästymistä on pidettävä todennäköisenä. ^[7]

Toisen tason sääntelyvälineillä on tarkoitus konkretisoida ensimmäisen tason säädöksiä. ^[8] Komission lainsäädäntövaltaa delegoitujen ja täytäntöönpanevien säädösten osalta on rajoitettu EU:n primäärioikeuden normeilla, ettei delegoidun lainsäädäntövallan käyttäminen uhkaa demokraattista lainsäädäntöprosessia ja EU:n instituutioiden välisen vallan tasapainoa. ^[9] Lamfalussy-menettelyn tarkoituksena on nopeuttaa ja tehostaa EU:n lainsäädäntötyötä arvopaperimarkkinaoikeuden saralla, mikä on ollut välttämätöntä, että lainsäätäjä pystyy vastaamaan nopeasti alati muuttuvista markkinoista johtuviin sääntelytarpeisiin. Ensimmäisen tason sääntelyllä luodaan poliittisella päätöksellä raamit ja puitteet yksityiskohtaiselle alemman asteiselle sääntelylle. Olennaista on, että alemman tason sääntelyn  on noudatettava ensimmäisen tason sääntelyllä asetettuja raameja. Toisin sanoen toisen tason sääntelyssä ei voida poiketa ensimmäisen tason sääntelyssä asetetuista puitteista tai antaa ensimmäiseen tasoon nähden ristiriitaista sääntelyä.

Taksonomia-asetuksen 19 artiklassa määritetään teknisiä arviointikriteerejä, eli toisen tason sääntelyä koskevat vaatimukset ja raamit. Yhtenä vaatimuksena on tiedeperustaisuuden edellytys, jonka mukaan teknisten arviointikriteerien on perustuttava vakuuttavaan tieteelliseen näyttöön. Tiedeperustaisuuden vaatimus yhdessä muiden 19 artiklan vaatimusten kanssa tarkoittaa sitä, että teknisen sääntelykriteeristön on oltava tiedeperustainen sääntelyväline, eikä poliittinen yksittäisten jäsenvaltioiden kansallisia intressejä ajava työkalu.

Tiedeperustaisuus ja riittävä kunnianhimon taso

Valtioneuvosto on julkaissut 17.11.2021 kantansa, joka tullaan toimittamaan eduskuntaan E-kirjeenä, taksonomia-asetuksen ilmastoa koskevasta delegoidusta asetuksesta. Vaikka Suomi pitää delegoidun säädöksen tavoitetta ilmastonmuutoksen hillinnän ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen rahoittamisen edistämisestä tärkeänä, valtioneuvosto ei kuitenkaan kannata delegoidun säädöksen hyväksymistä Komission esittämässä nykyisessä muodossa. Syynä Suomen kielteiselle kannalle on se, että Suomen metsätalous saattaa rajautua taksonomian ulkopuolelle. ^[10]

Tältä osin Suomen kantaa on pidettävä kyseenalaisena ja ristiriitaisena suhteessa Suomen aiempiin EU-kantoihin nähden. ^[11] Teknisiä arviointikriteereitä ei tule vastustaa pelkästään sillä perusteella, että jokin nykyisellään harjoitettava taloudellinen toiminta on vaikea sovittaa suoraan taksonomian mukaiseksi. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että taksonomialla ja muiden kestävän rahoituksen toimintasuunnitelman mukaisilla lainsäädäntöhankkeilla pyritään aiheuttamaan taloudellista toimintaa kestävämmäksi ohjaava vaikutus helpottamalla kestävien investointien tekemistä. Taksonomia-asetus menettää merkitystänsä, jos tekninen arviointikriteeristö perustuu protektionistisiin poliittisiin päätöksiin tiedeperustaisuuden sijaan, sillä tällöin luokittelujärjestelmän käyttökelpoisuus rahoitusmarkkinatoimijoiden osalta laskee merkittävästi.

Yritysten kannalta on ongelmallista, jos huomaamme lähitulevaisuudessa taksonomian teknisen kriteeristön jääneen liian lepsuksi kestävän rahoituksen toimintasuunnitelman pääasiallisen tavoitteen, eli ilmastonmuutoksen torjunnan kannalta. Yritykset saattavat ajautua tekemään turhia investointeja, jos ne suunnitellevat kestävyyteen liittyvät investointinsa vesitetyn kriteeristön pohjalta. Sijoitusten liian lyhytjänteinen ohjaaminen kohti kestävää liiketoimintaa ohjaa yritykset tekemään investointeja, jotka voivat osoittautua lähitulevaisuudessa täysin riittämättömäksi. Tällöin lainsäätäjä joutuu kiristämään vesitettyä kriteeristöä, mikä on puolestaan ongelmallista pitkäjänteisten investointien tekemisen kannalta. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna on jopa perusteltua, että kriteeristö asetetaan kunnianhimoiseksi.

Taksonomian on myös tarkoitus luoda kannustinvaikutus siirtymässä kestävämpään liiketoimintaan, koska sen avulla helpotetaan kestävien investointien rahoittamista, joten taksonomiasta on apua myös yrityksille, vaikka yrityksen harjoittama toiminta ei vielä olisi taksonomian mukaista. Tästä syystä ei ole myöskään pidettävä ongelmallisena sitä, että alkuvaiheessa valtaosa eurooppalaisesta taloudellisesta toiminnasta ei tule olemaan taksonomian mukaista. Lisäksi on syytä muistaa pohjoismaisten yritysten olevan vastuullisuudessa maailman kärkikastia, joten lienee turvallista olettaa etumatkalta lähtevien suomalaisten yritysten kykenevän kasvattamaan taksonomian mukaisen taloudellisen toimintansa osuuttansa liikevaihdostansa nopeammin kuin eurooppalaiset kilpailijansa.

Huomion arvoista on myös se, että halu sovittaa tekninen arviointikriteeristö vastaamaan kansallisia poliittisia päätöksiä on myös ensimmäisen tason sääntelyn, eli taksonomia-asetuksen 19 artiklan tiedeperustaisen vaatimuksen, vastaisena ensimmäisen tason sääntelyn vastainen. Komissiolle delegoitu lainsäädäntövalta ei mahdollista ensimmäisen tason sääntelyvälineessä asetetuista raameista poikkeamista.

Jesse Collin
Lakijohtaja, OTT
Pörssisäätiö