Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

25.11.2021 11.48 Vierashuoneessa julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen: Tietopyynnön kohteena ”hallituksen asiakirjat”, mutta onko niitä

Vierashuoneessa julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen: Tietopyynnön kohteena ”hallituksen asiakirjat”, mutta onko niitä

Vuosien 2020–2021 aikana useat tiedotusvälineet ovat uutisoineet tiedonsaantiin liittyvistä ongelmista, jotka koskevat oikeutta saada tietoja ministereiden ja heidän avustajiensa sekä virkamiesten välisestä sähköpostiviestinnästä. Tiedotusvälineet ovat saaneet myös vaihtelevasti tietoja sähköpostiviesteistä, jotka ovat koskeneet valtioneuvostossa ja ministeriöissä valmistelussa tai käsittelyssä olleita asioita. Tiedotusvälineiden saamissa vastauksissa on viitattu ”hallituksen asiakirjoihin”, joiden tiedonsaantiin liittyviä rajoituksia on perusteltu valtioneuvoston kanslian määräyksellä hallituksen asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista sekä tiedonohjaussuunnitelmassa olevilla tiedoilla siitä, että asiakirjat olisi suunnitelmassa määritelty salassa pidettäviksi. Myös joissakin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on käsitelty ”hallituksen asiakirjojen” teemaan liittyviä kysymyksiä tilanteissa, joissa julkisuutta on rajoitettu osin sillä perusteella, että ”hallituksen asiakirjat” jäisivät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Ministerit ja heidän avustajansa toimivat valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Heidän laatimansa sähköpostiviestit ovat julkisuuslain 5.2 §:ssä säädettyjä viranomaisen asiakirjoja, ellei viestien tarkoituksen ja sisältönsä perusteella rajaudu julkisuuslain 5.3 §:n tai 5.4 §:n perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle. Viranomaisen asiakirjan määritelmästä säädetyt poikkeukset ovat perustuslain 12.2 §:ssä tarkoitetuilla perusteilla rajattu välttämättömien syiden vuoksi asiakirjajulkisuuden ulkopuolelle laintasoisin säännöksin. Julkisuuslain 5.4 §:ssä on säädetty asiakirjajulkisuuden rajoittamisesta sellaisiin asiakirjoihin, kuten sähköpostiviesteihin, jotka on laadittu viranomaisessa työskentelevien tai viranomaisen lukuun toimivien mielipiteiden vaihtoa tai sisäistä työskentelyä varten. Tällaiset sähköpostiviestit kuuluvat kuitenkin julkisuuslain soveltamisalaan, jos tällaiset viestit on liitettävä arkistolainsäädännön mukaisesti arkistoon. Julkisuuslaissa oleva viittaus arkistolainsäädäntöön tarkoittaa vuonna 1994 voimaan tullutta arkistolakia, jonka mukaan arkistonmuodostajaviranomaisen toiminnassa muodostuvat asiakirjat kuuluvat laajasti arkistoon. Käytännössä arkistoon kuuluvista asiakirjoista päättää arkistolain nojalla Kansallisarkisto. Julkisuuslaki ja arkistolaki muodostavat kehämäisen sääntelyrakenteen, joka on monin osin tulkinnallinen erityisesti tilanteissa, joissa sääntelyä sovelletaan perusoikeusherkällä alueella. Julkisuuslaki ja arkistolaki on valmisteltu ja säädetty aikana, jolloin viranomaisissa tapahtuva viestintä oli toisenlaista kuin nykyisin.

Tiedotusvälineiden saamien vastausten perusteella valtioneuvoston kanslia näyttää soveltavan ”hallituksen asiakirjoihin” julkisuuslain 5.4 §:n poikkeusta nurinkurisesti julkisuutta kaventaen, kun varsinaisesti julkisuuslain 5.4 §:ssä viitattu arkistolainsäädännön soveltaminen on tarkoitettu laajentamaan sellaisten asiakirjojen julkisuutta, jotka eivät muutoin tulisi julkisuuslain piiriin sovellettavaksi. ”Hallituksen asiakirjat” kuuluvat julkisuuslain soveltamisalan piiriin, koska ne on määrätty arkistoitaviksi ja niiden julkisuuden rajoittamista voidaan arvioida lähinnä vain salassapitosäännösten kautta. Julkisuuslaissa ei ole säädetty viranomaiselle vapaata harkintaa päättää 5.4 §:n nojalla julkisuuslain piiriin kuuluvien asiakirjojen julkisuudesta. Tällainen asetelma on ongelmallinen perustuslain 12.2 §:ssä säädetyn asiakirjajulkisuuden rajoittamisedellytyksen kanssa.

Mutta, onko niitä ”hallituksen asiakirjoja”? Artikkelissani esittämilläni perusteilla ”hallituksen asiakirjoja” ei ole ainakaan valtioneuvoston kanslian määräyksessä tarkoitetussa mielessä olemassa eikä niiden julkisuutta voida määritellä oikeudellisesti sääntelemättömässä tiedonohjaussuunnitelmassa tai viranomaisen antamalla määräyksellä. Valtioneuvoston kanslian määräyksessä esitetään, että jokainen hallitus olisi oma arkistonmuodostajansa. ”Hallituksen asiakirjat” arkistoidaan arkistolain nojalla Kansallisarkiston tekemän päätöksen perusteella. Arkistolaissa ei ole säädetty hallitusta arkistonmuodostajaksi, jolloin se ei voi olla arkistolakiperusteisesti arkistonmuodostaja. Koska ”hallituksen asiakirjat”, kuten ministerien ja heidän avustajiensa sähköpostit arkistoidaan varsin laajasti arkistolaissa säädetyn perusteella, kuuluvat nämä viestit julkisuuslain 5.4 §:n ensimmäisen virkkeen perusteella julkisuuslain soveltamisen piiriin sekä niitä käsitellään ja tiedonsaantia arvioidaan julkisuuslaissa säädetyn mukaisesti.

Julkisuuden rajoittaminen, kuten salassapito, voi perustua vain lain tasoisiin säännöksiin. Arkistotoimessa luodut käytännöt asiakirjojen julkisuusluokittelusta eivät perustu laintasoisiin säännöksiin. Tällainen luokittelu on omiaan aiheuttamaan epäselvyyksiä tilanteissa, joissa viranomainen joutuu arvioimaan mahdollisesti asiakirjan antamista koskevia rajoituksia, jolloin arvion on perustuttava sovellettavaan rajoituksia koskevaan sääntelyyn eikä julkisuusluokitteluun. Tietojen saamista koskeviin menettelyihin on joissakin tilanteissa myös liitetty tutkimuslupamenettely, jota voidaan kuitenkin soveltaa vasta sen jälkeen, kun viranomainen on ensin todennut tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat salassa pidettäviksi. Julkisten asiakirjojen tai asiakirjojen julkisten osien saantiin viranomainen ei voi edellyttää tietopyynnön esittäjältä tutkimuslupaa.

Kaiken kaikkiaan arkistotoimessa luodut lakiin perustumattomat menettelyt ja julkisuuslain soveltamisen ongelmat heijastelevat yhtäältä lainsäädännön vaikeaselkoisuutta ja toisaalta lainsäädännön vanhentumista nykyisessä viranomaisten toimintaympäristössä sovellettavaksi. Luodut lakiin perustumattomat käsitteet, joille tulee perusoikeuksia rajoittava merkityssisältö ei voida pitää oikeusvaltion perusperiaatteiden mukaisina. Perustuslain 2.3 §:n mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tarkka lain noudattaminen tarkoittaa, että viranomainen ei voi kehitellä lainsäädännön tulkintaan käsitteitä, jotka ohjaavat laintulkintaa suuntaan, jossa esimerkiksi perusoikeuksien toteuttaminen saattaa rajoittua ilman laissa säädettyä täsmällistä ja tarkkarajaista perusoikeuksia rajoittavaa sääntelyä.

Ministereiden ja heidän avustajiensa sähköpostiviestien julkisuuden arviointiin vaikuttaa yhtäältä asiakirjajulkisuuden toteuttaminen, mutta toisaalta myös viestinnän osapuolien luottamuksellisen viestinnän suoja sekä henkilötietojen suoja silloin, kun viranomainen ei ole viestinnän osapuoli. Esimerkiksi julkisuuslain 5.4 §:n piiriin kuuluvassa virkamiesten mielipiteiden vaihdon tarkoituksessa tapahtuvassa viestinnässä, viranomainen ei välttämättä ole viestinnän osapuolena. Tällaisten viestien käsittelyä rajoittaa myös yksityisyyden suojasta työelämässä annettu laki ainakin ministerien virkasuhteisten avustajien sähköposteihin. Ministerin luottamustehtäväasema puolestaan asettaa omat rajoitteensa sovellettavalle lainsäädännölle.

Viime vuosien julkinen keskustelu merkittävää julkista valtaa käyttävien ministerien ja virkamieskunnan sähköpostiviestien julkisuudesta sekä toisinaan julkaistut sähköpostiviestit ovat osoittaneet, että valmisteluvaiheessakin käyty sähköinen viestintä voi olla merkityksellistä, kun arvioidaan julkisen vallan käyttäjien toiminnan lainmukaisuutta ja asianmukaisuutta sekä punnitaan poliittista luottamusta. Tässä suhteessa julkisuuslain uudistamisen yhteydessä on syytä tarkoin arvioida, miten sähköisen viestinnän tuloksena muodostuneisiin mielipiteiden vaihdon tarkoituksessa laadittuihin viesteihin tulisi soveltaa asiakirjajulkisuutta ottamalla huomioon tasapainoilu muiden perusoikeuksien kanssa.

Julkisuuslaissa ja arkistolaissa olevat heikkoudet säännösten ilmauksissa ja perusteluista voivat johtaa laajasti jopa perusoikeuksien rajoittamiseen, kun säännöksille jää laajasti tulkinnanvaraa. Lisäksi eri aikoina toisiinsa sidoksissa olevat, mutta yhteensovittamattomat säädökset ja niiden väliset suhteet voivat muodostaa kehämäistä ja epätäsmällistä sääntelyä, jolla voi olla vaikutuksia myös perusoikeuksien toteuttamiseen. Perusoikeuksien rajoittamisedellytysten näkökulmasta tätä voidaan pitää merkittävänä ongelmana, vaikka tulkintatilanteissa pitääkin pyrkiä perusoikeusmyönteiseen tulkintaan yhteensovittaen eri perusoikeuksista johtuvia intressejä.

Julkisuuslaki pohjautuu osin 1950-luvulla luotuun julkisuussääntelyyn, joka omaksuttiin 1990-luvulla julkisuuslain säädännön uudistamisessa. Aika on ajanut julkisuuslain ohi monilta osin. Julkisuuslain uudistaminen edellyttää muutosta lainvalmistelun tulokulmaan, jota on hallinnut historiallisen tradition kunnioittaminen ja varovaisuus reagoida yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin. Hallinnon toimintaa koskeva lainsäädäntö alkaa olemaan laajemminkin jäänyt jälkeen siitä, miten viranomaiset toimivat käytännössä. Kysymys on kaiken kaikkiaan lainsäädännön heikosta laadunhallinnasta.

Tomi Vuotilainen
julkisoikeuden professori, hallinto-oikeuden dosentti, Itä-Suomen yliopisto

Artikkeli Lakikirjastossa


 

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.