Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Verotus, Rikos- ja prosessioikeus, Julkisoikeus

17.6.2021 11.44 (päivitetty 18.6.2021 8.01) Vierashuoneessa oikeustieteen tohtori, asianajaja Janne Juusela: Miksi Suomeen tarvitaan perustuslakituomioistuin?

Vierashuoneessa oikeustieteen tohtori, asianajaja Janne Juusela: Miksi Suomeen tarvitaan perustuslakituomioistuin?

Suomen perustuslain valvontajärjestelmä pitäisi uudistaa vastaamaan oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia. Perustuslakivalvonta tulisi muuttaa rakenteellisesti ja institutionaalisesti siten, että valvonnan ylin toimivalta siirretään uudelle perustuslakituomioistuimelle. Perustuslakituomioistuimen perustamisen vaihtoehtona on korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ja perustuslakijaoston perustaminen sen yhteyteen. Perustuslakituomioistuimen myötä ennakkovalvonnasta tulisi nykyistä systemaattisempaa ja kattavampaa. Ennakkovalvonnasta tulisi myös nykyistä oikeudellisempaa ja siten ennustettavampaa. Perustuslaillisen valvonnan ylimpänä auktoriteettina perustuslakituomioistuin tehostaisi merkittävästi perustuslain ja perusoikeuksien toteutumisen jälkivalvontaa.

1 Suomessa on kansainvälisesti poikkeuksellinen perustuslain valvontamalli

Perustuslakivalvonnan pitäisi perustua tehokkaaseen ennakko- ja jälkivalvontaan

Perustuslaki on valtiollisen järjestyksen oikeudellinen perusta. Perustuslakiin on kirjattu demokraattisen oikeusvaltion keskeiset periaatteet. Perustuslaissa säädetään valtioelimistä sekä niiden tehtävistä ja toimivallasta. Perustuslaissa säädetään myös ihmisten perusoikeuksista.

Perustuslain, samoin kuin kaikkien muidenkin lakien, merkitys perustuu siihen, että sitä myös tosiasiallisesti noudatetaan. Lakien laatimisessa on noudatettava perustuslain säännöksiä eli perustuslaki asettaa oikeudelliset raamit hyväksyttävälle lainsäädännölle. Samoin perustuslain vaatimuksia on noudatettava lakien soveltamisessa. Viranomaisten ja tuomioistuimien pitää lakeja soveltaessaan huolehtia siitä, että perustuslaki otetaan huomioon lakien tulkintatilanteissa.

Perustuslain valvonta voidaan jaotella ennakolliseen ja jälkikäteiseen valvontaan. Ennakollinen valvonta tapahtuu ennen kuin parlamentti päättää lain sisällöstä. Ennakkovalvonnan tarkoituksena on varmistaa, että lait täyttävät perustuslain asettamat vaatimukset. Ennakkovalvonta on luonteeltaan abstraktia kontrollia, sillä säädettävän lain suhdetta perustuslakiin voidaan arvioida vain kuvitteellisten tai todennäköisten soveltamistilanteiden kannalta.

Jälkikäteinen valvonta kohdistuu ennen kaikkea lakien tosiasiallisiin soveltamistilanteisiin. Jälkivalvonta tapahtuu tuomioistuimien toimesta yksittäisissä tapauksissa, joissa tuomioistuimien on tarvittaessa arvioitava tapauksessa sovellettavan lain suhdetta perustuslakiin. Tällainen jälkivalvonta on luonteeltaan konkreettista kontrollia.

Jälkivalvonta voi periaatteessa olla myös abstraktia kontrollia. Tällöin voimassa olevan lain perustuslainmukaisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, ja tuomioistuin voi määrätä lain pätemättömäksi siltä osin kuin se on ristiriidassa perustuslain kanssa. [1]

Suomessa perustuslain valvonta nojautuu parlamentaariseen ennakkovalvontaan

Suomessa lakien perustuslainmukaisuuden valvonta perustuu ensisijaisesti ennakolliseen valvontaan, jota harjoittaa eduskunnan perustuslakivaliokunta. PL 74 §:n (Perustuslainmukaisuuden valvonta) mukaan ”Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.”  

Valvonnan tarkoituksena on, että perustuslain kanssa ristiriitaisten lakien säätäminen estetään lakien valmistelu- ja säätämisvaiheessa. Eduskuntakäsittelyssä päätetään siitä, mitkä lakiehdotukset toimitetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunnan harjoittama perustuslakivalvonta on luonteeltaan abstraktia ennakkovalvontaa. [2]

Tuomioistuimilla on Suomessa varsin rajallinen toimivalta perustuslain valvonnassa. Tuomioistuimilla ei ole oikeutta yleisesti tutkia eduskunnan säätämien lakien perustuslainmukaisuutta eikä tuomioistuimilla ole oikeutta julistaa lakeja perustuslainvastaisiksi.

PL 106 §:n ns. etusijasäännöksellä tuomioistuimille annetaan rajallinen toimivalta perustuslain konkreettisessa jälkivalvonnassa. PL 106 § (Perustuslain etusija): ”Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.”

Tuomioistuimella on valvontatoimivalta vain yksittäisen oikeustapauksen yhteydessä, jossa se voi jättää perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa olevan lain säännöksen soveltamatta ja antaa sisällöllisesti sellaisen ratkaisun, joka noudattaa perustuslain periaatteita. [3] Ristiriidan ilmeisyyden on katsottu edellyttävän, että lain ja perustuslain välisen ristiriidan pitää olla selvä ja riidaton. Perustuslain valvontakäytännössä on pidetty lähtökohtana, että PL 106 §:n etusijasäännöstä voidaan soveltaa vain sellaisissa laintulkintatilanteissa, jotka eivät ole olleet perustuslakivaliokunnan arvioitavina. [4]

Perustuslain etusija eroaa EU-oikeudesta ja kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista, sillä niiden kohdalla ei edellytetä ilmeisyyttä, vaan pelkkä ristiriita riittää lain soveltamatta jättämiseen. Jos kansallinen laki on ristiriidassa EU-oikeuden tai ihmisoikeussopimuksen kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija EU-oikeudelle tai ihmisoikeussopimukselle.

Suomen perustuslain valvontamallissa parlamentaarinen toimielin, eduskunnan perustuslakivaliokunta, vastaa lakien perustuslakikontrollista ja toimii perustuslain tulkinnan ylimpänä auktoriteettina. [5] Suomen valvontamallille on olemassa historialliset perusteensa aina autonomian ajoilta asti. Nykymaailmassa Suomen malli on kuitenkin täysin poikkeuksellinen. Missään muussa länsimaisessa oikeusvaltiossa perustuslain valvontaa ei ole vastaavalla tavalla keskitetty parlamentaariselle toimielimelle. Kansainvälinen käytäntö on, että perustuslakivalvonnassa tärkeimmässä asemassa ovat tuomioistuimet, joko yleiset tuomioistuimet ja viime kädessä korkein oikeus, tai vaihtoehtoisesti perustuslain valvontaa varten on perustettu erityinen valtiosääntö- eli perustuslakituomioistuin. [6]

2 Perusoikeuksien valvonta ei ole tehokasta

Perustuslaissa säädettyjen perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen testataan lakien käytännön soveltamistilanteissa. Perustuslain abstraktilla ennakkovalvonnalla ei pystytä tehokkaasti valvomaan sitä, toteutuvatko ihmisten perusoikeudet silloin, kun viranomaiset ja tuomioistuimet soveltavat lakeja tosiasiallisissa tilanteissa.

Perusoikeuksien toteutumisen kontrollointi edellyttäisi perustuslain tehokasta jälkivalvontaa. Suomessa jälkivalvonta on puutteellista, sillä lain soveltamistilanteessa perusoikeuden loukkaamisen pitää täyttää vaatimus ilmeisyydestä (PL 106 §). Ilmeisyysvaatimus on nostanut perusoikeuksien etusijaisen soveltamisen kynnyksen oikeuskäytännössä varsin korkealle. [7]

Perusoikeuksien toteutumista tulisi pyrkiä varmistamaan myös ns. perusoikeusmyönteisellä laintulkinnalla. Sen mukaan tuomioistuimen ja viranomaisen tulisi lakeja soveltaessaan ottaa huomioon perusoikeudet ja valita erilaisista tulkinnallisista vaihtoehdoista perustuslain kanssa parhaiten yhteensopiva vaihtoehto. Joissain tapauksissa perusoikeusmyönteisellä laintulkinnalla voidaan päätyä samaan lopputuloksen, kuin jos tapauksessa olisi sovellettu PL 106 §:n etusijasäännöstä. Perusoikeusmyönteisellä laintulkinnalla ei kuitenkaan voida puuttua tilanteisiin, jossa kaikki lain sanamuodon mahdollistamat tulkintavaihtoehdot johtavat ristiriitaan perusoikeuden kanssa. [8]

Oikeuskäytännössä perustuslain 106 §:n etusijasäännöksen soveltaminen on ollut vähäistä. 1.3.2000 lähtien voimassa ollutta etusijasäännöstä on sovellettu korkeimpien oikeuksien julkaistuissa päätöksissä vain seitsemän kertaa: KKO 2004:26, KHO 2008:25, KKO 2012:11, KKO 2014:13, KKO 2015:14, KHO 2018:85 ja KKO 2021:42. [9]

Tuomioistuimet eivät myöskään johdonmukaisesti ja systemaattisesti noudata perusoikeusmyönteisen laintulkinnan oppia. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta on 2000-luvulla ollut korkeimpien oikeuksien päätöksissä nimenomaisena perusteluna noin kymmenessä julkaistussa tapauksessa. [10]

Periaatteessa on mahdollista ajatella, että perusoikeuksien vähäinen merkitys tuomioistuimien ratkaisukäytännössä johtuisi siitä, että lait ovat niin hyvin valmisteltuja, että käytännön soveltamistilanteissa ei yksinkertaisesti esiinny ristiriitoja tavallisen lain ja perustuslain välillä. Näin ollen tuomioistuimilla ei olisi syytä soveltaa PL 106 §:n etusijasäännöstä eikä myöskään perusoikeusmyönteiselle laintulkinnalle olisi merkittävää tarvetta. Tämä ei kuitenkaan voi olla selitys perusoikeuksien vähäiseen painoarvoon tuomioistuimissa. Lakeja valmisteltaessa ja lakien perustuslainmukaisuuden ennakkokontrollin yhteydessä ei ole mitenkään mahdollista ottaa huomioon niitä kaikkia käytännön tilanteita, joissa lakeja tullaan aikanaan soveltamaan eikä sitä, millaisia mahdollisia konflikteja lakeja sovellettaessa voi syntyä perusoikeuksien kanssa. [11]

Esittelen seuraavassa kolme varsin tuoretta oikeustapausta, jotka mielestäni kuvaavat perusoikeuksien soveltamiseen torjuvasti suhtautuvaa tulkintakulttuuria. Tapaukset ovat KHO:n päätöksiä verotusmenettelyä [12] koskevissa asioissa. [13] Esitetyt tapaukset ovat käytännön esimerkkejä tilanteista, joissa mielestäni olisi ollut perusteltua soveltaa joko perustuslain 106 §:n etusijasäännöstä tai verovelvollisen oikeudet olisi tullut ottaa huomioon perusoikeusmyönteisellä laintulkinnalla. [14]

Tapausesimerkki 1: KHO 23.11.2020/4271: Myöhästymismaksua koskevan säännöksen kaavamainen noudattaminen vs. oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, yhdenvertaisuus, legaliteettiperiaate ja omaisuuden suoja

Yhtiö oli tammikuussa 2016 jakanut osinkoa kolmelle osakkeenomistajalleen ja toimittanut siinä yhteydessä laissa säädetyn ennakonpidätyksen, jonka suuruus oli 87.775 euroa. Yhtiö oli epähuomiossa jättänyt antamatta ennakonpidätykseen liittyvän kausi-ilmoituksen Verohallinnolle määräajassa 12.2.2016 mennessä. Itse vero (87.775 euroa) oli kuitenkin maksettu Verohallinnolle oikea-aikaisesti 12.2.2016 mennessä ja vero oli ilmoitettu oikea-aikaisesti Verohallinnolle ennakonpidätysten vuosi-ilmoituksella.

Verohallinto tiedusteli 20.2.2017 yhtiöltä vuosi-ilmoituksen ja kausi-ilmoituksen eroista, jolloin yhtiö havaitsi virheen ja antoi 2.3.2017 kausi-ilmoituksen osingoista pidätetyistä lähdeveroista. Samassa yhteydessä yhtiö huomasi tehneensä saman virheen koskien tammikuussa 2017 jakamaansa osinkoa ja teki myös siitä kausi-ilmoituksen. Myös vuonna 2017 jaetusta osingosta oli tehty ennakkopidätys oikein ja vero oli tilitetty oikea-aikaisesti Verohallinnolle.

Verohallinto antoi 1.8.2017 päätökset, joilla yhtiölle määrättiin verovuoden 2016 kausi-ilmoituksen myöhästymisestä 13.134 euron myöhästymismaksu ja verovuoden 2017 kausi-ilmoituksen myöhästymisestä 1.480 euron myöhästymismaksu. Myöhästymismaksun suuruus perustui verotililaissa säädettyjen maksusääntöjen kaavamaiseen soveltamiseen.

Verotililain ja veronkantolain mukaan verovelvollisen, joka on tyytymätön hänelle määrättyyn myöhästymismaksuun, voi tehdä Verohallinnolle hakemuksen verosta vapauttamiseksi. Yhtiö piti myöhästymismaksua laiminlyönnin luonteeseen nähden täysin kohtuuttomana ja teki 5.6.2018 Verohallinnolle hakemuksen myöhästymismaksun kohtuullistamiseksi. Verohallinto kuitenkin hylkäsi yhtiön hakemuksen 8.2.2019 tekemällään päätöksellä. Verohallinnon päätökseen kohdistui veronkantolaissa säädetty valituskielto.

Yhtiö valitti Verohallinnon päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Yhtiön mielestä Verohallinnon päätöksen valituskielto oli PL 21 §:n vastainen, sillä se rajoitti yhtiön oikeuden saattaa sille asetettu maksuvelvollisuus oikeudenkäynnin kohteeksi tuomioistuimessa. Yhtiön mukaan valituskieltoa ei tullut soveltaa, koska se on ilmeisessä ristiriidassa PL 21 §:n oikeusturvasäännöksen kanssa. [15]

Koska osalle veronhuojennuspäätöksiä on asetettu valituskielto ja osalle valitusoikeus, asetetaan verovelvolliset eriarvoiseen asemaan oikeusturvan saatavuuden suhteen. Näin ollen veronkantolain valituskielto oli yhtiön mielestä ilmeisessä ristiriidassa myös PL 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa.

Yhtiön mielestä sille määrätty myöhästymismaksu (noin 15 teur) oli laiminlyönnin luonne huomioon ottaen täysin kohtuuton. Yhtiö oli maksanut itse veron oikea-aikaisesti ja antanut ennakonpidätystä koskevat tiedot oikea-aikaisesti vuosi-ilmoituksella. Kausi-ilmoituksen laiminlyönti ei ollut missään määrin vaarantanut veronmaksua tai verovalvontaa.

Huojennuspäätökset perustuvat veroviranomaisten laajaan harkintavaltaan ”erityisten syiden” arvioinnissa. Näin ollen verolain huojennussäännös, jolla esimerkiksi veroilmoitusten myöhästymismaksuja voidaan kohtuullistaa, on ilmeisessä ristiriidassa PL 81.1 §:n kanssa. PL 81.1 § edellyttää, että verojen suuruudesta on määrättävä täsmällisesti laissa. Veroviranomaisten laaja tapauskohtainen harkintavalta on myös vastoin PL 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuusperiaatetta. Edelleen kohtuuttoman suuren myöhästymismaksun määräämisen voidaan katsoa olevan luonteeltaan konfiskatorinen ja siten rikkovan myös PL 21 §:ssä turvattua omaisuudensuojaa.

Helsingin hallinto-oikeus jätti yhtiön valituksen tutkimatta 31.12.2019 antamallaan päätöksellä (nro 19/0953/4). Perusteluna oli veronkantolaissa säädetty valituskielto. Yhtiö valitti hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO ei myöntänyt yhtiölle valituslupaa 23.11.2020 antamallaan päätöksellä (KHO 23.11.2020/4271). [16]

Tapauksen lopputulos siis oli, että käytännössä täysin merkityksettömän virheen johdosta yhtiölle määrättiin noin 15 tuhannen euron myöhästymismaksu. Asiassa ei annettu painoarvoa verovelvollisen vaatimuksille antaa perustuslaissa säädetyille perusoikeuksille (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, legaliteettiperiaate, yhdenvertaisuus ja omaisuuden suoja) etusija suhteessa verotililain kaavamaisten myöhästymismaksusäännösten soveltamiseen.

Esimerkkitapaus osoittaa konkreettisesti, miten korkealla tuomioistuimien kynnys on soveltaa PL106 §:n etusijasäännöstä. Todettakoon, että julkaistussa oikeuskäytännössä ei ole milloinkaan katsottu, että yksittäinen verolainsäädännön säännös olisi PL 106 §:n tarkoittamalla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. [17]

Tapausesimerkki 2: KHO 24.9.2020 (Dnro 20557/03.04.04.01/2020): Tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden laaja tulkinta vs. asianosaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja hallinnon julkisuusperiaate

PL 12.2 §:ssä on säädetty hallinnon julkisuusperiaatteesta. Viranomaisten hallussa olevat asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. PL 21 §:ssä turvataan oikeus oikeudenmukaisen oikeudenkäyntiin, joka pitää keskeisesti sisällään käsittelyn julkisuuden.

Oikeudenkäynnin yleisestä julkisuusperiaatteesta (yleisöjulkisuus) on erotettava asianosaisjulkisuuden periaate. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (HProsJulkL) 9 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Asianosaisjulkisuuden piirissä ovat näin ollen lähtökohtaisesti kaikki asianosaisen asian käsittelyyn liittyvät, sekä yleisöjulkiset että yleisöjulkisuutta vailla olevat asiakirjat.

Esimerkkitapauksessa yhtiö oli tehnyt valituslupahakemuksen ja valituksen KHO:lle koskien Helsingin hallinto-oikeuden yhtiön veroasiassa antamaa päätöstä. KHO teki asiassa ei-valituslupaa päätöksen 11.9.2019 (3087/2/17), joten Helsingin hallinto-oikeuden päätös jäi lainvoimaiseksi.

Tapaukseen liittyi merkittäviä erityispiirteitä. Kyseessä oli sekä taloudellisten intressien että oikeudellisten kysymysten näkökulmasta korkean profiilin veroriita, josta yritykset olivat monta vuotta odottaneet oikeustilaa selventävää ennakkoratkaisua. Tapausta käsiteltiin KHO:ssa poikkeuksellisen pitkään, peräti kaksi vuotta ja kolme kuukautta. Prosessin yhteydessä ilmeni myös, että asia oli jostain syystä istuttu KHO:ssa kahteen kertaan, ensin tammikuussa 2019 ja sen jälkeen toiseen kertaan elokuussa 2019.

KHO:n päätöksen jälkeen yhtiö teki KHO:lle tietopyynnön saada jäljennökset molempien käsittelyiden esittelijän muistiosta. Esittelijän muistio on keskeinen dokumentti, jonka pohjalta tuomioistuin arvio tapausta. Siihen kirjataan muun muassa tapauksen keskeiset tosiseikat, menettelyvaiheet ja oikeudelliset perustelut. Yhtiön mukaan sen on asianosaisena välttämätöntä saada tutustua oikeudenkäynnin keskeiseen aineistoon, jotta yhtiö voi varmistua sitä koskeneen päätöksenteon tasapuolisuudesta ja asianmukaisuudesta. Lisäksi yhtiö tarvitsee esittelymuistion tietoja, jotta se voi arvioida, miten sen tapauksen olosuhteet on huomioitu päätöksenteossa ja onko päätöksenteon yhteydessä tapahtunut menettelyvirheitä.

Yhtiön mielestä sillä tulee olla tarvittavat tiedot näkökohdista, jotka ovat voineet vaikuttaa sen asian käsittelyyn. Erityisesti yhtiö tarvitsee esittelymuistion tietoja arvioidessaan tuomioonsa liittyvien mahdollisten jatkotoimenpiteiden tarvetta. Mahdollisia jatkotoimenpiteitä ovat esimerkiksi ylimääräiset muutoksenhakukeinot (tuomionpurku) tai valitus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen. Oikeudenkäyntiaineiston merkitys korostuu tilanteessa, jossa tuomioistuin on antanut ei-valituslupaa päätöksen, sillä tällöin yleisöjulkiseen päätökseen ei sisälly mitään perusteluita.

Yhtiön mielestä sen oikeusturva vaarantuu vakavasti, mikäli yhtiötä koskeva ratkaisu perustuu asiakirjoihin, joihin yhtiö ei ole voinut tutustua ja joiden sisällön oikeellisuuteen se ei ole voinut esittää kantaansa. Tällaista menettelyä ei voida pitää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin mukaisena.

KHO antoi tietopyyntöön kielteisen päätöksen 24.9.2020 (Dnro 20557/03.04.04.01/2020). KHO:n perustelu oli, että esittelijän muistiot kuuluvat kokonaisuudessaan HProsJulkL 9 §:ssä tarkoitetun neuvottelusalaisuuden piiriin eikä niitä siten tarvitse luovuttaa asianosaiselle. [18]

KHO:n päätöksen voidaan katsoa olevan ristiriidassa neuvottelusalaisuuden perustarkoituksen kanssa. Laissa tarkoitetun neuvottelusalaisuuden on tarkoitus kohdistua päätösharkintaan liittyvän neuvottelun sisältöön, joka toimitetaan asianosaisten ja yleisön läsnä olematta. Neuvottelusalaisuuden tarkoituksena on taata mahdollisuus vapaaseen ja luottamukselliseen keskusteluun päätöksen sisällöstä. Neuvottelulla tarkoitetaan yleensä tuomioistuimen istunnossa käytyä neuvottelua ja muuta mahdollista päätösharkintaan liittyvää keskustelua sekä siihen liittyviä muistioita ja muistiinpanoja ennen istuntoa tai sen jälkeen. [19]

KHO on päätöksessään 24.9.2020 antanut neuvottelusalaisuuden käsitteelle hyvin laajan merkityssisällön. Päätöksessä on ollut punnittavana rajanveto tavallisessa laissa säädetyn neuvottelusalaisuuden sekä perustuslaissa säädetyn julkisuusperiaatteen ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteen välillä. Tässä rajanvedossa KHO on päätynyt siihen, että neuvottelusalaisuus – ja sille annettu laaja tulkinta – menee asianosaisen perusoikeuksien edelle. [20]

Tapausesimerkki 3: KHO 5.7.2016/3048: Riidanalaisen verovelan periminen vs. verovelvollisen omaisuuden suoja

Veroriidoissa on tavanomaista, että verovelvollinen hakee riidanalaisen veron maksuunpanolle täytäntöönpanokieltoa (Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 15.6.2007/706). Täytäntöönpanokielto tarkoittaa sitä, että veron maksaminen lykkääntyy siihen saakka, kunnes veroriita on lopullisesti ratkaistu oikeusasteissa. Maksamattomalle verolle lasketaan kuitenkin koko ajalta korkeaa korkoa (vuonna 2021 korko on 7 %).

Täytäntöönpanokiellon taustalla on omaisuuden suojan turvaaminen. Verovelvollisen ei tarvitse maksaa riidanalaista veroa ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu oikeusasteissa. Täytäntöönpanokielto turvaa myös verovelvollisen oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, sillä verovelvollisella on oikeus olla maksamatta virheellisenä pitämäänsä veroa niin kauan, kunnes riita on lopullisesti ratkaistu oikeudenkäyntimenettelyssä.

Tapauksessa KHO 5.7.2016/3048 oli kyse täytäntöönpanokiellon ja ns. verotilikuittauksen välisestä ristiriidasta. Verohallinto oli tehnyt yhtiössä yritysverotusta koskevan verotarkastuksen ja tehnyt sen perusteella jälkiverotuspäätöksen. Yhtiö haki verotuspäätökselle täytäntöönpanokieltoa ja Verohallinto myönsi sen yhtiölle täysimääräisenä.

Yhtiölle myönnetystä täytäntöönpanokiellosta huolimatta Verohallinto kuittasi veronkantolain nojalla yhtiön verotilille suoritettuja arvonlisäverohyvityksiä riidanalaista verovelkaa vastaan. Tosin sanoen Verohallinto ei maksanut yhtiölle sille lain mukaan kuuluvia arvonlisäverohyvityksiä, vaan katsoi hyvitykset riidanalaisen verovelan lyhennyksiksi. Näin ollen Verohallinto sovelsi veronkantolaissa säädettyä kuittaussäännöstä ottamatta huomioon toisen verolain (Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta) nojalla verovelvolliselle myönnettyä täytäntöönpanokieltoa. Verotilikuittauksella Verohallinto tosiasiallisesti mitätöi verojen täytäntöönpanokiellon ja peri täytäntöönpanokiellon piirissä olevaa riidanalaista verovelkaa.

Ongelma syntyi siitä, että täytäntöönpanokieltoa koskeva sääntely ja verotiliä koskeva sääntely olivat keskenään ristiriidassa eikä lainsäädäntö sisältänyt suoraa ohjetta siitä, miten tällaisessa normikonfliktissa tulisi menetellä. Perusoikeusmyönteisen laintulkinnan perusteella verovelvollisen oikeusturvaksi säädetyllä täytäntöönpanokiellolla olisi pitänyt olla etusija suhteessa valtiovallan taloudelliseen intressiin turvata riidanalaisen verovelan periminen. Näin ollen perusoikeusmyönteisen laintulkinnan olisi pitänyt johtaa siihen, että verotilikuittausta ei voida tehdä täytäntöönpanokiellon piirissä olevaa verovelkaa vastaan.

Käytännössä lopputulos oli päinvastainen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus katsoi päätöksessään 7.5.2015 (15/0257/1), että normikonfliktissa etusija annetaan verotilisääntelyn soveltamiselle, mikä siis tarkoitti riidanalaiselle verovelalle myönnetyn täytäntöönpanokiellon muuttumista merkityksettömäksi. KHO ei antanut asiassa valituslupaa verovelvolliselle (KHO 5.7.2016/3048), joten hallinto-oikeuden päätös jäin lainvoimaiseksi. [21]

3 Perustuslakivaliokuntaan nojaava Suomen malli ei täytä oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia

3.1 Perustuslakivaliokuntamalli on ristiriidassa vallan kolmijaon opin kanssa

Suomen perustuslakivalvontajärjestelmä, jossa ylimpänä oikeudellisena auktoriteettina on eduskunnan perustuslakivaliokunta, liittyy merkittäviä rakenteellisia ongelmia. Perustuslakivalvonnassa pitäisi olla kyse puhtaasti oikeudellisesta arvioinnista, joka tulisi pitää tiukasti erillään poliittisesta harkinnasta. Suomessa perustuslakivaliokunnan jäsenet ovat kuitenkin kaksoisroolissa lainsäädäntövallan ja oikeudellisen vallan käyttäjinä. Valiokunnan jäsenet ovat vaaleilla valittuja kansanedustajia, joiden tehtävänä on edistää äänestäjilleen lupaamia poliittisia tavoitteita. Oikeudellisten ratkaisujen tekeminen saattaa johtaa lopputuloksiin, jotka ovat epäedullisia edustajan poliittisten tavoitteiden kannalta. Näin ollen kaksoisrooli poliitikkona ja tuomarina väistämättä vaarantaa oikeudellisen harkinnan objektiivisuuden.

Suomen perustuslakivaliokuntamalli on lähtökohdiltaan ristiriidassa vallan kolmijaon opin kanssa. Sen mukaan lainsäädäntövalta (parlamentti), toimeenpanovalta (hallinto) ja tuomiovalta (tuomioistuimet) tulee pitää toisistaan erillään ja toisistaan riippumattomina. Suomen mallissa keskeinen osa tuomiovaltaa, oikeudelliset tulkintalinjaukset perustuslaista ja perusoikeuksista, on siirretty lainsäätäjän toimivallan piiriin. [22]

Perustuslain tehtävänä on asettaa rajoja sille, miten poliittinen enemmistö voi kulloinkin käyttää lainsäädäntövaltaa. Perustuslaki suojaa myös niitä perusoikeuksia, joita poliittinen enemmistö jonakin ajankohtana ei olisi valmis suojaamaan. Vallan kolmijaon opin mukaisesti perustuslain toteutumista pitäisi ylimpänä auktoriteettina valvoa lainsäätäjästä riippumaton tuomioistuin.

Suomen perustuslain valvontamalli on haavoittuvaisempi poliittisen enemmistövallan väärinkäytölle kuin vallan kolmijakoon perustuva valvontamalli. Suomen malliin sisältyy demokraattisen oikeusvaltion riskiskenaario siitä, että poliittinen enemmistö voi, ilman institutionaalisia konflikteja, ajaa läpi perusoikeuksia merkittävästi loukkaavia lakimuutoksia. Tällaisessa riskiskenaariossa enemmistö käyttää poliittisilla perusteilla enemmistövaltaa myös perustuslakivaliokunnassa. Tuomioistuinmallissa poliittisen enemmistövallan väärinkäytölle on olemassa institutionaalisia esteitä, sillä ylin toimivalta perustuslain valvonnassa kuuluu parlamentista riippumattomalle tuomioistuimelle. [23]

3.2 Menettely perustuslakivaliokunnassa ei täytä hyvän oikeudellisen prosessin vaatimuksia

Perustuslakivaliokunnan jäsenillä ei pääsääntöisesti ole oikeudellista koulutusta, jota tuomioistuimien tuomareilta edellytetään. Perustuslakikysymyksissä oikeudellinen harkinta on siis käytännössä maallikkotuomareiden käsissä. Tästä syystä valiokunta joutuu usein tukeutumaan perustuslakiasiantuntijoiden näkemyksiin. Valiokunnan käyttämille asiantuntijoille onkin muodostunut merkittävästi vaikutusvaltaa perustuslakivalvonnassa. [24]

Perustuslakivaliokunnan maallikkotuomari-kokoonpanon merkitys korostuu siitä syystä, että perustuslakioikeus on oikeudellisesti vaativa ja moniulotteinen oikeudenalue. Lähtökohta on, että perusoikeudet ovat yleisluontoisia, periaate -tyyppisiä säännöksiä. Niiden soveltamiseen liittyy merkittävästi tulkinnanvaraisuutta. Perusoikeuksen sisältö täsmentyy konkreettisissa tilanteissa tehdyissä tulkintaratkaisuissa. Tavanomaista on, että yhden perusoikeuden sisältöä joudutaan punnitsemaan vastakkain jonkun toisen perusoikeuden kanssa. [25]

Oikeudellisessa päätöksenteossa ennalta säännelty menettely eli prosessi on keskeinen väline, jonka avulla oikeudellisesti pätevä lopputulos on toteutettavissa. Oikeudellinen prosessi takaa asioiden käsittelyn perusteellisuuden ja tasapuolisuuden. Perustuslakivaliokuntamenettelyssä sekä lakiesitysten vireille saattaminen että lakiesitysten käsittelytapa ovat ristiriidassa hyvän oikeudellisen prosessin kanssa.

Lakien saattaminen perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi ei ole systemaattista ja johdonmukaista. Se, mitkä lait viedään valiokunnan käsittelyyn, on eduskunnan oman harkinnan varassa. Mikäli eduskunnassa on erimielisyyttä siitä, pitääkö jokin asia käsitellä perustuslakivaliokunnassa, siitä äänestetään eduskunnan täysistunnossa. Toisin sanoen se, onko jokin asia oikeudellisesti arvioiden syytä viedä perustuslakivaliokuntaan, on viime kädessä poliittinen päätös. [26]

Voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyy lukuisia perustuslain kannalta ongelmallisia lakeja, joita ei kuitenkaan ole käsitelty peruslakivaliokunnassa. Edellä esitetty tapausesimerkki 1 koski tapausta, jossa verovelvollisella ei ollut oikeutta saada hänelle määrättyä myöhästymismaksua käsiteltäväksi tuomioistuimessa siitä syystä, että veronkantolaissa oli säädetty valituskiellosta. Veronkantolain valituskieltosäännös ei kuitenkaan ole ollut perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä eikä sen hyväksyttävyyttä siten ole lainkaan arvioitu perustuslain ennakkovalvonnassa.

Toisena esimerkkinä voidaan mainita oikaisuvaatimusmenettely verotuksessa. Oikaisuvaatimusmenettelyyn liittyy huomattavia ongelmia verovelvollisten oikeusturvan näkökulmasta. Verotuksen oikaisulautakunta ei ole itsenäinen eikä riippumaton muutoksenhakuelin, vaan oikaisulautakunta toimii osana Verohallinnon organisaatiota. Oikaisuvaatimusten käsittelyajat ovat pitkiä, keskimäärin 12 kuukautta, eikä verovelvolliselle korvata oikaisuvaatimusmenettelystä aiheutuneita kuluja. Oikaisulautakuntamenettelyn voidaan katsoa olevan ristiriidassa PL 21 §:n oikeusturvaperiaatteen kanssa. Oikaisulautakuntamenettelyn perustuslainmukaisuutta ei ole kuitenkaan milloinkaan tutkittu perustuslakivaliokunnan toimesta. [27]

Myöskään asioiden käsittelytapa perustuslakivaliokunnassa ei täytä hyvän oikeudellisen päätösprosessin vaatimuksia. Se, mihin näkökohtiin perustuslakivaliokunta kiinnittää lakiesityksissä huomioita, on valiokunnan omassa harkinnassa. Valiokunnassa ei systemaattisesti kuulla hallituksen esitystä vastustavia tahoja eikä asiantuntijakuulemisissa tapahdu aitoa argumenttien punnintaa ja haastamista. Käsittely ja asiantuntijoiden kuuleminen valiokunnassa ei ole myöskään julkista. [28]

Valiokuntakäsittelyn prosessuaaliset heikkoudet saattavat johtaa liian yksipuoliseen oikeudelliseen argumentointiin. Aika ajoin perustuslakivaliokunnassa päädytään painottamaan voimakkaasti jotain yksittäistä perusoikeutta tai päädytään antamaan merkittävän suuri painoarvo yhdelle perusoikeudelle suhteessa johonkin toiseen perusoikeuteen.

Perustuslakivaliokunnan linjauksista ei saada muodostettua koherenttia kuvaa perustuslain tulkintakäytännöistä. Mitä suurempi on lakiesitykseen kohdistuva poliittinen intressi, sitä vaikeampaa on antaa oikeudellisesta ennustetta siitä, mitä valiokunta tulee asiassa linjaamaan. [29] Selvää on, että tuomioistuinmenettelyynkin liittyy epävarmuutta ja ennustamattomuutta. Koherentimman ratkaisukäytännön ja oikeudellisen prosessin vuoksi tuomioistuinmenettelyyn liittyvä epävarmuus on kuitenkin selvästi vähäisempää kuin perustuslakivaliokuntamenettelyyn liittyvä epävarmuus.

3.3 Suomessa perustuslaillinen keskustelu on politisoitunut ja politiikka perustuslaillistunut

Suomessa perustuslailliset kysymykset nousevat usein ratkaisevaan asemaan lakimuutosten käsittelyn yhteydessä. Tavanomaista on, että tärkeinä pidettyjä uudistuksia ”kaatuu” perustuslakivaliokunnassa, eli perustuslakivaliokunta toteaa uudistuksissa niin merkittäviä perustuslaillisia ongelmia, että lakiesitys palautuu uuteen valmisteluun ministeriöön ja uudistuksen toteuttaminen siirtyy tulevaisuuteen. Yleistä on myös, että uudistusesitykset eivät ”ennakoitujen” tai ”oletettujen” perustuslaillisten ongelmien vuoksi etene eduskunnassa eivätkä edes päädy perustuslakivaliokunnan käsittelyyn.

On kansainvälisesti poikkeuksellista, että meillä lakiuudistuksia jää niin usein toteuttamatta siitä syystä, että niiden katsotaan olevan toteuttamiskelvottomia perustuslaillisten syiden vuoksi. Tunnetuin esimerkki on sote-uudistus. Sitä on yritetty tehdä noin 15 vuotta, mutta uudistusesitykset ovat kerta toisensa jälkeen kaatuneet perustuslaillisiin ongelmiin. Esimerkiksi vuonna 2015 kuntayhtymien pohjalle rakentuva sote-malli torjuttiin perustuslakivaliokunnassa erityisesti siitä syystä, että se ei valiokunnan mielestä toteuttanut riittävällä tavalla perustuslaissa turvattua kansanvaltaisuutta ja kuntien asukkaiden itsehallintoa. [30] Sipilän hallituksen esittämä sote-malli puolestaan kaatui perustuslakivaliokunnassa vuonna 2017 erityisesti niin sanotun yhtiöittämisvelvoitteen vuoksi. [31] Hallituksen sote-esitys lähti siitä, että sote-palveluja tuottavat maakunnan liikelaitokset pitää yhtiöittää, sillä EU:n kilpailuoikeus edellyttää markkinatoimijoiden yhdenmukaista kohtelua. Perustuslakivaliokunta kuitenkin linjasi, että liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuus rikkoo perustuslain yhdenvertaisuusperiaatetta. [32]

Monet koronapandemian torjumiseksi suunnitellut toimenpiteet ovat vuosina 2020-2021 törmänneet perustuslaillisiin ongelmiin. Esimerkiksi maskipakko julkisissa sisätiloissa ja tehokas rajojen terveysturvallisuuden valvonta ovat saaneet laajaa tukea terveysasiantuntijoilta ja ne ovat olleet kansainvälisesti yleisesti käytössä olleita rajoitustoimia. Näitä toimenpiteitä ei ole kuitenkaan toteutettu ensisijaisesti siitä syystä, että niihin on katsottu liittyvän perustuslaillisia ongelmia.

4 Paras ratkaisu on perustuslakituomioistuin

4.1 Miksi tuomioistuimien toimivallan lisääminen ei riitä?

Suomen perustuslakivaliokuntamallille on omat historialliset perusteensa, mutta malli ei tänä päivänä täytä länsimaisen oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia. Perustuslakivaliokuntamallista tulisi luopua ja siirtyä kansainvälisten käytäntöjen mukaiseen perustuslain valvontamalliin, jossa korkeimpana valvonta-auktoriteettina toimii riippumaton tuomioistuin.

Nopeasti toteutettavissa oleva ja teknisesti yksinkertainen toimenpide on poistaa PL 106 §:stä vaatimus ilmeisestä ristiriidasta. Muutoksen tarkoituksena olisi vahvistaa tuomioistuimien roolia perustuslain jälkivalvonnassa. Lakimuutoksen esitöissä pitäisi konkretisoida tilanteita, joissa tuomioistuimien pitäisi jatkossa antaa etusija perustuslaille. [33]

Ilmeisyysvaatimuksen poistaminen PL 106 §:stä ei mielestäni ole kuitenkaan riittävä toimenpide korjaamaan perustuslain valvontajärjestelmää. Sen lisäksi tarvitaan kokonaisuudistus, jonka keskiössä on perustuslakituomioistuimen perustaminen. Esitän seuraavassa perusteluja sille, miksi Suomeen tarvitaan erityinen perustuslakituomioistuin.   

Instituutioiden toimivaltajaon tulee olla selkeä. Nykyinen perustuslakivaliokunnan asema perustuslain tulkinnan korkeimpana auktoriteettina on vahvistettu perustuslaissa ja vuosikymmenten varrella vakiintuneessa oikeus- ja eduskuntakäytännössä. Pelkkä tuomioistuimien roolin vahvistaminen jättäisi korkeimman tulkinta-auktoriteetin aseman muodollisesti edelleen perustuslakivaliokunnalle. Käytännössä toimivaltajako jäisi epäselväksi, ja riippuvaiseksi siitä, miten ylimmät oikeusasteet tulisivat jatkossa käyttämään PL 106 §:n laajennettua toimivaltaa.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen tarkoittaisi sitä, että siitä tulisi yksiselitteisesti perustuslain tulkinnan korkein auktoriteetti sekä ennakko- että jälkivalvonnassa. Perustuslakivaliokunnalle jäisi toimivaltaa lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnassa. Perustuslakituomioistuimen perustamisen myötä instituutioiden välinen toimivaltajako olisi selkeä eikä jäisi riippuvaiseksi tulevaisuudessa omaksuttavista käytännöistä.

Perusoikeuksien merkityksen tulee vahvistua tuomioistuimissa. Kuten edellä tässä artikkelissa on kuvattu, tulkintatraditio perusoikeuksien soveltamisessa on ollut heikkoa. Meillä on muodostunut vakiintuneeksi tuomioistuinkäytännöksi perusoikeuksien etusijan soveltamisen poikkeuksellisuus. Pelkkä ilmeisyyden vaatimuksen poistaminen PL 106 §:stä ei välttämättä johtaisi merkittävään muutokseen tuomioistumien tulkintakäytännössä, tai ainakin soveltamiskulttuurin muuttuminen voisi kestää pitkään.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen korostaisi automaattisesti perusoikeuksien merkitystä tuomioistuimissa. Viime kädessä perustuslakituomioistuin itse tekisi lopulliset linjaukset perustuslain tulkinnasta.

Perustuslakituomioistuin sopii Suomen monilinjaiseen tuomioistuinmalliin. Perustuslain ylin valvontavalta voidaan antaa myös yleistoimivaltaiselle tuomioistuimelle. Näin on menetelty esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Kanadassa sekä naapurimaissamme Norjassa, Tanskassa ja Virossa. Näissä maissa ylin tuomioistuin harjoittaa korkeimpana auktoriteettina perustuslain jälkivalvontaa. Tavanomaista on, että erityisiä perustuslakituomioistuimia on perustettu niissä maissa, joissa tuomioistuimet on jaettu eri linjoihin. Tällaisia maita ovat esimerkiksi Saksa, Ranska, Espanja, Italia, Itävalta ja Portugali.

Suomessa tuomioistuinlaitos on jaettu kahteen päälinjaan: riita- ja rikosasiat käsitellään yleisissä tuomioistuimissa ja hallintoasiat hallintotuomioistuimissa. [34] Myös ylimpiä tuomioistuimia on kaksi: korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Suomen monilinjainen tuomioistuinmalli huomioon ottaen, olisi luontevaa, että perustuslakivalvontaa varten perustetaan erityinen perustuslakituomioistuin.  Se olisi selkeämpi vaihtoehto kuin ylimmän valvontavallan antaminen jommallekummalle nykyisistä ylimmistä tuomioistuimista (KKO tai KHO). Perustuslakituomioistuimen perustamisen kanssa yhtä hyvänä vaihtoehtona voidaan pitää mallia, jossa ylimmät oikeusasteet yhdistettäisiin ja sinne perustettaisiin uusi perustuslakijaosto. [35]

4.2 Perustuslakituomioistuimen tehtävät

Esitän seuraavassa pääpiirteittäin ne tehtävät, jotka mielestäni tulisi kuulua uudelle perustuslakituomioistuimelle. [36]

I Perustuslain konkreettinen jälkivalvonta valitustuomioistuimena

Perustuslakituomioistuin olisi toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään perusoikeuksin liittyviä kysymyksiä konkreettisissa yksittäistapauksissa. Oikeus tehdä valitus perustuslakituomioistuimeen olisi yksityishenkilöllä ja oikeushenkilöllä, jonka mielestä hänen perusoikeuksiaan on loukattu. Valitusoikeus koskisi esimerkiksi viranomaisten tai tuomioistuimien tekemiä päätöksiä. Valitus voitaisiin tehdä vasta sen jälkeen, kun kaikki tavanomaiset oikeussuojakeinot on käytetty eikä asia ole enää vireillä missään viranomaisessa tai tuomioistuimessa. [37]

II Perustuslain konkreettinen jälkivalvonta ennakkoratkaisutuomioistuimena

Tuomioistuimien tulisi myös oma-aloitteisesti saattaa perustuslain tulkintaan liittyvät kysymykset perustuslakituomioistuimen ratkaistavaksi. Menettelynä voisi olla ennakkoratkaisupyyntö niistä kysymyksistä, jotka tuomioistuin katsoo kuuluvan perustuslakituomioistuimen toimivaltaan. [38]

III Perustuslain abstrakti jälkivalvonta valitustuomioistuimena

Perustuslakituomioistuimelle kuuluisi myös perustuslain abstrakti jälkivalvonta. Tuomioistuimella olisi toimivalta julistaa laki kokonaisuudessaan tai joiltain osin perustuslain vastaiseksi. Tällöin tuomioistuin antaisi eduskunnalle määräajan, johon mennessä perustuslainvastaisuus tulee korjata, ja mikäli korjausta ei tapahdu määräajassa, laista tulee pätemätön. Laki tai sen osa voitaisiin todeta perustuslainvastaiseksi siinä yhteydessä, kun perustuslakituomioistuin käsittelee konkreettisesta yksittäistapauksesta tehtyä valitusta. Konkreettisten yksittäistapausten yhteydessä tapahtuvan kontrollin lisäksi lakien perustuslainmukaisuus voitaisiin saattaa perustuslakituomioistuimen tutkittavaksi myös erityisessä menettelyssä.

IV Perustuslain abstrakti ennakkovalvonta ennakkoratkaisutuomioistuimena

Perustuslakituomioistuimella olisi toimivaltaa myös perustuslain abstraktissa ennakkovalvonnassa. Eduskunnan perustuslakivaliokunta voisi pyytää perustuslakituomioistuimelta lausuntoa lakiesityksen perustuslainmukaisuudesta. Lausunnon pyytäminen olisi tarkoituksenmukaista erityisesti sellaisista lakiesityksistä, joihin liittyy tavanomaista merkittävämpiä perustuslaillisia kysymyksiä ja joiden voitaisiin joka tapauksessa olettaa päätyvän lain voimaantulon jälkeen perustuslakituomioistuimen käsiteltäväksi. [39]

5 Perustuslakituomioistuinta on vastustettu epäjohdonmukaisilla argumenteilla

Perustuslain valvonnasta julkisuudessa käytävä keskustelu on yleisesti ottaen varsin pintapuolista ja epäanalyyttistä. Tämä johtunee sitä, että Suomessa perustuslakikysymyksiin syvällisemmin perehtyneiden piirit ovat varsin pieniä ja monilla keskusteluun osallistuvilla vaikuttaa olevan intressi pitää kiinni nykyisestä perustuslakivaliokuntamallista.

”Ennakollinen valvonta poistuisi”

Suomen perustuslakivaliokuntamallia puolustetaan usein väitteellä, että perustuslainmukaisuuden tarkistaminen etukäteen ennen lain voimaantuloa on parempi vaihtoehto kuin jälkikäteinen kontrolli tuomioistuimen toimesta. Tämä väite on harhaanjohtava, sillä ennakkovalvonta ja jälkivalvonta eivät ole toistensa vaihtoehtoja, vaan molemmat valvontamuodot ovat välttämättömiä. Myös Suomen nykymalli sisältää molemmat muodot, toisin jälkivalvonta on heikkoa. Jälkivalvonta on ainoa tapa valvoa perustuslain soveltamista konkreettisissa tilanteissa. Ennakkovalvonta on aina abstraktia eli siinä voidaan ottaa huomioon vain ennalta kuviteltuja soveltamistilanteita.

Jälkivalvonnan tehostaminen ei mitenkään poista tarvetta kunnolliselle ennakkovalvonnalle. Kuten nykyisinkin, ennakkovalvontaa toteuttaisivat lakeja valmistelevat ministeriöt, oikeuskansleri ja perustuslakivaliokunta. Tehokas jälkivalvonta tuomioistuimissa, ja viime kädessä perustuslakituomioistuimessa, parantaisi merkittävästi ennakkovalvonnan laatua. Riippumaton tuomioistuin, joka toimii hyvän oikeudellisen prosessin periaatteilla, tuottaa väistämättä johdonmukaisempia päätöksiä ja koherentimpaa soveltamiskäytäntöä kuin perustuslakivaliokunta. Tämän vuoksi ennakkovalvonnassa lakeja valmistelevilla virkamiehillä, oikeuskanslerilla ja perustuslakivaliokunnalla olisi nykyistä selkeämmät suuntaviivat lakien perustuslaillisuuden arvioinnissa. [40]

”Perustuslakituomioistuimen tuomareina olisivat samat perustuslakiasiantuntijat kuin perustuslakivaliokunnassa”

Vasta-argumenttina perustuslakituomioistuimelle esitetään usein, että perustuslakituomioistuimen perustaminen ei muuttaisi nykytilannetta siitä syystä, että perustuslakituomioistuimen tuomareiksi nimitettäisiin todennäköisesti samoja perustuslakiasiantuntijoita, jotka nykymallissakin vaikuttavat perustuslakivaliokunnan kuulemina asiantuntijoina keskeisesti perustuslaillisiin linjanvetoihin.

Tämäkään väite ei mielestäni osu maaliin. Perustuslain valvontajärjestelmän uudistaminen ja perustuslakituomioistuimen perustaminen ovat merkittäviä institutionaalisia muutoksia. Yksittäisten virkamiesten, esimerkiksi perustuslakituomioistuimeen nimitettävien tuomareiden henkilöllisyys, on erillinen ja rakenteiden muuttamiseen nähden toissijainen kysymys.

Selvää on, että perustuslakituomioistuimen tuomareiden virkoihin voisivat hakea ketkä tahansa tuomarin pätevyyden täyttävät henkilöt, kuten tuomioistuinjuristit tai asianajajat, siis muutkin kuin perustuslakivaliokunnan käyttämät yliopistojen asiantuntijat. Tuomareiden nimittämismenettelyn tulisi olla yhdenmukainen korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden tuomareiden nimittämisen kanssa.

Lisäksi on syytä todeta, että siitä riippumatta, ketkä henkilöt toimisivat perustuslakituomioistuimen tuomareina, takaa tuomioistuinmenettely organisoituna oikeudellisena prosessina valiokuntamenettelyä paremmat mahdollisuudet päätyä oikeudellisessa ratkaisussa mahdollisimman oikeaan lopputulokseen. Tuomioistuinmenettelyssä pystytään valiokuntamenettelyä perusteellisemmin selvittämään tapauksen oikeudelliseen arviointiin vaikuttavat tosiseikat. Tuomioistuinmenettelyssä myös arvioidaan erilaisia oikeudellisia argumentteja systemaattisemmin kuin valiokuntamenettelyssä.

”Perustuslakituomioistuin olisi poliittinen ja vastoin demokratia -periaatetta”

Perutuslakituomioistuinta on vastustettu myös väitteellä, että perustuslakituomioistuimesta tulisi väistämättä poliittisesti värittynyt toimija. Väitteen taustalla lienee ajatus, että perustuslakituomioistuin jatkaisi sellaisenaan sitä työtä, jota perustuslakivaliokunta, joka on lähtökohdiltaan poliittinen toimielin, on harjoittanut.

Perustuslakituomioistuin olisi kuitenkin riippumaton tuomioistuin, joka noudattaisi normaaleja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin menettelysäännöksiä, jotka turvaavat tapausten mahdollisimman avoimen ja monipuolisen käsittelyn. Perustuslakituomioistuimen tuomarit tekevät työtään ja tulkitsevat voimassa olevaa oikeutta virkavastuulla.

Perustuslakituomioistuin ei siis olisi lähtökohdiltaan yhtään sen poliittisempi tuomioistuin kuin esimerkiksi KKO tai KHO. Eri asia on, että perustuslakituomioistuimessa olisi aika ajoin käsiteltävänä myös poliittisesti kiistanalaisia kysymyksiä. Poliittisesti kiistanalaisia kysymyksiä on toki jatkuvasti käsiteltävänä myös KKO:ssa ja KHO:ssa.

Se, että poliittisesti kiistanalaiset oikeudelliset kysymykset käsitellään riippumattomassa tuomioistuimessa oikeudellista prosessia noudattaen ja virkavastuulla toimivien tuomareiden toimesta, on parempi kuin nykymalli, jossa poliittisesti kiistanalaiset perustuslakikysymykset ratkaisee ylimpänä auktoriteettina poliittinen toimielin, perustuslakivaliokunta.

Edelleen perustuslakituomioistuinta on vastustettu väitteellä, että on vastoin demokratiaperiaatetta, että tuomarit, joita ei ole valittu vaaleilla, päättävät yhteisistä asioista. Tässäkin taustalla lienee ajatus siitä, että perustuslakituomioistuin olisi merkittävästi poliittisempi tuomioistuin kuin muut tuomioistuimet. Demokratia -väite myös kyseenalaistaa oikeusvaltion perustana olevan vallan kolmijaon opin, jonka mukaan lainsäädäntövalta ja tuomiovalta on pidettävä erillään toisistaan. Yhteiskuntamalli, jossa tuomiovaltaa keskitetään lainsäätäjälle eli poliittiselle toimielimelle, ei täytä oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia. 

6 Lopuksi

Suomen perustuslain valvontajärjestelmä pitäisi uudistaa vastaamaan oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia. Perustuslakivalvonta tulisi muuttaa rakenteellisesti ja institutionaalisesti siten, että valvonnan ylin toimivalta siirretään uudelle perustuslakituomioistuimelle. Perustuslakituomioistuimen perustamisen vaihtoehtona on korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ja perustuslakijaoston perustaminen sen yhteyteen.

Perustuslakituomioistuimen myötä ennakkovalvonnasta tulisi nykyistä systemaattisempaa ja kattavampaa. Ennakkovalvonnasta tulisi myös nykyistä oikeudellisempaa ja siten ennustettavampaa. Perustuslaillisen valvonnan ylimpänä auktoriteettina perustuslakituomioistuin tehostaisi merkittävästi perustuslain ja perusoikeuksien toteutumisen jälkivalvontaa.

Janne Juusela
oikeustieteen tohtori
asianajaja

 

[1] Ks. Hautamäki (2006) s. 592-604.

[2] Ks. Saraviita (2011) s. 626-643.

[3] PL 106 § koskee vain tuomioistuimia, ei viranomaisia. Näin ollen viranomaisen tulee soveltaa lakia siinäkin tilanteessa, että laki on viranomaisen mielestä ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. 

[4] Ks. PeVM 10/1998 s. 31, LaVL 9/1998 vp s. 8 ja Viljanen (2005) s. 322-323. Ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa 1.3.2000 perustuslaissa ei ollut lainkaan etusijasäännöstä. PL 106 §:n etusijasäännöksen säätämisellä haluttiin tehostaa perustuslain jälkivalvontaa tuomioistuimissa. Toisaalta haluttiin säilyttää perustuslakivaliokunnan ylin asema perustuslain valvonnassa ja erityisesti siitä syystä etusijasäännöksen soveltamiselle asetettiin ilmeisyyden vaatimus.

[5] Tuomioistuimet tukeutuvat perustuslain jälkivalvonnassa ensisijaisesti perustuslakivaliokunnan tekemiin linjauksiin.

[6] Ks. HE 1/1998 s. 52-54 ja Scheinin (1998) s. 1125-1127.

[7] Ks. Lavapuro (2008) s. 582-611 ja Husa (2009) s. 191-206.

[8] Ks. PeVM 25/1994 vp. s. 4.

[9] Ks. 4.6.2021 annetun ennakkopäätöksen KKO 2021:42 perustelujen kohdat 11-14. Ks. myös Hirvi-Ahola-Rautio (2021) s. 13-14.

[10] KHO antaa vuosittain noin 200 vuosikirjaratkaisua ja sen lisäksi lyhyitä ratkaisuselosteita. KKO julkaisee noin 100 päätöstä vuodessa.

[11] Ks. Soikkeli (2003) s. 160.

[12] Huomion arvoista on, että erityisesti aineellisen verolainsäädännön perustuslainmukaisuuden arvioinnissa on otettava huomioon myös vero-oikeudellinen legaliteettiperiaate (PL 81 §). Ks. Myrsky (2005) s. 27-40 ja Pikkujämsä (2001) s. 129-142.  

[13] Olen toiminut tapausesimerkeissä verovelvollisten asiamiehenä.

[14] Ks. myös Juusela (2016) s. 54-75.

[15] Ks. myös Äimä (2011) s.159-162.

[16] Ks. myös KHO 2019:3. Yleishyödyllinen yhteisö oli tehnyt kaupunginhallitukselle hakemuksen kiinteistöverosta vapauttamiseksi. Kaupunginhallituksen antamaan kielteiseen päätökseen liittyi veronkantolaissa säädetty valituskielto.  KHO:n mukaan valituskielto ei ollut ilmeisessä ristiriidassa perustuslain oikeusturvaperiaatteen (PL 21 §) kanssa.

[17] Tapauksessa KHO 2016:180 eläketulon lisäveron ei katsottu olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuusperiatteen (PL 6 §) kanssa. Tapauksessa KHO 2007:77 katsottiin, että verotuksen peruuttamisen johdosta määrätty maksu ei ollut ilmeisessä ristiriidassa vero-oikeudellisen legaliteettiperiaatteen (PL 81 §) kanssa. Ks. Ojanen (2008) s. 299-315.  

[18] KHO:n päätös oli muotoiltu siten, että yhtiölle päätettiin luovuttaa esittelijän muistiot lukuun ottamatta niitä osia, jotka sisältävät neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. KHO:n mielestä muistiot sisälsivät pelkästään neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, joten se toimitti pelkkiä tyhjiä sivuja neuvottelumuistioista (15 tyhjää sivua ensimmäisestä esittelymuistiosta ja 6 tyhjää sivua toisesta esittelymuistiosta). Lopputulos olisi siis sama kuin kieltäytyminen esittelijän muistioiden toimittamisesta.

[19] Ks. Mäenpää (2019) s. 515.

[20] Muut tuomioistuimet, esimerkiksi korkein oikeus ja hallinto-oikeudet, noudattavat lähtökohtaisesti asianosaisjulkisuuden periaatetta ja luovuttavat asianosaiselle pyynnöstä esittelymuistiot.

[21] Ks. myös päätös KHO 2021:6. Päätöksessä KHO sovelsi hallintoasioiden tiedoksiantoa koskevaa sääntelyä antamatta painoarvoa verovelvollisen oikeusturvanäkökohdille.

[22] Ks. Länsineva (2004) s. 278-282.

[23] Ks. Suviranta (2021) s. 7.

[24] Ks. Wiberg (2003) s. 967-991 ja Sasi (2015) s. 84-90.

[25] Ks. Jyränki-Husa (2012) s. 84-85 ja Wuolijoki (2016) s. 35-40.

[26] Ks. myös Myrsky (2012) s. 482-494.

[27] Ks. Juusela Edilex 18.12.2020.

[28] Ks. Koskelo (2016) s. 30.

[29] Ks. Hidén (2019) s. 17.

[30] Ks. PeVL 67/2014 vp.

[31] Ks. PeVL 26/2017 vp.

[32] Perustuslakivaliokunta antoi 21.5.2021 lausunnon Marinin hallituksen sote-esityksestä (PeVL 17/2021 vp.). Valiokunnan mielestä esityksessä oli perustuslaillisia ongelmia, mutta ne eivät olleet niin merkittäviä, että esitys olisi palautettu hallitukselle uudelleen valmisteluun. Perustusvaliokunnan esittämät ongelmat (mm. Helsingin kaupunkiin liittyvä valtion ohjaus, ulkoistamissopimusten mitätöinti ja kunnilta siirtyvän omaisuuden korjausjärjestelyt) pyritään korjaamaan eduskuntakäsittelyssä.

[33] Ilmeisyysvaatimuksen poistaminen saa varsin laajaa kannatusta perustuslakiasiantuntijoiden keskuudessa. Ks. Hidén (2019) s. 31-32 ja Hirvi-Ahola-Rautio (2021) s. 9-12.

[34] Lisäksi on olemassa erityistuomioistuimia: markkinaoikeus, työtuomioistuin, vakuutusoikeus ja valtakunnanoikeus.

[35] Ks. myös Tuori (2018) s. 108-109.

[36] Ks. esimerkiksi Saksan perustuslakituomioistuimen tehtävistä: bundesverfassungsgericht.de.

[37] Vastaavalla tavalla valitus ihmisoikeustuomioistuimeen on mahdollista tehdä vasta sen jälkeen, kun kaikki kansalliset oikeussuojakeinot on käytetty. 

[38] Tämä rinnastuisi jäsenvaltioiden tuomioistuimien velvollisuuteen hakea EU:n tuomioistuimelta ennakkoratkaisua EU-oikeuden tulkintaan liittyvistä kysymyksistä.

[39] Perustuslakituomioistuimen toimivaltaan kuuluisi luontevasti myös ministerivastuuasiat.

[40] Esimerkiksi EU-oikeuden valvonnassa ylin auktoriteetti ei ole perustuslakivaliokunta, vaan EU-tuomioistuin. On selvää, että ennakkovalvonnassa ministeriöt, oikeuskansleri ja perustuslakivaliokunta pyrkivät kansallisten lakien valmistelussa huolellisesti ottamaan huomioon EU-oikeuden (säädännäinen oikeus ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö) asettamat vaatimukset.

KIRJALLISUUSLÄHTEET

Hautamäki, Veli-Pekka. Perustuslakivaliokunta valtiosääntötuomioistuinnäkökulmasta, Lakimies 4/2006 s. 586-607.

Hidén, Mikael. Selvitys perustuslain toimivuudesta ja mahdollisista tarkistamistarpeista. Oikeusministeriön julkaisuja 2019:22.

Hirvi, Maija – Ahola, Sanna – Rautio, Sirpa. Perustuslain 106 §:n etusijasäännös ja ilmeisen ristiriidan vaatimus – onko aika kypsä muutokselle? Ihmisoikeuskeskuksen julkaisuja 5/2021.

Husa, Jaakko. Ilmeisyyskriteeri ja tuomioistuimet – siirrännäisestä häirinnäiseksi? Juhlajulkaisu Mikael Hidén 2009.

Juusela, Janne. Perustuslain periaatteet eivät toteudu verotuksessa. Libera 2016.

Juusela, Janne. Verotuksen muutoksenhakumenettely tulee uudistaa oikeudenmukaiseksi. Edilex 18.12.2020.

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko. Valtiosääntöoikeus, Lakimiesliiton kustannus 2012.

Koskelo, Pauliine. Lakien laki, kaikkien laki. Libera 2016.

Lavapuro, Juha. Perustuslain 106 §:n ilmeisyysvaatimuksen vaikutuksista oikeuskäytännössä. Lakimies 4/2008 s. 582-611.

Länsineva, Pekka. Perusoikeuskeskustelun kriittiset pisteet. Lakimies 2/2004 s. 274-285.

Myrsky, Matti. Perustuslain merkityksestä verotuksen kannalta. Verotus 1/2005 s. 27-40.

Myrsky, Matti. Perustuslakivaliokunta ja verotus. Verotus 5/2012 s. 482-494.

Mäenpää, Olli. Oikeudenkäynti hallintoasioissa: hallintoprosessioikeuden perusteet. Alma Talent 2019.

Ojanen, Tuomas. KHO 2007:77 – Pro fisco, contra legem constitutionalem. Lakimies 2/2008 s. 299-310.

Pikkujämsä, Mikko. Oikeusperiaatteet ja arvonlisäverotus kiinteistöalalla. Lakimiesliiton Kustannus 2001.

Saraviita, Ilkka. Perustuslaki. Talentum 2011.

Sasi, Kimmo. Lain vartijat – Perustuslaki on ehdoton, mutta kenen käsissä on sen tulkinta. Elinkeinoelämän valtuuskunta (EVA) 2015.

Scheinin, Martin. Perustuslaki 2000 -ehdotus ja lakien perustuslainmukaisuuden jälkikontrolli: puoli askelta epämääräiseen suuntaan. Lakimies 6–7/1998 s. 1123–1131.

Soikkeli, Lauri. Luottamuksensuoja verotuksessa. WSOY Lakitieto 2003.

Suviranta, Outi. Perustuslain tuomioistuinvalvonta Suomessa – vertailevia näkökohtia. Lakimies 3-4/2021 s. 357-364.

Tuori, Kaarlo. Perustuslakivalvonta ja oikeuden kehittäminen – ylin lainkäyttö valtiovallan kolmijaon rajoilla. Lakimies 1/2018 s. 103-111.

Viljanen, Veli-Pekka. Perustuslain etusija ja ristiriidan ilmeisyyden vaatimus. Juhlakirja Hannu Tolonen. Turun yliopisto 2005.

Wiberg, Matti. Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana. Lakimies 6/2003 s. 967-991.

Wuolijoki, Sakari. Perustuslaki yksityisten suojana – ei velvoitteena. Libera 2016.

Äimä, Kristiina. Veroprosessioikeus. Sanoma Pro 2011.

- - -

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.